Demande directe (CEACR) - adoptée 1995, publiée 82ème session CIT (1995)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Norvège (Ratification: 1990)

1. La commission note avec intérêt qu'un séminaire s'est tenu en Norvège, en septembre 1994, pour examiner les moyens de donner pleinement effet à la convention no 169 dans le pays. Outre le Bureau international du Travail, des représentants du Parlement Sami, de plusieurs ministères et de l'administration locale, ainsi que d'autres spécialistes des questions traitées dans la convention, ont été invités à prendre part à ce séminaire. La commission se félicite de cette initiative et espère que le gouvernement poursuivra sa recherche d'un consensus en vue de l'application de la convention. Elle renvoie également à son observation.

2. Article 1 de la convention. La commission note qu'il n'est pas prévu de réaliser un autre recensement tenant compte de critères indigènes spécifiques. La commission prend également note de l'intérêt du gouvernement à ce que les élections au Parlement Sami donnent lieu à une importante participation, et du fait que le droit de vote est subordonné à une inscription sur les listes électorales établies afin de pouvoir identifier les personnes qui ont le droit de participer aux scrutins pour l'élection de cette assemblée. Enfin, la commission prend note du programme d'action Sami, adopté lors de la Conférence nordique Sami en 1980, qui définit les bases de l'identification des individus "Sami" et fait de l'auto-identification un critère fondamental.

3. Articles 2 et 7. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement au sujet du Fonds de développement des Sami. La commission constate que le Fonds a subventionné divers projets de faible envergure et que les fonds affectés aux zones où vivent les Sami permettent de préserver leur culture. Elle note également que, entre 1986 et 1990, 204 projets ont été créés en liaison avec le Fonds de développement des Sami, 61 pour cent des bénéficiaires de ces projets étant des Sami. La commission note avec intérêt que, depuis 1989, les responsabilités administratives du Fonds ont été transférées au Parlement Sami et que le budget qui lui est alloué a doublé depuis 1990.

4. Article 4. La commission rappelle que, dans ses commentaires antérieurs, elle avait signalé que les lois et dispositions administratives régissant certaines activités économiques traditionnelles, comme l'élevage du renne, semblaient réduire progressivement les possibilités de continuation de cette activité. Elle note avec satisfaction les informations du gouvernement qui démentent cette impression et sont, partiellement du moins, confirmées par la déclaration du Parlement Sami. La commission constate avec intérêt que le gouvernement est tenu de présenter à l'Assemblée Sami l'accord de négociation relatif à l'élevage des rennes avant son approbation par le Parlement. Elle prend note du fait que le décret de 1978 relatif aux "districts accueillant des troupeaux de rennes" est en cours de révision, et prie le gouvernement de l'informer sur les modifications apportées audit décret. La commission note également le commentaire du Parlement Sami selon lequel le gouvernement ne lui a pas transféré les pouvoirs adéquats en ce qui concerne les sources de revenus traditionnelles des Sami, telles que l'élevage du renne, la pêche en mer et la pêche au saumon. Constatant qu'un nombre considérable de responsabilités - concernant les affaires Sami - ont déjà été conférées au Parlement Sami, la commission souhaiterait recevoir des informations à ce sujet dans les prochains rapports.

5. Articles 5 et 6. La commission prend note du projet lancé en 1992 par le Commissariat à l'enfance, dans le cadre duquel les enfants sont la source d'informations sur les conditions de vie et de la situation des enfants et des jeunes Sami, ainsi que du projet du programme d'étude sur la jeunesse axé sur la rencontre des cultures Sami et norvégienne, et qui prendra fin en 1996. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir, dans ses prochains rapports, des informations sur ces projets et sur toute autre initiative en rapport avec l'article 5. La commission prend également note des commentaires formulés par le Parlement Sami selon lesquels des mesures ont récemment été prises pour renforcer sa participation aux décisions qui touchent les Sami.

6. A cet égard, la commission constate que le Parlement norvégien a tenu compte des commentaires formulés par l'Assemblée Sami au sujet des "conditions viables de l'élevage des rennes" lors du débat de cette question. Elle note que l'Assemblée Sami intervient dans toutes les mesures directement liées au développement de l'activité économique que constitue l'élevage des rennes dans cette région et qu'elle a demandé à être mieux représentée dans les conseils de l'administration centrale et régionale en ce qui concerne la gestion des questions relatives aux rennes. La commission prie le gouvernement de communiquer, dans ses prochains rapports, des informations sur toute mesure adoptée pour élargir la représentation de l'Assemblée Sami dans le processus décisionnel touchant à l'élevage du renne.

7. La commission note que le gouvernement a signé, conjointement avec la Suède et la Finlande, un protocole en vue de l'adhésion de la Norvège à l'Union européenne, dans lequel sont reconnues les obligations que ces trois pays assument à l'égard des Sami en application du droit national et international. La commission prend également note de la déclaration du gouvernement norvégien selon laquelle, en dépit du fait que la Norvège ne rejoigne pas pour le moment l'Union européenne, il s'engage à créer les conditions qui permettent aux Sami de préserver et de développer leur langue, leur culture et leur mode de vie.

8. S'agissant de l'environnement, la commission note que le ministère de l'Agriculture prie le conseil régional qui administre les terres de la Couronne dans le Finnmark de consulter l'Assemblée Sami avant de prendre une quelconque décision dans le cadre de projets relatifs à l'utilisation de la terre. Les districts où sont élevés les rennes sont légalement habilités à exprimer leur avis et ont droit à une réparation en cas de dommage économique; ils ont également le droit de déposer des plaintes devant les tribunaux s'ils jugent un projet inadmissible.

9. Article 8. La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle la coutume locale est utilisée comme source générale du droit. Elle note les décisions de la Cour suprême norvégienne qui, dans certains cas, a considéré que l'usufruit de terres par les Sami pour l'élevage du renne était créateur de droits en leur faveur, bien que ce principe n'ait pas été suivi dans toutes les espèces. La commission note, à ce propos, qu'une modification de l'article 2 de la loi sur l'élevage des rennes est actuellement en préparation. Elle prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations sur cette modification.

10. La commission note également le commentaire du Parlement Sami qui indique que le droit coutumier Sami n'est jamais appliqué en dérogation du droit norvégien et que les coutumes Sami ne sont jugées pertinentes que lorsque la loi manque de clarté. La commission note cette information avec intérêt. Elle souhaiterait recevoir des informations sur tout cas récent donnant lieu à un conflit - outre la question de l'élevage des rennes, qui est maintenant régie principalement par la législation - et sur les mesures envisagées dans un tel cas pour tenir compte du droit coutumier Sami, comme requis par l'article susvisé.

11. Articles 9 et 10. La commission note, à la lecture des informations fournies par le gouvernement et par le Parlement Sami, qu'il n'existe à l'heure actuelle chez les Sami aucune coutume pénale ou pratique traditionnelle différant du droit pénal national. Elle note également qu'on ne relève aucune affaire où l'origine ethnique des Sami ait été regardée comme une circonstance atténuante.

12. Article 12. La commission note qu'en vertu d'une décision de la Cour suprême de 1992 les Sami, bien qu'ils soient considérés comme une minorité, devront accomplir leur service militaire. Elle prend également note des informations concernant l'assistance juridique gratuite proposée dans les zones principalement habitées par les Sami. La commission note également le commentaire formulé par le Parlement Sami selon lequel les tribunaux nationaux ont été saisis par des groupements Sami d'un certain nombre de cas portant sur des questions de fond. La commission souhaiterait qu'on lui indique si ces cas se rapportent à des questions couvertes par la convention et comment ils ont été résolus.

13. La commission note le commentaire formulé par le Parlement Sami selon lequel les détenus Sami incarcérés en dehors des comtés de Finnmark et de Troms n'ont pas le droit d'utiliser leur langue en prison. Sous réserve de toute information complémentaire qui pourrait être communiquée dans de prochains rapports, la commission n'estime pas que cette pratique soit incompatible, en principe, avec l'article susvisé.

14. Article 14. La commission prend note de l'adoption du rapport "Droits et gestion des richesses de la terre et de l'eau dans le Finnmark" présenté en décembre 1993 par la Commission des droits des Sami, et des explications fournies à ce sujet. Elle prend note des rapports rédigés par deux groupes de travail ayant respectivement pour thèmes la propriété et l'usufruit des richesses de la terre et de l'eau dans le Finnmark et la gestion administrative des richesses terrestres et aquatiques. La commission prend également note de l'adoption des deux livres blancs (St.meld.nr.52 1992-1993 et St.meld.52 1991-1992) relatifs à la réorganisation du Conseil des forêts et des terres de l'Etat. Elle constate également que, depuis cette réorganisation, le gouvernement doit consulter l'Assemblée Sami sur toute nouvelle réglementation avant qu'elle ne puisse prendre effet.

15. La commission note que le groupe chargé des droits sur les terres et les ressources en eau de la Commission des droits des Sami a conclu, à la majorité, que l'Etat a titre sur les territoires non enregistrés du Finnmark, bien que l'un des membres du groupe considère que la population Sami a droit sur les terres du Finnmark intérieur; le groupe est d'avis que les Sami détiennent effectivement des droits d'usufruit permanent à différents titres, que ce soit sur la base du droit coutumier, d'un usage établi ou de la législation. Le gouvernement indique que le groupe approuve, pour l'essentiel, le point de vue exprimé à cet égard par le ministre de la Justice lors de la ratification de la convention (à savoir qu'"une forte protection de l'usufruit doit être considérée comme suffisante pour satisfaire aux dispositions de l'article 14").

16. La commission note, toutefois, que le Parlement Sami estime que la propriété et la possession constituent des droits cumulatifs et que, par conséquent, seule une mise en oeuvre simultanée de ces droits est acceptable; et, d'autre part, que les droits d'usufruit permanent ne satisfont pas aux dispositions de l'article 14(1).

17. La commission note que le rapport du groupe chargé des droits sur les terres et les ressources en eau est provisoire et n'a pas encore été examiné par le gouvernement, et que la Commission des droits des Sami elle-même n'a pas encore soumis son rapport définitif. Aucune disposition définitive n'a par conséquent été adoptée en droit norvégien pour déterminer la nature des droits que les Sami détiennent sur les terres en question. La commission ne considère pas que la convention exige la reconnaissance d'un titre dans tous les cas où des peuples indigènes et tribaux ont des droits sur les terres qu'ils occupent traditionnellement, bien que la reconnaissance des droits de propriété de ces peuples sur les terres qu'ils occupent soit toujours conforme à la convention. La commission attend avec intérêt la solution apportée à cette question par la Norvège.

18. Outre les considérations formulées ci-dessus, la commission note que l'ancien Conseil des forêts et des terres de l'Etat a été réorganisé en 1993 pour devenir une société publique, l'Agence nationale des terres et des forêts, mais que cette transformation n'a aucune répercussion sur les conditions de propriété de la terre dans le Finnmark. Elle note qu'il est maintenant prévu dans la réglementation que les mesures d'aliénation des terres qui pourraient impliquer d'importants empiétements sur le milieu naturel dans les zones où les Sami ont des intérêts majeurs doivent être soumises au Parlement Sami pour commentaires avant d'être appliquées; cette obligation était absente des réglementations précédentes. Le Parlement Sami affirme, de son côté, que le nouveau système est incompatible avec l'article 14 de la convention et que le changement a eu pour conséquence une forte diminution de l'influence politique directe qu'il exerce sur la gestion des terres. La commission note qu'il existe un risque pour les Sami de se voir refuser les droits sur les terres en question, en particulier si les mesures prises par l'agence suscitée ne sont pas conformes aux commentaires formulés par le Parlement Sami; la commission renvoie à l'article 6 de la convention relative aux consultations. Elle prie le gouvernement d'indiquer si des différends de cette nature sont survenus et comment ils ont été résolus.

19. La commission prend note du fait que le Parlement a requis l'arrêt immédiat des travaux de la Commission pour les terrains excentriques dans les comtés de Nordland et de Troms chargée de statuer sur les limites séparant les terres de l'Etat des propriétés privées afin de décider à qui revient le droit d'utiliser la terre. La commission prie le gouvernement de l'informer, dans son prochain rapport, des progrès intervenus dans ce domaine.

20. La commission note que deux options se présentent aux Sami qui veulent faire valoir leurs droits sur les terres: a) déposer des plaintes devant les tribunaux ordinaires norvégiens avec possibilité d'appels jusqu'à la Cour suprême, ou b) saisir le "Land Disputes Tribunal" qui est chargé de trancher les différends relatifs aux droits des particuliers sur les terres appartenant à l'Etat dans le Nordland et le Troms. La commission prend note du fait que l'Assemblée Sami a demandé que l'activité du "Land Disputes Tribunal" soit suspendue jusqu'à ce que la Commission des droits des Sami ait terminé son travail de clarification des lois en vigueur dans les zones Sami en ce qui concerne les droits sur les richesses de la terre et de l'eau. La commission note que, de l'avis du gouvernement, la poursuite de l'activité du tribunal ne portera pas atteinte aux intérêts des Sami, et elle le prie de la tenir informée de tout fait nouveau intervenant à cet égard.

21. Article 15. La commission note la déclaration du gouvernement selon laquelle la procédure d'obtention de licences pour l'exploitation des gisements sur les territoires Sami doit passer par la consultation du Parlement Sami, du Conseil du comté et des différentes communes de la zone. Elle constate également que le ministère de l'Industrie et de l'Energie a désigné un groupe de travail dont le mandat est de rédiger un nouveau "décret sur les ressources minérales" et de remplacer le décret sur les activités minières de 1972. La commission prend note du fait que ledit groupe de travail prendra contact avec la Commission des droits des Sami afin d'établir un dialogue et une coopération dans ce domaine. La commission prie le gouvernement de l'informer du fonctionnement de ce groupe de travail et de ses décisions.

22. La commission note également les déclarations du Parlement Sami au sujet de cet article. Le Parlement Sami a indiqué, tout d'abord, que le groupe de travail juridique de la Commission des droits des Sami en était arrivé à la conclusion que l'Etat était propriétaire de toutes les ressources du sous-sol du Finnmark, sans prendre suffisamment en considération le droit coutumier des Sami, et que certains juristes avaient émis de sévères critiques sur cette conclusion. Notant à nouveau que la Commission des droits des Sami n'a pas encore soumis son rapport définitif, la commission souhaiterait recevoir des informations sur les délibérations complémentaires intervenues dans ce domaine.

23. La commission constate également, d'après les informations fournies et par le gouvernement et par le Parlement Sami, que des licences de prospection minière ont été accordées à des sociétés multinationales dans les communes du Finnmark sans qu'aient été préalablement organisées les consultations requises à l'article 15(2). La commission note qu'aucune licence n'a encore été octroyée pour l'extraction de minerais, et espère que des mesures seront prises pour rendre les procédures d'octroi des licences pour la prospection et l'exploitation conformes à cette disposition. Elle prend note du compte rendu des délibérations du Parlement Sami. La commission insiste sur le fait que le respect des articles 15 et 18, relatifs aux droits sur les ressources et à l'interdiction des empiétements, ne dépend pas de la teneur des droits reconnus à l'article 14.

24. Article 19. La commission prend note des informations contenues dans ce rapport. Elle note également que, pour éviter les conflits d'intérêts entre le développement de l'industrie du renne et les droits de propriété privée, le Parlement a autorisé, en juin 1984, le gouvernement à exproprier, par voie législative, suffisamment de pâturages aux fins de l'élevage du renne. La commission note également l'opinion exprimée par le Parlement Sami selon laquelle l'article susvisé n'est pas appliqué dans la mesure où le gouvernement n'a pas fourni davantage de terres pour l'élevage du renne par les Sami. Prière de continuer à communiquer des informations, dans les prochains rapports, sur toute mesure prise à cet égard.

25. Article 20. La commission prend note du fait que les Sami jouissent des mêmes droits que les citoyens norvégiens en ce qui concerne l'accès au Service de l'emploi. La commission note que le projet Nord-Trondelag, adapté au marché de l'emploi Sami, a pris fin et qu'un nouveau projet a été lancé dans le Tysfjork, Nordland, dont les bénéficiaires ont la possibilité d'obtenir un certificat en artisanat Sami (duodji) et, éventuellement, de devenir producteurs dans cette région. La commission note également que les problèmes de réduction d'emplois dans l'industrie du renne, à nouveau évoqués, sont dus à la nécessité de diminuer le nombre des élevages de rennes. La commission saurait gré au gouvernement de lui fournir des informations sur tout fait nouveau intervenant dans ce domaine.

26. La commission prend note également de la déclaration du Parlement Sami selon laquelle, dans les institutions auxquelles s'applique la réglementation prise en application de la loi sur l'utilisation des langues, les employés ont le droit de recevoir une formation en langue Sami, conformément à la loi sur les Sami. Le Parlement Sami affirme également que la traduction en Sami des informations nécessaires, telles que celles relatives aux droits des employés, n'est pas réalisée. La commission prie le gouvernement de commenter ces déclarations, en précisant notamment dans quelle mesure l'une ou l'autre de ces situations, ou les deux, sont sources de difficultés dans la pratique.

27. Article 23. La commission prend note de la modification apportée à l'article 4, alinéa 2, du règlement du 26 septembre 1983 en vertu duquel les pêcheurs résidant dans les communes soutenues par le Fonds de développement des Sami pourront percevoir des revenus plus élevés que ceux de la population en général, tout en restant inscrits dans le registre des pêcheurs de catégorie A. Elle note également que le ministre de la Pêche a créé, en juillet 1993, un comité chargé d'émettre des avis sur les intérêts des Sami en matière de pêche.

28. Article 24. La commission note que le gouvernement déclare dans son rapport que le régime norvégien de sécurité sociale couvre, sur un pied d'égalité, toutes les personnes résidant en Norvège. Elle note également que le Parlement Sami a indiqué, dans son rapport de 1992, qu'il n'existe pas en matière de sécurité sociale d'aménagement particulier en faveur du peuple Sami en tant que tel et que le système actuel ne prenait guère ou pas du tout en compte ses origines culturelles ou son mode de vie. Ceci est particulièrement vrai pour les mesures qui doivent être prises en vue d'une adaptation aux changements causés par la diminution de l'emploi dans l'élevage du renne. La commission souhaiterait recevoir de plus amples commentaires sur cette question de la part du gouvernement et du Parlement Sami.

29. Article 25. La commission prend note, à la lecture des informations fournies par l'Organisation mondiale de la santé en février 1994, du "Plan sanitaire pour l'an 2000" qui jette les bases du développement futur de la politique de santé et englobe le projet "Santé et inégalités dans le Finnmark" lancé en 1987 pour supprimer l'écart existant entre cette zone et le reste du pays. Elle prend note également du projet "Réseaux sociaux et santé" lancé dans le but d'étudier les tendances actuelles de la société norvégienne qui influent sur tous les groupes. La commission note que le comité de travail créé par le ministère de la Santé et des Affaires sociales pour évaluer les besoins de la communauté Sami en matière de santé et de service social a présenté son rapport à la fin de 1994. La commission prie le gouvernement de la tenir informée à ce sujet. Le gouvernement est prié de lui faire savoir s'il existe une étude spécifique relative aux Sami.

30. La commission note également, à la lecture du rapport de 1992 du Parlement Sami, que les problèmes de communication entre les Sami et les employés du service de sécurité sociale sont fréquents pour des raisons linguistiques. Elle saurait gré au gouvernement d'indiquer toute mesure prise ou envisagée dans ce domaine.

31. Articles 26 et 27. La commission prend note des informations fournies sur les moyens mis en oeuvre pour l'éducation des Sami et, en particulier, sur les nouveaux projets de garderies destinées aux Sami. La commission prie le gouvernement de la tenir informée à ce sujet.

32. La commission note que l'article 40 de la Constitution norvégienne prévoit le droit des Sami à recevoir une instruction dans leur langue dans les districts Sami, et que, de son côté, l'Assemblée Sami souhaiterait que les Sami puissent étudier dans leur langue où que ce soit en Norvège. Elle note qu'il n'a pas été possible d'accéder à cette demande du fait du nombre limité de professeurs disponibles de langue Sami, mais que les lois et les programmes d'enseignement font actuellement l'objet de révisions. Prière de tenir la commission informée à ce sujet.