Observation (CEACR) - adoptée 2003, publiée 92ème session CIT (2004)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Norvège (Ratification: 1990)

1. La commission prend note de l’abondante documentation et des commentaires communiqués, d’une part, par le gouvernement et, d’autre part, par le Parlement des Saamis norvégiens, lequel est, conformément à la volonté exprimée par le gouvernement au moment de la ratification, un interlocuteur direct dans le dialogue liéà l’application de la convention.

2. Articles 6, 7 et 13 à 19 de la convention. Le débat concerne essentiellement le projet de loi sur le Finnmark. Comme indiqué dans le rapport du gouvernement, «un projet tendant à régler le régime juridique et l’administration des terres et des ressources naturelles du comté de Finnmark» a été présenté le 4 avril 2003. Selon le gouvernement, si les Saamis sont en majorité dans l’intérieur de la Norvège, «ils sont aussi nombreux que les autres Norvégiens dans le comté de Finnmark. Leurs intérêts doivent donc être préservés par rapport aux intérêts du reste de la population du comté si l’on veut que le régime instauré soit juste et unificateur.» S’ils ne contestent pas les faits - qui sont publiquement reconnus - le Parlement des Saamis et le gouvernement divergent par contre sur le point de la conformitéà la convention à la fois du processus conduisant à la  proposition de loi (articles 6 et 7) et des conséquences qui résulteront de l’adoption de ce projet en une loi pour les droits fonciers du peuple saami (articles 13 à 19).

3. La commission note que, tandis que ce débat reste ouvert, le projet de loi n’a pas été adopté mais la procédure suit son cours dans ce sens. Une décision quant à l’opportunité d’adopter ce texte - ou de ne pas le faire - pourrait avoir été prise au moment de la publication du présent rapport.

4. Processus ayant abouti à la proposition. L’article 6 de la convention dispose:

1) En appliquant les dispositions de la présente convention, les gouvernements doivent:

a) consulter les peuples intéressés, par des procédures appropriées, et en particulier à travers leurs institutions représentatives, chaque fois que l’on envisage des mesures législatives ou administratives susceptibles de les toucher directement; …

2) Les consultations effectuées en application de la présente convention doivent être menées de bonne foi et sous une forme appropriée aux circonstances, en vue de parvenir à un accord ou d’obtenir un consentement au sujet des mesures envisagées.

5. Les consultations entre les représentants des Saamis, les autorités du Finnmark et le gouvernement national à ce sujet durent depuis plus de vingt ans. Comme indiqué dans le préambule du projet de loi, la base de celui-ci est le fruit du travail de la Commission des droits des Saamis (SRC) tendant à clarifier et assurer la position juridique du peuple saami en Norvège. La SRC a été constituée en 1980. Son premier rapport a servi de base à la loi de 1987 sur les Saamis et à l’article 110a relatif au peuple saami, introduit en 1988 dans la Constitution norvégienne. La première élection du Parlement saami s’est tenue en 1989. En 1997, la SRC a adopté un rapport sur les relations juridiques et l’utilisation des terres au Finnmark, qui fait depuis lors l’objet de consultations.

6. La version donnée de ces consultations entre le gouvernement et le Parlement des Saamis à propos des droits fonciers diffère selon la source. Le Parlement des Saamis déclare que le dialogue a commencéà se heurter à des problèmes en 2001 et 2002 lorsque «soudainement, les discussions axées sur des discussions concrètes sont devenues dénuées de toute ouverture; seuls … quelques éléments ont été communiqués au Parlement des Saamis, et ce pas même sous la forme écrite. … La déception du Parlement des Saamis devant ce manque d’ouverture a brisé la confiance entre les partenaires et entraîné la rupture des contacts entre lui et le gouvernement. Le Parlement des Saamis déclare qu’en juin 2002, en vue d’une reprise du processus, un texte a été proposé, qui reposait sur le principe élémentaire voulant que l’on prenne pour point de départ les propositions initiales, conformément au droit international. Aucune réponse à cette invite n’est parvenue du gouvernement à cette sollicitation, mais au contraire la stratégie d’information minimale a persisté jusqu’à la présentation du projet de loi lui-même. … Le texte proposé constitue une proposition unilatérale du gouvernement norvégien, lequel prétend apporter une solution et clore un long débat sur les droits des Saamis sur les terres et les eaux de Norvège.»

7. Le rapport du Parlement des Saamis se réfère au rapport 1998 de la sous-commission d’experts en droit international de la SRC, qui envisageait une solution semblable à celle contenue dans le projet de loi aujourd’hui en question (la teneur en est examinée ci-après), texte prévoyant que «considérant que les populations indigènes peuvent être autorisées à transmettre leurs droits en la matière à des populations extérieures à la communauté indigène, un système de ce type, qui prévoit une gestion conjointe des terres au Finnmark, pourrait être acceptable, dans la mesure où le Parlement des Saamis consentirait à cet engagement; à défaut de cela, un tel système ne serait pas envisageable».

8. Enfin, le Parlement des Saamis ne trouve pas acceptable d’être «considéré simplement comme une parmi les "parties concernées", s’agissant de questions qui, comme les droits fonciers, affectent gravement le peuple saami».

9. Le gouvernement indique, en réponse aux commentaires du Parlement des Saamis, que le rapport de la commission des droits des Saamis n’est que l’un parmi plusieurs des éléments qu’il a examinés, éléments au nombre desquels figure une abondante documentation recueillie au fil des entretiens. Cependant, le projet de loi est basé sur les principes essentiels de la proposition majoritaire formulée par la SRC, encore que certaines options diffèrent de celles qui avaient été avancées par la SRC. Le gouvernement déclare que le dialogue s’est poursuivi de la même manière que sous les gouvernements précédents, et il donne le détail des réunions tenues depuis 2001. La commission note que, si le Parlement des Saamis ne voit pas dans ces réunions de véritables séances de négociation, le gouvernement considère, quant à lui, qu’il s’agissait de véritables négociations, quand bien même un accord n’ait pas pu être trouvé. Le gouvernement rappelle que l’article 6 de la convention ne prescrit pas de trouver un accord mais de mener des négociations de bonne foi.

10. S’agissant des critiques selon lesquelles la procédure ayant conduit à la proposition de loi sur le Finnmark serait contraire aux articles 6 et 7 de la convention, le gouvernement déclare qu’il s’est efforcé de parvenir dans toute la mesure possible à un accord avec le Parlement des Saamis en présentant et en discutant des modèles possibles des lois sur le Finnmark lors des réunions tenues avec ce Parlement et avec le Conseil des villes du Finnmark. Le gouvernement ajoute qu’il n’a malheureusement pas été possible de parvenir à l’accord souhaité. Il conclut que l’obligation de consulter se réfère à l’ensemble du processus d’adoption de la législation et non seulement aux préparatifs conduisant à la soumission et à sa lecture au Parlement. «L’ensemble du processus ne saurait être évalué avant la conclusion de cette affaire, mais l’intention de parvenir autant que possible à un accord avec le Parlement des Saamis a été notre but tout au long du processus». Le gouvernement déclare que la commission des lois du Storting (le Parlement norvégien) a demandé un avis juridique sur la proposition de loi sur le Finnmark sous l’angle du droit international et que cet avis devait être rendu fin octobre 2003. La commission n’a pas reçu une copie de cet avis.

11. Le fond de la proposition. Dans le comté de Finnmark, peuplé comme indiqué ci-avant, à la fois de Saamis et d’autres Norvégiens, l’étendue des droits fonciers et l’accès aux terres font l’objet de contestations depuis des années. Le gouvernement reconnaît que «des parties ou l’ensemble de l’intérieur du Finnmark consistent en terres que les populations saamis occupent traditionnellement… Cependant, la SRC n’a fourni aucune base au gouvernement permettant à celui-ci d’identifier précisément quelles terres les populations saamis occupent traditionnellement à l’intérieur du pays.»

12. Le gouvernement déclare que le nouvel arrangement proposé est conçu pour protéger les intérêts des Saamis, et qu’il apportera la sécurité et la prévoyance en termes de protection des ressources naturelles à la base de la culture saami et de leur utilisation des terres. La loi «est bâtie sur un arrangement administratif futur du Finnmark qui repose sur le principe qu’il ne doit pas y avoir entre les habitants du Finnmark de différences de droits qui seraient fondées sur l’appartenance ethnique. La proposition de loi créerait une Société patrimoniale du Finnmark, à laquelle serait transféré le titre détenu actuellement par l’Etat sur 95 pour cent du comté de Finnmark. La Société patrimoniale serait propriétaire et administrateur des terres et des ressources naturelles du Finnmark au nom de tous les habitants de ce comté- Saamis et autres Norvégiens. La Société patrimoniale serait présidée par un conseil, composé de trois membres désignés par le Parlement des Saamis et de trois membres élus par le Conseil du comté de Finnmark et enfin d’un membre sans droit de vote désigné par l’Etat. Le membre sans droit de vote aurait le droit de renvoyer devant le gouvernement central toute décision sur laquelle une majorité ne s’est pas déclarée. Le gouvernement dit que cette solution a pour but d’accorder aussi bien aux Saamis qu’au reste de la population du Finnmark une plus grande part d’influence sur le développement du comté, eu égard à l’obligation de protéger les ressources naturelles constituant la base de la culture des Saamis.

13. La proposition ouvrirait droit à une utilisation des ressources de la région à tous les Norvégiens, selon les règles devant être définies par le conseil. Dans la situation actuelle, l’exploitation des ressources dans les zones traditionnelles est réservée aux Saamis.

14. Respect de la convention. La commission reconnaît la complexité du problème, liée au caractère mixte - saami et non saami - de l’occupation du comté de Finnmark et à l’incertitude concernant les droits à reconnaître dans ce comté aux Saamis et aux autres Norvégiens. Cette situation a fait l’objet de négociations longues et difficiles jusqu’à une date récente.

15. Le processus de consultation a été mené de bonne foi depuis des années, mais il est manifeste que les déconvenues suscitées par l’impossibilité de parvenir à un accord ont abouti à une rupture des communications. Que le gouvernement considère - ou ne considère pas - avoir négocié encore de bonne foi après 2001, le Parlement des Saamis n’estime pas, quant à lui, que de véritables consultations aient eu lieu à partir de cette époque. Vu les interprétations divergentes de la situation, la commission ne peut être assurée que les consultations à ce stade soient restées ouvertes et que le Parlement des Saamis ait pu influer sur leur cours. Manifestement, la confiance est rompue entre les parties, même si des consultations se poursuivent de manière sporadique et sous une forme différente.

16. Quant au fond, la proposition de créer une Société patrimoniale du Finnmark apparaît manifestement comme excédant ce qui est autorisé par l’article 14 de la convention même si, dans des circonstances appropriées, cette formule pourrait se révéler conforme à l’article 15.

17. Cette proposition aurait pour effet de transférer à la Société patrimoniale la propriété détenue par l’Etat sur 95 pour cent des terres du comté. Apparemment, cela inclurait les zones que les Saamis revendiquent comme leurs au nom de leur droit d’occupation ancienne, titre que le gouvernement reconnaît dans son principe, alors que l’étendue des terres en question et la nature des droits sur ces terres n’ont pas encore été définies comme le prescrit l’article 14 de la convention. La proposition conférerait aux Saamis un rôle étendu dans la gestion et l’utilisation d’une surface plus étendue que celle sur laquelle ils ont actuellement des droits, et le gouvernement indique qu’ils tireraient plus d’avantages de la gestion d’une zone plus étendue que dans la situation actuelle. Cependant, cette proposition aurait pour effet de remplacer les droits de propriété et de possession reconnus par la convention par un droit à une part importante dans l’administration de la région.

18. Les propositions tendant à la création d’une Société patrimoniale sembleraient par contre plus conformes à l’article 15 de la convention, lequel reconnaît que le droit sur les ressources naturelles des territoires indigènes est souvent conservé par l’Etat et que, dans ce cas, les peuples indigènes et tribaux dont les terres renferment de telles ressources doivent pouvoir «participer à l’utilisation, à la gestion et à la conservation de ces ressources» (article 15, paragraphe 1, de la convention).

19. Les questions de procédure et de fond sont intimement liées, aussi bien dans les prescriptions de la convention que dans le cadre du présent conflit. Il apparaît à la commission que si le Parlement des Saamis, en tant que représentant reconnu des populations saamis de Norvège, accédait à la proposition, celle-ci pourrait constituer une solution aux revendications de droits fonciers qui font depuis longtemps l’objet de négociations entre les Saamis et le gouvernement. Cependant, la création de la Société patrimoniale du Finnmark sans un tel accord reviendrait à une expropriation des droits reconnus par des décisions judiciaires norvégiennes et par la convention.

20. Le gouvernement fait observer dans sa réponse au point de vue exposé par le Parlement des Saamis à la commission que, si ce dernier a émis des critiques et demandé que des modifications soient apportées au projet de loi, il n’a pas pour autant rejeté ce texte.

21. La commission relève qu’il est nécessaire de garantir les droits fonciers des populations saamis et non saamis de la région et que la solution doit être équitable et perçue comme telle par les deux composantes de la population. La convention reconnaît que des droits particuliers doivent être reconnus aux peuples indigènes et tribaux eu égard à la vulnérabilité de leur mode de vie traditionnel en cas de perte de leurs droits sur les terres où ils vivent, comme elle reconnaît l’ancienneté de leur occupation de ces terres. La convention n’envisage pas cependant de priver les autres composantes de la population nationale des droits qu’elles ont elles aussi acquis à travers un usage ancien. Dans les régions de Norvège où les Saamis sont les seuls - ou les principaux - habitants, l’application de ce principe est beaucoup plus simple qu’au Finnmark.

22. Sur ces considérants, la commission prie instamment le gouvernement et le Parlement des Saamis de reprendre les discussions relatives aux droits fonciers au Finnmark dans l’esprit de dialogue et de concertation inscrit dans les articles 6 et 7 de la convention n^o 169. Elle appelle à nouveau l’attention sur la teneur de l’article 14, paragraphe 1, selon lequel «des mesures doivent être prises dans les cas appropriés pour sauvegarder le droit des peuples intéressés d’utiliser les terres non exclusivement occupées par eux, mais auxquelles ils ont traditionnellement accès pour leurs activités traditionnelles et de subsistance».