Cas individuel (CAS) - Discussion : 1993, Publication : 80ème session CIT (1993)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Costa Rica (Ratification: 1960)

Le gouvernement a communiqué les informations suivantes:

1. Le gouvernement a pris des mesures législatives pour:

a) garantir que les associations solidaristes n'exercent pas d'activités syndicales. Pour la période actuelle de sessions ordinaires du pouvoir législatif, le gouvernement a demandé à la fraction parlementaire officielle de donner une priorité aux démarches concernant le projet de loi no 11273, qui ajoute un alinéa d) à l'article 8 de la loi no 6970 (loi sur les associations solidaristes) interdisant de manière spécifique à ces organisations de participer directement ou indirectement à des négociations collectives de caractère professionnel. Cette initiative législative répond notamment aux recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale dans ses conclusions relatives au cas no 1483.

b) garantir une protection efficace contre toute forme de discrimination antisyndicale. En août 1991, le gouvernement avait demandé au Directeur général de l'OIT une assistance technique pour améliorer et actualiser la législation du travail, notamment dans le domaine de la protection contre la discrimination antisyndicale. En réponse à cette demande, un expert du BIT a réalisé une mission exploratoire du 31 mars au 10 avril 1992 afin de déterminer la situation actuelle. Ledit expert a établi un rapport contenant une série de propositions relatives à un projet de législation sur les garanties syndicales. Ultérieurement, suite à la mission, l'appui de l'OIT a été requis dans le but de concrétiser la visite dans le pays d'un fonctionnaire du Service du droit du travail et des relations professionnelles. Cette visite s'est effectuée pendant une semaine à partir du 2 avril 1993 et a connu des résultats favorables.

Durant la visite, les textes que le gouvernement a décidé de présenter au pouvoir législatif ont été soumis au fonctionnaire en question. Il s'agit des textes suivants:

i) Projet de loi portant abrogation des articles 333 et 334 du Code pénal, texte approuvé par l'Assemblée législative et qui sera prochainement signé par le Président de la République pour entrer en vigueur.

ii) Projet de loi amendant plusieurs articles de la loi portant Code du travail ainsi que de la loi organique sur le ministère afin d'actualiser les amendes. Le gouvernement joint en annexe l'avis majoritaire positif de la Commission des affaires juridiques. Le texte a été approuvé par la Commission législative et sera examiné pendant la session en cours de l'Assemblée législative.

iii) Projet de loi sur l'emploi public, texte proposé par le gouvernement et qui fait actuellement l'objet de négociations bilatérales avec les syndicats.

iv) Projet de loi sur les fonds de chômage et la démocratisation économique, texte qui a été présenté par le gouvernement à la session en cours de l'Assemblée législative.

v) Projet de loi sur les pratiques déloyales de travail et la tutelle des droits syndicaux, qui sera traité par la Commission bilatérale gouvernement-syndicats.

Tous ces projets de loi ont déjà fait l'objet d'une étude par les services compétents de l'OIT dont les commentaires et propositions, reçus en date du 19 mai 1993, ont été transmis aux parties à la négociation bilatérale et aux commissions législatives. Dans le cadre de la continuation de la coopération technique entre l'OIT et le gouvernement, une visite d'un fonctionnaire du Service du droit du travail a été fixée pour le mois de juillet prochain afin de compléter la réforme de la législation du travail et des relations professionnelles qui mettra l'accent sur la protection contre la discrimination antisyndicale.

c) garantir la suppression de toute inégalité de traitement entre associations solidaristes et syndicats. Comme il a été indiqué au paragraphe précédent, le gouvernement a soumis à l'Assemblée législative un projet de loi sur les fonds de chômage et la démocratisation économique qui transforme l'indemnisation, en cas de licenciement, en un droit réel en conférant aux syndicats la compétence pour gérer les fonds provenant des licenciements, en les mettant sur un pied d'égalité dans cette fonction avec les associations solidaristes. En outre, un projet destiné à mettre sur un pied d'égalité les associations solidaristes et les syndicats quant au nombre de travailleurs nécessaire pour constituer ces organisations sera prochainement soumis à l'organe législatif.

2. Droits des dirigeants syndicaux de tenir des réunions dans les plantations

Suite à la visite du conseiller régional de l'OIT pour les normes dans le but de fournir une assistance à la mise en oeuvre de l'action du ministère du Travail afin d'améliorer la législation du travail, une première version d'une directive ministérielle a été rédigée. Ce texte tient compte d'une demande de la commission d'experts en faveur d'une disposition garantissant aux dirigeants syndicaux le droit de tenir des réunions dans les lieux de travail, y compris dans les plantations. Depuis le 15 avril de cette année, le ministre a signé une directive qui enjoint aux autorités chargées de l'administration du travail de garantir aux travailleurs et à leurs représentants le droit de tenir des réunions dans les lieux de travail.

3. Droit de grève des syndicats

Le gouvernement a communiqué le texte de la version préliminaire de la loi portant statut de la fonction publique et du service civil dont le titre VI réglemente la grève dans les services publics en incorporant la doctrine de la commission d'experts relative aux conditions dans lesquelles une interdiction ou une limitation de la grève peuvent être imposées (articles 91, 92 et 93).

4. Interdiction pour les étrangers d'exercer des fonctions de direction ou d'autorité dans les syndicats

Le gouvernement déclare de nouveau que l'interdiction en question découle de l'article 60 de la Constitution politique, ce qui rend difficile les modifications qu'il souhaiterait apporter à cette réglementation.

5. Droit, pour les travailleurs des petites entreprises d'agriculture et d'élevage, de se syndiquer

Le gouvernement indique que, depuis le 30 novembre 1992, la procédure d'abrogation du paragraphe c) de l'article 14 du Code du travail a été engagée. Le projet de loi a été envoyé au Président de la République et il a été décidé de transmettre cette initiative au pouvoir législatif pendant la période de sessions ordinaires qui vient de commencer.

En outre, le représentant gouvernemental du Costa Rica, ministre du Travail et de la Sécurité sociale, a exprimé son profond respect pour le mécanisme de contrôle de l'OIT et souligné l'importance qu'il attache à l'envoi des rapports bien que, dans ce cas particulier, le rapport du gouvernement n'ait pas été reçu, pour des motifs inexplicables. Pour pallier ce problème, il convient de se référer aux informations écrites fournies par le gouvernement, ainsi qu'aux rapports de novembre 1992 du Conseiller régional pour les normes et d'avril 1992 de la mission consultative sur la législation du travail menée par un expert du BIT, ainsi qu'aux commentaires transmis à son gouvernement par le Service de législation du travail du BIT et par le Bureau du BIT pour l'Amérique centrale en mai 1993. Ces documents témoignent des efforts que consacre son gouvernement pour se conformer aux conclusions du Comité de la liberté syndicale dans le cas relatif à la législation et à la pratique concernant les associations solidaristes et leur incidence sur la situation des organisations syndicales. Le gouvernement a accepté de se conformer à ces conclusions, ainsi qu'aux recommandations analogues formulées par la commission d'experts. A cet effet, le gouvernement a progressé dans deux domaines: d'une part, il a engagé un dialogue tripartite sur les questions qui appellent des consultations entre le gouvernement et les organisations d'employeurs et de travailleurs et, d'autre part, il a engagé des négociations bilatérales avec les syndicats sur les questions qui requièrent leur accord. Il en est résulté la soumission à l'Assemblée de plusieurs projets de loi (dont le BIT a reçu copie) qui reflètent les recommandations de la commission d'experts de façon à les rendre effectives dans la législation nationale. La commission d'experts a donné une excellente définition des associations solidaristes. Cette institution fait partie de la tradition culturelle démocratique de Costa Rica, où il existe un plein exercice de la liberté. Le représentant gouvernemental a instamment demandé au BIT de continuer à apporter son appui, son assistance et ses conseils afin que soit menée à bien la réforme du droit du travail actuellement en discussion devant l'Assemblée législative. Il s'est engagé à faire parvenir régulièrement des rapports contenant des informations détaillées sur les progrès accomplis en vue de donner pleinement effet aux recommandations de la commission d'experts et afin que son pays parvienne à une situation pleinement conforme aux normes internationales sur la liberté syndicale.

Les membres travailleurs, tout en appréciant l'ensemble considérable d'informations orales et écrites fournies par le représentant gouvernemental, ont estimé que tout cela devait être introduit dans des textes législatifs qui devraient à leur tour être examinés par la commission d'experts. Tout d'abord, bien qu'une organisation informelle ayant pour objet de promouvoir l'harmonie sociale ne suscite pas d'objection, il serait préoccupant que des organisations telles que les associations solidaristes se substituent aux fonctions traditionnelles qui reviennent aux syndicats et aux employeurs dans un pays.

Les informations fournies par le gouvernement selon lesquelles une modification de la loi sur les associations solidaristes interdirait expressément à celles-ci de participer directement ou indirectement à des négociations collectives de nature professionnelle seraient de nature à lever cette préoccupation, à la condition toutefois que ce soit bien là les termes de cette loi. Il reste néanmoins préoccupant qu'un projet de loi soit envisagé pour mettre les associations solidaristes et les syndicats sur un pied d'égalité. Aussi, des informations supplémentaires sont-elles nécessaires sur cet aspect du cas. S'agissant des projets de loi tendant à garantir une protection efficace contre toute forme de discrimination antisyndicale, le droit des dirigeants syndicaux de tenir des réunions dans les plantations, le droit de grève des syndicats et le droit des travailleurs des petites entreprises d'agriculture et d'élevage de se syndiquer, le seul moyen de s'assurer que ces projets sont conformes à la convention est de les soumettre à l'examen de la commission d'experts. Le problème de l'interdiction faite aux étrangers d'exercer des fonctions de direction ou d'autorité dans les syndicats tient, comme le gouvernement l'a indiqué, à ce que l'interdiction en question résulte des dispositions de l'article 60 de la Constitution, ce qui rend difficile au gouvernement l'adoption des modifications nécessaires. Il est souhaitable que le gouvernement réexamine la question, car les étrangers qui jouent un rôle important dans les activités syndicales apportent un regard neuf sur les problèmes syndicaux, comme on l'a constaté dans d'autres pays.

Les membres employeurs ont également abordé les cinq aspects de ce cas. En ce qui concerne les associations solidaristes, il est inacceptable qu'elles soient soutenues et financées par les employeurs car elles perdent alors leur indépendance. S'agissant du droit des dirigeants syndicaux de tenir des réunions dans des plantations, on a relevé que, bien que les représentants syndicaux aient la possibilité de tenir des réunions dans les plantations ou ailleurs, ce droit ne pouvait être déduit de la convention. Le même raisonnement s'applique au droit de grève des syndicats, dont l'interprétation par la commission d'experts ne peut être tirée de la convention. En revanche, l'interdiction absolue faite aux étrangers d'exercer des responsabilités dans les syndicats constitue une ingérence dans les affaires intérieures des syndicats, comme l'a relevé la commission d'experts, et la législation doit être assouplie sur ce point. Enfin, en ce qui concerne le droit syndical des travailleurs des petites entreprises agricoles, qui pose en réalité la question plus large du nombre minimum de membres requis pour créer une organisation, les membres employeurs estiment qu'elle est du ressort exclusif de l'organisation elle-même. En conclusion, les membres employeurs se sont associés à la demande des membres travailleurs qu'un rapport écrit détaillé soit communiqué par le gouvernement afin que la commission d'experts puisse examiner les changements qui ont effectivement eu lieu.

Le membre travailleur du Costa Rica a réfuté les arguments du représentant gouvernemental en indiquant que le gouvernement du Costa Rica manquait régulièrement à ses obligations d'envoi de rapports, ce qui est particulièrement grave lorsqu'il s'agit de la convention no 87. Les projets législatifs du gouvernement ont un contenu qui pourrait se révéler plus préjudiciable encore aux intérêts des travailleurs que la situation actuelle. En pareil cas, son organisation n'hésiterait pas à déposer une nouvelle plainte en violation de la liberté syndicale au Costa Rica devant les organes de contrôle compétents de l'OIT. Les initiatives législatives du gouvernement semblent avoir pour objectif de mettre les associations solidaristes sur un pied d'égalité avec les syndicats, ce qui pourrait conduire à une situation plus défavorable encore. Selon le projet gouvernemental, il serait reconnu aux associations solidaristes le caractère d'"organisations de travailleurs" déclarées "d'utilité publique et d'intérêt social". Ce projet devrait être profondément modifié pour se conformer aux recommandations de la commission d'experts. En particulier, il devrait être prévu des sanctions contre les associations solidaristes au cas où elles mèneraient des activités qui sont du ressort exclusif des syndicats. En ce qui concerne le droit des dirigeants syndicaux de tenir des réunions dans les plantations, il ne devrait appeler aucune mesure législative, étant donné que l'exercice licite d'un tel droit dans la pratique est garanti par la Constitution nationale ainsi que par la ratification de cette convention. S'agissant du droit de grève du syndicat des travailleurs des services publics, les projets législatifs constituent une régression. Le droit de grève au Costa Rica est dérisoire, et le contenu de la notion de "service public" devrait être redéfini. L'interdiction faite aux étrangers d'exercer des fonctions de direction ou d'autorité dans les syndicats pourrait sans inconvénient être levée par une révision de la Constitution qui permettrait aux travailleurs étrangers d'exercer leurs droits syndicaux légitimes. Quant au droit de se syndiquer des travailleurs des petites entreprises d'agriculture et d'élevage, on s'accordera avec la commission d'experts sur la nécessité de modifier la législation en vigueur. En conclusion, l'orateur a demandé instamment au gouvernement qu'il envoie régulièrement des rapports sur l'application de la convention et que ces rapports contiennent des informations détaillées et authentiques sur les conditions dans lesquelles s'exercent les droits syndicaux dans son pays.

Le membre travailleur de la Colombie a signalé qu'il s'agissait d'un cas flagrant de violation de la convention no 87. Il ressort de l'observation de la commission d'experts qu'au Costa Rica il existe un système sophistiqué destiné à liquider le mouvement syndical en niant le droit de grève dans le secteur public, en limitant le droit d'association pour certaines catégories de travailleurs et en soutenant les associations solidaristes pour démembrer le mouvement syndical. Les projets de lois présentés par le gouvernement n'offrent pas de garanties suffisantes, car souvent ils signifient un pas en arrière pour les droits des travailleurs, comme cela a été le cas dans d'autres pays d'Amérique latine avec les dernières réformes du droit du travail. Il a fait référence à un cas du mois de mars 1993 dans lequel un représentant des travailleurs de Costa Rica a été licencié du ministère de l'Education après qu'on lui eut refusé son permis syndical. Il a demandé instamment à la commission d'experts d'examiner plus en détail les aspects négatifs du solidarisme et son impact sur le mouvement syndical.

Le membre travailleur de l'Argentine a déclaré que les syndicats ne devraient pas s'opposer au mutualisme, mais qu'il convenait de bien délimiter les activités des organisations de travailleurs et celles des mutuelles. Il a exprimé son ferme espoir que les législations et pratiques nationales fassent clairement la différence entre syndicats et associations solidaristes. Il ne peut exister d'égalité de traitement entre syndicats et associations solidaristes, notamment s'agissant de la défense des travailleurs. Les prochaines missions du Bureau à Costa Rica devraient s'assurer avec clarté du maintin des principes du tripartisme et de la liberté syndicale, tout en évitant de compromettre son intervention.

Le membre travailleur du Nicaragua a indiqué qu'il ne s'opposait pas aux associations solidaristes, mais aux pratiques antisyndicales qui découlent de leurs activités. L'établissement de ces associations a contribué à la disparition des syndicats les plus combatifs, en particulier dans les plantations de bananes. De plus, les associations solidaristes ont également affecté l'existence d'autres syndicats. Le solidarisme est une pratique du néo-libéralisme qui contribue à détruire les syndicats dans toute la région centro-américaine. La philosophie du solidarisme, qu'une entité du Costa Rica a résumé avec la phrase "Le loup s'habille avec la peau de la brebis", peut être résumée en disant que les syndicats ne sont plus nécessaires, que le recours à la grève est obsolète et qu'il convient d'établir les salaires par la bonne volonté des employeurs. Le Bureau et la commission d'experts devraient analyser attentivement l'expérience du solidarisme dans d'autres pays d'Amérique centrale étant donné ses effets néfastes pour les syndicats centro-américains.

Le membre employeur du Costa Rica a déclaré que les organisations d'employeurs étaient ouvertes au dialogue. Les informations transmises par le gouvernement reflètent avec clarté la situation de son pays. Les problèmes soulevés par ce cas sont traités au sein du Conseil supérieur du travail. Le gouvernement est arrivé, sans consulter le secteur employeur, à un compromis -- en octobre 1992 -- avec les syndicats qui, à son avis, va plus loin que les recommandations formulées par l'OIT. Au Costa Rica prévaut la paix sociale dans un cadre démocratique consolidé et stable où sont assurés l'éducation, le logement, la santé et la sécurité sociale de la population. Le solidarisme est un mouvement authentique du Costa Rica, réglementé par une loi sanctionnée par d'éminents syndicalistes nationaux. Les travailleurs peuvent choisir librement entre le syndicalisme et le solidarisme. Nonobstant l'interdiction de la grève dans le secteur public, des grèves ont eu lieu dans les services essentiels -- dans les secteurs de la sécurité sociale et des transports -- sans que cela ait donné lieu à des licenciements ou des sanctions. Au Costa Rica il n'y a pas de persécution des syndicats, bien au contraire le pays a fourni l'asile à des syndicalistes étrangers qui ont joui du climat de liberté du pays. Le mouvement syndical se trouve fractionné et divisé, sans objectifs pour les travailleurs, au contraire des associations solidaristes. Cette situation n'est imputable ni à l'Etat ni aux employeurs. Il a déploré que le rapport du gouvernement sur l'application de la convention ne soit pas arrivé à temps, mais a exprimé son espoir que la situation sera rétablie dans un proche avenir. Il a souhaité que les prochaines missions du Bureau puissent contribuer à la révision de la législation du travail dans le sens des recommandations de la commission d'experts. Dans l'intervalle, la commission de la Conférence devrait prendre note avec un intérêt particulier des grandes avancées dans la transformation et l'amélioration de la législation du travail qui ont eu lieu dans son pays.

Les membres travailleurs ont souligné l'importance de l'information fournie par le gouvernement selon laquelle la législation sera modifiée en conformité avec les commentaires des experts. Ils ont suggéré que le contact avec le BIT prévu pour le mois de juillet soit converti en mission de contact direct. Ils ont exprimé leur espoir que la législation pertinente, en forme de projet ou adoptée, soit soumise pour un examen approfondi par la commission d'experts.

Les membres employeurs ont souligné que la question ne concernait pas l'étiquette "solidarisme", mais les activités antisyndicalistes, tels la création et le financement d'associations par les employeurs qui jouissent de certains avantages dans la loi. En ce qui concerne les cinq points soulevés, ils ont rappelé l'existence des différents points de vue sur le droit de grève et la question des réunions des leaders syndicaux. Par ailleurs, ils considèrent que l'interdiction pour les travailleurs étrangers d'exercer des activités syndicales et l'interdiction totale de les exercer dans les petites entreprises constitue une claire violation de la convention.

Le membre gouvernemental, ministre du Travail et de la Sécurité sociale, a pris note des observations formulées par les membres de la commission de la Conférence, et notamment des interventions des membres travailleurs. Ceux-ci ont fait une intervention valable et correcte, qui traitait des problèmes dans sa vraie dimension. Il a mis en relief les projets de lois qui se trouvent devant l'Assemblée législative pour discussion et approbation. Les textes ont été communiqués au Bureau et seront soumis à la commission d'experts afin que celle-ci puisse les étudier et se prononcer sur leur contenu. Le gouvernement est prêt à appuyer toutes les décisions que les interlocuteurs sociaux prennent par consensus au sein du Conseil supérieur du travail, organe tripartite où ces thèmes sont discutés, tout comme à l'Assemblée législative. Ne seront homologuées que les décisions prises en accord entre les travailleurs et les employeurs. Son gouvernement est prêt à améliorer ce qui peut l'être, comme l'a exprimé le président de la commission d'experts dans son intervention pendant la discussion générale. Il a déclaré qu'il acceptait la proposition des membres travailleurs que cette question soit traitée par une mission de contacts directs.

La commission a pris note avec intérêt de l'adhésion exprimée par le ministre du Travail au système de contrôle de l'OIT. Elle a pris également note que les équipes multidisciplinaires devraient permettre d'améliorer le dialogue entre son gouvernement et les organes de contrôle. La commission a pris note des informations écrites et orales détaillées fournies par le représentant gouvernemental au sujet des points qui font l'objet de discussions depuis plusieurs années, tout en déplorant, néanmoins, que le rapport dû par le gouvernement n'ait pas été envoyé à temps pour être examiné par la commission d'experts. La commission a pris note avec intérêt des informations fournies par le gouvernement selon lesquelles plusieurs projets de lois ont été élaborés avec l'assistance technique du BIT pour mettre la législation en conformité avec la convention. Cependant, elle a observé que le gouvernement n'est pas encore en mesure de garantir aux travailleurs étrangers l'accès aux fonctions syndicales tout au moins une fois écoulée une période de résidence dans le pays, comme le demande la commission d'experts, étant donné que l'interdiction aux étrangers d'exercer des fonctions d'autorité dans les syndicats découle de la constitution politique. La commission espère que la commission d'experts pourra procéder, dans un très proche avenir, à une évaluation complète des projets élaborés en collaboration avec le Bureau. La commission s'est dite confiante que, étant donné que ces questions ont été l'objet de préoccupation de la part de la commission d'experts, des progrès décisifs pourront être constatés, dans un très proche avenir, dans l'ensemble de la législation et la pratique concernant tous les aspects en suspens. En ce qui concerne, notamment, les associations solidaristes, la commission a pris note avec un intérêt particulier que le gouvernement adoptera toutes les mesures nécessaires pour que lesdites associations n'exercent pas d'activités syndicales (y compris la négociation collective à travers des arrangements directs conclus entre un employeur et un groupe non syndicalisé de travailleurs). Par ailleurs, la commission a pris note avec intérêt que le gouvernement a sollicité l'assistance technique du Bureau et ne doute pas que le gouvernement recevra toute l'aide nécessaire pour résoudre très rapidement les problèmes encore en suspens. La commission a pris note avec intérêt de la déclaration du gouvernement dans le sens de solliciter une mission de contacts directs par rapport à l'application de cette convention et, notamment, à la question relative aux associations solidaristes. La commission espère que ladite mission pourra avoir lieu dans un très proche avenir.