Cas individuel (CAS) - Discussion : 1998, Publication : 86ème session CIT (1998)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Brésil (Ratification: 1952)

Un représentant gouvernemental du Brésil a déclaré que son pays accordait une grande importance aux travaux de la commission, comme en font foi ses prises de position en faveur de l'OIT, qu'il considère comme le forum privilégié pour les questions sociales. En outre, le Brésil a fourni à la commission d'experts l'un des plus grands nombres de rapports, sans laisser une seule observation sans réponse. Aussi lui semble-t-il normal d'être appelé à fournir à la commission des informations complémentaires en réponse à l'observation de la commission d'experts. S'agissant des commentaires communiqués en juin 1997 par le Syndicat des arrimeurs de Sao Sebastiao, des informations ont été fournies à la commission dans le cadre de l'application de la convention no 137. La commission d'experts a indiqué que, compte tenu du grand nombre de documents à analyser, elle examinerait ces informations à sa session de 1998. En l'absence de commentaires de la commission d'experts à ce sujet, une discussion sur ce point serait incomplète. Il convient toutefois de signaler la création d'une unité mobile de médiation pour le secteur maritime et portuaire qui aidera à améliorer les relations de travail dans ces secteurs. S'agissant de l'article 4 de la convention, l'article 623 des lois de travail consolidées ne constitue pas un obstacle à la libre négociation puisque la mesure provisoire no 1540 de juin 1997 régit clairement la négociation collective en attendant que la réforme constitutionnelle -- qui requiert beaucoup de temps, de consultations et une longue procédure législative -- soit réalisée. Entre-temps, le gouvernement, désireux de rendre possible la ratification de la convention no 87, s'est engagé dans la promotion d'une sérieuse réforme des relations professionnelles basée sur l'élargissement des espaces de négociation et le renforcement des organisations syndicales. Les points clés de cette réforme comprennent la réaffirmation du rôle du tripartisme dans la formulation de la politique de l'emploi même si actuellement les métiers et les syndicats participent largement à divers conseils et comités, et notamment au conseil qui administre le plus important fonds socioprofessionnel du pays; l'élargissement des espaces de négociation en transférant directement à la table des négociations des employeurs et des travailleurs, conformément à la convention, de nombreux droits et devoirs qui étaient automatiquement réglementés par la loi, notamment les salaires, la durée du travail, la participation aux bénéfices et aux résultats de l'entreprise; l'élimination des règles de l'unicité syndicale, la limitation territoriale et la contribution obligatoire afin de renforcer la légitimité syndicale, conformément à l'esprit de la convention no 87; la réduction du pouvoir normatif de la juridiction du travail de façon à ce qu'elle ne puisse intervenir avant l'épuisement des possibilités de négociation, conformément à une recommandation de la commission d'experts et du Comité de la liberté syndicale. La convention no 98 et dans une certaine mesure la convention no 87 retiennent actuellement toute l'attention du gouvernement qui cherche à renforcer les organisations syndicales. Le programme de modernisation des relations professionnelles subordonne dans tous les cas toute décision sur de nouvelles formes de contrats à l'accord des syndicats.

S'agissant des articles 4 et 6 de la convention, la commission d'experts a bien compris que le pays se trouvait en plein dans un programme de réformes qui ont besoin de temps pour produire leurs effets. Le gouvernement s'est engagé à transformer l'Etat pour qu'il soit plus efficace et mieux à même de répondre aux besoins des citoyens. En ce qui concerne les employés publics, une plus grande flexibilité est recherchée par l'adoption d'un régime différencié pour les fonctions et carrières qui ne sont pas inhérentes à l'Etat, ce qui devrait faciliter l'adoption de pratiques plus modernes d'administration et de coadministration.

Le gouvernement a proposé un ensemble substantiel de réformes pour consolider le plan de stabilisation économique, auquel se réfère l'observation, et qui a déjà donné des résultats positifs et profitables aux travailleurs. Tout cela se fait dans le cadre du respect des principes démocratiques qui exigent la discussion, la négociation et un processus législatif conséquent, dans un contexte marqué par les contraintes de l'instabilité financière internationale qui empêchent une progression rapide au moindre coût social.

Les membres travailleurs ont remercié le représentant gouvernemental pour ses explications et rappelé que la commission d'experts formulait des observations depuis de nombreuses années sur ce cas, la dernière discussion par la présente commission remontant à 1991. Malgré le rapport détaillé auquel s'est référé le représentant gouvernemental, force est de constater que la commission d'experts a eu de nouveau à revenir sur plusieurs problèmes d'application de la convention qui concernent des problèmes de principe très importants et qui ont une grave incidence sur l'ensemble du système de négociation collective. L'intervention des autorités dans la négociation collective et dans la fixation des salaires et des conditions d'emploi, que ce soit dans le secteur parapublic ou le secteur privé, apparaît bien comme une caractéristique structurelle du système brésilien de relations professionnelles. En effet, ce ne sont pas quelques dispositions transitoires ou isolées qui sont en cause, mais bien un ensemble de mécanismes et de pratiques trouvant leur origine dans les codes du travail des régimes dictatoriaux inspirés du Code du travail de Mussolini. Le Comité de la liberté syndicale a d'ailleurs eu à traiter plusieurs cas qui illustrent l'inadaptation du système de relations collectives du travail, parmi lesquels notamment les cas nos 1866 et 1889. Il est bien évident qu'à l'orée du XXIe siècle une telle législation n'est pas compatible avec l'existence d'un système de relations collectives et de règles sociales moderne et adapté à la mondialisation de l'économie. En dépit des modifications intervenues dans la législation et les procédures, la capacité d'intervention des autorités au sens large du terme dans le cours des négociations et le sort des conventions conclues restent fondamentalement maintenus.

Lors de sa discussion de ce même cas en 1991, la commission avait indiqué qu'elle était profondément préoccupée par le fait que l'article 623 des lois du travail consolidées, qui confère aux autorités de vastes pouvoirs pour annuler les conventions collectives ou les sentences arbitrales non conformes à la politique salariale du gouvernement, était toujours applicable. La commission d'experts doit pourtant y revenir encore cette année pour demander l'abrogation formelle de cette disposition dont le gouvernement déclare qu'elle n'a pas été appliquée au cours de ces dernières années. Les membres travailleurs sont également d'avis que cette disposition doit être formellement abrogée. L'article 623 a bien déjà été modifié ou complété, mais les autorités publiques au sens large disposent d'autres moyens d'intervenir dans la négociation collective, notamment par des tribunaux du travail spécifiques. Déjà en 1991, le représentant gouvernemental avait indiqué qu'un employeur pouvait recourir aux tribunaux du travail pour demander l'annulation ou la correction des conventions collectives. Les membres travailleurs estiment que la composition tripartite des tribunaux n'est pas une garantie suffisante contre des interventions dans le déroulement et le résultat de la négociation. Tout dépend des missions et objectifs assignés à ces tribunaux et de leur fonctionnement dans la pratique. En l'espèce, ils semblent parfois, de diverses manières, être le véhicule de l'ingérence étatique dans la négociation collective. En outre, les plans de stabilisation économique temporaires qui se succèdent depuis plusieurs années prévoient également des possibilités d'intervention directe ou indirecte dans les conventions collectives.

Dans ses conclusions de 1991, la présente commission avait souligné qu'elle était consciente de la gravité de la situation économique et financière du pays, mais rappelait que toute politique de stabilisation économique doit être le fruit de la concertation et non de la contrainte. Aussi est-ce à bon droit que la commission d'experts rappelle de nouveau au gouvernement la nécessité de prendre des mesures de nature à favoriser l'élaboration d'une procédure complète de négociation collective pour déterminer les conditions d'emploi des fonctionnaires publics non commis à l'administration de l'Etat.

Depuis de nombreuses années, les rapports et déclarations du gouvernement se réfèrent à différents projets de modification de la législation. En 1995, une commission de la législation sociale a été créée auprès du ministère du Travail pour examiner les projets de loi prioritaires. Le représentant gouvernemental vient encore de faire état de plusieurs projets de loi sur la négociation collective qui en seraient à différentes étapes de la procédure. Il est nécessaire que le gouvernement fournisse des informations sur le cours suivi par ces projets et qu'il communique copie des instruments dès leur adoption, comme le demande la commission d'experts. Un pays aussi important que le Brésil devrait disposer des compétences nécessaires à la conception des lois et des mesures nécessaires pour adapter et moderniser son système de relations professionnelles conformément aux demandes des organes de contrôle. Il peut, certes, faire appel à la coopération technique du BIT à cette fin, mais seulement pour autant qu'il ait véritablement la volonté politique de modifier réellement la législation dans son ensemble. Les membres travailleurs ne peuvent qu'insister pour que le système de relations collectives soit mis en conformité avec les normes internationales du travail et que disparaissent ainsi du droit du travail les traces d'une conception autoritaire des relations professionnelles héritée des régimes dictatoriaux.

Les membres employeurs ont également rappelé que c'est au début de la décennie que la commission a pour la dernière fois examiné l'application de la convention par le Brésil. Depuis lors, elle a eu l'occasion d'aborder des problèmes d'application d'autres conventions par ce même pays. La promotion de procédures volontaires de négociation collective est l'objectif principal de cette convention. De telles procédures doivent être mises en place et appliquées autant que possible par les pays concernés. D'une manière générale, le Brésil semble disposer en droit de la base légale nécessaire. Toutefois, les dispositions pertinentes s'inscrivent dans un réseau fort complexe de références croisées entre différents textes, ce à quoi s'ajoute une exigence complexe de respect d'indices salariaux convenus entre les partenaires sociaux ou, à défaut d'accord, arrêtés par l'Etat. De surcroît, l'article 623 des lois du travail consolidées habilite les autorités à annuler les conventions collectives qui ne seraient pas conformes aux politiques économiques et salariales du gouvernement. Les critiques adressées au gouvernement tiennent à ce que cette faculté laisse une latitude considérable à l'ingérence du gouvernement qui va à l'encontre de l'objectif de la convention qui est de promouvoir la négociation collective volontaire. Le gouvernement a déclaré par le passé que cette disposition n'avait qu'un caractère "virtuel" -- notion plutôt obscure en droit -- et qu'il n'en avait pas été fait application au cours des dernières années. La commission d'experts est donc fondée à rétorquer que, si cette disposition est "virtuelle", elle peut aisément être abrogée afin d'assurer la levée de tout obstacle à la négociation collective. Le représentant gouvernemental n'a pas apporté beaucoup de nouveaux éléments. Il est clair que son pays traverse un processus de profondes réformes, même si le sens de ces réformes et les résultats à en attendre restent indéterminés. Il faut que ces réformes aillent dans la bonne direction.

Le deuxième point soulevé par la commission d'experts a trait à la nécessité pour le gouvernement de prendre des mesures pour promouvoir la négociation collective volontaire des fonctionnaires publics non commis à l'administration de l'Etat. La commission d'experts relève que la Cour suprême fédérale a déclaré anticonstitutionnelle la disposition de la loi no 8112 de 1990 qui confère ce droit aux salariés du secteur public. Dans ses rapports, le gouvernement a fait état d'une réforme administrative en cours, ainsi que de mesures actuellement devant le Congrès.

Le gouvernement doit être appelé à faire rapport sur les progrès accomplis dans ces deux domaines. Il est certain que les problèmes soulevés, et notamment ceux qui ont trait à la négociation des salaires, ne peuvent être envisagés isolément et indépendamment des autres questions économiques. Une totale liberté de négociation collective n'existe nulle part et l'Etat peut toujours intervenir, par exemple à travers sa politique budgétaire ou fiscale, sans pour autant que l'on puisse qualifier d'ingérence ce type d'intervention indirecte. Mais il n'en reste pas moins que la tendance de fond doit être de progresser vers des possibilités toujours plus ouvertes de négociation collective, et non de la restreindre. Le gouvernement devrait donc passer en revue les obstacles actuels à la négociation collective et évaluer si l'intervention de l'Etat est nécessaire, ou si ses objectifs ne pourraient pas être atteints par d'autres moyens. Il devrait lui être demandé de fournir un rapport détaillé sur les mesures qui auront été prises, afin que la commission puisse réexaminer la situation dans un proche avenir à la lumière des informations fournies.

Le membre travailleur du Brésil a félicité la commission d'experts pour son traitement de ce cas qui permet d'en comprendre les principaux aspects. Le Brésil n'applique pas la convention depuis sa ratification il y a quarante-six ans. Plusieurs points sont à préciser pour bien comprendre ce cas. En premier lieu, le pays a subi cinq programmes d'ajustement structurel au cours des douze dernières années, qui se sont traduits par l'ingérence dans les conventions collectives, la modification des conditions d'emploi négociées et la remise en cause d'augmentations de salaires. Du fait de ces programmes, les préoccupations économiques l'ont emporté sur l'obligation de respecter la convention no 98. Par ailleurs, s'il est vrai que le gouvernement n'a pas recouru à l'article 623 des lois du travail consolidées au cours de ces dernières années, cet article continue d'être appliqué par les tribunaux du travail et rien ne garantit que le gouvernement lui-même ne reprendra pas son application. Il est donc inexact de qualifier de "virtuelle" cette disposition. Troisièmement, il importe de rappeler que les fonctionnaires publics continuent d'être exclus du droit de négociation collective. La Cour suprême fédérale a jugé ce droit anticonstitutionnel et il est bien évident que ce ne sont pas de simples réformes administratives telles que celles proposées par le gouvernement qui apporteront une solution à ce problème. Quatrièmement, la Constitution confère aux tribunaux du travail des pouvoirs spéciaux. Ils sont associés au règlement obligatoire des différends collectifs et recourent parfois à des procédures qui ne sont pas conformes à la légalité. Le manquement du gouvernement à appliquer les conventions fondamentales de l'OIT et à se conformer aux recommandations de ses organes de contrôle est patent et il doit lui être demandé instamment, une nouvelle fois, de donner pleinement effet aux principes de la liberté syndicale et de la libre négociation collective.

Le membre travailleur des Etats-Unis a félicité le Brésil d'avoir, comme 136 autres Etats Membres, ratifié la convention no 98 et de s'être engagé, du moins lors de sa ratification en 1952, à mettre son droit du travail en conformité avec les principes de la liberté syndicale et d'une authentique négociation collective. On ne peut que pleinement souscrire aux recommandations de la commission d'experts sur ce cas, s'agissant notamment des fonctionnaires publics non commis à l'administration de l'Etat qui devraient pleinement jouir du droit de négociation collective. L'arrêt de la Cour suprême fédérale de 1994 qui leur dénie ce droit est directement contraire à la convention no 98 et le gouvernement devrait insister pour que le Congrès national adopte rapidement les lois nécessaires pour assurer le respect de la convention. Il ne semble d'ailleurs pas y avoir eu de négociation collective entre les fonctionnaires et le gouvernement au cours de ces trois dernières années. La commission d'experts s'interroge sur le point de savoir si l'article 10 de la mesure provisoire no 1079 disposant de la libre négociation des salaires et conditions d'emploi ne serait pas altéré par les dispositions du plan de stabilisation économique adopté en 1994 (Plan Real) et si l'article 623 des lois du travail consolidées a été suspendu. Aux termes de cet article 623, les autorités disposent d'un large pouvoir d'annuler les conventions collectives ou les sentences arbitrales qui ne seraient pas conformes aux règles fixées par la politique salariale du gouvernement. En réalité, le texte exact vise toute clause qui serait contraire, "directement ou indirectement", à l'ensemble de la politique économique et financière du gouvernement; il est tellement large qu'il pourrait être invoqué pour invalider tout accord issu de la négociation collective prévoyant de meilleures conditions pour les travailleurs. C'est donc très réellement que l'article 623 fait obstacle à la libre négociation collective et, "virtuelle" ou non, cette disposition ne doit être abrogée que parce qu'elle existe bel et bien. C'est très rapidement que le gouvernement doit prendre les mesures pour procéder à cette abrogation.

Le membre travailleur de l'Argentine a déclaré que, malgré les informations fournies par le gouvernement, les faits ne correspondent pas à la réalité. Dans la pratique, par décision de la Cour suprême, depuis 1994, les fonctionnaires publics ne peuvent négocier collectivement, ce qui a provoqué un gel des salaires qui n'ont pas été ajustés depuis janvier 1995. Il est préoccupant de constater que la négociation collective ne peut être utilisée pour convenir librement des conditions de travail dans la mesure où l'article 623 des lois du travail consolidées (CLT) restreint gravement la libre négociation en la liant à la politique économique et financière du gouvernement. L'intervention répétée des tribunaux dans les conflits collectifs du travail empêche la libre négociation des salaires soumise aux politiques gouvernementales. Les réformes favorisées par le gouvernement ne limitent pas le pouvoir d'intervention dans les conflits de la juridiction du travail, fragilisant ainsi sérieusement le droit à la libre négociation garanti par la convention. La commission doit insister pour que les réformes à l'étude se poursuivent afin de parvenir à l'objectif d'une négociation collective sans conditions ni exclusions. Face à l'intégration des marchés, la démocratisation des relations professionnelles dans les pays du Cône sud est d'une importance fondamentale. Il convient donc d'exhorter le gouvernement à mettre en oeuvre le volet social du MERCOSUR, pour le profit de tous les travailleurs de la région.

Le membre travailleur de l'Uruguay a déclaré que la législation sur la négociation collective, en particulier l'article 623 des lois du travail consolidées (CLT), suscite la préoccupation de l'ensemble des travailleurs des pays de la région dans la mesure où cette législation ne respecte pas l'accord visant à coordonner la législation du travail et respecter les conventions fondamentales de l'OIT. Le Bureau international du Travail a pourtant fourni un appui technique afin de parvenir à cette coordination. La modernisation de l'économie ne peut être réalisée en sacrifiant certains droits fondamentaux des travailleurs tels que le droit de négociation collective. La négociation collective est la méthode la plus efficace de régulation du marché. Il n'est pas acceptable que la restructuration économique se réalise en sacrifiant l'aspect social, comme cela est le cas avec l'article 623 de la CLT. Le gouvernement indique que cet article n'est pas appliqué mais celui-ci est utilisé par les juridictions du travail pour limiter et porter atteinte aux conventions collectives. La situation est encore plus grave pour les fonctionnaires publics qui ne jouissent pas du droit de négociation collective, comme s'ils étaient des citoyens de seconde zone.

Le représentant gouvernemental a remercié les orateurs de leurs interventions. Il a reconnu la "connaissance approfondie" démontrée par les membres travailleurs sur la situation professionnelle dans son pays mais il a déploré leur retard sur l'actualité car des changements plus récents se sont produits dans le monde du travail. Les tribunaux du travail, par exemple, appliquent une résolution interne par laquelle les recours unilatéraux pour conflits de travail ne sont pas recevables avant l'épuisement des voies et moyens de la négociation collective et de la conciliation. Il a pris note des commentaires qui seront étudiés soigneusement. En outre, a-t-il ajouté, les nouvelles mesures qui seront prises éventuellement seront portées à la connaissance de la commission.

Il a rappellé le contenu des informations fournies, notamment les progrès réalisés par le gouvernement dans la modernisation des lois du travail, niant l'existence d'une forme quelconque d'intervention dans les relations professionnelles au contraire de ce qu'a affirmé une partie des membres travailleurs.

Le représentant gouvernemental a déclaré que les conclusions selon lesquelles il n'y avait pas eu de progrès tangibles lui paraissaient exagérées alors qu'on peut relever de nombreux cas d'avancement et des mesures significatives adoptées par le gouvernement, tels que la formation de 1.700 médiateurs tant gouvernementaux que privés avec l'appui du BIT au Centre de Turin.

Il a pris note des conclusions et déclaré ne pas prendre plus de temps à la commission.

La commission a pris note des informations orales fournies par le représentant gouvernemental, ainsi que de la discussion qui a suivi. La commission a relevé avec préoccupation qu'en dépit de commentaires répétés de longue date par la commission d'experts sur la nécessité de modifier la législation afin de promouvoir la libre négociation collective, aucun progrès significatif n'avait été accompli. Elle a pris note des assurances du gouvernement quant à la préparation en cours de projets législatifs visant à donner effet à l'article 4 de la convention. Elle a rappelé l'importance qu'elle attache à la mise en oeuvre de cette convention fondamentale et a insisté auprès du gouvernement pour qu'il soumette un rapport détaillé à l'examen de la commission d'experts, afin de lui permettre d'évaluer dans quelle mesure des progrès réels et substantiels auront été accomplis en droit et en pratique. La commission a rappelé au gouvernement que le Bureau international du Travail est à sa disposition pour lui fournir l'assistance technique qui serait nécessaire en vue d'assurer la levée des obstacles à la libre négociation collective dans le secteur privé et dans le secteur public couverts par la convention.

Le représentant gouvernemental a déclaré que les conclusions selon lesquelles il n'y avait pas eu de progrès tangibles lui paraissaient exagérées alors qu'on peut relever de nombreux cas d'avancement et des mesures significatives adoptées par le gouvernement, tels que la formation de 1.700 médiateurs tant gouvernementaux que privés avec l'appui du BIT au Centre de Turin.

Il a pris note des conclusions et déclaré ne pas prendre plus de temps à la commission.