Observation (CEACR) - adoptée 2025, publiée 114ème session CIT (2026)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Ukraine (Ratification: 1956)

La commission prend note des observations de la Confédération des syndicats libres de l’Ukraine (KVPU) reçues le 29 août et le 23 septembre 2025, qui ont trait aux questions examinées ci-dessous.

Questions législatives.Biens des syndicats. Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note de l’allégation de la Confédération syndicale internationale (CSI) selon laquelle le projet de loi no 6420 sur le régime juridique s’appliquant aux biens de toutes les associations syndicales publiques (organisations) de l’ex-URSS et le projet de loi no 6421 sur le moratoire relatif à l’aliénation des biens de toutes les associations syndicales publiques (organisations) de l’ex-URSS avaient été soumis unilatéralement au Parlement, ainsi que de l’indication du gouvernement selon laquelle les deux lois avaient été adoptées le 4 novembre 2022, et elle avait prié le gouvernement d’indiquer si une solution mutuellement acceptable avait été trouvée en concertation avec les organisations de travailleurs les plus représentatives avant l’adoption de ces textes. La commission note que le gouvernement se contente de répéter les informations fournies dans son précédent rapport, lesquelles indiquent que le projet de loi no 6420 a été envoyé à plusieurs reprises pour approbation aux organes représentatifs conjoints des syndicats et des employeurs au niveau national, et que ces lois contribueront à l’établissement d’une base juridique pour la détermination des droits de propriété sur les biens concernés. Elle rappelle que le Comité de la liberté syndicale a aussi examiné des allégations relatives aux projets de loi nos 6420 et 6421 dans le cas no 3390 et rappelé les conclusions et recommandations qu’il avait formulées dans le cadre du cas no 3341, où il avait pris note de la création d’un groupe de travail chargé d’examiner les moyens possibles de régler la question des biens des syndicats et invité le gouvernement à engager des consultations avec les organisations syndicales afin de parvenir à une solution mutuellement acceptable pour toutes les parties (voir 403e rapport, juin 2023, paragr 593). À cet égard, la commission rappelle également que la protection des fonds et biens des organisations constituent des éléments essentiels de leur droit d’organiser librement leur gestion (voir l’Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 109). Mettant une nouvelle fois l’accent sur l’importance qu’il convient d’attacher à ce que des consultations franches et complètes aient lieu sur toute question ou tout projet de dispositions législatives ayant une incidence sur les droits syndicaux, la commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur l’incidence de ces nouvelles dispositions sur les biens des syndicats et leurs droits de propriété.

Impact de la loi martiale. Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note de l’allégation de la Fédération des syndicats de l’Ukraine (FPU) et de la KVPU selon laquelle la loi no 2136-IX sur l’organisation des relations de travail sous la loi martiale restreignait l’exercice du droit syndical au moyen de plusieurs dispositions qui n’étaient pas pleinement justifiées par les conditions de la loi martiale, ainsi que de l’indication du gouvernement selon laquelle des restrictions aux droits et libertés pouvaient être instaurées dans des conditions de guerre ou d’état d’urgence en vertu de l’article 64 de la Constitution; à cet égard, elle avait dit s’attendre à ce que ces restrictions soient limitées au strict nécessaire et cessent de s’appliquer une fois que le régime de la loi martiale aurait été levé. La commission note que le gouvernement ne donne pas de précisions sur ce point dans son rapport. Elle note également que, dans ses observations de 2025, la KVPU indique que, malgré les modifications apportées à la loi no 2136-IX à trois reprises, les restrictions des droits syndicaux n’ont pas été supprimées. La commission rappelle une nouvelle fois que la convention ne contient aucune disposition permettant d’invoquer l’état d’urgence pour justifier une exemption des obligations qui en découlent ou une suspension de leur application. Cela vaut également et surtout pour les restrictions aux libertés publiques essentielles au bon exercice des droits syndicaux, sauf dans des circonstances d’une extrême gravité et à condition que toutes mesures affectant l’application de la convention soient limitées dans le temps et dans leur portée à ce qui est strictement nécessaire pour faire face à la situation en question. Tout en constatant que la loi martiale est toujours appliquée dans le pays, la commission prie le gouvernement de réviser, en consultation avec les partenaires sociaux, la loi no 2136-IX afin de veiller à ce que les dispositions restreignant l’exercice du droit syndical soient limitées au strict nécessaire. La commission s’attend à ce que la loi cesse de s’appliquer une fois que le régime de la loi martiale aura été levé.

Législation du travail. La commission avait précédemment salué la collaboration du gouvernement avec le Bureau au sujet du projet de loi sur le travail destiné à remplacer le Code du travail de 1971, et l’avait prié de fournir des informations sur toute évolution à cet égard. Elle prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, depuis janvier 2024, le ministère de l’Économie a tenu une série de consultations relatives au projet de loi sur le travail avec les organes exécutifs compétents, la mission de l’Ukraine auprès de l’Union européenne, le Bureau de pays de l’OIT pour l’Ukraine et les organes représentatifs conjoints des syndicats et des employeurs au niveau national. Elle prend également note de l’indication du gouvernement selon laquelle le projet de loi sur le travail est sur le point d’être achevé et soumis aux organes exécutifs et partenaires sociaux pour approbation. En outre, elle note que la KVPU soutient que plusieurs dispositions du projet de loi sur le travail ne sont pas conformes aux normes internationales du travail et ont fait l’objet de commentaires techniques du BIT recommandant leur révision. Prenant dûment note de ce qui précède, la commission s’attend à ce que le projet de loi sur le travail soit adopté prochainement, en consultation avec les partenaires sociaux et avec l’assistance technique du BIT, et à ce que la législation adoptée soit pleinement conforme à la convention. Elle prie le gouvernement de communiquer copie de la loi dès qu’elle aura été adoptée.

Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté avec préoccupation les allégations de la FPU et de la KVPU selon lesquelles le projet de loi no 2332 portant modification de certains actes législatifs concernant la procédure pour déterminer la représentativité des organisations de travailleurs et d’employeurs dans les instances de dialogue social, le projet de loi no 2682 sur les grèves et les lock-out, le projet de loi no 2681 portant modification de certains actes législatifs de l’Ukraine (sur certaines questions liées à l’activité des syndicats) et le projet de loi no 7025 sur les organisations d’autorégulation avaient été introduits au Parlement sans aucune consultation préalable et, en cas d’adoption, violeraient la convention en imposant un contrôle de l’État sur les syndicats et en restreignant leur droit d’organiser leur gestion et leur activité. Elle avait aussi noté que le Comité de la liberté syndicale avait examiné le projet de loi no 2681 et prié le gouvernement d’engager un dialogue avec les partenaires sociaux en vue de le rendre conforme aux principes de la liberté syndicale. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les projets de loi nos 2332 et 2682 ont été présentés, à l’initiative de membres de la Verkhovna Rada (le Parlement), et inscrits à l’ordre du jour de la 13e session de la Rada, mais n’ont pas encore été examinés. Elle note également que, dans ses observations de 2025, la KVPU réitère ses préoccupations concernant les projets de loi nos 2332, 2682 et 2681, et indique que le projet de loi no 2681 a également été inscrit à l’ordre du jour susmentionné. Une fois de plus, la commission prie instamment le gouvernement d’engager le dialogue avec les partenaires sociaux afin de garantir la pleine conformité de tout projet de loi affectant leurs droits et intérêts avec la convention avant qu’un tel projet ne soit examiné en vue de son adoption par le Parlement.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission avait précédemment noté que l’article 127 de la Constitution empêchait les juges d’être membres de syndicats et avait indiqué vouloir croire que le gouvernement modifierait cette disposition lorsque l’état d’urgence ne serait plus en vigueur. Elle constate que le gouvernement répète que la Constitution ne peut être modifiée dans des conditions de guerre ou d’état d’urgence, conformément aux dispositions de l’article 157 de la Constitution, et indique que l’article 56 de la loi de l’Ukraine sur le pouvoir judiciaire et le statut des juges autorise ces derniers à constituer des associations publiques et à y participer afin de protéger leurs droits et intérêts. La commission veut croire que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour modifier l’article 127 de la Constitution en vue de mettre la législation en conformité avec la convention une fois l’état d’urgence levé.

Article 3. Droit des organisations de travailleurs et d’employeurs d’organiser leurs activités et de formuler leur programme d’action librement. La commission avait précédemment prié le gouvernement de modifier l’article 19 de la loi sur la procédure de règlement des conflits collectifs du travail afin de garantir que, si la législation nationale exige un vote avant l’organisation d’une grève, il ne sera tenu compte que des suffrages exprimés et que la majorité sera fixée à un niveau raisonnable. Elle avait accueilli favorablement l’indication du gouvernement selon laquelle un groupe de travail tripartite préparait un projet de loi sur les conflits collectifs du travail et avait prié le gouvernement de préciser la manière dont ses commentaires avaient été pris en compte dans le projet. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’article 39 du projet de loi sur les conflits collectifs du travail prévoit que la décision de déclarer une grève est considérée comme adoptée si au moins la moitié des salariés (délégués à une conférence) ont voté pour, et que le projet de loi est enregistré à la Verkhovna Rada. La commission veut croire que le projet de loi sur les conflits collectifs du travail sera adopté prochainement et prie le gouvernement de transmettre copie de la loi une fois adoptée.

La commission avait aussi prié le gouvernement de modifier l’article 10(5) de la loi sur la fonction publique pour que le droit de grève dans la fonction publique ne puisse être restreint, voire interdit, que pour les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’État, et pour veiller à ce que ce principe soit respecté lors de la rédaction de la loi sur les conflits collectifs du travail. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, d’une part, l’article 46 du projet de loi sur les conflits collectifs du travail interdit l’organisation de grèves et la participation à celles-ci, entre autres, pour les fonctionnaires des catégories A et B habilités à accomplir des fonctions au nom de l’État et, d’autre part, la section VIII du projet de loi propose de modifier l’article 10(5) de la loi sur la fonction publique en supprimant la mention des «grèves». Tenant dûment compte de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de préciser quels fonctionnaires relèvent des catégories A et B susmentionnées, et quelles autres interdictions sont énoncées à l’article 46 du projet de loi sur les conflits collectifs du travail.

Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique de l’article 293 du Code pénal, en ce qui concerne les actions revendicatives, ledit article disposant que les actions de groupes concertées qui troublent gravement l’ordre public ou perturbent considérablement les activités des transports publics, d’une entreprise, d’une institution ou d’une organisation, et la participation active à ces actions, sont passibles d’une amende d’un montant équivalant à entre 1 000 et 3 000 fois le revenu minimum net ou d’une peine d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à six mois. La commission note que, d’après le gouvernement, 13 procédures pénales ont été engagées au titre de l’article 293 en 2023-24, mais aucune d’entre elles n’avait trait à des violations collectives de l’ordre public commises par des salariés à l’égard des entreprises ukrainiennes auxquelles ils appartenaient. Elle observe en outre que, selon le gouvernement, à la suite d’une modification de l’article 293, la peine d’emprisonnement d’une durée maximale de six mois a été remplacée par une surveillance probatoire pour une période maximale de trois ans. Tout en prenant note de cette modification, la commission rappelle qu’un travailleur ayant participé à une grève d’une manière pacifique ne doit pas être passible de sanctions pénales et que, par conséquent, aucune peine d’amende ou de prison ne peut être encourue (voir l’Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 158). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier le libellé de l’article 293 du Code pénal afin d’assurer la pleine conformité de la législation nationale avec la convention. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toutes mesures prises à cette fin.