Cas individuel (CAS) - Discussion : 1999, Publication : 87ème session CIT (1999)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Myanmar (Ratification: 1955)

Un représentant gouvernemental du Myanmar a déclaré que, depuis la discussion qui s'est tenue sur cette question au sein de la présente commission en 1998, le ministre du Travail a présenté à l'organe central d'examen un projet de loi sur les syndicats. Après avoir été revu par cet organe, le projet de loi a été renvoyé au ministre du Travail pour être examiné par son Comité de révision des lois et pour que des discussions interdépartementales soient menées en tenant compte des commentaires de l'organe central susvisé. Il a souligné que, pour que le projet de loi sur les syndicats soit correctement rédigé, il doit être discuté avec les organisations d'employeurs et de travailleurs.

Durant l'année 1998-99:

-- du côté des employeurs la Fédération des syndicats du commerce et de l'industrie du Myanmar;

-- du côté des travailleurs l'Association de bien-être des travailleurs no 2242; l'Association culturelle du Myanmar; le Syndicat du film et de la musique du Myanmar; l'Association des auteurs littéraires du Myanmar; l'Association centrale des travailleurs de la construction du Myanmar; l'Association des producteurs vidéo du Myanmar; l'Association des femmes entrepreneurs du Myanmar; l'Association de la protection maternelle et infantile du Myanmar; l'Association médicale du Myanmar; l'Association de la médecine indigène du Myanmar; l'Association des artistes et des sculpteurs; l'Association des infirmières du Myanmar; l'Association des travailleurs des transports.

L'orateur a cité un certain nombre d'organisations avec lesquelles des discussions sont menées. Parmi elles, des associations d'employeurs (entités indépendantes des employeurs), la Fédération des employeurs du commerce et de l'industrie et plusieurs autres organisations de travailleurs à différents niveaux. Ces discussions sont menées au profit de ces organisations et de différentes structures de travailleurs. Pour l'élaboration du projet de loi sur les syndicats, le ministre du Travail doit tenir compte de l'avis de ces organisations, mais également de l'impact de la crise financière dans la région sur les investisseurs étrangers. En outre, il est également important de considérer les modifications intervenues suite à la décision du pays en 1998 de se tourner vers un système d'économie de marché ainsi que l'élaboration d'une nouvelle Constitution. Le projet sera d'autant mieux rédigé que les discussions auront été nombreuses. Le représentant gouvernemental a souligné qu'on ne doit pas avoir une vision mécanique en matière d'élaboration d'une nouvelle législation, chaque pays se caractérisant par ses propres situation et circonstances, une approche efficace pour un pays pouvant se révéler inappropriée pour un autre. A cet égard, l'orateur a cité les commentaires du Directeur général à la séance plénière du 1er juin 1999 de la Conférence internationale du Travail: "Il faut comprendre les spécificités régionales et sous-régionales, comme celles des pays en transition d'Europe centrale et orientale, ou des pays qui traversent une crise en raison des effets du système monétaire international ou à cause d'une catastrophe naturelle. Il faut soutenir la capacité d'une OIT dotée de sensibilité, capable de comprendre les différences et de saisir les nuances des diverses formes que peut revêtir un même problème dans des sociétés distinctes. Il me paraît absolument indispensable de développer cette capacité institutionnelle, car je crois qu'il est important de "sentir" la culture du développement. Ceux d'entre nous qui ont une véritable expérience de ces problèmes savent que l'on ne peut comprendre les problèmes de développement avec une vision mécanique. On ne peut proposer des solutions tout simplement parce qu'elles ont fonctionné ailleurs. Nous avons besoin d'une richesse de perception, d'une capacité de différenciation, d'une compréhension des difficultés pour répondre à des problèmes réels, et non proposer des solutions toutes faites." Le représentant gouvernemental a souligné une nouvelle fois qu'on ne peut trouver deux pays semblables, chacun devant être considéré en fonction de ses propres situation et pratique. Il a estimé que la commission devrait en conséquence tenir compte des différents niveaux de culture et de développement des Etats Membres. En conclusion, il a déclaré que, depuis l'examen de cette question par la commission en 1998, des progrès ont effectivement été réalisés en vue de l'élaboration des projets de textes de la nouvelle Constitution et de la loi sur les syndicats ainsi que des discussions élargies sur le contenu de celle-ci, et que la commission devrait tenir compte de ces progrès.

Les membres travailleurs ont fait observer que, même si, cette année, les commentaires de la commission d'experts sont relativement brefs, il n'en reste pas moins que la répression de la liberté syndicale au Myanmar est l'un des cas les plus tenaces et graves de non-respect de la convention. Etant donné l'absence absolue de progrès à cet égard au cours des années, la commission d'experts, de fait, ne peut pas en dire beaucoup plus. Toutefois, la gravité du cas est mise en évidence par le fait que, pour la treizième fois en dix-huit ans, et pour la neuvième année de suite, la commission l'examine. A six reprises, la commission a formulé ses conclusions dans un paragraphe spécial du rapport et, depuis trois ans, elle a indiqué que le Myanmar constitue un cas de défaut flagrant d'application de la convention. Voilà un bilan assez douteux pour un gouvernement qui ne cesse d'affirmer, comme il le fait encore aujourd'hui, qu'il coopère avec l'OIT. Par ailleurs, les membres travailleurs rappellent qu'une mission de contacts directs a été brusquement annulée en 1996, sans que le gouvernement n'apporte d'explication. Depuis trois ans, il ne semble pas y avoir eu une volonté de reprogrammer cette mission. Les membres travailleurs ont demandé au représentant gouvernemental de prier son gouvernement de s'engager à prévoir une mission de contacts directs cette année. Cet engagement aura plus de sens que la simple formulation d'une ordonnance relative à la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930, avant l'ouverture de la Conférence de l'OIT.

L'orateur a déclaré que, depuis de nombreuses années, le gouvernement ne soumet même pas de rapport, comme la commission d'experts l'a déploré profondément l'an passé. Cette année, le gouvernement a enfin présenté un rapport dans lequel il indique à la commission d'experts qu'une nouvelle Constitution est en cours d'élaboration, ainsi qu'un Code du travail révisé. Le gouvernement semble affirmer que ce n'est que lorsque cette procédure sera achevée et qu'un nouveau Code du travail sera adopté qu'il pourra démontrer dans les faits son respect de la liberté syndicale. La commission d'experts a rappelé que l'élaboration d'une nouvelle législation du travail et d'une nouvelle constitution est en cours depuis de nombreuses années, mais qu'aucun progrès réel n'a été communiqué à ce sujet. Dans ses déclarations, le représentant gouvernemental n'a fait mention d'aucun calendrier. Les membres travailleurs lui ont demandé si son gouvernement est disposé à indiquer à la commission quand cette procédure arrivera à son terme. Egalement, il serait très utile que le gouvernement communique, avant la fin de l'année, à la commission d'experts des projets de textes sur ce point.

Les membres travailleurs estiment qu'il n'existe pas au Myanmar de législation en vigueur sur les syndicats, pas plus qu'il n'y a un cadre juridique pour la protection de la liberté syndicale. Comme cela a été indiqué l'an dernier, il existe un décret, émis en 1988 par les militaires, à savoir la loi (no 6/88) sur la formation des associations et organisations, en vertu duquel ces associations et organisations, pour être créées, doivent obtenir une autorisation du ministère de l'Intérieur et des Affaires religieuses. Cette loi indique que les associations et autres organisations seront dissoutes si elles tentent de porter atteinte à la loi, à l'ordre public, à la sécurité publique ou au bon fonctionnement des transports et des communications, si elles incitent à commettre ces infractions ou si elles y participent. Les membres travailleurs se sont demandés si cette loi fait partie de celles en cours de révision et, dans l'affirmative, ils ont demandé au gouvernement de fournir des renseignements sur sa révision.

Les membres travailleurs ont souligné la présence de M. Maung Maung, secrétaire général de la Fédération des syndicats libres de Birmanie (FTUB), à la réunion de la commission. C'est le Conseil pour la loi et le rétablissement de l'ordre (SLORC) qui a invoqué, il y a onze ans, la loi no 6/88 pour écarter M. Maung Maung et six autres personnes du Syndicat birman des mines. Les membres travailleurs ont fait observer que le représentant gouvernemental persiste à déclarer à la commission que l'adoption de la nouvelle législation pourrait prendre un certain temps. Sur ce point, les membres travailleurs ont noté que la législature qui a été élue il y a dix ans n'a jamais été autorisée à se réunir. De fait, de nombreux membres élus du Parlement ont été arrêtés plusieurs fois depuis lors. Les membres travailleurs ont rappelé que le représentant gouvernemental a indiqué que le Conseil d'Etat pour la paix et le développement (SPDC), qui a succédé au SLORC et est en fait la junte militaire au pouvoir, est un organe législatif. Comment une junte militaire peut-elle se transformer en organe législatif? Bien plus, de combien de temps son gouvernement aura-t-il besoin pour réviser ses lois de façon à les mettre en conformité avec la convention?

Les membres travailleurs estiment qu'une modification de la législation si cela devait jamais se produire, sans parler de la conformité de cette législation avec la convention n'est qu'une première mesure en vue de la protection de la liberté syndicale, en droit et dans la pratique. Il n'existe pas aujourd'hui de syndicat indépendant au Myanmar et toute tentative visant à en constituer est impitoyablement traitée. Les quelques personnes qui essaient courageusement de faire valoir leurs droits au regard de la convention le font à leurs risques et périls. Des représentants de la FTUB sont encore incarcérés et purgent de longues peines. Le régime les considère comme des terroristes. Ils ont noté que le délégué travailleur du Myanmar figure dans la liste des délégations en tant que superviseur des exploitations de pétrole et des sites de production de l'entreprise du pétrole et du gaz du Myanmar. Or il ne figure pas en tant que membre d'une association ou organisation de travailleurs. En fait, c'est précisément cette entreprise publique qui, depuis des années, aurait recours au travail forcé pour construire le gazoduc de Yadanar de mauvaise réputation.

En conclusion, les membres travailleurs ont noté que, de nouveau, la commission demande que l'on croie l'affirmation du gouvernement selon laquelle la situation est en train d'évoluer. La commission ne devrait pas baisser les bras face à l'absence, cette année encore, de véritables progrès. Au contraire, la persistance avec laquelle le gouvernement fait fi des observations de la commission devrait l'encourager à insister, une fois de plus, dans les termes les plus énergiques qui soient, sur le fait que le Myanmar doit s'en tenir à ses obligations au titre de la commission. Il ne s'agit pas de mettre le Myanmar à l'index, comme l'a déclaré bien des fois le gouvernement. Le gouvernement doit être convaincu que la commission supprimera ce cas de sa liste dès que le Myanmar satisfera à ses obligations. Mais, aussi longtemps qu'il persistera dans son attitude, la commission examinera le cas, pendant quarante années encore s'il le faut.

Les membres employeurs ont exprimé au gouvernement des remerciements pour les informations communiquées à cette commission. Le contexte de ce cas particulier est important. Le gouvernement a ratifié la convention il y a quarante-quatre ans et son manquement à adopter une législation sur la liberté syndicale est une violation fondamentale de ses obligations internationales. Le droit d'organisation n'existe tout simplement pas au Myanmar, et depuis longtemps le gouvernement témoigne au système de contrôle de l'OIT ainsi qu'à cette commission un mépris manifeste. Depuis 1980, ce cas a été discuté une douzaine de fois et a donné lieu à de nombreux paragraphes spéciaux sans qu'il ait été mis fin au défaut continu d'application de la convention.

Ce cas présente un lien avec celui relatif à la convention no 29 sur le travail forcé, 1930. En fait, si la liberté syndicale était assurée dans le pays, le mouvement syndical entreprendrait la lutte pour l'élimination du travail forcé. Or il y a une absence totale de législation efficace sur le droit d'organisation et il n'existe aucun moyen d'appréhender la véritable nature des organisations. La question qui se pose est celle des délais dans lesquels le gouvernement se propose de remédier à ces problèmes. Au regard des quarante-quatre ans de défaut continu d'application de la convention, les employeurs ont fait part de leur scepticisme en ce qui concerne l'engagement du gouvernement, ce scepticisme étant d'ailleurs conforté par l'abstention du gouvernement lors de l'adoption de la Déclaration.

Le membre travailleur du Japon s'est rangé à l'avis des membres travailleurs, et a réitéré que ce cas est l'un des pires qu'ait examiné la commission d'experts. Depuis quarante ans, la commission formule des observations sur les violations par le Myanmar, en droit et dans la pratique, de la convention. A propos des violations de la convention dans la pratique, l'orateur a demandé au gouvernement de fournir des informations sur la situation de deux dirigeants syndicaux, MM. Myo Aung Thant et U Khin Kyan. Il a demandé s'ils ont été libérés de prison et s'ils sont en mesure de participer à des activités syndicales. Par ailleurs, selon des informations d'Amnesty International, M. Than Niang a été arrêté en 1977 à la suite d'une manifestation, puis condamné à cinq ans d'emprisonnement. Après sa libération en 1982, il n'a pas été réintégré dans son poste de la fonction publique et est devenu libraire et écrivain. A la suite de troubles sociaux en 1988, M. Than Niang a été de nouveau arrêté et, sans qu'il n'y ait eu de procès en bonne et due forme, condamné à la prison à vie. Le gouvernement du Myanmar est prié d'indiquer si M. Than Niang a été relâché en 1998, conformément à la loi de 1992 en vertu de laquelle toutes les peines d'emprisonnement à vie ont été commuées en des peines de dix ans d'emprisonnement. De plus, l'orateur a demandé au gouvernement d'expliquer pour quel motif aucun délégué syndical n'a été autorisé à se rendre à la Conférence cette année. La personne désignée délégué travailleur ne semble pas être affiliée à un syndicat. Enfin, l'orateur demande au gouvernement de fournir une liste de syndicats qui sont autorisés à fonctionner librement au Myanmar et d'expliquer les raisons pour lesquelles la Fédération des syndicats libres de la Birmanie (FTUB) est obligée de mener ses activités en dehors du pays.

Le membre travailleur de l'Afrique du Sud a appuyé les déclarations faites par les membres travailleurs. Il a souligné que, depuis dix ans, le représentant gouvernemental déclare que son pays a entamé le processus de révision de la législation, mais qu'aucun progrès n'a été accompli à cet égard. Le représentant gouvernemental a fait les mêmes déclarations il y a dix ans. Lesdites déclarations ne sont que des répétitions et aucun changement substantiel ne peut être noté. Il souligne qu'il n'existe aucun syndicat au Myanmar et qu'aucune structure juridique n'est prévue afin de protéger les syndicats. De plus, il n'existe aucun mécanisme garantissant la négociation collective ou protégeant les travailleurs contre les actes de discrimination antisyndicale. La Fédération des syndicats libres de Birmanie (FTUB) est contrainte d'exercer ses activités depuis l'extérieur du pays. L'orateur a rappelé que la FTUB a été créée en 1991 par des syndicalistes qui ont été par la suite licenciés de leur emploi par le régime militaire. La FTUB coordonne ses activités avec la Ligue nationale pour la démocratie. Cette dernière avait remporté les élections de 1990, mais a été empêchée d'exercer le pouvoir par le régime militaire qui a annulé les résultats des élections. La FTUB demeure sous surveillance permanente de la police gouvernementale ainsi que des services de renseignement militaires. L'orateur attire l'attention de la commission sur le fait que le cas du Myanmar est discuté année après année, mais qu'aucun progrès n'a été encore réalisé. Au contraire, le gouvernement continue de faire des promesses et de nier qu'il viole les dispositions de la convention. Se référant aux discussions antérieures de la commission sur le travail forcé au Myanmar, il estime que ce problème a un lien direct avec l'application de la convention.

Il cite un rapport de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) qui se réfère à l'arrestation et à la détention de certains syndicalistes qui sont toujours emprisonnés. Au vu des violations systématiques des dispositions de la convention, la commission devrait imposer au Myanmar les sanctions les plus sévères prévues en vertu de la Constitution de l'OIT.

Le membre travailleur de l'Inde a indiqué que la description que le représentant gouvernemental fait de la situation de ce pays n'est pas confirmée par les informations émanant des personnes qui voyagent de l'Inde au Myanmar. Son organisation a essayé à maintes reprises de prendre contact avec des syndicats au Myanmar, en vain. S'il existe des syndicats libres au Myanmar, pourquoi est-il impossible de les rencontrer? Par ailleurs, aucun des syndicats de son pays n'a pu prendre contact avec des syndicats birmans. Le gouvernement doit apporter des éclaircissements sur cette situation. Il a également souligné que, même si le Myanmar élabore une nouvelle législation, il restera à savoir si cette législation garantira véritablement le droit des travailleurs de s'organiser et la liberté syndicale. Il a souligné la nécessité de garantir que les syndicats puissent fonctionner ouvertement dans ce pays. Il a demandé au représentant gouvernemental de fournir une liste de syndicats en place, afin que l'Inde puisse prendre contact avec eux. Le gouvernement du Myanmar devrait adopter des lois consacrant le droit de s'organiser et le droit de s'associer avec des organisations internationales. L'orateur a exhorté le gouvernement du Myanmar à restaurer et à respecter la longue tradition démocratique du Myanmar, et à tenir compte des recommandations de la commission sur l'application de la convention.

Le membre gouvernemental du Royaume-Uni a déclaré qu'il a été plus déçu que surpris que la commission ait encore à débattre du défaut d'application continu d'application de cette convention fondamentale par la Birmanie. Une nouvelle fois, cela reflète le mépris manifesté par le régime à l'égard de l'OIT ainsi qu'à l'égard du peuple de la Birmanie. Il a pleinement appuyé l'appel adressé par la commission d'experts aux autorités de la Birmanie pour que des mesures immédiates soient prises tendant à assurer une liberté syndicale effective. Eu égard au paragraphe spécial et à la discussion au sujet de la convention no 29, il a estimé que la commission devrait adresser à la délégation de la Birmanie un signal des plus vigoureux l'avertissant qu'elle ne tolérerait plus le refus du gouvernement d'honorer ses obligations internationales en matière de droits de la personne.

Le représentant gouvernemental a expliqué que les associations qu'il a mentionnées sont des quasi-syndicats. Elles sont enregistrées au ministère de l'Intérieur et indépendantes des structures gouvernementales et agissent de manière indépendante. En réponse à la demande du gouvernement, formulée par les membres travailleurs, au sujet des délais dans lesquels la révision de la législation du Myanmar sera achevée, il est nécessaire de tenir compte des conditions nationales ainsi que des discussions relatives à ces révisions. Ainsi qu'il l'a indiqué dans son dernier rapport à la commission d'experts, la capacité du gouvernement de faire rapport des progrès réalisés dans le cadre de la modification de sa Constitution et de ses lois dépend de ces conditions. La commission devrait accorder au gouvernement le temps nécessaire, et le projet de législation sera adopté en temps utile. La copie du projet de loi ne peut être soumise en raison de ce que tous les projets de loi sont couverts par la loi sur les secrets officiels de l'Etat (loi indienne no XIX du 2 avril 1923), remplacée par l'arrêté de 1948 de l'Union de la Birmanie sur l'adaptation des lois reconduite par le Myanmar lorsqu'il a acquis son indépendance. Elle a force de loi. Par ailleurs, en réponse aux commentaires formulés par le membre travailleur du Japon au sujet des mesures prises par le gouvernement contre certaines personnes, y compris celles qui n'ont pas été autorisées à réintégrer la fonction publique, celles-ci sont motivées par la violation de lois pénales par ces personnes, notamment par des actes terroristes. Aucun système juridique, pas même celui du Japon, n'est indulgent avec les terroristes. Le Myanmar n'a pas non plus d'indulgence pour de tels actes. Dans tous les pays, la fonction publique a également sa réglementation propre. Au Myanmar, comme dans bien d'autres pays, lorsqu'un fonctionnaire commet une infraction et qu'il est condamné, il ne peut réintégrer la fonction publique. Le projet de loi est en cours d'élaboration, mais son contenu ne peut être porté à la connaissance de la commission d'experts avant sa soumission aux autorités législatives du Myanmar, car les projets de loi relèvent du secret d'Etat, conformément à la loi précédemment expliquée. Toutefois, le gouvernement sera heureux de fournir copie de la nouvelle législation en temps utile. En réponse aux commentaires du membre travailleur de l'Inde, l'orateur a indiqué que son gouvernement détient des informations complètes concernant les personnes détenues et qu'il est disposé à les communiquer. Il a évoqué les bonnes relations qui règnent entre le Myanmar et l'Inde. Il y a notamment des hommes d'affaires qui investissent au Myanmar. Des relations d'affaires se développent. Le membre travailleur de l'Inde devrait prendre contact avec les différentes organisations d'employeurs et de travailleurs susmentionnées. En ce qui concerne la représentativité du représentant des travailleurs du Myanmar, une correspondance a déjà été adressée à la commission d'accréditation par lettre no 223/3-20/26 du 7 juin 1999. Rappelant que le BIT mène actuellement une campagne visant à amener les pays à ratifier un grand nombre de conventions fondamentales, il a estimé qu'il serait malencontreux, dans ce contexte, qu'un pays tel que le Myanmar soit injustement isolé. L'orateur a appelé l'attention sur le risque d'une telle attitude qui pourrait avoir pour effet de dissuader d'autres pays de ratifier de nouvelles conventions.

Les membres travailleurs et les membres employeurs ont demandé que ce cas soit mentionné dans un paragraphe spécial.

La commission a pris note de la déclaration du représentant gouvernemental et de la discussion détaillée qui a eu lieu par la suite. Elle a rappelé que ce cas a été discuté de manière constante depuis une décennie. La commission n'a pu que déplorer à nouveau qu'aucun progrès n'ait été fait dans le sens de l'application de cette convention fondamentale, malgré les appels répétés adressés au gouvernement tant par la présente commission que par la commission d'experts. La commission a également été obligée d'exprimer à nouveau son profond regret sur le fait que de graves divergences persistent entre, d'une part, la législation et la pratique nationales et, d'autre part, les dispositions de la convention. Elle n'a pu que déplorer à nouveau l'absence de coopération réelle de la part du gouvernement à cet égard. Extrêmement préoccupée de l'absence totale de progrès dans l'application de la convention, la commission a prié instamment le gouvernement d'adopter, en toute urgence, les mesures et mécanismes nécessaires en vue de garantir, dans la législation et la pratique, à tous les travailleurs et employeurs, sans distinction d'aucune sorte et sans autorisation préalable, le droit de s'affilier aux organisations de leur choix en vue de protéger leurs intérêts et le droit de s'affilier aux fédérations, confédérations et organisations internationales, sans ingérence de la part des autorités publiques. La commission a prié instamment le gouvernement de faire, sans délai, des progrès substantiels dans l'application de la convention, dans la loi et la pratique, et a prié le gouvernement de fournir un rapport détaillé à la commission d'experts.

La commission a décidé que ces conclusions devaient figurer dans un paragraphe spécial de son rapport. Elle a également décidé de mentionner ce cas parmi les cas de défaut continu d'application de la convention.