Observation (CEACR) - adoptée 2025, publiée 114ème session CIT (2026)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Japon (Ratification: 1932)

La commission prend note des observations du Syndicat national de la construction des navires et de l’ingénierie – Kanto (AJSEU-Kanto), reçues le 28 août 2025. Elle prend également note des observations de la Fédération du commerce du Japon (NIPPON KEIDANREN) et de la Confédération japonaise des syndicats (JTUCRENGO), communiquées avec le rapport du gouvernement.

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25 de la convention. 1. Programme de stages techniques. Faisant suite à ses commentaires précédents, la commission prend note des informations détaillées fournies par le gouvernement, dans son rapport, sur les mesures prises pour assurer la protection des stagiaires et des stagiaires techniques du Programme de stages techniques, notamment: 1) le renforcement des capacités des responsables de l’application des lois; 2) les inspections effectuées par l’Organisation des stages techniques (OTIT) dans les locaux des organismes de supervision et d’exécution; et 3) le renforcement des mécanismes de plainte à la disposition des stagiaires techniques, notamment les services multilingues (par téléphone, courriel ou Zoom), la ligne téléphonique de conseil pour les situations d’urgence, disponible dans leur langue maternelle (par exemple en cas d’agression ou d’intimidation) et la fourniture d’une protection temporaire.

Le gouvernement communique également des données sur les violations, les poursuites et les condamnations dans le cadre de la législation régissant le Programme de stages techniques pour la période allant d’avril 2021 à mars 2024. Pendant cette période, l’OTIT a réalisé 81 079 inspections (13 333 dans des organismes de supervision et 67 746 dans des organismes d’exécution), détecté 54 839 violations et identifié 32 533 contrevenants (7 034 organismes de supervision et 25 499 organismes d’exécution). Du côté des organismes d’exécution, les violations les plus courantes concernaient: des écarts entre les formations prévues et les formations effectives (25,1 pour cent); des irrégularités dans l’établissement des notifications et des rapports (23,4 pour cent); des irrégularités dans le paiement des salaires (18,7 pour cent); et des hébergements ne répondant pas aux normes (13,5 pour cent). Pour leur part, les organismes de supervision manquaient surtout à leur devoir de gérer ou de guider correctement les organismes d’exécution, ou d’établir, de tenir à jour et de présenter de manière adéquate les documents et rapports de supervision exigés. Parmi les organismes d’exécution, 411 ont vu leur accréditation révoquée et 6 ont reçu l’ordre de procéder à des améliorations, tandis que 30 organismes de supervision ont vu leur licence révoquée et 30 ont reçu l’ordre de procéder à des améliorations. Le gouvernement indique en outre qu’en 2023, le Bureau préfectoral du travail, le Bureau d’inspection des normes du travail et l’OTIT ont enquêté conjointement sur 42 organismes soupçonnés d’avoir violé les droits humains des stagiaires techniques, y compris en ayant recours au travail forcé. Ces organes ont émis des ordonnances rectificatives dans 40 cas de violations des normes du travail et des recommandations sur les améliorations à apporter dans 32 cas d’infractions à la législation relative à la formation professionnelle des stagiaires. En outre, entre janvier 2021 et décembre 2023, les organes d’inspection des normes du travail ont fourni un encadrement et des orientations à 29 243 établissements employant des stagiaires techniques et soupçonnés de ne pas respecter les normes du travail. Pendant la même période, 73 cas de violations graves ou délibérées de la législation du travail ont donné lieu à des poursuites. Six cas de violations de l’article 5 de la loi sur les normes du travail (interdiction du travail forcé) ont été transmis au procureur général.

La commission note que, dans ses observations, la JTUC-RENGO souligne que, malgré les inspections de l’OTIT et de l’inspection des normes du travail, les mesures administratives adoptées et les poursuites engagées, les violations restent courantes. En 2023, environ 70 pour cent des organismes d’exécution ne respectaient pas la législation du travail et 90 pour cent des notifications soumises par les organismes de supervision mentionnaient la situation des stagiaires techniques. La JTUC-RENGO considère donc que la loi doit être appliquée plus strictement.

Compte tenu du nombre conséquent de violations qui continuent d’être détectées dans le cadre du Programme de stages techniques, la commission prie le gouvernement de garantir la poursuite et le renforcement des inspections de l’OTIT et du Bureau d’inspection des normes du travail, afin que les violations soient rapidement détectées et prises en charge. Elle prie instamment le gouvernement de veiller à l’application de sanctions efficaces et dissuasives à l’égard des personnes et organisations qui violent les droits des stagiaires techniques, y compris des sanctions pénales en cas de pratiques relevant du travail forcé, afin que les peines remplissent leur fonction dissuasive. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les poursuites engagées, les procédures judiciaires menées et leur issue, notamment en ce qui concerne les six cas de violations de l’article 5 de la loi sur les normes du travail.

La commission note également qu’à la suite du rapport rédigé en 2023 par le groupe consultatif d’experts mis en place par le gouvernement, la loi no 60 de 2024, portant modification de la loi sur le contrôle de l’immigration et la reconnaissance des réfugiés et de la loi sur la formation professionnelle des stagiaires et la protection des stagiaires techniques, a été promulguée en 2024. Cette loi crée le programme pour l’emploi et le développement des compétences qui remplacera le programme de stages techniques en 2027. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement selon lesquelles le programme pour l’emploi et le développement des compétences est conçu pour encourager le développement des compétences tout en améliorant la protection des participants étrangers. Il mettra en place un système de licence pour contrôler et aider les organismes d’origine, tout en excluant les organisations non qualifiées; il autorisera les changements d’employeurs à la demande du travailleur sous certaines conditions; et il renforcera les fonctions de contrôle, d’orientation, de soutien et de protection de la nouvelle Organisation pour l’emploi et le développement des compétences (qui remplacera l’OTIT). La commission prend également note du règlement d’application de la loi sur la mise en œuvre appropriée de la formation professionnelle des ressortissants étrangers et sur la protection des ressortissants étrangers en formation professionnelle (ordonnance no 4 de 2025 du ministère de la Justice et du ministère de la Santé, du Travail et des Affaires sociales), dont l’article 21 prévoit que les participants étrangers au Programme pour l’emploi et le développement des compétences peuvent être tenus de verser jusqu’à deux mois de rémunération aux organismes d’origine au titre des frais de recrutement.

La commission note que, dans ses observations, la JTUC-RENGO reconnaît que le Programme pour l’emploi et le développement des compétences comprend des dispositions visant à faire disparaître les organismes d’origine malveillants, mettre en place une surveillance plus stricte des organisations administratives, préciser les conditions des changements d’employeur, qu’ils soient inévitables ou effectués à la demande des travailleurs, et réduire les prêts contractés par les travailleurs à leur arrivée au Japon. La JTUC-RENGO souligne qu’il faudra veiller à une mise en œuvre appropriée pour assurer une protection effective des travailleurs étrangers, ce qui suppose notamment des réformes juridiques et le renforcement des capacités du personnel de l’OTIT à la suite de sa restructuration en Organisation pour l’emploi et le développement des compétences, en particulier concernant la connaissance de la législation pertinente. La commission note également que, dans des observations, la NIPPON-KEIDANREN insiste pour que le Programme pour l’emploi et le développement des compétences soit conçu de manière à protéger pleinement les droits des travailleurs migrants. Elle demande au gouvernement de veiller à ce que le nouveau programme n’impose aucune restriction excessive aux changements d’employeur et interdise le paiement de commissions de recrutement par les travailleurs migrants. Bien que le programme en question autorise officiellement les changements d’employeur à la demande des travailleurs, la NIPPON-KEINDANREN indique que la séparation entre l’industrie de la transformation des produits de la mer et l’industrie générale des produits alimentaires limitera considérablement les possibilités de changement pour les travailleurs migrants employés dans la transformation des produits de la mer (où environ 1 610 établissements emploient des travailleurs migrants). La NIPPON-KEINDANREN fait également référence à une orientation générale du gouvernement qui permettrait aux organisations d’origine de faire payer aux travailleurs migrants des commissions équivalentes à jusqu’à deux mois de salaire. Cette position soulève de fortes inquiétudes du point de vue des entreprises et des droits humains car elle permettrait effectivement l’imposition de frais de recrutement aux travailleurs dans le cadre du Programme pour l’emploi et le développement des compétences.

La commission prend note de la réponse du gouvernement selon laquelle, en ce qui concerne la séparation entre l’industrie de la transformation des produits de la pêche et de la mer et l’industrie générale des produits alimentaires et des boissons, cette distinction se justifie par les compétences spécifiques et avancées nécessaires dans le premier secteur. Il note que l’industrie de la transformation des produits de la pêche comprend plus de 350 catégories de produits finis et emploie environ 25 000 stagiaires techniques dans tout le pays, ce qui en fait un secteur suffisamment vaste pour que les changements d’emploi ne soient pas excessivement limités.

La commission encourage vivement le gouvernement à veiller à ce que le Programme pour l’emploi et le développement des compétences soit effectivement mis en œuvre, à ce qu’il renforce la protection de tous les travailleurs étrangers et à ce qu’il prévienne toute situation susceptible de donner lieu à du travail forcé. Elle prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur le fonctionnement et la mise en œuvre dudit programme, notamment sur: i) le nombre de travailleurs participant au nouveau programme, ventilé par secteur; ii) les mesures relatives aux licences, au contrôle et aux sanctions appliquées aux organismes d’origine et d’accueil; iii) les inspections, les activités d’orientation et de protection de l’Organisation pour l’emploi et le développement des compétences; et iv) toute mesure prise pour garantir que les changements d’emploi effectués à la demande du travailleur ne sont pas excessivement limités dans la pratique, notamment pour les travailleurs employés dans l’industrie de la transformation des produits de la mer, et pour interdire l’imposition de toutes commissions de recrutement ou de frais connexes aux travailleurs migrants.

2. Travail forcé dans l’industrie et esclavage sexuel en temps de guerre. La commission prend note des observations de l’AJSEU-Kanto selon lesquelles les questions relatives à l’esclavage sexuel et au travail forcé dans l’industrie au Japon pendant la guerre ne sont toujours pas réglées. L’AJSEU-Kanto indique que le gouvernement n’a pris aucune mesure concrète au cours de l’année passée et condamne ce qu’il qualifie d’approche du gouvernement consistant à «attendre que les victimes décèdent». Il ajoute que, au cours des dernières années, le gouvernement a continué à nier amplement les faits historiques liés à l’esclavage sexuel en temps de guerre et rappelle que, même s’il continue de nier toute responsabilité juridique, les organes de surveillance de l’application des traités des Nations Unies ont recommandé à plusieurs reprises au Japon de régler cette question. Pour ce qui est des victimes de travail forcé dans l’industrie, l’AJSEU-Kanto note que les décisions rendues en 2018 par la Cour suprême de la République de Corée, qui ordonnaient aux entreprises japonaises accusées de mobilisation forcée d’indemniser les victimes, étaient des actions intentées devant les juridictions civiles auxquelles le gouvernement japonais n’était pas partie, et que les entreprises défenderesses ne s’étaient pas conformées aux jugements finals. L’AJSEU-Kanto déclare en outre que, dans le cadre de l’Accord de 1965 relatif au règlement des demandes entre le Japon et la Corée du Sud, les deux gouvernements ont reconnu que «les réclamations individuelles ne sont pas éteintes» et, par conséquent, les victimes conservent le droit de demander réparation devant les tribunaux. En ce qui concerne le régime d’indemnisation par des tiers proposé par le gouvernement de la Corée du Sud en mars 2023, l’AJSEU-Kanto affirme qu’il ne fournit pas de véritables réparations car les entreprises japonaises responsables de la mobilisation forcée n’y participent pas, et ne sont donc pas tenues pour responsables. Il note également que la Fondation d’aide aux victimes de mobilisation forcée par l’impérialisme japonais, qui verse l’équivalent du montant de l’indemnisation aux victimes au nom des entreprises défenderesses, ne dispose pas de fonds suffisants pour indemniser tous les plaignants qui ont obtenu gain de cause, ce qui rend le régime non viable. Par conséquent, l’AJSEU-Kanto prie instamment le gouvernement de s’acquitter de ses responsabilités en ce qui concerne l’indemnisation des victimes de travail forcé.

La commission note que le gouvernement réitère avoir réglé les questions de réparations, de biens et de réclamations liées aux victimes de travail forcé dans l’industrie et d’esclavage sexuel pendant la seconde guerre mondiale au moyen de traités bilatéraux, d’accords et d’instruments connexes, et que les demandes individuelles ont été réglées dans le cadre de ces arrangements. Il rappelle qu’en mars 2023, la République de Corée a annoncé un régime d’indemnisation par des tiers en faveur des victimes sud-coréennes réduites au travail forcé pendant l’occupation japonaise, financé par des contributions volontaires versées par des entreprises privées de Corée du Sud, et note que de nombreux plaignants (anciens travailleurs civils de la péninsule coréenne) ont accepté ces mesures. Le gouvernement informe qu’en novembre 2025, la fondation créée dans ce contexte a procédé à des versements à 26 plaignants qui sont des anciens travailleurs civils de la péninsule coréenne et que le gouvernement de la République de Corée a indiqué qu’il poursuivrait ses efforts en vue d’obtenir la compréhension des plaignants. Le gouvernement salue cette initiative qui constitue un pas vers l’amélioration des relations bilatérales, tendues depuis la décision de 2018 de la Cour suprême de la République de Corée, et indique qu’il poursuivra sa communication étroite avec le gouvernement de la République de Corée.

En ce qui concerne la question des «femmes de réconfort», le gouvernement souligne qu’il a examiné de bonne foi la question et pris des mesures pour rétablir leur honneur et leur accorder des indemnisations. Il rappelle que l’accord bilatéral de 2015 confirmait que ce sujet était résolu «de façon définitive et irréversible». Il rappelle également qu’il a apporté une contribution d’un milliard de yen à la Fondation pour la réconciliation et l’apaisement créée par la République de Corée en 2016 et note que le gouvernement de la République de Corée a ensuite proclamé unilatéralement la dissolution de cette fondation. Le gouvernement indique qu’il a pleinement respecté ses engagements au titre de l’accord de 2015 et que la République de Corée est responsable de sa mise en œuvre.

Prenant note des mesures prises récemment par le gouvernement en vue d’indemniser d’autres anciens travailleurs civils de la péninsule coréenne, la commission regrette que les questions relatives au travail forcé dans l’industrie et à l’esclavage sexuel pendant la seconde guerre mondiale n’aient pas encore été complètement réglées. Elle note que tout en saluant les efforts déployés par le Japon en vue de garantir les droits des «femmes de réconfort», dans ses observations finales d’octobre 2024, le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes a estimé que ces efforts doivent être soutenus et étendus afin de garantir les droits des victimes et des personnes rescapées à la vérité, à la justice et aux réparations (CEDAW/C/JPN/CO/9).

La commission rappelle la gravité et l’ancienneté de ce cas et encourage vivement le gouvernement à continuer de faire tout son possible pour parvenir à une réconciliation avec les victimes encore en vie. Elle appelle une fois de plus le gouvernement à s’assurer que des mesures adéquates sont prises sans délai pour satisfaire les attentes des victimes âgées ayant survécu au travail forcé dans l’industrie et à l’esclavage sexuel imposé par les militaires pendant la guerre, dont le nombre ne cesse de diminuer avec les années, et pour parvenir à un règlement qui réponde à leurs demandes.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.