Cas individuel (CAS) - Discussion : 1994, Publication : 81ème session CIT (1994)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Türkiye (Ratification: 1952)

Un représentant gouvernemental a déclaré qu'il donnerait des informations sur les trois points concernant l'application de la convention no 98 soulevés dans le rapport de la commission d'experts: 1) les exigences numériques concernant la détermination de la représentativité d'un syndicat à la négociation collective; 2) les droits syndicaux des fonctionnaires publics et 3) l'arbitrage obligatoire en relation avec l'ajournement d'une grève. S'agissant du premier point, l'orateur a rappelé avoir indiqué l'année précédente que l'article 12 de la loi no 2822 sur les conventions collectives, la grève et le lock-out n'avait pas pu être modifié parce que les partenaires sociaux les plus représentatifs voulaient maintenir le système en vigueur et que le gouvernement s'efforçait néanmoins d'apporter les modifications législatives souhaitées par la commission d'experts. Il a ajouté qu'à ce jour un avant-projet du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, prévoyant notamment la suppression de l'une des exigences faites à un syndicat pour pouvoir participer à la négociation collective dans une branche donnée, à savoir de représenter 10 pour cent au moins des effectifs, a été communiqué pour avis aux partenaires sociaux; la Confédération des travailleurs TURK-IS s'est opposée à cette proposition par lettre du 5 avril 1994; la Confédération des employeurs TISK s'est également déclarée contre cette proposition par lettre du 19 avril 1994. Néanmoins, le ministère poursuit ses travaux et ses démarches pour modifier cette loi ainsi que la loi sur les syndicats. En ce qui concerne le deuxième point (droits syndicaux des fonctionnaires publics), l'orateur a rappelé avoir indiqué l'année précédente qu'une nouvelle législation devait être élaborée en conformité avec les conventions nos 87 et 151 récemment ratifiées par la Turquie, et il a annoncé qu'à ce jour un projet de loi sur les droits syndicaux des fonctionnaires ainsi que leur participation, par l'intermédiaire de leurs représentants, à la détermination de leurs conditions d'emploi a été approuvé par le Conseil des ministres, soumis à l'Assemblée nationale et transmis pour étude à une commission du parlement. Il a ajouté que, dans la pratique, les fonctionnaires ont déjà constitué des syndicats et que, en vertu de la circulaire du premier ministre no 1993/15 du 15 juin 1993, les hésitations de certaines autorités administratives ont été levées et les fonctionnaires peuvent constituer librement des syndicats. En ce qui concerne le troisième point (arbitrage obligatoire en relation avec l'ajournement d'une grève), l'orateur a indiqué que, si la commission d'experts demande la modification de l'article 33 de la loi no 2822 sur les conventions collectives, la grève et le lock-out, elle admet néanmoins que cette procédure peut être appliquée dans les services dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé. L'orateur a ajouté que le contenu de l'article en cause n'est pas en contradiction avec les principes soutenus par la commission puisqu'il ne permet au gouvernement d'imposer l'arbitrage obligatoire que si la grève est de nature à porter atteinte à la santé publique ou à la sécurité nationale. Il a souligné en outre que toute décision du gouvernement en la matière peut à tout moment être portée par les parties concernées devant des instances judiciaires indépendantes ou bien soumise à l'arbitrage privé. Il a précisé enfin que le gouvernement peut toujours revoir ou annuler sa décision si les circonstances justifiant la suspension ont cessé, les parties intéressées ayant encore la possibilité de parvenir à un accord à ce stade, le conflit n'étant soumis à l'arbitrage obligatoire de la Commission suprême d'arbitrage que s'il ne s'est pas dégagé de solution. En tout état de cause, le gouvernement ne prononce la suspension d'une grève que dans des situations exceptionnelles; il n'a d'ailleurs pas recouru à cette procédure depuis la dernière réunion de la Conférence internationale du Travail. Pour conclure, l'orateur a annoncé l'adoption, par la grande Assemblée nationale, d'une loi autorisant le gouvernement à ratifier la convention no 158 sur le licenciement, 1982, qui a une incidence particulière sur le droit d'organisation et l'activité syndicale.

Les membres travailleurs ont signalé que ce cas a été discuté à plusieurs reprises et que la commission d'experts avait formulé des observations sur l'application de cette convention, ces observations ayant été réitérées dans son dernier rapport, sous les trois points développés ci-après et sur lesquels le représentant gouvernemental s'est exprimé dans son intervention: les exigences numériques en matière de négociation, qui font obligation à un syndicat, pour pouvoir négocier collectivement, de représenter au moins 10 pour cent des effectifs de la branche concernée et plus de la moitié des salariés de l'établissement concerné; le déni, aux fonctionnaires, du droit de négocier collectivement; et l'arbitrage obligatoire dans les conflits du travail qui ne touchent pas les services essentiels.

Ils se sont félicités de la ratification des conventions nos 87, 135 et 151 et de l'annonce de la ratification de la convention no 158. Ils ont toutefois l'impression qu'en dépit des diverses mesures annoncées par le membre gouvernemental l'attitude ambiguë de son gouvernement donne à croire que celui-ci s'efforce à tout prix de continuer de contrôler le mouvement syndical et le développement de la négociation collective. Revenant à la question des exigences numériques, ils s'appuient sur les indications contenues dans l'étude d'ensemble (paragr. 97 et suivants, et paragr. 238 et suivants) concernant l'importance de l'équilibre entre le pluralisme syndical et les impératifs d'efficacité dans le domaine de la négociation collective. Ils souscrivent également aux considérations développées au paragraphe 241 de cette même étude, dans lequel la commission d'experts traite de la reconnaissance des syndicats aux fins de la négociation collective et estime que de tels systèmes risquent de déboucher sur l'exclusion de la négociation d'un syndicat majoritaire qui ne réunit pas une majorité de 50 pour cent des membres d'une unité de négociation. Considérant qu'un système national doit promouvoir efficacement la négociation collective et stimuler la qualité du dialogue social, ils estiment que le système prévu par la législation turque ne répond pas à cet impératif du fait de l'exigence du double critère concernant les effectifs de travailleurs représentés, ce double critère permettant d'exclure de nombreux travailleurs de toute négociation collective. En ce qui concerne le droit de négociation des salariés des services publics, les membres travailleurs se rallient à l'opinion exprimée par la commission d'experts au paragraphe 105 de son étude d'ensemble et considèrent que le droit d'association ne peut être dénié aux fonctionnaires ou aux employés publics. Une place significative devrait être laissée dans ce secteur à la négociation collective (paragr. 265). Ils estiment en outre que le concept de fonctionnaire doit être entendu dans un sens strict. En ce qui concerne l'arbitrage obligatoire, ils ont rappelé que la commission d'experts n'admet le recours à cette procédure que dans le cas des services essentiels et ils ont demandé au représentant gouvernemental des explications quant au système d'arbitrage obligatoire prescrit dans les zones franches d'exportation. Pour conclure, les membres travailleurs ont demandé si le gouvernement entend faire droit aux observations de la commission d'experts en abrogeant la double exigence numérique de même que l'arbitrage obligatoire et en adoptant le projet de loi sur les droits syndicaux des fonctionnaires. Ils ont exprimé l'espoir que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour stimuler la libre négociation collective à tous les niveaux et dans tous les établissements.

Les membres employeurs ont évoqué en premier lieu la question des exigences numériques déterminant la représentativité d'une organisation dans le cadre de la négociation collective. Le caractère trop élevé du double critère de 10 et de 50 pour cent qui est critiqué par la commission d'experts est également critiqué par les membres employeurs et par le gouvernement, lequel n'a pas exprimé d'opinion divergente à cet égard. Les membres employeurs comprennent cependant les difficultés qu'éprouve le gouvernement pour modifier les dispositions en la matière du fait que les partenaires sociaux semblent souhaiter le maintien du système en vigueur et que les uns comme les autres ont rejeté son projet de loi. Ils appellent néanmoins le gouvernement à faire tout son possible pour soumettre ce projet de loi au parlement étant donné que cette question ne saurait être résolue que par la modification des dispositions pertinentes. En deuxième lieu, les membres employeurs ont déclaré ne pouvoir se prononcer quant à la situation concernant le droit de négociation des fonctionnaires étant donné que, d'après les informations communiquées par le gouvernement, le parlement est actuellement saisi d'un projet de loi tendant à abolir, ou du moins à limiter, les restrictions imposées aux fonctionnaires. La nouvelle loi leur permettra de négocier collectivement. Toutefois, ils relèvent dans l'observation de la commission d'experts que la TURK-IS n'est pas satisfaite et que les restrictions persistent. La commission d'experts a exprimé l'espoir que le projet de loi garantira aux fonctionnaires publics le droit de négocier collectivement et que le gouvernement fournira des informations sur les changements intervenus. De leur côté, les membres employeurs espèrent que ces changements ont été entamés et se poursuivent, et ils souhaitent être tenus informés des progrès réalisés. En troisième lieu, les membres employeurs ont évoqué la question de l'arbitrage obligatoire, se référant à la formule utilisée par la commission d'experts, selon laquelle il ne doit être recouru à cette pratique qu'en ce qui concerne les services essentiels au sens strict du terme, c'est-à-dire ceux dont l'interruption peut porter atteinte à la vie, à la santé, à la sécurité des personnes dans tout ou partie de la population. Les membres employeurs considèrent, comme ils l'ont dit à plusieurs reprises, que cette formule va trop loin et que l'Etat doit avoir la possibilité d'intervenir avant qu'une situation aussi grave se produise. Le gouvernement déclare qu'il ne recourt à l'arbitrage que lorsque la santé publique, la sécurité ou la vie sont en péril. En outre, le gouvernement déclare qu'un recours peut être introduit devant les tribunaux contre la décision de suspendre la grève pendant 60 jours, et toutes les parties participent à l'arbitrage. Il n'y a d'autre part pas d'indications selon lesquelles il serait souvent fait recours à cette sorte d'arbitrage ou qu'il serait utilisé de manière abusive. Ils considèrent qu'une procédure n'a de signification que lorsque l'on peut en apprécier l'usage dans la pratique. Dans le cas d'espèce, ils rappellent que la procédure d'arbitrage ménage un délai de 60 jours avant l'arbitrage ainsi que la possibilité de faire recours devant les instances judiciaires et de constituer un tribunal d'arbitrage tripartite. La commission d'experts n'a pas signalé d'abus dans le recours à cette procédure et, dans ces circonstances, les membres employeurs estiment qu'ils doivent inviter le gouvernement à poursuivre les mesures qu'il a engagées en vue de modifier les dispositions concernant les exigences numériques et de faciliter la participation des fonctionnaires à la négociation collective. Pour conclure, ils se sont déclarés rassurés du fait que le gouvernement a ratifié la convention no 87 en 1993.

Le membre travailleur de la Norvège a déclaré, au nom des membres travailleurs du Danemark, de la Finlande, de l'Islande, de la Suède et des Pays-Bas, qu'il déplorait que le gouvernement turc continue de s'opposer au pluralisme dans les structures de l'activité syndicale. L'examen des conséquences qu'entraînent les exigences numériques prescrites pour admettre la représentativité d'une organisation dans la négociation collective conduit à conclure que le gouvernement souhaite écraser les syndicats de gauche, en particulier la DISK, syndicat dont le gouvernement devrait être fier puisqu'il a apporté une contribution notoire au processus politique ayant abouti à la démocratie. C'est à tort que le gouvernement invoque le fait qu'une confédération syndicale turque n'accepte pas l'interprétation de la commission d'experts en l'espèce. Il a souligné que le droit des fonctionnaires publics à la négociation collective n'a toujours pas été reconnu, en dépit du fait que le gouvernement a assuré à plusieurs reprises que les lois contraires aux droits fondamentaux de l'homme seraient abrogées sans retard après l'adoption de la Constitution de 1980 et en dépit de la tenue d'une conférence, en mars 1994 à Istanbul, avec la participation de l'Union européenne, du Conseil de l'Europe, des dirigeants syndicaux de la TURK-IS, de la HAK-IS, de la DISK et des centrales internationales CISL et CES, au cours de laquelle le gouvernement a affirmé que les mesures nécessaires pour mettre la législation en conformité avec les conventions de l'OIT, et notamment la convention no 98, seraient prises. Le gouvernement a également évoqué sa demande d'adhésion à l'Union européenne, laquelle garantirait la consécration des droits fondamentaux dans la législation nationale. L'orateur estime que le projet de loi qui a été présenté envisage les organisations de fonctionnaires publics comme des associations et non comme des syndicats, ce qui implique que le contrôle de l'Etat, selon le droit civil, peut s'exercer sur ces organisations.

Le membre travailleur de la Turquie a regretté que le gouvernement bafoue continuellement les dispositions de la convention no 98. La législation en vigueur fixe les amendes contre les actes de discrimination antisyndicale à un niveau dérisoire de 30 à 130 cents des Etats-Unis. La législation impose également aux syndicats d'informer le gouvernement de leurs nouveaux adhérents dans les quinze jours et le ministère du Travail use de son autorité lors de la procédure d'agrément pour s'ingérer dans les syndicats. Les travailleurs et dirigeants syndicaux peuvent être licenciés sans juste motif et l'employeur peut s'opposer à leur réintégration dans leur emploi. L'orateur a souligné la nécessité d'une refonte totale de la législation du travail turque afin de la rendre conforme aux exigences des conventions nos 87, 98 et 151. A cette fin, il conviendrait de demander l'assistance technique du BIT. L'orateur a cité plusieurs exemples illustrant l'impossibilité, pour les fonctionnaires, de s'organiser. Le projet de législation présenté par le gouvernement comme un progrès décisif à cet égard ne résoudra pas les problèmes et risque même de les aggraver dans certains cas. Un syndicat d'employés civils des établissements militaires, qui s'était constitué en conformité de la législation en vigueur, devra être supprimé avec le projet de loi. La législation laisse peu de place à la négociation collective. En cas de conflit collectif, la législation proposée institue une commission de conciliation, formée de deux fonctionnaires de l'Etat et d'un expert, qui proposera une solution. Le Conseil des ministres décidera d'accorder ou non le droit de faire grève ainsi que les modalités d'exercice de ce droit. L'arbitrage obligatoire est souvent imposé en Turquie. Les grèves sont interdites dans un grand nombre de secteurs non essentiels. Même lorsque la négociation collective est autorisée, elle doit aboutir dans les soixante jours, sinon, au terme de ce délai, la médiation intervient obligatoirement. En vertu de la loi sur les zones franches d'exportation, l'arbitrage obligatoire est imposé durant les dix années consécutives à la création de cette zone. Il s'agit de violations manifestes de la convention no 98. Les amendements proposés à la loi sur les conventions collectives, la grève et le lock-out ne rendront pas la législation conforme à la convention. Le plan gouvernemental de démocratisation n'en fera pas davantage. Pour conclure, l'orateur a réitéré que l'ensemble de la législation du travail turque nécessite une harmonisation avec les conventions nos 87, 98 et 151 et avec les recommandations et propositions de la commission d'experts, du Comité de la liberté syndicale et de cette Commission de la Conférence. Cette démarche nécessitera l'assistance technique du BIT et la participation des partenaires sociaux.

Le membre employeur de la Roumanie a déclaré qu'au lieu de critiquer le gouvernement de la Turquie la Commission de la Conférence devrait le féliciter de ses efforts tendant à l'application de la convention. En ce qui concerne les exigences numériques en matière de représentativité pour négocier collectivement, l'orateur souhaiterait savoir s'il existe des normes internationalement reconnues à cet égard et si la commission d'experts est en mesure de suggérer des conditions numériques optimales. L'orateur a déclaré que les négociations deviendraient plus difficiles avec un plus grand nombre de partenaires et que plus le critère numérique est bas plus le nombre de partenaires est élevé.

Le membre travailleur de la Grèce a déploré que les membres employeurs se déclarent rassurés par le seul fait que la Turquie ait ratifié la convention no 87, si l'on veut bien considérer que, dans de nombreux pays - dont notamment la Grèce -, des conventions ratifiées depuis longtemps restent sans effet, comme l'attestent les débats de la commission, force est effectivement de constater qu'il ne suffit pas qu'une convention ait été ratifiée et qu'il faut que la législation nationale soit rendue conforme à cette convention et qu'elle soit respectée. Enfin, il s'est demandé pourquoi l'organisation syndicale DISK, membre de la Confédération européenne des syndicats et de son bureau exécutif, ne participe pas à la Conférence.

Le représentant gouvernemental, après avoir assuré la Commission de la Conférence de ce que ses observations et suggestions seraient étudiées par les autorités compétentes de son pays, a rappelé, en réponse aux questions posées, qu'en ce qui concerne la suppression de l'exigence numérique il existe un projet de loi, actuellement en discussion, qui prévoit notamment la suppression de l'exigence de 10 pour cent. Abordant la question des droits syndicaux des fonctionnaires, il a rappelé qu'un projet de loi préparé à la lumière des conventions nos 87 sur la liberté syndicale et 151 sur les procédures de détermination des conditions d'emploi dans la fonction publique est à l'étude par le parlement. En ce qui concerne la liberté de négociation entre les partenaires sociaux, l'orateur a déclaré que son gouvernement entend intervenir le moins possible et il a écarté l'idée qu'il n'y aurait pas de liberté de négociation en Turquie, évoquant à cet égard les quelque 1 783 conventions collectives conclues à la suite de libres négociations collectives en 1992, couvrant 1 090 000 salariés, et les quelque 1 153 578 heures de travail perdues en grèves. Pour conclure, l'orateur a précisé que les projets de réforme envisagés par son gouvernement ont été communiqués à toutes les parties concernées, y compris la DISK, la HAK-IS, la TURK-IS et la TISK.

Les membres travailleurs, se référant à l'intervention des membres employeurs, ont déclaré que les problèmes qui subsistent ne sont pas des problèmes sans importance et qu'il est nécessaire de continuer d'insister auprès du gouvernement pour que celui-ci procède à la modification demandée de la législation. Ils considèrent que le problème des exigences numériques ne réside pas tant dans la définition de critères pour définir les organisations les plus représentatives que dans le fait que la législation actuelle comporte une double exigence, laquelle aboutit à exclure une partie importante des travailleurs. En ce qui concerne l'arbitrage obligatoire, ils jugent indispensable de se référer à l'esprit de la convention et à l'opinion de la commission d'experts.

Les membres employeurs sont convenus avec les membres travailleurs qu'il convient de modifier les dispositions concernant les exigences numériques, même si un syndicat important souhaite le maintien de la situation en vigueur. En ce qui concerne les déclarations du représentant gouvernemental, ils ne considèrent pas que le fait qu'un grand nombre de grèves soient intervenues signifie qu'un progrès social important ait été accompli. En ce qui concerne l'arbitrage obligatoire, ils estiment que cette procédure est valable dans la mesure oì des critères non ambigus sont établis et oì la participation des deux parties est garantie. S'agissant de la formule utilisée par la commission d'experts, ils préfèrent s'en tenir à la lettre de la convention plutôt qu'à son esprit, qu'ils jugent parfois confus.

La commission a pris note de la déclaration du représentant gouvernemental, des développements intervenus et de la discussion qui a eu lieu. La commission s'est félicitée de la récente ratification par la Turquie des conventions nos 87, 135 et 151, dont elle veut augurer qu'elle conduira à une meilleure application de la présente convention. La commission a rappelé néanmoins que, depuis de très nombreuses années, la commission d'experts relève des divergences importantes entre la législation et la convention. Elle a demandé au gouvernement d'adopter des mesures pour lever les restrictions à la négociation collective résultant du double critère de la représentativité exigé des syndicats, afin qu'ils puissent négocier collectivement avec les employeurs, pour privilégier la négociation collective comme moyen de fixer les conditions d'emploi et pour adopter les dispositions législatives spécifiques en vue d'accorder aux travailleurs du secteur public couverts par la convention le droit de constituer des syndicats afin de pouvoir négocier collectivement leurs conditions d'emploi. La commission a insisté auprès du gouvernement pour que son prochain rapport détaillé sur l'application de la convention fasse état des mesures concrètes qui auront été effectivement prises pour stimuler et promouvoir prioritairement la libre négociation collective. Elle a demandé au gouvernement de communiquer les projets de loi élaborés dans ce domaine. Elle a exprimé l'espoir d'être à même de constater des progrès décisifs sur ces questions à brève échéance.