Cas individuel (CAS) - Discussion : 1998, Publication : 86ème session CIT (1998)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Myanmar (Ratification: 1955)

Le gouvernement a communiqué les informations suivantes:

Ce rapport est destiné à remplir l'obligation de rapport concernant la présente convention pour les périodes antérieures se terminant au 1er septembre 1997. S'agissant de la présente convention, le gouvernement informe la commission d'experts que les projets de lois sur les syndicats ont été examinés au cours de plusieurs sessions de l'Organe central d'examen des lois. D'autres mesures seront prises une fois que le projet de législation sera renvoyé au ministère du travail avec les avis et recommandations de l'organe central. Le processus actuel de révision des lois doit être totalement dissocié de celui de l'ère socialiste de 1962 à 1988.

En outre, un représentant gouvernemental a appelé l'attention de la commission sur le rapport d'étape présenté par sa délégation à la 85e session de la Conférence. Il a indiqué que, conformément aux remarques et recommandations formulées par l'Organe central d'examen des lois à propos du projet de loi sur les syndicats dont le Département du travail l'avait saisi, la Commission d'examen de la législation du ministère du Travail a procédé, dans le courant de l'an dernier, aux modifications et à la nouvelle rédaction nécessaires. En outre, comme recommandé par l'Organe central d'examen des lois, le Département du travail a largement sollicité, sur la nouvelle rédaction de la loi sur les syndicats, les avis et commentaires des parties concernées, y compris des associations de protection des intérêts des travailleurs et des organisations des employeurs, telles que l'Union des chambres de commerce et d'industrie de Myanmar et plusieurs représentants des entreprises publiques et privées. Les nombreux points techniques de la version révisée de la loi sur les syndicats exigent naturellement un examen approfondi de la part des parties concernées. Les réponses qui ont été reçues de certaines de ces organisations ont été compilées et collationnées. Lorsque les réponses de toutes les organisations seront parvenues, un projet révisé sera soumis par la Commission d'examen de la législation à l'Organe central d'examen des lois. Le processus de révision et de refonte rédactionnelle a été entrepris en attendant l'apparition d'une nouvelle Constitution de l'Etat qui garantira la protection des travailleurs par l'adoption de la législation du travail nécessaire. Toutefois, le processus d'adoption de la législation prend du temps, spécialement dans le cas de la législation du travail, qui nécessite des consultations tripartites. A cet égard, les travailleurs du pays sont à l'heure actuelle bien protégés par la législation en vigueur, qui a été adoptée voici plusieurs décennies et reflète toujours les dispositions des conventions de l'OIT ratifiées par le pays. Même si, comme le souligne la commission d'experts, il existe quelques divergences entre la convention et la législation nationale, celles-ci pourront être rectifiées avec la nouvelle législation. En ce qui concerne le droit syndical, il existe plus de 2.000 associations de protection des intérêts des travailleurs dans le pays, qui sont des entités de base s'occupant des intérêts généraux des travailleurs. Pour conclure, l'intervenant a déclaré que les travaux de révision et de refonte rédactionnelle de la législation du travail existante sont axés sur la conformité de ces textes aux dispositions des conventions ratifiées par le pays.

Les membres travailleurs ont constaté avec regret que le nouvel examen de ce cas, coïncidant avec le cinquantenaire de la convention, illustre dramatiquement le chemin qu'il reste à parcourir dans de nombreux pays du monde avant que la liberté syndicale ne soit véritablement respectée, en droit comme en pratique. Il est difficile de croire que la commission a jugé nécessaire de réexaminer douze fois au cours des dix-sept dernières années et aujourd'hui pour la huitième année consécutive le cas du non-respect, par le Myanmar, de cette convention. A cinq reprises, la commission a dû inscrire ses conclusions dans un paragraphe spécial du rapport. En outre, en 1996 et 1997, elle a cité le cas du Myanmar dans un paragraphe spécial pour défaut continu d'application de la convention. Il convient de rappeler que le Myanmar a également justifié trois autres paragraphes spéciaux depuis 1982 pour non-respect d'autres conventions ratifiées, qu'en 1993 le Conseil d'administration a jugé recevable une réclamation pour travail forcé au Myanmar sur le fondement de l'article 24 de la Constitution de l'OIT, et qu'une commission d'enquête a été constituée en 1997 pour examiner sur le fondement de l'article 26 une plainte concernant le recours généralisé au travail forcé au Myanmar. Ce triste record fait du Myanmar l'un des plus remarquables et des plus anciens contempteurs des droits fondamentaux des travailleurs et des normes internationales du travail dans l'histoire de l'OIT. De plus, le gouvernement persiste à afficher son mépris pour le mécanisme d'application des normes en refusant de soumettre des rapports à la commission d'experts malgré des demandes réitérées. La commission d'experts a exprimé "son profond regret" de n'avoir pas reçu un seul rapport du gouvernement depuis plus de trois ans. En outre, une mission de contacts directs qui devait avoir lieu en mai 1996 a été annulée en dernière minute par le gouvernement sans réelle explication. Le gouvernement ne s'est nullement empressé pour reporter cette mission. Il a fait montre du même manque de coopération au début de cette année en refusant à la commission d'enquête l'accès à son territoire pour enquêter sur les allégations de travail forcé. Enfin, le mépris persistant du Myanmar pour la procédure des organes de contrôle apparaît à nouveau aujourd'hui, à travers l'absence totale de sincérité comme de substance dans les remarques du représentant gouvernemental, lesquelles se bornent à une simple répétition de ce qui a été dit par le passé.

La commission d'experts a noté que, depuis quarante ans, elle presse le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir le droit des travailleurs de constituer, sans autorisation préalable, les syndicats de premier niveau, fédérations et confédérations de leur choix et de s'y affilier pour défendre leurs intérêts, et de garantir que ces structures syndicales aient le droit de s'affilier à des organisations internationales. Mais tout ceci reste vain. La réalité est que, nonobstant les déclarations du représentant gouvernemental, il n'existe au Myanmar ni loi sur les syndicats ni structure juridique protégeant le droit de se syndiquer. Même si l'adoption de la législation nécessaire demande naturellement du temps, comme le déclare le représentant gouvernemental, aucun progrès n'a été constaté à cet égard au cours des quarante dernières années. En 1988, la junte militaire, peu après avoir massacré plusieurs milliers de nationaux, a pris un décret appelé loi sur la formation des associations et des organisations, en vertu duquel les syndicats doivent obtenir l'autorisation du ministère des Affaires intérieures et religieuses pour pouvoir être constitués. Cette loi prévoit que les associations et autres organisations auxquelles elle s'applique seront dissoutes si elles tentent, incitent, encouragent ou aident à saper la prééminence de la loi et de l'ordre, de la paix et de la sécurité locale ainsi que le fonctionnement harmonieux et sûr des transports et des communications. Il en est résulté, pour les travailleurs du pays, une absence totale de toute protection juridique concernant la liberté syndicale. Le fait est qu'en juin 1997, à quelques jours de l'examen de ce cas par la commission, deux membres du comité exécutif de la Fédération des syndicats pour la Birmanie -- Myo Aung Thant et Khin Kyaw -- ont été arrêtés dans le pays. L'un et l'autre sont considérés par Amnesty International comme prisonniers politiques. Le premier, membre de la All Burma Petro-Chemical Corporation Union, constituée en 1988 par le mouvement prodémocratique, a été arrêté à l'aéroport de Rangoon avec sa femme et ses enfants. Amnesty International déclare ne pas savoir s'ils sont toujours incarcérés. Myo Aung Thant est accusé de haute trahison, entre autres. Au terme d'un procès secret organisé en août dernier, il a été condamné à la déportation à vie, plus dix ans dont trois pour infraction à la loi sur la formation des associations et des organisations. Un autre syndicaliste, Khin Kyaw, du Syndicat clandestin des gens de mer de Birmanie, n'a pas été vu depuis son arrestation, voici un an, par sa famille ou son avocat, et l'on ne sait pas où il est. Amnesty International déclare craindre pour sa sécurité, compte tenu de la rigueur des conditions de détention dans le pays et de la fréquence de la torture. Les membres travailleurs demandent au représentant gouvernemental de donner à la commission des précisions sur la situation de Khin Kyaw. Depuis des années, ils soulèvent la question des gens de mer au Myanmar et demandent au gouvernement de confirmer que ceux-ci ne sont désormais plus contraints de signer des contrats les obligeant à ne pas contacter des organisations internationales de travailleurs et qu'ils ne seront plus persécutés ou intimidés lorsqu'ils exercent leurs droits, conformément à la convention. La réponse du gouvernement est illustrée par l'arrestation de Khin Kyaw.

Selon certaines sources, le pays connaîtrait une agitation sociale croissante en raison de la détérioration continuelle de l'économie et du refus persistant du gouvernement de permettre aux travailleurs de constituer des syndicats plutôt que des associations de défense de leurs intérêts, comme évoqué par le représentant gouvernemental. Des tentatives de constitution de syndicats ont été faites sur un certain nombre de lieux de travail, et les membres travailleurs ont vu une liste de travailleurs qui ont été licenciés pour cette raison. Cependant, ces informations ne peuvent être portées à la connaissance de la commission pour des raisons de sécurité concernant ces courageux travailleurs. En conclusion, les membres travailleurs tiennent à faire savoir au gouvernement que ce n'est pas en baptisant la junte militaire dirigeant le pays Conseil national pour la paix et le développement au lieu de Conseil national de rétablissement du droit et de l'ordre, en stipendiant de coûteuses sociétés de relations publiques pour améliorer leur image à l'extérieur ou attirer l'attention de personnalités influentes bien connues à Washington ou ailleurs que le pays se défera de son statut de paria et cessera d'être désigné comme l'un des pays affichant le plus profond mépris pour les droits de l'homme et des travailleurs. Ce que l'on attend désormais, c'est un changement radical, sans atermoiements, qui reconnaisse la volonté du peuple birman, telle qu'elle s'est exprimée dans les élections parlementaires de 1990, et qui respecte une fois pour toutes le droit, pour les travailleurs, de constituer les syndicats de leur choix, conformément à la convention. Toute proposition en retrait serait purement et simplement inacceptable et les membres travailleurs invitent la commission, comme par le passé, à exprimer cette opinion dans les termes les plus vifs possibles.

Les membres employeurs se sont dits d'accord avec les membres travailleurs pour constater l'absence de tout progrès sur un cas déjà discuté à de nombreuses reprises, qui a plusieurs fois fait l'objet d'un paragraphe spécial du rapport de la commission et qu'elle a cité l'année dernière parmi les cas de défaut continu d'application. Les faits sont toujours les mêmes et le rapport du gouvernement se fait de plus en plus laconique, à supposer qu'un rapport soit fourni, ce qui n'est plus le cas depuis trois ans. Le gouvernement manifeste ainsi clairement son refus de coopérer avec les organes de contrôle; il a d'ailleurs mis en échec la mission de contacts directs qui était prévue. La situation reste inchangée en droit et en pratique: les cas cités par les membres travailleurs démontrent amplement que le gouvernement n'est pas disposé à permettre aux travailleurs de s'affilier à l'organisation de leur choix, ni à celle-ci de s'organiser en fédérations nationales ou internationales. Et, lorsqu'on lui rappelle ses obligations aux termes de la convention, le gouvernement répond par le mépris. Le représentant gouvernemental se réfère à un projet de loi qui aurait été transmis à toutes sortes d'instances pour recueillir leurs commentaires. Il prétendait déjà les années précédentes qu'un projet de loi devait modifier la situation; il est devenu bien difficile d'y croire. La commission doit donc une nouvelle fois constater que la situation reste très éloignée des obligations en vertu de la convention et regretter de ne pouvoir constater aucun progrès. Elle doit à nouveau exiger que des mesures soient enfin prises pour que le gouvernement honore ses engagements.

Le membre gouvernemental du Royaume-Uni, s'exprimant également au nom des gouvernements de l'Allemagne, de l'Autriche, du Canada, du Danemark, de la Finlande, de l'Islande, de l'Italie, de la Norvège, des Pays-Bas, du Portugal et de la Suède, a déclaré que les informations sur l'application de la convention, récemment transmises par le gouvernement, n'étaient pas du tout satisfaisantes. La transmission aussi tardive d'informations de la sorte ne peut être considérée que comme une tentative d'entraver les travaux de la commission d'experts et de la Commission de la Conférence et de retarder l'échéance d'un examen complet et précis de la situation actuelle. Ce comportement reflète le manque de respect total du gouvernement envers ses engagements internationaux et constitue une preuve supplémentaire de l'absence de réforme démocratique et de respect pour les droits de l'homme dans le pays. A cet égard, la Commission des droits de l'homme des Nations Unies a récemment adopté une résolution (no 1998/63) soulignant l'étendue de l'utilisation du travail forcé et du travail des enfants à travers le pays. Par conséquent, il convient de prier instamment le Conseil national de la paix et du développement de pleinement coopérer et de permettre à l'OIT de se rendre dans le pays pour y évaluer la situation en matière de travail et apporter son assistance. L'orateur appuie fermement les conclusions de la commission d'experts selon lesquelles les autorités nationales doivent prendre les mesures nécessaires pour garantir l'existence d'une véritable liberté syndicale. Compte tenu du paragraphe spécial dont ce cas a fait l'objet dans le rapport de l'année dernière de la présente commission, l'orateur prie le représentant gouvernemental d'expliquer pour quelles raisons le gouvernement persiste à ne pas appliquer cette convention fondamentale.

Le membre travailleur de la France a estimé qu'il était permis d'être bref sur le thème de la liberté syndicale au Myanmar puisqu'elle est inexistante, comme toutes les autres libertés. Le régime militaire organise une répression extrêmement préoccupante des travailleurs. Il organise le pillage du pays et l'exploitation systématique des personnes. Ses méthodes sont le travail forcé, l'emprisonnement, la torture, les disparitions. Dans pareil contexte, le représentant gouvernemental peut bien évoquer la consultation par le gouvernement, depuis un an et demi, de personnes qu'il a lui même désignées pour l'élaboration d'une nouvelle constitution. Les élus des élections de 1990 sont les seuls représentants légitimes en droit d'adopter une constitution, et l'argument des militaires au pouvoir selon lequel un processus législatif serait en cours pour respecter les conventions ratifiées ne trompera personne. La déclaration du représentant gouvernemental est vague et ne contient aucun élément concret. Au regard des pratiques du pouvoir telles qu'elles ressortent du rapport de la commission d'experts, elle n'est pas sincère. Face aux violations massives et systématiques des droits de l'homme et à l'autisme du gouvernement, il faut sans doute quitter le registre du droit pour exprimer sa solidarité avec un peuple courageux et pacifique, l'aider à recouvrer la liberté qui lui a été confisquée et à mettre fin à son martyre.

Le membre travailleur de l'Italie a souligné qu'aucun changement, aussi minime qu'il soit, n'est intervenu dans le pays mis à part le changement de nom du Conseil. Les syndicats nationaux et internationaux sont préoccupés par les constantes violations des droits des travailleurs. Il est inadmissible qu'un membre de l'OIT refuse d'envoyer des rapports sur l'application des conventions fondamentales sur la liberté syndicale. Les persécutions, arrestations et tortures de travailleurs sont autant de violations d'autres droits fondamentaux de l'homme. Les autorités nationales devraient prendre des mesures immédiates pour corriger cette situation inacceptable. Les syndicats européens et internationaux qui font pression pour que des mesures pratiques soient adoptées ont obtenu le retrait du bénéfice du système préférentiel européen applicable au pays. Les gouvernements et les employeurs du monde entier devraient adopter une position semblable à celle de la présente commission et interrompre leurs échanges commerciaux et autres relations avec le pays. La Communauté européenne devrait maintenir la suspension du bénéfice du système préférentiel.

Le membre gouvernemental des Etats-Unis s'est ralliée sans réserve à la déclaration du membre gouvernemental du Royaume-Uni, réaffirmant les préoccupations de longue date de son gouvernement devant la situation de la liberté syndicale au Myanmar. Dire que ce cas est grave est une litote. Depuis des années, les membres de la commission entendent le gouvernement birman s'engager à défendre les principes de l'OIT, à réviser sa législation du travail pour la rendre conforme à la convention ou, en d'autres occasions, demander l'assistance de l'OIT. Malheureusement, ces engagements ne se concrétisent pas, les déclarations d'intention ne sont jamais traduites dans la réalité et ce gouvernement se soustrait essentiellement au contrôle et à l'assistance de l'OIT. Une fois de plus, comme à de nombreuses reprises par le passé, force est de constater avec regret qu'il n'existe aucune réelle liberté syndicale dans le pays. Ceux qui s'aventurent à exercer des activités syndicales indépendantes s'exposent à la surveillance constante de la police et de l'armée et vivent en permanence dans la crainte d'une arrestation et de la torture. Il est déplorable de constater que le pays témoigne d'une absence fondamentale de tout respect des droits de l'homme, allant bien au-delà des droits syndicaux. Dans ces circonstances, la conclusion inévitable est que les autorités birmanes foulent aux pieds leurs obligations internationales au titre de la convention et n'ont aucun égard non plus pour les recommandations de l'OIT, de l'Assemblée générale des Nations Unies ni de la Commission des droits de l'homme des Nations Unies et, le plus grave, affichent un mépris absolu pour les droits de leurs citoyens. Il est difficile de concevoir une conclusion qui puisse inciter le gouvernement à prendre sincèrement des mesures concrètes qui sont recommandées depuis plus de quarante ans. L'intervenante veut donc croire que la commission ne manquera pas de relever dans les termes les plus vifs possibles ses profondes préoccupations devant la regrettable persistance du gouvernement à ne pas respecter, en droit comme en pratique, le droit fondamental de la liberté syndicale.

Le membre travailleur du Japon a noté que le représentant gouvernemental n'a, comme de coutume, fourni aucune nouvelle information ni aucun exemple démontrant qu'une action était engagée. Ses déclarations illustrent un mépris du système de contrôle de l'OIT. Les mouvements syndicaux ne peuvent exercer librement leurs activités dans le pays et la Fédération des syndicats du Myanmar, constituée en 1991, se trouve dans l'obligation d'exercer ses activités hors du pays. Amnesty International et la Confédération internationale des syndicats libres confirment que les délégués syndicaux sont constamment surveillés par la police et les services secrets de l'armée, et qu'ils vivent sous la menace d'arrestation et de torture. Lors des discussions sur l'adoption de la convention, il y a de cela cinquante ans, le gouvernement était membre de la Commission de préparation de la convention et a joué un rôle dont il devrait être fier. Au contraire, le gouvernement est actuellement un des contrevenants les plus sérieux aux normes internationales. Il a besoin de retrouver sa fierté d'antan et, à cet égard, de nombreux changements devront être apportés à la situation, le plus rapidement possible.

Le membre travailleur du Pakistan a rappelé que le Myanmar est un magnifique pays dont le peuple travaille dur. Malheureusement, son développement est entravé par le refus du gouvernement de respecter les droits syndicaux et les droits de l'homme fondamentaux. Au cours des nombreuses fois où la commission a examiné ce cas, le représentant gouvernemental a déclaré que des mesures spécifiques étaient en voie d'adoption pour donner effet aux conventions. Toutefois, ces déclarations sont à replacer dans le contexte de ce pays où persistent par ailleurs de graves violations d'autres conventions fondamentales, comme la convention no 29 sur le travail forcé, et dont le gouvernement ne fournit même pas les rapports nécessaires. Par ailleurs, l'année dernière, le représentant gouvernemental a exprimé l'espoir que la législation concernée serait modifiée, mais des syndicalistes sont toujours emprisonnés et leurs droits bafoués. Il n'est plus possible qu'à la fin du XXe siècle des Etats se moquent de l'opinion publique et refusent d'instaurer la démocratie. Par conséquent, il convient de prier instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mettre en place un système démocratique qui permettrait au peuple de ce pays de participer à son développement social et économique.

Le représentant gouvernemental a déclaré avoir écouté avec une grande patience les opinions qui ont été exprimées. Il prie les membres de la commission de faire preuve de compréhension. L'adoption de la législation adéquate nécessite du temps, en particulier lorsque des consultations tripartites sont nécessaires, comme c'est le cas ici. Les lois adoptées dans la précipitation ne résistent pas à l'épreuve du temps ou à l'évolution des circonstances. Ainsi que l'orateur l'a déjà mentionné, le projet de loi sur les syndicats a été soumis à l'Organe central d'examen des lois. Le processus législatif normal suit donc son cours, comme dans n'importe quel autre pays. Une fois adoptée, la nouvelle loi tiendra compte des dispositions de la convention et des principes énoncés par la future constitution actuellement en cours d'élaboration. Si le gouvernement n'avait pas eu l'intention de se conformer aux dispositions de la convention, il n'aurait pas entrepris l'élaboration d'une telle loi, en consultation avec les parties concernées. S'agissant des cas particuliers dont ont fait état les membres de la présente commission, comme dans n'importe quel autre pays, lorsque la loi n'est pas respectée, les mesures nécessaires doivent être prises en application du Code pénal, texte qui a été adopté au XIXe siècle, soit avant l'indépendance. Par ailleurs, les questions relatives aux marins ont été résolues en 1996. Il faut par conséquent bien comprendre que le gouvernement fait de son mieux, dans les limites fixées par les procédures nationales, pour suivre les recommandations formulées et devrait donc se voir accorder le bénéfice du doute. Il met actuellement en oeuvre de grands chantiers, comme l'élaboration d'une nouvelle constitution, en consultation avec les représentants de toutes les couches de la société. Enfin, l'orateur rappelle que le nom officiel de son pays, ainsi que l'a reconnu les Nations Unies, est l'Union du Myanmar.

La commission a pris note des informations écrites communiquées par le gouvernement, de la déclaration faite par le représentant gouvernemental et de la discussion qui s'en est suivie. Elle rappelle que ce cas est discuté de manière continue depuis plus d'une décennie et a ainsi été examiné en 1987, 1989, 1993, 1994, 1995, 1996 et 1997. Elle ne peut que déplorer que la commission d'experts n'ait reçu, depuis plus de trois ans, aucun rapport du gouvernement sur l'application de cette convention fondamentale, malgré les appels répétés qu'elle lui a adressés et malgré la mention, ces deux dernières années, de ce cas dans un paragraphe spécial pour défaut persistant d'application de cet instrument. La commission se voit à nouveau dans l'obligation d'exprimer le profond regret de voir persister de graves divergences entre, d'une part, la législation et la pratique nationales, et, d'autre part, les dispositions de la convention, de même que de déplorer l'absence de toute coopération à cet égard de la part du gouvernement. Extrêmement préoccupée par l'absence totale de tout progrès quant à l'application de la convention, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre d'urgence les mesures nécessaires pour garantir, en droit comme en pratique, que tous les travailleurs et employeurs, sans distinction aucune, aient le droit de s'affilier, sans autorisation préalable, aux organisations de leur choix pour la défense de leurs intérêts et que ces organisations aient elles-mêmes le droit de s'affilier à des fédérations, confédérations et organisations internationales, sans intervention des autorités publiques. En outre, la commission prie instamment le gouvernement de démontrer dans un très proche avenir que de substantiels progrès ont été accomplis dans le sens de l'application de la convention et de communiquer cette année un rapport détaillé à la commission d'experts. En accord avec les membres employeurs et travailleurs, la commission décide à nouveau que ses conclusions seront inscrites dans un paragraphe spécial de son rapport et que ce cas sera mentionné parmi les cas de défaut persistant d'application de la convention no 87.