Cas individuel (CAS) - Discussion : 1995, Publication : 82ème session CIT (1995)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Venezuela (République bolivarienne du) (Ratification: 1982)

Un représentant gouvernemental a jugé inhabituel que les questions soulevées aient été formulées par une association d'employeurs. Il a rappelé la concertation qui a préludé à l'adoption, en 1990, de la nouvelle loi organique du travail (LOT), avec la participation active des organisations d'employeurs et de travailleurs du Venezuela. Le Congrès de la République a adopté la LOT sans aucun vote contre. En sa qualité de député, il avait alors accédé à la proposition d'une personne mandatée par la Fédération vénézuélienne des chambres et associations de commerce et de production (FEDECAMARAS) tendant à ce que la période de résidence prévue dans le projet initial (deux ans) soit portée à dix ans dans l'article 404 de la LOT. Il a rappelé que les liens entre le Président de la République et l'OIT sont très étroits, ainsi que la responsabilité qu'il a assumée dans la rédaction de la LOT. Il a ensuite passé en revue les autres points soulevés dans l'observation de la commission d'experts:

- Enonciation de manière trop longue et trop détaillée des fonctions et buts des organisations de travailleurs et d'employeurs: les articles 408 et 409 de la LOT n'ont d'autre finalité que d'orienter ceux qui désirent constituer des syndicats de travailleurs ou des organisations d'employeurs. Ces dispositions doivent être replacées dans le contexte défini par les articles 401 et 403 de la LOT, qui garantissent le libre exercice des libertés syndicales protégées par la convention. De plus, ces dispositions n'ont pas empêché les employeurs de constituer leurs associations - la FEDECAMARAS est en fait une association de droit civil.

- Le nombre de travailleurs requis (100) trop élevé pour pouvoir former un syndicat de travailleurs non dépendants (art. 418): la liberté syndicale, pierre angulaire du droit collectif, n'est qu'un aspect de la législation du travail. Cette dernière réglemente les relations individuelles et les relations collectives des travailleurs dépendants. De ce fait, la disposition incriminée de la LOT tend simplement à conférer une protection particulière à une catégorie de travailleurs - les non-dépendants - lesquels n'étaient naturellement pas couverts par la législation du travail.

- Le nombre d'employeurs requis (10) pour pouvoir constituer un syndicat d'employeurs est trop élevé: alors que la législation de 1936 prescrivait un nombre plus faible d'employeurs pour pouvoir constituer un tel syndicat, dans l'histoire du Venezuela il n'a été enregistré qu'un seul syndicat d'employeurs (SINTRA Bares, distributeurs de spiritueux). En application de l'article 405 de la LOT, la FEDECAMARAS n'a pas jugé opportun de se faire enregistrer comme organisation syndicale. Les associations civiles d'employeurs éprouvent certaines réticences à l'idée que le ministère du Travail leur confère la personnalité juridique.

Le Venezuela respecte les obligations découlant des conventions de l'OIT, et même les travailleurs du secteur public jouissent de tous les droits d'organisation et d'association. En tout état de cause, le gouvernement étudiera les moyens de parvenir à une plus grande harmonie entre la teneur présupposée de la convention et l'intention et le contenu de la LOT. A cette fin, il engagera un dialogue social - incluant la FEDECAMARAS - pour examiner le problème. Toutefois, en l'absence d'un appui parlementaire suffisant, il y a lieu de craindre que les propositions de modifications de la LOT touchent d'autres points que ceux soulevés par les experts.

L'orateur a ajouté qu'un récent arrêt de la Cour suprême a confirmé la prééminence des conventions internationales du travail sur la LOT. Dans ces conditions, il n'existe juridiquement pas de difficultés pour imposer l'application de la convention. Il conviendrait également d'étudier la possibilité que l'exécutif national, conformément à l'article 13 de la LOT, prenne les dispositions juridiques, par voie administrative, pour faire droit aux demandeurs et mettre la législation du travail vénézuélienne en conformité avec la convention.

Les membres employeurs ont remercié le ministre du Travail de sa présence. Ils ont souligné que bien qu'ayant demandé une discussion sur ce cas il s'agit là d'une décision de la commission dans son ensemble. Le ministre ayant déclaré qu'il n'était pas familiarisé avec les procédures de la commission, les membres employeurs ont souligné qu'il avait toujours été le bienvenu à la commission et qu'il le serait dans l'avenir. Il se pourrait bien, sur la base de cette discussion et des résultats atteints dans le mois à venir, que le ministre soit invité formellement à se présenter devant la commission chaque année.

Le ministre doit comprendre que la liberté d'association s'applique à la fois aux travailleurs et aux employeurs, et pas seulement aux travailleurs.

Les membres employeurs ont indiqué qu'il est très inhabituel qu'ils demandent qu'un cas soit examiné par cette commission. Il en a été ainsi dans les cas les plus graves où les intérêts des employeurs étaient en jeu. De leur point de vue, l'application de la convention au Venezuela, tant en ce qui concerne les employeurs que les travailleurs, présente quelque chose de foncièrement erroné. Depuis 1988, 18 cas sur cette question ont été soumis au Comité de la liberté syndicale, ce qui constitue un record. L'un de ces cas, le cas no 1612, résulte d'une réclamation dont le Comité de la liberté syndicale a été saisi par l'Organisation internationale des employeurs (OIE) et la FEDECAMARAS. Les conclusions de ce comité sur ce cas ont été approuvées par le Conseil d'administration à sa session de mai 1993. Les membres employeurs ont également rappelé que quatre des conclusions de la commission concernaient les points soulevés par les experts dans leur observation. Elles portaient sur les interférences entre les droits des travailleurs et ceux des employeurs de s'organiser selon leur choix.

Les membres employeurs estiment que ces points constituent des violations fondamentales de la convention. Le gouvernement du Venezuela s'était pourtant engagé, lors de la session du Conseil d'administration de mars 1995, à ouvrir des consultations tripartites pour corriger la situation dénoncée dans le cas no 1612. Les membres employeurs ont relevé que, selon la déclaration du représentant gouvernemental lui-même, la Cour suprême du Venezuela a affirmé que les conventions l'emportent sur la législation nationale. Par conséquent, l'absence de soutien parlementaire que le représentant gouvernemental invoque également comme raison pour laquelle ces problèmes n'ont pas encore été résolus n'est pas recevable. En outre, annoncer que des règlements d'application de la loi organique du travail sont en cours d'élaboration ne paraît pas suffisant, étant donné que cette loi est en vigueur depuis le 1er mai 1991.

Enfin, les membres employeurs, se référant à la teneur des articles 2 et 3 de la convention, ont insisté pour que le gouvernement satisfasse à ses obligations sur le plan législatif et dans la pratique, en modifiant la législation après consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs.

Les membres travailleurs ont tout d'abord souligné qu'il n'existe pas de divergences entre eux et les membres employeurs en ce qui concerne le droit d'association aux termes de la convention. Les droits des employeurs comme ceux des travailleurs de s'organiser sont également importants selon cet instrument, et toute ingérence du gouvernement à ce droit peut être grave dans l'un et l'autre cas. Lorsque des organisations d'employeurs soulèvent des questions concernant les droits des travailleurs dans un pays, elles agissent ainsi parce qu'elles ont une connaissance plus approfondie de ces droits, parce qu'il n'existe pas d'organisations de travailleurs, ou encore parce que ces organisations sont sous le contrôle du gouvernement. Quant à l'argument du représentant gouvernemental selon lequel la législation du travail en vigueur a été adoptée par la majorité du peuple dans le cadre parlementaire et par les travailleurs, les membres travailleurs ont fait valoir que cet aspect n'entre pas en jeu dans ce contexte. Ce qui compte quant à savoir si telle loi est conforme ou non aux conventions visées c'est l'avis autorisé de la commission d'experts. Reprenant un autre point soulevé par le représentant gouvernemental, selon lequel la plupart des employeurs du Venezuela ne veulent pas s'affilier à une organisation, les membres employeurs ont à nouveau déclaré que cet aspect n'entre pas en considération dans le contexte. Ce qui compte, c'est que la législation n'instaure pas de restriction injustifiée empêchant les employeurs de constituer des organisations, s'ils souhaitent le faire. La convention ne dit pas que les employeurs doivent constituer des organisations, elle stipule que de telles organisations, lorsqu'elles ont effectivement été constituées, ne doivent pas se heurter à des restrictions injustifiées. Le même principe s'applique en ce qui concerne les travailleurs.

Ils ont suggéré que, étant donné que l'exécutif a le pouvoir de prendre des règlements d'application de la législation du travail, cette formule pourrait constituer une solution pour le gouvernement pour rendre sa législation conforme à la convention, puisqu'il est parfois difficile de faire adopter une législation par le Parlement. Pour conclure, ils ont indiqué qu'il importait peu de savoir si les travailleurs ou les employeurs du pays ne s'étaient pas opposés à une loi donnée. A partir du moment où un pays ratifie une convention, il s'oblige à en respecter les prescriptions, et il appartient à la commission d'experts d'établir en toute indépendance et impartialité si ce pays le fait. Ce qui importe pour cette commission c'est de s'assurer que les prescriptions de la convention sont respectées. Or, manifestement, elles ne le sont pas en ce qui concerne le Venezuela.

Le membre employeur du Panama a évoqué la réclamation présentée par l'OIE et la FEDECAMARAS en juillet 1991, en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT, alléguant le non-respect, par le Venezuela, de diverses conventions internationales du travail ratifiées par ce pays, dont les conventions nos 87 et 98. Dans les recommandations du Comité de la liberté syndicale (cas no 1612), le gouvernement du Venezuela est invité à revoir la formulation de nombreuses dispositions de la LOT, notamment ses articles 398, 404, 405, 406, 408, 409, 418, 419, 425, 446, 448, 473 et 513. Les contradictions entre la LOT et la convention ont été confirmées dans le rapport de la commission d'experts, en même temps que d'autres questions relatives à l'application des autres conventions mentionnées dans ce rapport. La LOT est un exemple classique de réglementation excessive, étouffante et paternaliste, qui tend à modeler les organisations d'employeurs et de travailleurs à l'image des gouvernements successifs. En février 1995, le gouvernement s'est proposé d'examiner toutes les recommandations formulées. Il a cependant commis de nouvelles violations par rapport aux normes de l'OIT et n'a montré aucune volonté d'introduire les modifications suggérées dans sa législation du travail, modifications pourtant vitales pour l'initiative et le dynamisme des employeurs.

Un membre travailleur du Venezuela s'est rallié entièrement aux considérations développées par les membres travailleurs. Les organisations syndicales du Venezuela entretiennent de bonnes relations avec les organisations d'employeurs lorsqu'il s'agit de conclure des conventions collectives par entreprise ou par secteur. La plupart des conflits se posent avec l'Etat, en sa qualité d'employeur. Le ministère du Travail s'efforce, certes, de maintenir la concertation, ce qui est le meilleur moyen de trouver des solutions aux problèmes soulevés par les organes de contrôle de l'OIT. D'après son expérience personnelle comme dirigeant syndical, l'orateur peut affirmer que l'article 404 de la LOT n'est pas appliqué à l'encontre d'organisations telles que la fédération qu'il a eu l'occasion de présider, à proximité de la frontière avec la Colombie, puisque des syndicalistes de nationalité colombienne n'ayant pas résidé dix années au Venezuela faisaient partie des instances dirigeantes de cette fédération. L'orateur a ajouté que les syndicats jouissent d'une autonomie complète en ce qui concerne l'élaboration de leurs statuts. Comme l'ont suggéré les membres travailleurs, c'est par la concertation que l'on doit chercher à apporter à la LOT les modifications propres à rendre cet instrument conforme aux conventions internationales du travail sur les points qui se sont révélés contraires à ces instruments.

Un membre travailleur de la Grèce a fait valoir que, lorsqu'un pays adopte une législation réglementant le droit d'association, c'est rarement bon signe car ce droit, en pays démocratique, est garanti par la Constitution. Pour un pays ayant ratifié la convention no 87, les partenaires sociaux doivent avoir la possibilité de négocier sans restriction sur tous les sujets. Ils le font en respectant la législation s'il s'agit d'un pays démocratique. Il n'est donc pas nécessaire qu'un pays légifère en la matière car il risque, ce faisant, de provoquer l'ingérence des pouvoirs publics dans cette liberté d'association.

Le membre employeur du Venezuela a estimé que, par le ton général de sa déclaration, le représentant gouvernemental s'était écarté des usages de l'OIT. Dans sa réponse aux recommandations du Comité de la liberté syndicale, reproduite dans le document GB.262/7/2, le gouvernement s'était engagé à se conformer aux recommandations des organes de contrôle, ce qui ne s'est malheureusement pas vérifié dans les faits. Ce que le représentant gouvernemental a dit au sujet de la représentation de la FEDECAMARAS au Congrès de la République est inexact, car il est bien évident que le congrès est élu au suffrage universel direct, sans que, d'aucune façon, des secteurs particuliers y soient représentés. La FEDECAMARAS a souligné que la discussion et l'approbation de l'actuelle loi organique sur le travail s'étaient effectuées sans qu'il ait été procédé aux consultations suffisantes et efficaces requises par les normes de l'OIT en pareil cas. Les employeurs vénézuéliens ont été à l'origine de la réclamation présentée conjointement avec l'OIE, et ils insistent pour que le gouvernement se conforme aux recommandations du Comité de la liberté syndicale. A cet égard, il y a lieu d'espérer que le gouvernement abandonne une attitude contraire aux normes de l'OIT et respecte l'esprit de la lettre d'intention tripartite qu'il a signée le 5 juin dernier avec la FEDECAMARAS et la Confédération des travailleurs du Venezuela (CTV). Les employeurs vénézueliens ont un profond respect pour le Président Caldera, dont la personnalité est étroitement liée à l'OIT, mais les droits des partenaires sociaux doivent également être respectés en l'espèce. Aussi est-il inacceptable à leurs yeux que le gouvernement, après avoir ignoré la réclamation relative à la loi organique sur le travail, ait encore aggravé la situation en s'arrogeant le droit de désigner sans consultation le représentant des employeurs du Venezuela à la récente réunion tripartite sur l'industrie chimique, ce qui est sans précédent dans l'histoire démocratique des relations entre le gouvernement, la FEDECAMARAS et l'OIT. De surcroît, il a de nouveau enfreint ses obligations en ce qui concerne la participation de la délégation des employeurs à cette 82e session de la Conférence. Dans l'exercice des droits de la FEDECAMARAS à l'OIT, les employeurs vénézueliens, loin de chercher à porter atteinte à l'image de leur pays, comme l'a insinué le représentant gouvernemental, s'emploient à la défendre; ils l'ont démontré par l'intervention du membre employeur à la 262e session du Conseil d'administration, dont copie avait été communiquée au gouvernement et qui, en tout état de cause, est à la dispositon des intéressés. En conclusion, la FEDECAMARAS ne demande pas la complaisance du gouvernement, comme le prétend le représentant gouvernemental. Elle demande seulement que le gouvernement respecte ses engagements à l'égard de l'OIT et du tripartisme, et qu'il renouvelle et renforce ainsi ses responsabilités à l'égard de cette organisation internationale.

Les membres employeurs ont fait valoir qu'il n'y a aucune raison que le représentant du gouvernement soit surpris que ce cas soit porté devant la commission et que ce soit les employeurs qui l'aient soulevé. Il appartient en effet à la commission de sélectionner les cas qu'elle entend examiner. S'il est vrai que, à titre exceptionnel, les employeurs ont pris l'initiative quant à l'établissement de la liste cette situation ne saurait constituer un problème, car ce serait alors méconnaître la nature tripartite de cette organisation.

Le représentant gouvernemental a exprimé son appui en faveur de la proposition formulée par les membres travailleurs, dont le membre travailleur du Venezuela. Il appartiendra aux partenaires sociaux vénézuéliens d'assumer leurs responsabilités pour que la LOT soit modifiée dans le sens préconisé dans les points soulevés par les organes de contrôle de l'OIT.

La commission a pris note des informations orales présentées par le représentant du gouvernement et de la discussion ayant ensuite eu lieu. Elle a noté avec préoccupation que la commission d'experts a dû mentionner dans son rapport qu'aucun progrès n'avait été accompli par le gouvernement quant à l'élimination des nombreuses restrictions et conditions persistantes qui s'opposent à la libre constitution d'organisations d'employeurs et de travailleurs, en contradiction avec la liberté d'association telle que définie par la convention. Elle a rappelé que tant la commission d'experts que le Comité de la liberté syndicale, dans le cadre de l'examen de la réclamation présentée par l'Organisation internationale des employeurs (OIE), et la Fédération vénézuélienne des chambres et associations de commerce et de production (FEDECAMARAS) ont insisté sur les mesures devant être prises par le gouvernement afin de supprimer de la législation les dispositions en conflit avec la convention. La commission a appelé instamment le gouvernement à abroger les dispositions prescrivant aux travailleurs étrangers une période de dix années de résidence dans le pays pour faire partie des organes dirigeants d'un syndicat, les dispositions qui énoncent de manière trop longue et trop détaillée les fonctions et buts des organisations de travailleurs et d'employeurs, celles qui prescrivent un nombre de travailleurs trop élevé pour pouvoir former un syndicat de travailleurs non dépendants et celles qui prescrivent un nombre d'employeurs trop élevé pour pouvoir constituer un syndicat d'employeurs. Dans ce contexte, la commission a noté avec intérêt que le représentant gouvernemental a indiqué que, aux termes d'une décision de justice, une convention l'emporte sur la législation nationale en cas de divergence entre l'une et l'autre. Elle a exprimé l'espoir que le gouvernement fera immédiatement tout son possible pour rendre sa législation et sa pratique conformes aux prescriptions de la convention, en consultation avec les employeurs et les travailleurs, et elle a prié celui-ci de fournir à la commission d'experts un rapport détaillé sur les progrès accomplis en la matière. Elle a pris note de l'engagement du représentant gouvernemental de convoquer une réunion tripartite pour chercher une solution aux problèmes qui se posent par rapport à la convention, et elle a exprimé l'espoir que des mesures appréciables seront prises dans le courant de l'année pour résoudre ces problèmes.