Observation (CEACR) - adoptée 2025, publiée 114ème session CIT (2026)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Équateur (Ratification: 1998)

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas detalladas de la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Sindicales Libres (CEOSL) y de la Internacional de Servicios Públicos (ISP), recibidas el 23 de octubre de 2025, así como de la respuesta del Gobierno a dichas observaciones.

Seguimiento a las recomendaciones del Comité tripartito en virtud del Artículo 24 de la Constitución de la OIT.

Proyectos Mineros San Carlos Panantza y Warintza (artículos 6, 15 y 14 del Convenio). La Comisión toma nota del informe del Comité tripartito encargado de examinar la reclamación presentada por la Internacional de Servicios Públicos (ISP), la Confederación Nacional de Servidores Públicos del Ecuador (CONASEP) y la Federación Nacional de Obreros de los Gobiernos Provinciales del Ecuador (FENOGOPRE) en la que se alegaba el incumplimiento del Convenio por parte del Gobierno, y que fue aprobado por el Consejo de Administración en marzo de 2024 (GB.350/INS/17/5). En su informe el Comité tripartito pidió al Gobierno que presente informaciones sobre: 1) avances en las investigaciones sobre los actos de violencia contra miembros del pueblo indígena Shuar Arutam ocurridos en el marco del proyecto minero San Carlos Panantza en Morona Santiago; 2) los estudios de incidencia social, espiritual, cultural y sobre el medio ambiente, así como respecto a la consulta al pueblo Shuar Arutam respecto a los proyectos mineros San Carlos Panantza y Warintza; 3) avances en el proceso de titulación de las tierras que el pueblo Shuar Arutam ocupa tradicionalmente; 4) adopción de un marco regulatorio para la consulta con los pueblos indígenas en el sector minero; y 5) establecimiento de mecanismos de participación de los pueblos indígenas en el contexto de la discusión de una política minera, en cuanto a la formulación de programas y planes susceptibles de afectarles directamente. La Comisión lamenta observar que el Gobierno no proporcionó información específica al respecto. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que transmita dicha información.

Artículo 3. Derechos humanos. Clima de violencia en el contexto de protestas sociales. La Comisión toma nota de que la CEOSL y la ISP se refieren al estado de conflictividad social y política aguda que atraviesa el país, expresado en el paro nacional de septiembre y octubre de 2025 declarado en respuesta a varias medidas económicas adoptadas por el Gobierno con impacto en los derechos humanos de los pueblos indígenas. La CEOSL y la ISP alegan: 1) en el contexto de dichas protestas, se produjo la muerte por impacto de bala de los Sres. Efraín Fueres y José Guzmán, ambos pertenecientes a pueblos indígenas y 2) la criminalización de dirigentes indígenas y sindicales, y el surgimiento de actos de odio y racismo en contra de la población indígena por parte de agentes del orden público. La Comisión toma nota también de que, en su comunicado del 29 de septiembre de 2025, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos para América del Sur se refirió a hechos de violencia en el contexto de protestas convocadas por movimientos indígenas en el mes de septiembre de 2025. Por otra parte, la Comisión toma nota de que, mediante el Decreto Ejecutivo núm. 174, emitido el 4 de octubre de 2025, el Gobierno declaró el estado de excepción en varias provincias del país a raíz del clima de violencia. Dicho Decreto menciona agresiones y secuestro de miembros de la fuerza pública y atentados a bienes públicos y privados en el contexto de las referidas protestas.

La Comisión toma nota de que el Gobierno en su respuesta señala que el paro nacional representó momentos de alta complejidad social, por lo que actuó priorizando la seguridad y los derechos colectivos de todas las personas. Subraya que el diálogo constituye la vía principal y prioritaria para la resolución de diferencias. Precisa que llevó a cabo acciones de diálogo con el movimiento indígena y estableció mesas técnicas que resultaron en acuerdos parciales y el levantamiento del paro. La Comisión observa que el Gobierno reconoce que durante las referidas protestas fallecieron tres personas y se llevaron a cabo 217 detenciones por actos de terrorismo.

La Comisión toma nota con profunda preocupación de los hechos de violencia denunciados. Al tiempo que observa la complejidad de la situación la Comisión recuerda que el Gobierno tiene la obligación ineludible de promover y defender un clima social en el que se garantice el respeto y la protección de las personas. La Comisión reconoce asimismo las acciones del Gobierno para restablecer el diálogo con los pueblos indígenas. En estas condiciones, la Comisión urge al Gobierno a que tome las medidas necesarias para: 1) proteger la integridad física y psicológica de los pueblos indígenas amenazados o que puedan ser objeto de actos de violencia; 2) mantener un clima de diálogo basado en los principios del Convenio que permita a los pueblos indígenas gozar de todas las garantías previstas en el Convenio, y 3) iniciar las investigaciones que permitan deslindar responsabilidades y sancionar a los culpables de los actos denunciados. La Comisión pide al Gobierno que informe al respecto y en particular sobre los resultados de las investigaciones en relación con los homicidios de los Sres.Efraín Fueres y José Guzmán, así como sobre la situación procesal de las personas que fueron detenidas

Artículo 6. Consulta en relación con medidas legislativas y administrativas. La Comisión saluda las medidas adoptadas por el Gobierno con miras al establecimiento de un marco normativo para la realización de la consulta con los pueblos indígenas respecto de medidas legislativas que pudiesen afectarles directamente:

• Ley Orgánica de la Función Legislativa reformada (2020) cuyo capítulo XI.I establece que la consulta se realizará antes de la expedición de cualquier ley que pueda afectar los derechos colectivos de los pueblos indígenas; prevé el diseño del procedimiento para la consulta la cual deberá ser aprobada por el Pleno de la Asamblea Nacional tras la presentación de la opinión de la comisión especializada a cargo del proyecto de ley; y en caso de no ser considerada como fundada la consulta prelegislativa por la comisión especializada, cualquier asambleísta podrá presentar una moción para pedir la realización de esta.
• Decreto Ejecutivo núm. 604, de 2022, que contiene el Instructivo para la Aplicación de la Consulta Prelegislativa para la Expedición de Actos Normativos de la Función Ejecutiva.
• Código Orgánico de Organización Territorial: el artículo 325 establece la obligación de los órganos legislativos de los Gobiernos autónomos descentralizados de consultar con los pueblos indígenas, dentro sus respectivas circunscripciones territoriales, respecto de aquellas normas que directa y objetivamente pudieren afectar sus derechos.

La Comisión alienta al Gobierno a seguir tomando medidas para que se lleven a cabo consultas plenas e informadas, que puedan resultar en acuerdos con los pueblos concernidos.Pide al Gobierno que presente ejemplos de procesos de consultas impulsados por parte de la Asamblea General, órganos del Poder Ejecutivo o Gobiernos autónomos, precisando los acuerdos logrados y la forma en que se ha dado seguimiento a su cumplimiento.

Artículos 6, 7 y 15. Proyectos de desarrollo. Minería. La Comisión toma nota de la adopción por el Ministerio de Energía y Minas del Acuerdo Ministerial MEM-MEM-2024-0002-AM, de 6 de marzo de 2024, que contiene el «Manual para la Operativización de la Consulta Previa, Libre e Informada contenida en el número 7 del artículo 57 de la Constitución de la República del Ecuador para la expedición de medidas administrativas en concesiones mineras». De conformidad con dicho Acuerdo, la consulta es obligatoria previo a la emisión de medidas administrativas sobre planes y programas de prospección, exploración, explotación y comercialización de recursos minerales de las concesiones mineras que se encuentren en tierras de comunidades indígenas que puedan afectarles ambiental o culturalmente. La consulta será realizada de manera obligatoria y previo a la medida administrativa que se emita tanto en la etapa de exploración (que comprende actividades de prospección, exploración inicial, exploración avanzada y evaluación económica integral del yacimiento), como en la etapa de explotación (que comprende preparación y desarrollo del yacimiento, extracción, transporte, beneficio, fundición, refinación, comercialización y cierre de mina). El sujeto consultante deberá actuar con suficiente flexibilidad para revisar la medida administrativa sobre el plan o programa consultado, procurando el establecimiento de acuerdos a través del diálogo intercultural genuino, el cual deberá ser respetuoso, horizontal y dinámico, considerando los elementos culturales de los sujetos consultados (artículo 5). El Gobierno también se refiere a la adopción del Acuerdo Ministerial MAATE-MAATE-2025-0045-A, de 23 de mayo de 2025, del Ministerio de Ambiente, Agua y Transición Ecológica que contiene el Reglamento Ambiental de Actividades Mineras (RAAM). Dicho reglamento establece, en su artículo 24, el procedimiento de participación ciudadana para la consulta ambiental, el cual debe ser ejecutado previo a la obtención de registros y licencias ambientales de actividades mineras. El Gobierno subraya que tanto el Manual para la Operativización de la consulta previa, libre e informada en concesiones mineras como el Reglamento Ambiental de Actividades Mineras buscan institucionalizar la consulta previa y la participación de los pueblos indígenas a la luz del Convenio.

La Comisión también toma nota de que, mediante Resolución núm. MAATESCA2024-0043-R Quito, D.M., 20 de noviembre de 2024, el Ministerio del Ambiente, Agua y Transición Ecológica concedió una licencia ambiental para la fase de exploración avanzada de minerales metálicos en el área operativa de la concesión minera Panantza, una vez que se llevó a cabo un proceso de participación ciudadana de consulta ambiental en julio de 2024, en cumplimiento del Reglamento al Código Orgánico del Ambiente. Adicionalmente, la Comisión toma nota del Plan Nacional de Desarrollo del Sector Minero 2020-2030, el cual prevé potenciar los mecanismos de diálogo entre el Estado y los pueblos indígenas de la Amazonía en lo relacionado a la planificación del desarrollo minero, y promover la consulta en casos en que las decisiones o autorizaciones gubernamentales puedan influir en el territorio de dichos pueblos.

La Comisión toma nota de que la CEOSL y la ISP alegan que, hasta la fecha, no existen espacios o mecanismos para promover la participación de pueblos indígenas en la toma de decisiones relacionadas a políticas del sector minero. Además, indican que se han otorgado concesiones mineras en zonas donde se desarrolla vida comunitaria y actividades de subsistencia de pueblos indígenas, como el caso de las concesiones en Las Naves (provincia de Bolívar), Lomas Largas y El Mozo (provincia del Azuay) sin que haya precedido la respectiva consulta. La CEOSL y la ISP también alegan que la falta de consulta ha derivado en situaciones de conflictividad social persistentes y generalizadas, y un número creciente de acciones penales contra varios líderes indígenas comunitarios que se han opuesto a la minería.

Al respecto, el Gobierno indica que, si bien la implementación de la consulta en sectores estratégicos ha presentado complejidades, el Gobierno ha realizado esfuerzos para fortalecer sus mecanismos. Añade que, desde la articulación intragubernamental, busca atender y resolver de manera integral las tensiones sociales en las zonas de influencia de los proyectos extractivos, y que ha impulsado la interacción entre el Gobierno y los actores públicos y privados vinculados a los proyectos estratégicos nacionales. Precisa que se han realizado consultas previas para el desarrollo de los proyectos mineros La Plata y Loma Larga. En el proyecto minero Loma Larga, se suspendió temporalmente el inicio de actividades extractivas en agosto de 2025, en cumplimiento de una decisión judicial.

La Comisión toma nota con preocupación de la situación de conflictividad alrededor de la ejecución de proyectos mineros que afectan a las comunidades indígenas, lo que ha llevado a una polarización, y ha debilitado la confianza entre los distintos actores involucrados.

La Comisión insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para garantizar que, en el marco de proyectos mineros, se lleven a cabo los procesos de consulta previa previstos en el Convenio dentro de un clima que permita un diálogo constructivo con los pueblos concernidos. Asimismo, alienta al Gobierno a seguir tomando medidas para la implementación de los procesos de consulta previa llevados a cabo con base en el Acuerdo Ministerial MEM-MEM-2024-0002-AM de marzo de 2024, incluyendo información sobre los acuerdos alcanzados y el seguimiento dado a los mismos.

Artículo 16. Traslado. La Comisión toma nota de que la CEOSL y la ISP se refieren a varios proyectos extractivos que han ocasionado procesos de despojo territorial y reubicación forzosa de comunidades indígenas históricamente asentadas en la Cordillera del Cóndor, parroquia Túndame. Precisan que se han adelantado desalojos violentos, la demolición de viviendas, escuelas y espacios comunitarios, impactando de manera directa a familias shiar y campesinas. Esto ha ocasionado la pérdida de tierras ancestrales, fragmentación del tejido social y el desplazamiento de las comunidades sin su consentimiento, sin una compensación adecuada y sin respeto a su integridad cultural. En su respuesta, el Gobierno reconoce la necesidad de asegurar que la consulta a pueblos y nacionalidades indígenas se realice conforme a estándares internacionales y que, en ciertos supuestos, estos exijan el consentimiento libre, previo e informado, especialmente ante decisiones susceptibles de afectar de manera significativa sus territorios y formas de vida.

La Comisiónpide al Gobierno que tome las medidas necesarias para cerciorase que de conformidad con el artículo 16 del Convenio el traslado y la reubicación de los pueblos indígenas de sus tierras constituya una medida excepcional que solo pueda llevarse a cabo con su consentimiento dado libremente y con pleno conocimiento de causa y que informe al respecto, transmitiendo ejemplos de traslados realizados con arreglo a dicha disposición.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.