Cas individuel (CAS) - Discussion : 1999, Publication : 87ème session CIT (1999)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Malaisie (Ratification: 1961)

Une représentante gouvernementale a répondu aux préoccupations de la commission suscitées par l'application de la convention no 98 en Malaisie: d'abord sur l'article 15 de la loi de 1967 sur les relations du travail, qui a trait aux conventions collectives dans les entreprises dites "pionnières"; ensuite sur l'article 13 de la même loi concernant les restrictions, pour certaines questions, à la négociation collective; enfin, le droit des agents de l'Etat de négocier collectivement, en vertu de l'article 15 de la loi.

A propos du premier point, le gouvernement a informé la commission que la disposition en question est sur le point d'être abrogée. Toutefois, cette abrogation faisant partie d'une réforme générale de la loi de 1967 sur les relations du travail, l'abrogation de cet article a été retardée pour tenir compte des modifications à apporter à plusieurs dispositions qui sont en cours d'incorporation. Le gouvernement est pleinement conscient que la disposition en question est dépassée et il a pris les mesures nécessaires pour l'abroger dans un proche avenir. Le gouvernement a également prévu de transmettre au Bureau une copie des nouvelles dispositions, dès que le parlement les aura adoptées.

Au sujet du deuxième point, le gouvernement a pris note des commentaires de la commission, à savoir que les décisions relatives à l'embauche, la promotion et le licenciement devraient incomber à la direction de l'entreprise, car la liberté de gestion de l'entreprise en dépend. Le gouvernement a également pris note de l'observation de la commission selon laquelle le transfert, le licenciement et la réintégration du personnel ne devraient pas être exclus du champ d'application de la négociation collective. A ce sujet, le gouvernement a réitéré que ces trois questions ne devraient pas être prédéterminées dans une convention collective. Il estime que, si c'était le cas, cela porterait atteinte, en fin de compte, au droit de l'employeur d'administrer son entreprise. Néanmoins, même si ces questions sont exclues de la négociation collective, cela ne donne pas aux employeurs des droits illimités, comme il ressort de nombreuses décisions rendues par les tribunaux malaisiens. Malgré ces restrictions, les questions relevant de ces trois points font souvent l'objet de négociations, de consultations et de conventions entre les syndicats et les employeurs, chaque fois que cela est nécessaire, les tribunaux du travail autorisant ces négociations.

Pour ce qui est du troisième point relatif aux restrictions imposées à la fonction publique en matière de négociation collective, le gouvernement a réitéré que le Congrès des syndicats des employés dans le service et la fonction publique (CUEPACS) et le Département des services publics (PSD) se rencontrent régulièrement dans le cadre de commissions paritaires. A ces occasions, ils se concertent sur les conditions de rémunération et d'emploi, et trouvent une solution aux anomalies qui en découlent. Le CUEPACS, en tant qu'organisation centrale des syndicats de la fonction publique, s'occupe des questions fondamentales salaires, pensions, indemnités. D'autres questions, qui intéressent certains services ou administrations, sont traitées par les syndicats, par le biais des commissions paritaires départementales ou directement par le biais du PSD. Actuellement, on compte environ 300 syndicats dans la fonction publique qui représentent les agents des différents services, catégories et administrations. Une fois que la négociation est arrivée à son terme, des circulaires sont adressées aux administrations intéressées en vue de l'application des accords.

En raison des objectifs différents du secteur public et du secteur privé, et du fait que l'Etat emploie plus de 850.000 personnes, il n'est pas possible de recourir à la négociation collective et aux conventions collectives avec chaque syndicat. Le gouvernement doit garantir l'égalité de salaires et de conditions d'emploi pour tous ses agents. De plus, au moment de déterminer les rémunérations et les autres prestations des fonctionnaires, il doit tenir compte de la situation économique, des possibilités budgétaires et des services qui doivent être fournis à tous les citoyens. En Malaisie, les mécanismes de consultation et de négociation au bénéfice des agents de l'Etat ne se limitent pas au CUEPACS, au PSD ou aux syndicats des diverses administrations. En fait, les syndicats ont accès au Premier ministre, qui est la plus haute autorité. A ce jour, les négociations en vigueur ont permis de procéder aux discussions et négociations sur les salaires et les conditions d'emploi des fonctionnaires, et de garantir la protection et la promotion des intérêts et du bien-être des agents de l'Etat. A titre d'exemple, au début de 1997, cinq syndicats représentant le personnel de cinq administrations ont soumis au gouvernement des propositions et des revendications en matière de salaire. Malheureusement, en raison du ralentissement économique qui a commencé au milieu de 1997, les débats sur ces propositions ont été momentanément suspendus. Toutefois, des discussions approfondies ont repris il y a six mois entre les cinq syndicats en question et le gouvernement. Il y a quelques jours, le Premier ministre a annoncé que le gouvernement avait approuvé, entre autres, des ajustements de salaires dans les cinq administrations concernées. Ces ajustements bénéficient à près de 11.000 personnes, en particulier parmi les catégories les moins bien rémunérées. Auparavant, une nouvelle circulaire avait été émise, en vertu de laquelle une certaine catégorie d'employés se sont vu accorder une indemnité spéciale de fonctions. Pendant ces négociations, le CUEPACS a joué un rôle essentiel en apportant son concours aux cinq syndicats.

De tout temps, le gouvernement a eu pour politique de veiller à l'égalité de tous les citoyens, en particulier dans le domaine social et économique. Seul le développement économique permet d'améliorer la qualité de vie. Il est donc essentiel que la législation, les politiques et les pratiques permettent de trouver un équilibre entre la protection des travailleurs et le développement des entreprises, afin de garantir la stabilité, l'harmonie et des conditions favorables au développement. L'oratrice a enfin indiqué que le délégué travailleur de la Malaisie, qui représente le CUEPACS, pourra corroborer ses déclarations.

Les membres employeurs ont souligné que la commission a déjà examiné ce cas en 1994. Il porte sur des questions ayant trait à la négociation collective, en particulier en ce qui concerne l'article 4 de la convention, lequel a un caractère plus promotionnel. A ce sujet, la commission d'experts a soulevé trois questions dans son rapport. La première porte sur l'article 15 de la loi sur les relations du travail, article qui limite le champ d'application des conventions collectives pour les entreprises dites "pionnières". Les membres employeurs ont indiqué qu'en 1994 le représentant gouvernemental s'était déjà engagé à ce que cette disposition de la loi sur les relations du travail soit modifiée. Or la procédure législative a pris du retard et le projet de loi correspondant n'a été soumis que récemment au parlement. A ce sujet, les membres employeurs ont estimé que le gouvernement devait fournir des informations sur le contenu du projet de loi. La deuxième question a trait à l'article 13 3) c) de la loi sur les relations du travail qui porte sur les questions considérées comme relevant des prérogatives internes de la direction, à savoir la promotion, le transfert, l'embauche, le licenciement ou la réintégration. Les membres employeurs ont rappelé qu'il existe un accord sur le droit de l'Etat de déterminer les domaines qui ne peuvent être visés par la négociation collective, car une convention préalable sur ces points constituerait une atteinte au droit de l'employeur d'administrer son établissement. Certes, la convention n'énumère pas les cas qui ne peuvent être soumis à la négociation collective. En effet, des dispositions détaillées de ce type iraient à l'encontre du caractère volontaire de la négociation collective. Les membres employeurs ont estimé que des dispositions à ce sujet ne peuvent être acceptées que dans des recommandations, lesquelles ne sont pas contraignantes. A ce propos, ils ont souligné que le fait de reconnaître des prérogatives internes à la direction peut conduire à accepter certaines limitations du droit de grève. Toutefois, la commission d'experts n'a jamais envisagé ce type de limitations. Quant à certaines restrictions au droit de négociation collective des fonctionnaires autres que ceux commis à l'administration de l'Etat (art. 52 de la loi sur les relations du travail), les membres employeurs ont pris note de l'indication du représentant gouvernemental selon laquelle des commissions ont participé à l'examen de questions liées aux conditions de travail, notamment la fixation des salaires. En conclusion, il faudrait prier le gouvernement d'indiquer précisément le nombre de négociations collectives qui ont eu lieu, le nombre de ces commissions et celui des conventions qui ont été conclues. Ces renseignements détaillés devraient être fournis par écrit, ainsi que des informations sur la modification de l'article 15 de la loi sur les relations du travail.

Les membres travailleurs ont estimé qu'il s'agit d'un cas grave. Malgré la visite d'une mission de l'OIT en 1993 et les discussions de la commission à ce sujet en 1994, la situation n'a pas évolué. Le gouvernement disposait de cinq ans pour tenir son engagement d'abroger les dispositions limitant le champ d'application des conventions collectives pour les entreprises dites "pionnières". La commission attend toujours. La Malaisie connaît également de sérieuses difficultés pour appliquer la convention no 87. Les membres travailleurs n'ignorent pas que la commission n'est pas en train d'examiner la convention no 87 mais ils souhaitent attirer son attention sur le chevauchement notoire des conventions nos 87 et 98. En effet, il est inutile d'accorder aux travailleurs le droit d'organisation s'ils ne peuvent pas négocier collectivement et inutile de leur accorder le droit de négocier collectivement s'ils n'ont pas le droit d'organisation. A propos des trois points soulevés par la commission, les membres travailleurs se sont dits désappointés par la déclaration du représentant gouvernemental. En 1994, le gouvernement avait indiqué qu'il prenait des mesures pour modifier l'article 15 de la loi sur les relations du travail. Les membres travailleurs ont demandé au gouvernement d'expliquer pourquoi cette procédure n'avait pas avancé depuis cinq ans. Ils ont aussi demandé au représentant gouvernemental de préciser où en est la procédure de modification et d'indiquer si le gouvernement envisage de prendre des mesures pour l'accélérer. Ils ont exprimé leur désaccord avec les membres employeurs qui ont affirmé que la promotion, l'embauche et le licenciement relèvent des prérogatives exclusives de la direction. Les membres travailleurs ont souligné que la commission d'experts avait, en fait, indiqué que ces questions peuvent éventuellement relever des prérogatives internes de la direction. Les membres travailleurs ont insisté sur le fait que les autres questions, à savoir le transfert, le licenciement et la réintégration, ne devraient pas être exclues du champ d'application de la négociation collective d'après la commission d'experts. Les membres travailleurs ont convenu que la législation pourrait être formulée d'une manière plus générale mais ils ont fait observer que, dans le cas où le gouvernement envisagerait de légiférer sur ce point, il devrait tenir compte des recommandations de la commission d'experts. Ils ont donc demandé au gouvernement d'indiquer quelles sont ses intentions à cet égard. Les membres travailleurs ont pris note de la déclaration du représentant gouvernemental selon laquelle, dans la pratique, les employeurs malaisiens n'ont pas des droits illimités pour limiter la négociation collective. Cette affirmation est rassurante mais elle n'est pas en rapport avec la remarque de la commission d'experts. Tout simplement, la législation n'est pas conforme à la convention et elle doit donc être modifiée. Au sujet des commentaires de la commission sur certaines restrictions au droit de négociation collective des fonctionnaires autres que ceux commis à l'administration de l'Etat, les membres travailleurs ont pris note de la déclaration du représentant gouvernemental, selon laquelle les commissions paritaires nationales constituent un moyen suffisant de négociation collective. Les membres travailleurs reconnaissent que les syndicats n'ont pas présenté de plainte sur cette procédure, mais ils ont souligné la différence qu'il y a entre loi et pratique, et demandé instamment que la loi soit mise en conformité avec la convention. Le représentant gouvernemental a été prié de répondre sur ce point. Enfin, les membres travailleurs, s'adressant au représentant gouvernemental, ont dit que des contraintes liées au développement économique ne constituent pas une excuse pour ne pas aligner la législation sur la convention, qui est une convention fondamentale de l'OIT sur les droits de l'homme, sans clause de flexibilité. Ils ont exhorté le gouvernement à mettre sans délai la législation en conformité avec la convention.

Le membre travailleur de la Malaisie a souhaité apporter des précisions sur la question des restrictions dont il est fait mention au paragraphe 3 du rapport de la commission d'experts en matière de négociation collective dans la fonction publique en Malaisie. Ainsi que le gouvernement l'a indiqué dans son rapport à la commission d'experts, le Congrès des syndicats des employés dans le service et la fonction publique (CUEPACS), les membres des commissions paritaires nationales (NJC) et le Département des services publics se réunissent régulièrement pour discuter de questions touchant les employés du service public. C'est l'occasion pour les syndicats de la fonction publique de participer aux délibérations sur la rémunération, les conditions d'emploi ainsi qu'à la résolution des problèmes y relatifs. Le gouvernement a souligné que les NJC constituent un cadre satisfaisant pour les discussions et les négociations sur les salaires, ainsi que sur les conditions d'emploi des fonctionnaires et agents des services publics et que le CUEPACS en tant que Centre national pour les fonctionnaires joue un rôle significatif dans la protection des intérêts des fonctionnaires, notamment pour les négociations salariales. A cet égard, il a espéré qu'un système de négociation collective soit mis en place dans un proche avenir, et que, pour les quelques années à venir, le système de consultation et de négociation susmentionné demeure applicable et soit accepté par le CUEPACS. Celui-ci a conclu avec le gouvernement un accord de principe selon lequel, en fonction de la situation économique et de son amélioration éventuelle, l'échelle des salaires sera révisée tous les cinq ans. La dernière révision concernant les employés des services et de la fonction publique en Malaisie a pris effet le 1er janvier 1992. Elle a été approuvée par le gouvernement après des réunions et discussions avec le CUEPACS. A la demande de ce dernier, certains ajustements ont été introduits en 1995. Des négociations impliquant la participation du CUEPACS en vue d'une nouvelle révision de l'échelle des salaires seront entreprises dans quelques mois conformément à un accord conclu avec le Premier ministre des Finances de la Malaisie en date du 18 mars 1999. Ce système est considéré comme faisant partie du mécanisme de négociation collective. Le CUEPACS, qui représente quelque 800.000 fonctionnaires en Malaisie, espère que des améliorations seront apportées au système de négociation dans la fonction publique. Au cours de la réunion de la NJC en date du 24 avril 1999, le gouvernement a accepté le principe de la création d'un tribunal arbitral pour les employés des services et de la fonction publique pour traiter des questions relatives à l'emploi et à la fonction publique.

Le membre employeur de la Malaisie a déclaré souhaiter apporter des précisions sur les prérogatives d'administration internes mentionnées au paragraphe 2 du rapport de la commission d'experts. Il a noté avec satisfaction l'opinion de la commission selon laquelle les employeurs sont libres en matière d'administration interne et que cette liberté implique certaines prérogatives d'administration. De cette liberté résulte la création d'emplois et de postes de travail. Pour encourager et développer cette capacité des employeurs, il convient de continuer de reconnaître aux employeurs des droits d'administration et les exclure du champ des conventions collectives. Dans le cas de la Malaisie, ces droits sont définis par l'article 13 de la loi sur les relations de travail. Ces droits doivent rester garantis et l'organisation de l'orateur (Fédération d'employeurs de la Malaisie (FEM)) n'a pas incité le gouvernement à procéder à des modifications à cet égard. La loi sur les relations du travail fonctionne de manière satisfaisante depuis plus de vingt ans et, étant donné le contexte tripartite de son application, il n'est nullement besoin d'apporter des changements à la situation actuelle. En tout état de cause, le droit de l'employeur d'administrer son entreprise ne peut être exercé de manière arbitraire. Dans un cas précédent, le tribunal du travail a limité l'exercice de ce droit, et le tribunal du travail peut connaître de toute plainte à cet égard. En outre, et dans la mesure où l'exercice de ce droit suscite un mécontentement général, les problèmes qui en découlent peuvent être soumis par l'une ou l'autre partie au Conseil consultatif national du travail de la Malaisie, entité tripartite qui est chargée de discuter des questions du travail.

Le membre travailleur du Pakistan a noté que le gouvernement n'a pas tenu son engagement, pris en 1994, de modifier l'article 15 de la loi sur les relations du travail. Il a exhorté le gouvernement à hâter la procédure de modification et à modifier les articles 13 3) et 52 de la loi en question, conformément aux recommandations de la commission d'experts. Il a pris note des observations du membre employeur et du membre travailleur de la Malaisie, lesquels ont indiqué qu'ils souhaitent améliorer le système en vigueur dans leur pays. Il a prié le gouvernement de fournir les informations qu'a demandées la commission d'experts sur la manière dont est encouragée et promue, dans la pratique, la négociation collective entre les pouvoirs publics et les fonctionnaires autres que ceux commis à l'administration de l'Etat. Tout en prenant bonne note de l'information du gouvernement selon laquelle la législation malaisienne a été interprétée par les tribunaux, il a souligné que les travailleurs ne sont pas toujours en mesure d'ester personnellement en justice. Il a rappelé au gouvernement qu'il lui incombe de mettre sa législation en conformité avec la convention et il a exprimé l'espoir qu'il le fera dans un proche avenir.

Un autre représentant gouvernemental de la Malaisie a remercié les orateurs pour leurs commentaires. Il a rappelé la pratique courante du gouvernement de réexaminer toutes les lois du travail afin de les adapter aux développements économiques. Aucun délai n'est fixé pour la modification de l'article 15, mais depuis 1994 d'autres dispositions législatives ont été modifiées et toutes ces modifications doivent être soumises en même temps, ce qui, évidemment, cause du retard. La procédure d'amendement de la législation implique la consultation des partenaires sociaux. La crise économique de 1997 a modifié certaines priorités. Il est nécessaire de protéger les intérêts des travailleurs. L'orateur a assuré à la commission que son gouvernement soumettra les modifications législatives nécessaires aussitôt qu'il les aura adoptées.

Le membre travailleur de la Grèce a jugé inacceptable l'excuse du représentant gouvernemental selon laquelle il a tout mis en oeuvre pour réformer la législation, mais que des difficultés subsistent pour adopter une nouvelle législation. L'orateur ne peut accepter qu'après cinq ans aucune modification n'ait été observée alors que la Malaisie est un pays économiquement développé et qu'il n'a pas trop souffert de la crise asiatique.

Les membres travailleurs se sont dits déçus par la réponse du gouvernement. Celui-ci n'a répondu qu'au premier point et n'a fait que répéter ce qu'il avait dit en 1992 et 1994. Les membres travailleurs ont prié la commission d'exhorter le gouvernement à mener à bien sans délai la procédure de modification. Ils ont souligné qu'il serait désastreux, pour le système de contrôle de l'OIT, de ne pas donner suite aux observations qui ont été formulées à plusieurs reprises. Il faudrait prier le gouvernement d'indiquer, pour répondre à la question de la commission d'experts, quelle législation précise les prérogatives internes de la direction d'entreprise. Enfin, la réponse du gouvernement, selon laquelle le système de consultation en matière de négociation collective pour les fonctionnaires est approprié, ne suffit pas.

Les membres employeurs ont rappelé le point de vue exprimé dans leur première intervention. La commission ne peut pas demander au gouvernement de supprimer les restrictions imposées par l'article 13 3) c) de la loi sur les relations du travail au sujet de questions relevant de prérogatives d'administration internes. Des dispositions ne sont pas forcément nécessaires en ce qui concerne les questions exclues de la négociation collective. Cette question doit être réglée en consultation avec les partenaires sociaux. Toutefois, les méthodes de détermination des questions relevant de la négociation collective peuvent varier d'un pays à l'autre. En conséquence, il suffirait de demander au gouvernement de fournir des informations complémentaires à cet égard. En outre, un accord a été conclu au sujet de la nécessité d'amender l'article 15 de la loi sur les relations du travail.

La commission a pris note des déclarations des représentants gouvernementaux et de la discussion qui a eu lieu par la suite. La commission a pris note de la volonté du gouvernement d'abroger l'article 15 de la loi de 1967 sur les relations du travail qui limite le champ d'application des conventions collectives pour les entreprises dites "prisonnières" mais a rappelé que, selon la commission d'experts, le gouvernement annonce ces "mesures positives" depuis 1994. Comme la commission d'experts, la commission a prié instamment le gouvernement d'abroger l'article 15 et d'amender l'article 13 (3) de la loi sur les relations du travail le plus rapidement possible de façon à assurer que les organisations de travailleurs et les employeurs soient encouragés à négocier librement les conditions d'emploi des travailleurs, conformément à l'article 4 de la convention. En outre, la commission a prié le gouvernement de fournir plus d'informations sur la manière selon laquelle la négociation collective est encouragée et promue dans la pratique entre les employeurs du secteur public et les organisations de fonctionnaires. La commission a voulu croire que le gouvernement fournira un rapport détaillé sur les mesures concrètes réellement prises aux fins de respecter les exigences de la convention sur toutes les questions soulevées par la commission d'experts.