Observation (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Norvège (Ratification: 1990)

La commission prend note du rapport du gouvernement dû pour le 1^er septembre 2008 mais reçu seulement par le BIT le 15 décembre 2008, après la dernière session de la commission. La commission rappelle la communication reçue de la part du parlement des Samis norvégiens datée du 28 août 2008, et prend note de la communication supplémentaire datée du 29 avril 2009 transmise par le même organisme. La commission prend note par ailleurs de la réponse du gouvernement du 20 octobre 2009 aux commentaires du parlement des Samis norvégiens en date du 29 avril 2009. La commission rappelle que le parlement des Samis norvégiens est, conformément à la volonté exprimée par le gouvernement au moment de la ratification, un interlocuteur direct dans le dialogue lié à l’application de la convention.

La commission note que le rapport du gouvernement comporte de nouvelles informations au sujet de l’application des différentes parties de la convention, et que les commentaires du parlement des Samis norvégiens mettent l’accent sur plusieurs aspects particuliers. La commission soulignera certains développements positifs et traitera également de questions spécifiques ayant donné lieu à des difficultés.

Suivi des commentaires antérieurs de la commission. Dans son observation de 2003, la commission avait examiné les informations fournies par le gouvernement et le parlement national des Samis norvégiens au sujet de l’élaboration et de la soumission au parlement national (Storting) du projet de loi visant à réglementer le régime juridique et l’administration des terres et des ressources naturelles du comté de Finnmark (projet de la «loi Finnmark»). La commission avait à cette occasion demandé instamment au gouvernement et au parlement des Samis norvégiens de reprendre les discussions au sujet des droits fonciers au Finnmark, dans l’esprit de dialogue et de consultation exprimé aux articles 6 et 7 de la convention. La commission note avec satisfaction que, suite aux commentaires de la commission, la Commission permanente du Storting sur la justice a engagé des consultations formelles avec le parlement des Samis et le Conseil du comté de Finnmark pour discuter du projet de loi en question et a reçu plusieurs séries de commentaires écrits de la part de ces organismes. Le projet de loi final élaboré par la Commission permanente sur la justice a été avalisé à l’unanimité par le parlement des Samis et par une large majorité du Conseil du comté de Finnmark et adopté par le Storting en juin 2005 en tant que loi relative au régime juridique et à l’administration des terres et des ressources naturelles du comté de Finnmark (la «loi Finnmark»).

La commission note que, avec l’entrée en vigueur de la loi Finnmark, la propriété publique d’environ 95 pour cent de la terre du Finnmark a été transférée à un organisme nouvellement créé, l’Organisme foncier du Finnmark, administré par un conseil qui se compose de six membres (trois membres élus par le Conseil du comté de Finnmark et trois par le parlement des Samis). L’article 5 de la loi en question reconnaît que, grâce à l’utilisation prolongée de la terre et des ressources hydrauliques, les Samis ont acquis, de manière collective et individuelle, des droits sur la terre au Finnmark, et précise que la loi susmentionnée ne s’oppose pas aux droits collectifs et individuels acquis par les Samis et les autres personnes. Dans le but de définir la portée et le contenu des droits dont disposent les Samis et les autres personnes vivant au Finnmark «sur la base de la prescription ou de l’usage immémorial ou sur toute autre base», la loi susvisée établit un processus d’investigation et de reconnaissance des droits existants sur la terre et prévoit à ce propos la création d’une commission («commission Finnmark») et d’un tribunal spécial (le «Tribunal des terres incultes du Finnmark»). La commission note que la commission Finnmark a été constituée par décret royal du 14 mars 2008 mais que le Tribunal des terres incultes du Finnmark n’était pas encore établi au moment de la soumission du rapport.

La commission note qu’aux termes de l’article 29 de la loi Finnmark la commission susvisée «enquêtera sur les droits d’utilisation et de propriété des terres» confiées à l’Organisme foncier du Finnmark «sur la base du droit national en vigueur». La commission note à ce propos que l’article 3 précise que «la loi susmentionnée s’appliquera dans les limites conformes à la convention n^o 169 de l’OIT» et qu’elle s’appliquera «conformément aux dispositions du droit international relatives aux peuples indigènes et aux minorités». La commission veut croire que les mesures nécessaires seront prises pour s’assurer que le processus d’identification et de reconnaissance des droits d’utilisation et de propriété des terres en vertu de la loi Finnmark sera en conformité avec l’article 14, paragraphe 1, et l’article 8 de la convention selon lesquels, en appliquant la législation nationale aux peuples intéressés, il doit être dûment tenu compte de leurs coutumes ou de leur droit coutumier. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur tous développements et progrès futurs réalisés au sujet de l’enquête sur les droits existant dans le comté de Finnmark et sur la reconnaissance de tels droits, notamment des informations sur le fonctionnement de la commission du Finnmark et du tribunal relatif aux terres incultes du Finnmark.

Par ailleurs, la commission note que la loi Finnmark prévoit que le parlement des Samis peut établir des directives pour évaluer l’effet que les changements relatifs à l’utilisation des terres incultes ont sur la culture, l’élevage des rennes, l’utilisation des zones non cultivées, l’activité commerciale et la vie sociale des Samis (art. 4). Les directives en question doivent être approuvées par le ministre compétent. La loi susvisée prévoit que l’Etat, les autorités du comté et les autorités municipales doivent évaluer la signification de tels changements relatifs à l’utilisation de la terre non cultivée, en prenant en considération les directives du parlement des Samis. La commission voudrait recevoir des informations sur l’application de la loi Finnmark par rapport à la gestion de l’utilisation de la terre non cultivée dans le comté Finnmark, et sur la manière dont les droits et intérêts des Samis ont été pris en considération dans ce processus.

Article 6. Consultation. Le rapport du gouvernement aussi bien que les commentaires du parlement des Samis soulignent qu’à la suite de la promulgation de la loi Finmark la nécessité d’un cadre convenu de consultations est devenue évidente. La commission note avec intérêt qu’un accord entre le gouvernement et le parlement des Samis sur un tel cadre a été conclu, prévoyant l’établissement de «procédures de consultation du 11 mai 2005 entre les autorités publiques et le parlement des Samis (PCSSP)». Les PCSSP reconnaissent le droit des Samis d’être consultés sur les questions qui les touchent directement, d’établir les objectifs et le champ des procédures de consultation en termes de teneur et de zones géographiques ainsi que les principes généraux et les modalités relatives aux consultations. La commission note que les PCSSP sont un accord-cadre, ce qui signifie que les autorités publiques et le parlement des Samis peuvent conclure, chaque fois que nécessaire, des accords spéciaux de consultation concernant des questions spécifiques.

En ce qui concerne la mise en œuvre des PCSSP, la commission note que le gouvernement et le parlement des Samis ont, dans certains cas, exprimé des points de vue différents sur la question de savoir si oui ou non une procédure de consultation convenue a été respectée. Ces différences semblent concerner principalement la question de savoir si une consultation a été engagée suffisamment tôt, les doutes qui peuvent se poser pour déterminer si un processus de consultation sur une question particulière a été effectivement entamé ou s’il s’est achevé, et si certaines annonces faites par les autorités publiques au cours d’un processus de consultation dénotent une absence de bonne foi. Par exemple, le parlement des Samis estime que le gouvernement a prématurément annoncé sa position sur la manière de traiter les droits des Samis dans la nouvelle loi sur les mines en mars 2008, avant la fin des consultations. La commission se félicite de l’établissement des PCSSP qui représentent une étape significative pour veiller à ce que des consultations, conformément à la convention, aient lieu au sujet de toutes les questions qui touchent directement les Samis, et espère recevoir des informations de manière régulière sur leur mise en œuvre et sur tous accords spéciaux concernant des questions particulières. Tout en se félicitant aussi du nombre apparemment croissant des processus de consultation, la commission encourage le gouvernement et le parlement des Samis à examiner les moyens de traiter et de régler en temps opportun les désaccords au sujet de l’application des PCSSP, par rapport en particulier aux différences susmentionnées. Tout en notant qu’aux termes des PCSSP les autorités publiques doivent informer le parlement des Samis «le plus vite possible» au sujet du «déclenchement des questions pertinentes qui touchent directement les Samis» et compte tenu du fait que les consultations doivent être engagées le plus vite possible pour veiller à ce que les peuples indigènes aient une possibilité réelle d’exercer une influence sur le processus et le résultat final, la commission espère que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour assurer pleinement et systématiquement l’application de ces prescriptions.

Articles 14 et 15. Droits à la terre dans les zones samis traditionnelles au sud du comté de Finnmark. La commission note que la Commission des droits des Samis a été reconstituée le 1^er juin 2001, pour faire rapport des questions relatives au droit à la terre et à l’eau des Samis et à la disposition et l’utilisation de la terre et de l’eau dans les régions samis traditionnelles autres que celles couvertes par la loi Finnmark. Le gouvernement indique que le rapport principal de la Commission des droits des Samis a été présenté en décembre 2006 et a circulé largement aux fins de commentaires devant être reçus au plus tard le 15 février 2009. La commission note que le parlement des Samis se déclare préoccupé au sujet du fait que le processus de reconnaissance des droits est long et que les interventions des autorités publiques dans les régions où les droits n’ont pas été reconnus est «un problème récurrent». La commission se félicite des efforts en cours concernant les droits des Samis à la terre dans leurs régions traditionnelles au sud du comté de Finnmark. La commission veut croire que les articles 14 et 15 seront dûment pris en considération dans ce processus et que les consultations et la participation, conformément aux articles 6 et 7, auront lieu. Tout en admettant que la reconnaissance des droits, conformément à l’article 14, est un processus qui peut exiger un temps considérable, la commission estime aussi que des mesures transitoires devraient être adoptées en cours de processus, lorsque c’est nécessaire, en vue de protéger les droits à la terre des peuples indigènes concernés, en attendant le résultat du processus.

Loi sur les mines. La commission note que la loi sur les mines a été modifiée en 2005, conjointement avec la promulgation de la loi Finnmark. Les modifications prévoient notamment que «l’accent sera mis particulièrement» sur la nécessité de prendre dûment en considération les intérêts des Samis au Finnmark lorsque des demandes de permis de prospection doivent être examinées et que les organismes représentant les intérêts des Samis doivent être entendus au sujet de telles demandes. Les modifications susmentionnées prévoient aussi que, dans le cas des mines se trouvant sur les terrains qui sont la propriété de l’Organisme foncier de Finnmark, le Roi peut imposer des taxes plus élevées au bénéfice du propriétaire foncier. La commission note par ailleurs qu’une nouvelle loi sur les mines a été promulguée le 19 juin 2009 et entrera en vigueur le 1^er janvier 2010. Cette nouvelle loi reprend les dispositions concernant les intérêts des Samis au Finnmark mais ne traite pas de ces questions dans les autres régions samis traditionnelles. Le parlement des Samis décrit le processus de consultation entamé en 2007 au sujet de la nouvelle loi sur les mines comme difficile et dépourvu de dialogue véritable et de bonne foi de la part du gouvernement. Le gouvernement déclare que les consultations ont été menées conformément aux PCSSP; cependant, un accord complet n’a pas pu être trouvé et les consultations ont donc été interrompues. La commission note, d’après la déclaration du gouvernement, que le suivi du rapport 2006 de la Commission des droits des Samis servira de base aux modifications à apporter à la législation relative  aux droits des Samis à l’extérieur du Finnmark, y compris peut-être à la loi sur les mines.

La commission note que la question du partage des avantages est l’un des points de désaccord entre le gouvernement et le parlement des Samis. Le gouvernement estime qu’un mécanisme de partage des avantages, tel que celui prévu dans la loi Finnmark, où le fonds issu des taxes plus élevées imposées au bénéfice du propriétaire foncier est reçu et géré par l’Organisme foncier Finnmark en tant que propriétaire, est «approprié pour remplir les obligations aux termes de l’article 15, paragraphe 2, de la convention». Le parlement des Samis a estimé que le partage des avantages ne devrait pas se limiter au propriétaire; en d’autres termes, les peuples indigènes qui ne sont pas propriétaires de la terre concernée mais qui l’ont traditionnellement utilisée devraient participer aux avantages découlant de l’exploration et de l’exploitation des ressources dont sont dotées les terres.

La commission rappelle que l’article 15, paragraphe 2, seconde phrase, se lit comme suit: «Les peuples intéressés doivent, chaque fois que c’est possible, participer aux avantages découlant de ces activités et doivent recevoir une indemnisation équitable pour tout dommage qu’ils pourraient subir en raison de telles activités.» Comme spécifié dans la première phrase de l’article 15, paragraphe 2, cela s’applique «dans les cas où l’Etat conserve la propriété des minéraux ou des ressources du sous-sol ou des droits à d’autres ressources dont sont dotées les terres». Le terme «terres», utilisé à l’article 15, paragraphe 2, doit être compris conformément à la définition de l’article 13, paragraphe 2, comme comprenant «le concept de territoire, qui recouvre la totalité de l’environnement des régions que les peuples intéressés occupent ou qu’ils utilisent d’une autre manière». Sur cette base, la commission confirme que la convention ne limite pas la participation aux avantages et l’octroi de l’indemnisation, conformément à l’article 15, paragraphe 2, aux peuples indigènes qui sont propriétaires selon la législation nationale. La commission estime cependant qu’il n’existe pas de modèle unique de partage des avantages, comme prévu à l’article 15, paragraphe 2, et que des systèmes appropriés doivent être établis au cas par cas, en prenant en considération les conditions de la situation particulière des peuples indigènes concernés.

Dans le cas présent, la commission note que l’accord conclu entre le parlement des Samis et l’Etat a porté sur le transfert de 95 pour cent de la terre précédemment détenue par l’Etat à l’Organisme foncier de Finnmark, à la gestion duquel les représentants des Samis participent sur un pied d’égalité avec les autres représentants. La commission note par ailleurs que l’Organisme foncier de Finnmark reçoit les fonds issus des taxes imposées au bénéfice du propriétaire de la terre et est compétent pour décider de la manière d’utiliser ces fonds. Compte tenu des informations dont elle dispose, la commission n’est pas en mesure d’évaluer comment ce mécanisme a fonctionné dans la pratique en vue de permettre aux Samis de participer aux avantages des activités minières dans le Finnmark. La commission souhaiterait recevoir des informations à ce propos. En tout état de cause, la commission recommande que le fonctionnement des mécanismes destinés à veiller à ce que les Samis, en tant que peuple indigène intéressé, participent aux avantages des activités minières comme prévu à l’article 15, paragraphe 2, soit revu de temps en temps de manière conjointe entre les autorités publiques et les organismes représentant les intérêts des Samis. En effet, la commission estime qu’il est important que la législation nationale sur les mines soit modifiée le plus vite possible pour assurer l’application effective des articles 14 et 15 dans les zones samis traditionnelles au sud du comté de Finnmark, et demande instamment au gouvernement et au parlement des Samis de reprendre les discussions sur cette question. Elle appelle le gouvernement à veiller à ce que, en attendant qu’une telle législation soit promulguée, les droits des Samis dans les régions concernées soient sauvegardés par d’autres moyens appropriés.