Observation (CEACR) - adoptée 2024, publiée 113ème session CIT (2025)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Mexique (Ratification: 1990)

Reforma constitucional. La Comisión recuerda que, en 2019, se realizó un proceso de diálogo y consulta con los pueblos indígenas y el pueblo afromexicano a través de 54 foros regionales y que las propuestas formuladas se entregaron al Presidente de la República para que sirvieran como base para iniciativas de reforma constitucional. La Comisión saluda la promulgación, el 30 de septiembre de 2024, del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del artículo 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanos. La Comisión toma nota con interés de que con la reforma se reconoce a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio; así como su derecho de decidir, conforme a sus sistemas normativos y de acuerdo con la Constitución, sus formas internas de gobierno y sus representantes; asimismo se reconoce que los pueblos y comunidades afromexicanas tienen el carácter de sujetos de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio. La Comisión pide al Gobierno que transmita informaciones sobre los cambios introducidos en la legislación y en la práctica a raíz de la reforma constitucional.

Artículos 2 y 33 del Convenio. Acción coordinada y sistemática. El Gobierno indica en su memoria que el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI) ha venido impulsando procesos participativos con el objetivo de identificar y construir conjuntamente alternativas de solución a los problemas preeminentes que afectan a los pueblos indígenas, a través del diálogo intercultural directo entre las autoridades tradicionales, los miembros de las comunidades y los altos funcionarios de las entidades e instituciones gubernamentales. El Gobierno proporciona información, en particular, sobre planes de justicia y desarrollo (planes de justicia) que son elaborados por un pueblo indígena, en colaboración con el INPI y otras instancias del Gobierno. La Comisión toma nota con interés de que los planes de justicia tienen como objetivo reparar un agravio o injusticia histórica, concreta y demostrable cometida por el Estado mexicano contra un pueblo indígena en particular y contienen acuerdos de naturaleza vinculatoria y resarcitoria logrados entre el Gobierno y las Autoridades Tradicionales. El Gobierno indica que hay planes de justicia en elaboración y/o ejecución en: Sonora de los pueblos Yaqui, Seri-Comca’ac, Guarijío-Makurawe, Yoreme, Mayo; en Jalisco, Nayarit y Durango de los pueblos Wixárika, Náayeri, O’dam o Au’dam, Mexikan; en Chihuahua de los pueblos Ralámuli; Ódami; Oichkama; Warijó; en Veracruz de las comunidades Chinantecas y Mazatecas del Valle de Uxpanapa, y en Chiapas de las comunidades que forman parte de los Bienes Comunales de la Zona Lacandona. En cuanto al Consejo Nacional de Pueblos Indígenas (CNPI), que es el órgano de participación, consulta y vinculación con los pueblos indígenas y afromexicano, según información disponible en su página web, el CNPI se instaló el 24 de febrero de 2024 con la participación de 181 consejeras y consejeros en representación de 65 pueblos indígenas y del pueblo afromexicano, 19 representaciones de las entidades federativas y las representaciones de las Comisiones de Pueblos Indígenas y Afromexicanos del Congreso de la Unión.

La Comisión saluda los acuerdos alcanzados entre el Gobierno y ciertas autoridades tradicionales y pide al Gobierno que transmita informaciones sobre la implementación de los planes de justicia en relación con la reparación y restitución de los derechos de los pueblos interesados y de sus miembros. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que informe sobre la acción del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas en el marco de su mandato de definir, diseñar, ejecutar, y evaluar las políticas y programas dirigidos a los pueblos indígenas y afromexicano con miras a una efectiva implementación del Convenio, desarrollando una acción coordinada y sistemática con la participación de los pueblos indígenas y afromexicano, y sus resultados. A tal respecto la Comisión pide al Gobierno que proporcione también ejemplos de cómo, en la práctica, los pueblos indígenas y afromexicano participan en el funcionamiento del INPI a través del Consejo Nacional de Pueblos Indígenas, incluidos el diseño y monitoreo de políticas y programas.

Artículo 3. Derechos humanos y libertades fundamentales. La Comisión lamenta tomar nota de que varios órganos y/o titulares de mandatos de las Naciones Unidas han planteado en varias ocasiones, inclusive en 2024, su preocupación en relación con los actos de violencia, incluidos ataques, amenazas, desaparición forzada y asesinatos, como de criminalización e intimidación en contra de personas defensoras de los derechos humanos implicadas en la defensa de los derechos de los pueblos indígenas (entre otros, AL MEX 8/2024; AL MEX 7/2024; AL MEX 1/2024; AL MEX 1/2023 y CERD/C/MEX/CO/22-24, 25 de junio de 2024). La Comisión recuerda que para que los pueblos indígenas y tribales puedan hacer valer y gozar de los derechos previstos en el Convenio, los Gobiernos deben adoptar las medidas adecuadas para garantizar un clima libre de violencia, presiones, temores y amenazas de toda índole. La Comisión pide al Gobierno que indique las medidas tomadas para que se investiguen los actos de violencia, intimidación y persecución mencionados por los órganos de las Naciones Unidas a efectos de deslindar responsabilidades y sancionar a los culpables. La Comisión recuerda que la falta de acciones inmediatas en ese sentido puede generar un clima de impunidad que afecte el ejercicio de los derechos de los pueblos concernidos. Asimismo, la Comisión insta al Gobierno a tomar todas las medidas necesarias para asegurar la protección adecuada de la vida, la integridad física y psicológica de los pueblos cubiertos por el Convenio, sus representantes, dirigentes y defensores.

Salud reproductiva. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno indica que dentro del marco del Programa para el Bienestar Integral de los Pueblos Indígenas (PROBIPI), el INPI promueve la prevención de la violencia de género, con la participación de las mujeres indígenas y afromexicanas, en sus diferentes etapas de vida, impulsando el ejercicio de sus derechos sexuales y reproductivos con perspectiva intercultural y de género, así como con enfoque interseccional. El Gobierno también se refiere a los proyectos de medicina tradicional indígena para el fomento de la salud comunitaria, los cuales contemplan el establecimiento, la rehabilitación, el acondicionamiento y el equipamiento de espacios para la práctica, enseñanza y ejercicio de la medicina y partería tradicionales, así como la promoción de la salud comunitaria.

Además, la Comisión toma nota con interés: i) del nuevo artículo 2 de la Constitución que reconoce que los pueblos y las comunidades indígenas tienen el derecho a «desarrollar, practicar, fortalecer y promover la medicina tradicional, así como la partería para la atención del embarazo, parto y puerperio». También se reconocen a las personas que las ejercen, incluidos sus saberes y prácticas de salud, y ii) de la adopción del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la ley general de salud, en materia de partería tradicional (DOF 26032024) según el cual el sistema nacional de salud tiene entre sus objetivos promover el respeto, conocimiento y desarrollo de la partería tradicional y de su práctica en condiciones dignas. También prevé que, en la organización y operación de los servicios de salud materno-infantil, las autoridades sanitarias establecerán acciones para respetar, garantizar y proteger el ejercicio de las parteras tradicionales, en condiciones de dignidad y acorde con sus métodos y prácticas curativas, así como el uso de sus recursos bioculturales. Por otro lado, la Comisión toma nota con preocupación de que, según indica la Encuesta Nacional sobre Discriminación (ENADIS) 2022, el 20,7 por ciento de la población indígena de 12 años y más percibió discriminación en los servicios de salud y el 46 por ciento de las mujeres indígenas de 12 años y más indicó que se le había negado atención médica o medicamentos. La Comisión toma nota igualmente de que el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de las Naciones Unidas, en sus observaciones finales de 2024, expresó su preocupación por la falta de acceso efectivo a servicios interculturales de salud que tengan en cuenta la diversidad cultural de la población (CERD/C/MEX/CO/2224).

La Comisión pide al Gobierno que siga desplegando esfuerzos para garantizar que las personas indígenas accedan a los servicios de salud sexual y reproductiva de manera voluntaria. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre: i) la manera como se vincula la partería tradicional al sistema nacional de salud y se asegura que en la práctica los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos tengan acceso a servicios de salud sexual y reproductiva, culturalmente apropiados y de calidad, así como información y bienes de salud sexual y reproductiva, y ii) ejemplos de cómo se ha asegurado en la práctica la participación de los pueblos y comunidades concernidos en el diseño e implementación de los programas de salud sexual y reproductiva y otras medidas pertinentes, incluidas las Casas de la Mujeres Indígenas y Afromexicana.

Artículo 6. Consulta. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en relación con el derecho a la consulta que el INPI brindó acompañamiento al Congreso de la Unión en el proceso de consulta a los pueblos indígenas y afromexicano, respecto del proyecto de ley general de consulta de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas. En cuanto a los procesos de consultas emprendidos, el Gobierno indica que el INPI ha elaborado el documento «Derecho a la Consulta Libre, Previa e Informada de los Pueblos Indígenas. Bases, Principios y Metodología para su Implementación por la Administración Pública Federal» que se ha utilizado como base para diseñar los protocolos específicos de las consultas llevadas a cabo, en atención a las solicitudes de diversas instituciones. En este marco el INPI, emite opiniones técnico-jurídicas respecto de la implementación de procesos de consulta indígena ante medidas administrativas y legislativas susceptibles de afectar los derechos de pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.

La Comisión toma nota de que el nuevo artículo 2 de la Constitución prevé el derecho de los pueblos indígenas a «ser consultados sobre las medidas legislativas o administrativas que se pretendan adoptar, cuando estas puedan causar afectaciones o impactos significativos en su vida o entorno, con la finalidad de obtener su consentimiento o, en su caso, llegar a un acuerdo sobre tales medidas» y la obligación de la Federación, las entidades federativas, los municipios y, en su caso, las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de celebrar consultas y cooperar de buena fe con los pueblos y comunidades indígenas, por medio de sus instituciones representativas, antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que puedan causar afectaciones o impactos significativos en su vida o entorno. La Comisión subraya que el artículo 6 del Convenio establece la obligación de consultar a los pueblos interesados cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, independientemente de si el impacto sería significativo o no.

La Comisión toma nota igualmente de que el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de las Naciones Unidas, en sus observaciones finales de 2024, expresó su preocupación acerca de «informaciones que dan cuenta de que los procesos de consulta con miras a obtener el consentimiento libre, previo e informado se han llevado a cabo sin cumplir con los estándares mínimos internacionales, es decir: a) sin proporcionar información adecuada, suficiente y oportuna sobre el impacto que pueden tener las medidas que deben adoptarse o los proyectos de desarrollo y de explotación de recursos naturales sobre los derechos de los pueblos indígenas; b) sin respetar la organización propia de las comunidades de pueblos indígenas afectadas, y c) mediante el ejercicio de presión y acoso para obtener el consentimiento de las comunidades de pueblos indígenas afectadas» (CERD/C/MEX/CO/22-24).

La Comisión alienta al Gobierno a continuar sus esfuerzos para que se adopte un marco normativo para la consulta lo antes posible y confía en que: i) sea el resultado de un proceso de consulta con los pueblos indígenas y afromexicano, y ii) sea diseñado conforme a los requisitos del Convenio y abarque la consulta respecto de toda medida legislativa o administrativa susceptible de afectarles directamente. La Comisión pide igualmente al Gobierno que proporcione ejemplos que ilustren cómo los pueblos indígenas y afromexicano interesados fueron consultados, a través de sus instituciones representativas, en el diseño de los protocolos de consultas desarrollados por el INPI, así como ejemplos de las consultas acompañadas por el INPI y sus resultados. Sírvase igualmente seguir suministrando información sobre las dificultades encontradas en la realización de los procesos de consultas y las medidas tomadas por el INPI para subsanarlas.

Artículos 7, 3) y 15, 2). Actividades de desarrollo, estudios y consulta. En relación con los procesos de consulta llevados a cabo con comunidades indígenas bajo la Ley de Hidrocarburos y la Ley de la Industria Eléctrica, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el INPI ha dado acompañamiento a la Secretaría de Energía en los procesos de consulta realizados de acuerdo con el artículo 119 de la Ley de la Industria Eléctrica, incluidas las consultas que llevaron a la aprobación de los siguientes proyectos: sistema de transporte de gas natural Cuxtal Fase II: Loop 2 Champotón a Umán; sistema de transporte de gas natural Cuxtal Fase II: Loop 3 Mérida a Valladolid; así como gasoducto Tuxpan-Tula con comunidades Nahuas de Puebla, y la línea de transmisión y central fotovoltaica Puerto Peñasco – Golfo de Santa Clara —con el pueblo Cucapá de Baja California y Tohono O'odham de Sonora. El Gobierno informa que, como parte de los acuerdos logrados con las comunidades interesadas, se pavimentaron y repararon calles, se crearon caminos para las cosechas, se arreglaron luminarias, se ampliaron centros de salud con mobiliario, se rehabilitaron y ampliaron redes de agua potable, se construyeron casas de cultura, y se rehabilitaron los centros comunitarios, entre otros. La Comisión también toma nota de que el Gobierno se refiere a varios planes de justicia en que se han incorporado medidas encaminadas a fortalecer y garantizar el derecho a la participación de las comunidades sobre las decisiones fundamentales para la conservación de sus tierras, territorio, aguas, medio ambiente y recursos naturales, como una reivindicación histórica de dichos pueblos.

La Comisión toma nota igualmente de que la Relatora Especial sobre los derechos humanos de los desplazados internos ha constatado el desplazamiento interno causado por planes y proyectos de desarrollo relacionados con la minería, la tala, la extracción de hidrocarburos, la construcción de presas y el turismo, incluyendo el Tren Maya, así como la creación de áreas naturales protegidas, observando que este fenómeno afecta mayoritariamente a los pueblos indígenas (A/HRC/53/35/Add.2, 27 de junio de 2023). Además, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de las Naciones Unidas ha expresado su preocupación por el hecho de que algunos proyectos de inversión y explotación de recursos naturales, tales como el Tren Maya continúen su desarrollo, a pesar de las preocupaciones y oposición expresadas por las comunidades de pueblos indígenas afectadas. En algunos casos, los proyectos de inversión han continuado a pesar de las sentencias judiciales que ordenan a las empresas desalojar las tierras, reparar el daño ambiental e indemnizar a las comunidades afectadas (CERD/C/MEX/CO/22-24).

La Comisión pide al Gobierno que indique cómo ha sido la participación de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos interesados en los beneficios de los proyectos objeto de consulta con arreglo al artículo 119 de la Ley de la Industria Eléctrica sobre los cuales el Gobierno ha proporcionado información y si han percibido una indemnización por los daños que los proyectos hayan podido causarles. La Comisión pide de nuevo al Gobierno que proporcione informaciones sobre los procesos de consulta llevados a cabo con comunidades indígenas bajo la Ley de Hidrocarburos, indicando los medios y recursos con los que cuentan las autoridades encargadas de los procesos de consulta para su adecuada implementación y los acuerdos alcanzados. La Comisión pide asimismo información sobre las consultas realizadas con comunidades indígenas respecto de recursos naturales que quedan fuera del ámbito de aplicación de la Ley de la Industria Eléctrica y de la Ley de Hidrocarburos. Sírvase también indicar los resultados alcanzados mediante los planes de justicia en lo concerniente a la participación de las comunidades interesadas en las decisiones sobre la conservación de sus tierras, territorio, aguas, medio ambiente y recursos naturales.

Artículos 14 y 18. Tierras. Conflictos sobre tierras. Intrusión. Respecto de las medidas adoptadas para salvaguardar los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras, el Gobierno indica que los planes de justicia, también cubren el tema «tierra y territorio» e impulsan acciones con instituciones del sector agrario para dar certeza a los pueblos a través de la regularización de la tierra, en caso de no contar con los certificados correspondientes. En el marco de dichos planes de justicia, se prevé dirimir el conflicto de uso o de ocupación de los territorios propios por entes ajenos, a través del acercamiento de las partes y del diálogo, la aplicación de la ley y el acompañamiento durante el proceso por instituciones como la Procuraduría Agraria, el Registro Agrario Nacional, Tribunales Agrarios y sus pares en las entidades estatales, junto con las instituciones de seguridad con fines de protección a la integridad, sobre todo en la toma de posesión del territorio legítimo por sus auténticos propietarios. Por ejemplo, el Gobierno indica que, en el marco del Plan de justicia del pueblo Yaqui, entre otros, se obtuvieron sentencias favorables para la reversión de varias hectáreas de tierra; asimismo se concretó la compra de otras hectáreas de tierra a siete pequeños propietarios para devolvérselas al pueblo Yaqui. Adicionalmente, el Gobierno informa que el INPI ha acompañado procesos para el deslinde y enajenación de tierras consideradas como nacionales, para que sean asignadas a título colectivo en favor de comunidades indígenas (Rancho El Arbolito, Igualapa, Guerrero, y Flor de Café, Jitotol, Chiapas, en 2022). Además, se adoptaron medidas en favor de los pueblos indígenas Wixárika, Náayeri, O'dam o Au'dam y Mexikan para reconocer, preservar y salvaguardar sus lugares, sitios sagrados y las rutas de peregrinación, así como para asegurarse de que sus territorios no podrán ser objeto de nuevas concesiones o permisos relacionados con la minería u otras industrias que los afecten o deterioren. La Comisión toma nota igualmente de la información proporcionada por el Gobierno acerca de las dificultades encontradas para solucionar la disputa territorial que afecta a la comunidad de San Andrés de Cohamiata, incluidas la demora de los juicios agrarios y la división de las localidades y sus comuneros.

Por otro lado, la Comisión toma nota de que el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de las Naciones Unidas expresó su preocupación por el hecho de que los derechos que tienen los pueblos indígenas a sus tierras, territorios y recursos no se han reconocido y protegido plenamente, así como por la persistencia de largos conflictos territoriales que afectan a los pueblos indígenas y que generan actos de violencia en su contra (CERD/C/MEX/CO/22-24).

Al tiempo que saluda las iniciativas emprendidas por el INPI, incluida las acciones que se insertan en el marco de los planes de justicia, la Comisión pide al Gobierno que:

• continúe realizando esfuerzos para garantizar los derechos de los pueblos indígenas a las tierras que tradicionalmente ocupan y a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia y que proporcione información específica sobre las tierras que hayan sido identificadas, regularizadas y titularizadas, así como sobre las soluciones de conflictos alcanzados con las comunidades interesadas en el marco de los planes de justicia;
• continúe informando sobre toda evolución en relación con el conflicto que afecta a la comunidad de San Andrés de Cohamiata y espera que todos los actores concernidos desplieguen sinceros esfuerzos para lograr una solución, y
• transmita informaciones sobre la situación de la comunidad indígena de Choréachi del estado de Chihuahua y la comunidad Cucapa del estado de Baja California.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.