Cas individuel (CAS) - Discussion : 2010, Publication : 99ème session CIT (2010)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Pérou (Ratification: 1994)

Une représentante gouvernementale a déclaré que le gouvernement de son pays s’est montré constamment ouvert au dialogue en vue de trouver une solution aux justes revendications des peuples indigènes, à travers des instances telles que le Groupe national de coordination pour le développement des peuples amazoniens, dans lequel siègent des représentants de l’exécutif, des gouvernements régionaux et les organisations indigènes de l’Amazone. Le Groupe national de coordination a, entre autres missions, celle d’étudier et analyser les événements qui se sont produits dans la zone de Bagua, de revoir et mettre à jour la législation concernant le volet forestier et la faune sylvestre, de concevoir un mécanisme de consultation préalable au titre de l’application de la convention et d’élaborer le Plan national de développement des peuples amazoniens. Le gouvernement a confirmé sa volonté non équivoque de diligenter toutes enquêtes de nature à permettre d’établir les responsabilités politiques et pénales, suite aux événements de Bagua, au cours desquels il y a eu 23 policiers et 10 civils tués, outre la disparition d’un autre policier. Plusieurs procédures d’enquête ont été ouvertes dans le cadre du groupe national susmentionné, du pouvoir exécutif, du Congrès de la République et du ministère public, avec toutes les garanties d’administration régulière de la justice inséparables d’un Etat de droit. De même, le Congrès de la République a créé une commission multipartite pour enquêter sur les incidents de Bagua. Le ministère public et le pouvoir judiciaire ont engagé des actions en justice contre de hauts fonctionnaires de la police nationale et contre des indigènes, sur le chef de plusieurs délits. L’Etat fournit un appui juridictionnel à toutes les personnes qui sont traduites en justice en lien avec les événements de Bagua, de manière à garantir l’intégrité de leurs droits de citoyen. L’Etat garantit que les enquêtes et les poursuites qui concernent des autorités politiques, policières et indigènes soient menées de manière objective et impartiale, suivant les règles d’une bonne administration de la justice, afin que ces regrettables événements ne restent pas impunis.

Le gouvernement a pris un certain nombre d’initiatives en vue d’harmoniser la définition des peuples indigènes par référence à la convention. A cette fin, le 19 mai 2010, le Congrès de la République a approuvé le projet de loi sur «le droit des peuples indigènes et tribaux à la consultation préalable, reconnu par la convention no 169 de l’Organisation internationale du Travail». La loi, désormais approuvée, a été transmise à la présidence de la République pour promulgation. Cette loi tient compte de la proposition normative du Défenseur du peuple ainsi que des accords obtenus par la voie de la consultation avec les représentants des peuples indigènes. La loi approuvée par le Congrès inclut une définition des peuples indigènes qui est conforme à celle de la convention et qui réunit les éléments suivants: les caractéristiques propres des peuples indigènes eu égard à leurs institutions sociales, à leurs schémas culturels et aux coutumes qui les distinguent des autres composantes de la collectivité nationale; l’identification de la descendance directe des peuples originels du territoire national; et la conscience que le groupe a de son identité indigène ou originelle.

La loi prévoit que l’Institut national de développement des peuples andins, amazoniens et afro-péruviens (INDEPA) constitue l’organe technique compétent du pouvoir exécutif en matière indigène. Il s’agit d’une entité de caractère multisectoriel et transversal, et son directeur sera un chef indigène désigné en consultation avec les peuples indigènes.

S’agissant de la conception du mécanisme de dialogue et de consultation, la loi précise qu’il convient de tenir des consultations préalables quant à tout plan, programme ou projet de développement national et régional qui a une incidence sur les droits des peuples indigènes. La loi dispose également que la finalité de la consultation est de trouver un accord entre l’Etat et les peuples indigènes ou bien le consentement de ces peuples à l’égard des mesures législatives ou administratives qui les affectent, à travers un dialogue interculturel qui garantira leur participation dans les procédures de prise de décision de l’Etat et l’adoption de mesures respectueuses de leurs droits collectifs. La loi a été accueillie par des appréciations positives de la part des organisations les plus représentatives des peuples amazoniens du Pérou. En outre, divers secteurs disposent de mécanismes de dialogue et de participation spécifiques, comme c’est le cas du secteur de l’environnement, du secteur minier et du secteur des hydrocarbures. La participation citoyenne dans ces activités s’effectue à travers des mécanismes de consultation pendant l’élaboration et l’évaluation des études environnementales et postérieurement à l’approbation des études environnementales, sous la forme de programmes de surveillance et/ou de vigilance citoyenne.

Le Pérou a remporté d’importants succès sur le plan du développement social et de la lutte contre la pauvreté. Ces succès ont été rendus possibles par des politiques sociales déployées par le gouvernement afin de promouvoir l’emploi productif et le travail décent, dans le droit-fil du Pacte mondial pour l’emploi et de la Déclaration de 2008 sur la justice sociale pour une mondialisation équitable. De ce fait, il s’avère extrêmement difficile d’accepter que la commission d’experts ait recommandé la suspension des activités d’exploration et d’exploitation des ressources naturelles affectant des peuples couverts par la convention, excédant, ce faisant, ses pouvoirs. Les activités extractives ont joué un rôle fondamental dans le progrès réalisé par la société dans le contexte de la crise internationale. Leur apport a été particulièrement important pour le développement des économies locales et pour l’amélioration des conditions de vie des habitants des districts dans lesquels ces industries sont implantées. Suspendre les activités d’exploration et d’exploitation affecterait plus de 120 000 postes de travail, ainsi que les revenus perçus par les gouvernements régionaux et locaux au titre de leur participation aux bénéfices des activités extractives.

Le groupe national de coordination a constitué un bureau, qui a élaboré et approuvé par consensus la proposition de plan national de développement des peuples amazoniens, plan qui prévoit des actions positives pour le développement de ces peuples dans des domaines d’importance vitale pour leur développement, comme: les droits de propriété, l’éducation interculturelle bilingue, l’extension de la couverture de santé publique; la participation des peuples indigènes à la gestion des zones naturelles protégées et la participation aux bénéfices de cette gestion, et l’exploitation des ressources naturelles, le milieu ambiant, le respect de la culture et des connaissances collectives des peuples indigènes, entre autres. Ce plan est en cours de mise en oeuvre.

Conformément à l’article 89 de la Constitution politique du Pérou, le droit de propriété des peuples indigènes est imprescriptible. Les communautés peuvent faire valoir leurs droits de propriété ou de possession devant n’importe quelle instance administrative ou judiciaire s’il y est porté atteinte. Dans ce contexte, il existe toute une série de règles conçues pour déterminer les terres occupées traditionnellement par les communautés natives et les communautés paysannes et pour promouvoir l’officialisation des propriétés des peuples indigènes, avec la participation de ceux-ci, afin qu’ils puissent faire valoir leurs droits de propriété ou de possession devant n’importe quelle instance administrative ou judiciaire, dans le cas où il y serait porté atteinte.

En ce qui concerne l’adoption des mesures éducatives visant à éliminer les préjugés de l’Etat à l’égard des peuples indigènes, des mesures ont été prises afin de garantir que les supports éducatifs soient diffusés à des fins d’éducation, de collecte d’informations suivant des critères d’équité et d’intégration en ce qui concerne les sociétés et cultures propres à ces peuples. Le ministère de l’Education a édité des matériaux éducatifs pour l’éducation initiale et primaire dans non moins de 10 langues indigènes et en espagnol à titre de deuxième langue.

Le gouvernement et la société péruvienne ont déployé des efforts considérables en faveur de la participation des peuples indigènes et de leurs institutions représentatives, en utilisant les mécanismes de participation, la consultation et le dialogue systématique et effectif, et en affirmant son identité propre en tant que nation multiethnique et pluriculturelle.

Les membres employeurs ont déclaré que ce cas est un de ceux qui illustrent ce que devrait être le fonctionnement idéal des mécanismes de contrôle de l’OIT, et qu’il démontre aussi combien la diversité des cas soumis à la commission est importante. Dans les informations qu’il a fournies, le gouvernement a répondu directement à la quasi-totalité des points soulevés par le rapport de la commission d’experts et par les conclusions de la commission de l’année dernière. S’agissant de la loi sur le droit des peuples indigènes et tribaux à une consultation préalable reconnu par la convention no 169 de l’OIT, il convient de noter que: 1) la définition que cette loi donne des peuples indigènes et tribaux est conforme à celle contenue dans la convention; 2) la loi définit le droit des peuples indigènes et tribaux à une consultation préalable sur toute mesure législative ou administrative les affectant; 3) les consultations envisagées par la loi doivent avoir pour objectif de dégager un consensus sur les mesures proposées et, si un accord est introuvable, le gouvernement est tenu de prendre une décision en tenant compte des droits des peuples indigènes; 4) la loi doit être interprétée conformément aux dispositions de la convention no 169; 5) les organisations représentatives des peuples indigènes et tribaux ont été consultées avant l’adoption de la loi de consultation préalable; et 6) pour l’élaboration de la loi, il a été tenu compte de plusieurs documents, dont: les propositions présentées par le Défenseur du Peuple et les groupes parlementaires (Bloque Popular, Nacionalista et Unión por el Perú), les résultats du groupe de travail no 3 du Groupe national de coordination pour le développement des peuples amazoniens, dans lequel ont siégé des représentants de l’exécutif et d’organisations indigènes de l’Amazone, et le rapport sur la consultation préalable préparé par la commission spéciale constituée en vue d’étudier et de recommander des solutions sur les questions relatives aux peuples indigènes. Bien que ce soit à la commission d’experts qu’il revient d’évaluer la conformité des dispositions de la loi sur la consultation préalable avec la convention, il est néanmoins important de reconnaître la valeur des mesures prises par le gouvernement et de l’en féliciter. Le gouvernement a largement donné la preuve de sa volonté de donner suite aux conclusions des organes de contrôle de l’OIT.

Les membres employeurs ont noté que plusieurs acteurs et organisations ont remis un avis favorable sur la loi. Plusieurs organisations, dont l’Association interethnique de développement de la forêt péruvienne (AIDESEP), la Confédération paysanne du Pérou (CCP), la Confédération nationale agraire (CNA), la Coordination nationale des communautés affectées par les minières (CONACAMI) et la Confédération des nationalités amazoniennes du Pérou (CONAP), voient en elle une réalisation importante. Le rapporteur spécial des Nations Unies sur la situation des droits de l’homme et des libertés fondamentales des peuples autochtones s’est félicité de l’adoption de cette loi, considérant qu’elle pourrait constituer un précédent majeur en tant que pratique optimale pour d’autres pays de la région et du monde. S’agissant de la requête de la commission d’experts demandant que l’exploration et l’exploitation de ressources naturelles soient suspendues jusqu’à ce que les populations affectées visées par la convention aient été consultées, ils réaffirment que la convention ne prévoit ni n’envisage un tel pouvoir d’injonction. Faisant valoir que des injonctions de cette nature peuvent avoir des conséquences graves pour l’activité économique d’une nation, en particulier pour sa capacité à attirer les investissements étrangers directs, les membres employeurs ont insisté sur la nécessité de réexaminer cette demande de la commission d’experts. La commission d’experts doit comprendre que ce qui est remis en cause, c’est l’activité économique qui génère des taxes et des revenus en vue de supporter des communautés locales. La conclusion des experts selon laquelle l’activité économique doit être arrêtée n’est pas justifiée par l’histoire législative et met en danger l’investissement direct étranger.

Les membres employeurs ont rappelé que l’article 6 de la convention constitue la disposition principale relative au droit à la consultation, et que la définition de ce terme a été largement débattue au cours des discussions ayant précédé l’adoption de la convention. Il ressort clairement du compte rendu de ces discussions que la consultation ne requiert pas ou n’équivaut pas au consentement des parties consultées. Le compte rendu de la seconde séance de discussions ayant précédé l’adoption de la convention indique que le groupe des employeurs avait la conviction que le terme «consultations» signifiait «dialogue, à tout le moins», et le Bureau avait lui-même déclaré qu’il ne considérait pas que les consultations évoquées requièrent l’accord ou le consentement de ceux qui sont consultés. Or, dans son observation, la commission d’experts semble avoir interprété ce terme dans un sens qui impose une exigence plus rigoureuse au gouvernement et qui va au-delà de celle envisagée par la convention; les conséquences potentielles de cette interprétation seront discutées et examinées bientôt par plusieurs membres employeurs.

Les membres travailleurs ont indiqué que la discussion de ce cas s’inscrit dans le cadre du suivi des débats qui ont déjà eu lieu en 2009 et des graves incidents qui se sont produits à Bagua et fait 33 morts. Ces évènements sont liés à 1’adoption par le gouvernement de décrets affectant les droits des peuples indigènes et tribaux sur les terres et les ressources naturelles et qui ne sont pas en conformité avec les dispositions de la convention no 169 qui prévoient la consultation des peuples intéressés, par des procédures appropriées, notamment à travers leurs institutions représentatives, chaque fois que des mesures législatives ou administratives sont susceptibles de les affecter directement. Suite à sa visite dans le pays, le rapporteur spécial des Nations Unies sur la situation des droits de 1’homme et des libertés fondamentales des populations autochtones a également attesté de la gravité de la situation. Suite aux incidents de 2009, une commission d’investigation sur les violences survenues à Bagua a été établie. Néanmoins, la plus grande confusion règne encore sur le fonctionnement de cette commission et surtout sur son impartialité. Bien qu’un rapport ait été publié, il ne fait pas la lumière sur les responsabilités directes et n’a pas été signé par les représentants des peuples indigènes.

Dans ce contexte, les peuples indigènes ont demandé qu’une loi obligeant l’Etat à les consulter soit adoptée. Le 19 mai 2010, le parlement a approuvé un projet de loi de consultation préalable qui, semble-t-il, contient une liste exhaustive de principes à suivre pour réussir une consultation au sens de la convention et pourrait ainsi servir de premier pas dans l’amélioration des relations. Ni la commission d’experts ni la présente commission n’ont cependant jusque-là examiné la loi en question, même si le gouvernement s’était engagé à fournir des informations sur la mise en conformité de la législation nationale avec la convention. La Commission de la Conférence ne peut donc pas se prononcer sur le point de savoir si la loi de mai 2010 respecte ou non la convention, tant en ce qui concerne son champ d’application qu’au niveau des actions de protection, des procédures de consultation ou en ce qui concerne la notion de «terres» visée aux articles 13 et suivants de la convention. La loi doit être en conformité avec la définition des peuples indigènes mais également avec le fait que ces peuples sont en «possession de terres» avec lesquelles ils entretiennent un lien spécial. Le gouvernement s’était également engagé à préparer ou adopter, en consultation avec les organisations indigènes, un plan d’action, comme en témoignent les conclusions de la commission de 2009 évoquant la mise en place d’une table ronde pour le dialogue permanent entre le gouvernement et les peuples indigènes d’Amazonie et d’une commission multisectorielle constitutive d’un autre espace de dialogue. Toutefois, un an plus tard, aucun plan n’a été adopté et 1’instance de dialogue ad hoc n’a pas produit d’effet tangible.

L’INDEPA pose également problème en raison de son manque de connaissance des problèmes et de la non-représentation des peuples indigènes en son sein. En juillet 2009, l’INDEPA, qui a pourtant un rôle essentiel dans l’application de la loi et la promotion des peuples indigènes, a commis des actes d’ingérence politique dans le fonctionnement de 1’organisation amazonienne AIDESEP et visant à en contrecarrer les actions. Ces accusations de partialité sont dommageables à cette institution et ne pourront que nuire à l’application de la loi, une fois celle-ci votée. Il semble également que l’AIDESEP n’ait pas été consulté sur un projet de déplacement des peuples d’Amazone alors que ce projet met en danger l’intégrité sociale, politique et économique des communautés et des peuples de l’Amazonie. Or les questions de déplacement sont couvertes par l’article 16 de la convention. Derrière ces consultations défaillantes se cachent des enjeux économiques majeurs. Le ministre de l’Energie et des Mines continue à attribuer des autorisations d’exploitation d’hydrocarbures sans aucune consultation et en dépit de la loi de consultation préalable. Au cours des dernières semaines, 25 nouvelles zones d’exploitation pétrolière et gazière, ont été octroyées, majoritairement en Amazonie.

Pour conclure, les membres travailleurs ont indiqué que, même si la loi sur le droit de consultation représente une avancée, il convient de rester prudent et la commission ne doit pas relâcher la pression exercée sur le gouvernement. En effet, cette loi doit encore être approuvée par le Président. En outre, elle ne tient pas compte des recommandations de la commission d’experts relatives à la suspension des concessions dans les territoires indigènes, ne traite pas de la question de l’abrogation de la législation antérieure ni de la réparation des conséquences des actes antérieurs contraires à la convention. Il serait donc important que la loi soit revue par le BIT avant sa signature par le Président. Des doutes subsistent quant à la volonté politique réelle du gouvernement de respecter les procédures de consultations préalables, plusieurs accords obtenus entre le pouvoir exécutif et les organisations indigènes d’Amazonie dans le cadre du dialogue n’ayant en effet pas été soutenus par le pouvoir exécutif devant le Congrès. Un cadre de collaboration efficace avec 1’INDEPA serait essentiel pour l’application dans la pratique des obligations de la convention. Pour cela, 1a composition de l’INDEPA devrait être revue afin de représenter effectivement les intérêts des peuples visés par cet instrument. Le gouvernement pourrait, à ce titre, bénéficier de l’assistance technique du Bureau.

Une membre travailleuse du Pérou a fait observer que les événements tragiques survenus à Bagua sont dus au non-respect de la convention, ce dont témoignent les huit points soulevés par la commission d’experts. Aucune enquête véritable et impartiale n’a été réalisée sur ce qui s’est passé à Bagua. L’organisme chargé d’enquêter n’a pas pu rédiger un rapport objectif, les représentants du gouvernement refusant d’admettre une quelconque responsabilité des pouvoirs législatif et exécutif. Le gouvernement n’a conçu aucun plan d’action en consultation avec les organisations représentatives des peuples indigènes. Les discussions mentionnées par le gouvernement dans le cadre de tables rondes ne constituent pas une réponse adaptée. Il s’agit d’un dialogue incomplet qui inclut les peuples amazoniens mais pas les peuples andins.

S’agissant de l’INDEPA, les mesures nécessaires n’ont toujours pas été prises pour réformer cette institution de façon à lui permettre d’élaborer des politiques et des plans d’action à long terme avec la participation des peuples indigènes; n’y participent pas de véritables représentants des peuples indigènes; ses organes demeurent très bureaucratisés et ne comptent aucun mécanisme de consultation; ses fonctionnaires manquent de connaissances sur les peuples indigènes. L’INDEPA a soutenu l’établissement d’un conseil de direction parallèle au sein de l’AIDESEP qui a eu pour but d’affaiblir celle-ci. L’absence d’impartialité de cet organisme aura de graves conséquences sur l’application de la loi.

La loi adoptée par le Congrès le 19 mai 2010 est une mesure positive obtenue grâce à la pression interne et internationale, mais elle n’a pas encore été adoptée officiellement. Il est regrettable que, durant toutes ces années, aucun des mécanismes de consultation préliminaire prévus par la convention n’ait été adopté. On peut fortement douter de la volonté réelle du gouvernement d’appliquer les dispositions de la convention en matière de consultation. Il est fait état également de situations de conflits nombreux et graves imputables à une intensification radicale de l’exploitation des ressources naturelles dans les terres occupées traditionnellement par des communautés andines et indigènes, sans consultations de ces dernières. Ainsi, 72 pour cent du territoire de l’Amazonie a fait l’objet de concessions pour l’exploration et l’exploitation des hydrocarbures et les mécanismes de participation en vigueur ne constituent pas une véritable consultation. Il faut progresser dans la mise en oeuvre de la récente loi sur le droit à la consultation préliminaire et dans l’application de chacune des étapes de la consultation. En outre, aucune mesure législative visant à garantir la participation des indigènes aux droits d’exploitation des mines, du pétrole et du gaz, ou pour l’indemnisation des dommages causés par ces activités n’a été adoptée. La question de l’absence de titre officiel de propriété des terres en question n’a, elle non plus, pas été réglée. Le gouvernement n’a pas non plus adopté de mesures dans l’éducation afin d’éliminer les préjudices des peuples indigènes, et le manque de professeurs indigènes est préoccupant.

Un autre membre travailleur du Pérou a souligné l’importance de la liberté d’expression et les garanties offertes par un Etat de droit. Il a confirmé que le gouvernement maintient le dialogue avec les apus (chefs de tribus), les organisations non gouvernementales et les paysans. Il est essentiel que le pouvoir judiciaire fasse son travail et enquête sur la mort des indigènes et des policiers ainsi que sur les disparitions et que le pouvoir législatif approuve officiellement la loi sur la consultation préalable. Il conviendrait également de renforcer les actions visant à faire connaître aux communautés paysannes et indigènes leurs droits et obligations de manière à ce qu’elles puissent décider de leur avenir de manière souveraine et démocratique.

Le membre employeur du Pérou a fourni des informations détaillées sur la législation relative au droit de consultation préalable. Bien que ce soit l’Etat qui accorde la concession d’exploitation des ressources naturelles, le titre de concession ne veut pas dire que l’entreprise ou le titulaire est propriétaire des terres, pas plus qu’il ne lui accorde le droit de démarrer l’exploitation. Pour entreprendre toute exploration ou toute exploitation d’un site, le titulaire de la concession doit obtenir l’accord du propriétaire de la terre. Lorsque la concession se trouve dans le secteur d’une communauté, la Constitution prévoit que les communautés paysannes et locales sont autonomes dans l’utilisation de leurs terres, dont elles peuvent disposer librement, dans le cadre prévu par la loi. Il existe diverses lois nationales, qui visent à sauvegarder des droits et coutumes des peuples indigènes ainsi qu’une législation en vigueur en vue de la protection de l’environnement. L’orateur a décrit le système intégré d’évaluation de l’impact sur l’environnement, qui fait appel à des critères et des procédures harmonisés et transparents afin de garantir que ce système fonctionne dans le cadre de processus participatifs appropriés. De plus, grâce à la nouvelle loi sur la consultation préalable des peuples indigènes, il ne fait aucun doute que le pays dispose de normes de haut rang, qui répondent à l’objectif de consultation des peuples indigènes, conformément à la convention. En ce qui concerne le secteur minier et énergétique, les normes en vigueur prévoient qu’avant d’entreprendre ou de réaliser de telles activités il convient de vérifier que les intérêts des peuples indigènes qui habitent dans la zone directement concernée par le projet ne risquent pas d’en être affectés. Il s’agit d’analyser et de prendre en considération les préoccupations exprimées quant aux conséquences éventuelles du projet en termes sociaux, économiques, environnementaux et culturels. D’après l’orateur, les observations formulées par la commission d’experts ne sont pas appropriées et la réglementation nationale répond pleinement aux objectifs fixés par la convention.

Pour conclure, l’orateur a indiqué que les communautés indigènes profitent des avantages économiques tirés de l’exploitation des ressources naturelles par le biais d’une redevance, qui correspond à la participation dont bénéficient les gouvernements locaux et les gouvernements régionaux sur les revenus et rentes touchés par l’Etat pour l’exploitation économique de ces ressources – revenus et rentes qui sont indépendants des compensations et des indemnisations correspondantes que les entreprises offrent aux propriétaires en contrepartie de l’utilisation de leurs terres.

Le membre gouvernemental de la République bolivarienne du Venezuela, intervenant au nom des membres gouvernementaux des Etats membres de la commission, du groupe des Etats d’Amérique latine et des Caraïbes (GRULAC), a souligné les progrès réalisés pour assurer l’application de la convention, comme en témoignent l’élaboration d’un plan de développement pour les peuples de l’Amazonie, auquel ont participé les intéressés, ainsi que l’approbation par le Congrès de la loi sur la consultation préalable qui prévoit l’obligation de réaliser des consultations préalables en vue d’obtenir l’accord ou le consentement des peuples indigènes au sujet des plans, programmes et projets de développement national et régional qui affectent leurs droits. L’orateur a exprimé l’espoir que les conclusions qui seront adoptées restent dans le cadre de la discussion et ne négligent pas les nouvelles données, chiffres et arguments exposés par le gouvernement. Pour conclure, l’orateur a réitéré le ferme espoir que la commission d’experts se limite au mandat que le Conseil d’administration lui a confié.

Le membre travailleur du Paraguay a exprimé sa solidarité et son soutien absolu aux peuples indigènes et paysans du Pérou et a fait part de sa profonde préoccupation au sujet des problèmes d’application de la convention. La Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP) et les Fédérations des paysans et des indigènes ont dénoncé à plusieurs reprises l’augmentation du nombre de conflits dans les régions où vivent les paysans et les indigènes – conflits étroitement liés à l’accès et au contrôle des ressources naturelles. Le gouvernement impose systématiquement des projets dans les territoires amazoniens et andins, qui ne prévoient aucune garantie en matière de protection de l’environnement. Soixante-douze pour cent de la région amazonienne est dédiée à l’exploitation d’hydrocarbures, de là l’importance stratégique et politique d’un mécanisme de participation active des paysans et des peuples indigènes au sujet de ces activités. Il est regrettable que la loi actuelle ne prévoie que des actions à caractère administratif et informatif, ce qui ne correspond pas à l’obligation de consultation prévue dans la convention. Face au risque de recrudescence des conflits sociaux liés à l’exploitation des ressources naturelles et au manque de consultations préalables, l’orateur a demandé que le droit à la consultation soit rapidement mise en oeuvre.

Le membre employeur du Mexique a soutenu que la commission d’experts avait dépassé son mandat. Il a souligné que, en tant que porte-parole des membres employeurs lors des discussions en vue de l’adoption de la convention no 169, il connaît la lettre et l’esprit de ses dispositions. Ainsi, il n’est pas correct d’affirmer que les consultations doivent aboutir à des accords, de même la demande d’arrêt ou de suspension des activités économiques résulte d’une interprétation erronée de la convention. L’article 6 de la convention ne revêt pas et n’a jamais revêtu un caractère contraignant. La commission d’experts ne devrait pas pouvoir changer le sens des dispositions des conventions. L’orateur a conclu en considérant que le gouvernement procédait à l’adoption de mesures législatives appropriées pour donner effet à la convention.

Le membre travailleur de la République bolivarienne du Venezuela a insisté sur l’importance des droits ancestraux des peuples indigènes en tant que peuples originaires. Il y a lieu de rappeler que 70 pour cent des habitants du Pérou, ou leurs ancêtres, ont des origines indigènes. Il serait souhaitable que le gouvernement comprenne ce que signifie le droit des peuples indigènes à préserver leur culture et leurs traditions. Le gouvernement doit être instamment prié d’approuver la loi sur la consultation préalable, de mettre fin à la surexploitation irraisonnée des ressources naturelles, de mettre un terme à la persécution des dirigeants andins et syndicaux et de garantir le droit des peuples indigènes à être obligatoirement consultés sur les décisions qui les concernent.

Le membre employeur de la Colombie a déclaré que seules cinq dispositions de la convention se réfèrent à des questions de travail et que les autres sujets abordés dans cet instrument ne relèvent pas de la compétence de l’OIT. Il existe de nombreux instruments régionaux et internationaux et des organismes spécialisés qui ont pour objectif de protéger les peuples indigènes, et l’OIT devrait s’en tenir aux questions concernant le monde du travail. En outre, il est inquiétant de voir la commission d’experts affirmer qu’il y a lieu de prendre des mesures conservatoires à travers la suspension des activités alors que cela n’est pas prévu par la convention. Il a également souligné que l’on ne saurait déduire de la convention une quelconque obligation de parvenir à des accords au travers des processus de consultation.

Le membre travailleur de la France a réagi à certaines déclarations des membres employeurs en rappelant que la convention no 169 n’est pas la seule convention dans laquelle l’OIT a abordé des problèmes de civilisation, et cela en étroite liaison avec les Nations Unies. Cette convention a été adoptée par la Conférence, il s’agit donc d’un traité international qui, une fois ratifié par un Etat Membre, doit être mis en oeuvre dans sa totalité. S’agissant de la mise en cause du mandat et de l’objectivité de la commission d’experts, il convient de rappeler que l’interprétation du texte d’une convention est indispensable pour savoir comment atteindre efficacement le but que s’est assigné la convention. Il faut donc réaffirmer que la commission d’experts n’est pas hors sujet. L’orateur a souligné que, si le mot «consultation» a été retenu dans le texte de la convention, cela signifie que des consultations doivent avoir lieu et de bonne foi, c’est-à-dire en tenant compte des avis exprimés. Or, en l’espèce, la commission d’experts considère que le gouvernement n’a pas répondu à l’objectif de la convention. Pour conclure, il y a lieu d’espérer que la loi sur la consultation préalable mentionnée par le gouvernement permettra de résoudre le problème. Toutefois, le fait que les trois quarts du pays soient déjà concédés à l’exploitation est préoccupant. Ces territoires ont une valeur qui va bien au-delà de leur valeur marchande. Au cours de cette discussion, deux philosophies s’affrontent: une philosophie capitaliste et l’autre qui veut le développement durable.

Le membre employeur de l’Equateur s’est déclaré préoccupé par l’interprétation qui a été donnée de l’article 6 de la convention. La convention ne confère pas aux groupes indigènes ou tribaux le pouvoir de créer des organes législatifs parallèles qui auraient la faculté de créer des normes, ou qui auraient un pouvoir de veto contre les actes légitimes du pouvoir national central lorsque celui-ci agit dans le cadre de ses compétences. Lors des discussions préparatoires à l’adoption de la convention, le groupe des travailleurs avait proposé un amendement tendant à remplacer les mots «consulter les» par les mots «obtenir le consentement des», amendement qui n’avait pas été accepté, considérant que par principe les résultats de consultations n’ont pas un caractère contraignant. L’esprit de la convention est de recueillir l’avis des populations indigènes lorsqu’un acte du gouvernement, ou toute autre initiative qui émane des pouvoirs publics, risque de porter atteinte aux traditions et à la culture de ces peuples. Mais on ne saurait en inférer en aucune façon que cela permet à ces peuples d’empêcher ou de s’opposer de manière définitive, sans tenir compte de la volonté de l’ensemble de la société, à un modèle déterminé de développement ou de projets qui dépassent les intérêts propres à ces communautés. Ces consultations doivent également servir à déterminer si les groupes décident de participer aux projets qui se déploient à proximité de leur zone d’influence ou bien si ces groupes décident de s’en tenir à l’écart et, dans le cas où ils décident de participer, sous quelle forme ils le feront. Cependant, on ne saurait déduire de ce qui précède que l’on a conféré à ces peuples la possibilité d’émettre un avis qui l’emporterait sur celui des pouvoirs nationaux habilités à décider. En dernier lieu, il a déploré que la commission d’experts ait excédé son mandat en demandant le gel du projet d’exploitation de ressources naturelles.

Le membre employeur de l’Espagne a relevé les progrès accomplis par le gouvernement, au nombre desquels la loi sur la consultation préalable. S’agissant du débat sur la notion de consultation, il a souligné l’importance qui s’attache au respect des droits des peuples indigènes et tribaux à la terre, au respect de l’environnement, à la recherche d’un développement durable et équilibré et enfin à la responsabilité sociale des entreprises, mais a indiqué que, de la notion de consultation, on ne saurait conduire à celle de veto. De ce fait, il est erroné de considérer que les consultations prévues par la convention no 169 revêtent un caractère contraignant.

La représentante gouvernementale s’est félicitée des opinions et des commentaires qui ont été formulés sur les progrès réalisés. Le rôle de l’INDEPA a été modifié car, à la demande des dirigeants des peuples indigènes, celui-ci a été confié en février 2010 à la présidence du Conseil des ministres. C’est désormais un organisme technique spécialisé qui remplit ses fonctions dans plusieurs secteurs et de manière transversale, à tous les niveaux du gouvernement. Un apu sera désigné pour le diriger et des consultations sont en cours auprès des peuples indigènes en vue de cette désignation. En outre, le Groupe national de coordination a mis au point le Plan national de développement de l’Amazonie, composé de ministres, gouvernements régionaux et de deux organisations représentatives des peuples amazoniens, à savoir l’AIDESEP et le CONAP. L’oratrice a ensuite décrit les mesures actuellement prises pour lutter contre la discrimination et le racisme, ainsi que des nouvelles ressources destinées à l’éducation dans les zones rurales.

Il existe un souci constant d’assurer que les populations et communautés qui vivent sur les terres où sont exploitées les ressources naturelles dérivent un certain bénéfice des activités d’extraction de ces ressources. Ainsi, six types de redevances ont été instaurés en fonction des différentes activités d’extraction. Au cours de l’année 2009, 1,2 milliard de dollars ont été distribués sous forme de redevances. L’oratrice a conclu en réaffirmant la volonté du gouvernement de poursuivre ses efforts pour offrir un autre futur aux membres des communautés indigènes du Pérou.

Les membres employeurs ont remercié le gouvernement pour les informations qu’il a fournies au cours de la séance, tout en notant que la commission d’experts devra évaluer les actions mentionnées par le gouvernement au sujet de la loi sur la consultation préalable et signaler dans son prochain rapport tout manquement ou lacune éventuel. Alors qu’il faut en général des années, voire des décennies, aux gouvernements pour répondre aux observations, le gouvernement du Pérou a pris des mesures rapides en moins d’une année et doit en être félicité. Aucune personne ni aucune institution n’est infaillible et, sur la base des témoignages et des preuves présentées, il serait prudent pour la commission d’experts de reconsidérer ses conclusions au sujet de certaines des dispositions de la convention auxquelles les membres employeurs se sont référés.

Les membres travailleurs ont considéré que les membres employeurs venaient de faire le procès de la convention no 169, et leur cours de droit sur l’interprétation des traités peut laisser croire qu’ils n’avaient rien à dire sur le fond. Pourtant, ce cas est très grave et a valeur d’exemple dans toute la région. La loi sur la consultation préalable récemment adopté pourrait constituer un premier pas en vue de l’amélioration de relations qui sont aujourd’hui caractérisées par la violence. Des questions semblent néanmoins subsister en ce qui concerne: les circonstances ayant entouré les graves incidents de Bagua; la pleine conformité de la loi avec la convention; la composition et le fonctionnement impartial de l’INDEPA; l’abrogation des lois antérieures; le droit à réparation accordée aux victimes de préjudices résultant de l’application de la précédente législation. Le gouvernement vient de faire un premier pas encourageant et, pour prouver sa bonne volonté, il devrait accepter une mission d’assistance technique du Bureau dans les plus brefs délais afin que la commission d’experts dispose d’informations qui permettent de répondre aux questions susmentionnées.

La représentante du Secrétaire général a déclaré qu’elle souhaitait apporter certaines clarifications. Le terme «consultation» figure probablement dans tous les instruments de l’OIT; il est au coeur des normes internationales du travail, car toutes les conventions et toutes les recommandations contiennent une disposition prévoyant la consultation des organisations de travailleurs et d’employeurs, ou l’obligation de consulter «les travailleurs et les employeurs intéressés» ou les groupes de personnes intéressées, tels que les personnes handicapées. Toutefois, ce concept commun, et néanmoins très important, doit être interprété dans le contexte général de l’instrument dans lequel il se trouve. La consultation est une obligation, quel que soit le langage utilisé, par exemple l’expression «doit consulter». L’article 6 de la convention no 169 met cette expression plus en exergue que la plupart des dispositions et, pour l’interpréter correctement, il est nécessaire d’examiner l’article dans son ensemble et pas seulement une partie de cet article. Le paragraphe 2 de l’article 6 prévoit que les consultations doivent être menées de bonne foi et sous une forme appropriée aux circonstances, en vue de parvenir à un accord ou d’obtenir un consentement. Cette disposition n’exige pas que l’on parvienne à un accord mais elle va au-delà du simple échange de points de vue. Il est donc nécessaire de consulter en bonne foi en vue de parvenir à un consensus. Le texte anglais est tout aussi clair. Il n’exige pas que l’on parvienne à un accord ou que l’on obtienne un consensus. C’est également ce qui ressort de l’observation de la commission d’experts actuellement examinée par cette commission.

En tant que convention de l’OIT, la convention no 169 ne peut pas renier sa filiation, il s’agit d’une convention qui révise la convention (no 107) relative aux populations aborigènes et tribales, 1957. L’OIT est la première organisation à avoir adopté une convention sur les peuples indigènes et c’est la seule à avoir un instrument contraignant sur les peuples indigènes. Ces éléments de clarification sont donnés, en sachant qu’il s’agit là d’une question qui demeure sensible et controversée.

Les membres employeurs ont remercié le Bureau pour ces éclaircissements, mais ont indiqué que le mot «consulter» a un sens différent en anglais et en français, car en français le mot a une plus forte connotation. Cette différence mise à part, il est clair que l’absence de consultation ne doit pas être interprétée comme signifiant qu’il faut cesser les activités économiques. Ainsi, lorsqu’ils ont mis en cause la commission d’experts en ce qui concerne la véritable signification de la convention, les membres employeurs se référaient-ils à cette injonction.

Les membres travailleurs ont tenu à préciser qu’ils avaient accepté ces conclusions en faisant preuve d’une grande souplesse. Il s’agit d’une main tendue au gouvernement et il est à espérer que ce dernier acceptera l’assistance technique du Bureau.

Conclusions

La commission a pris note de la déclaration du représentant gouvernemental et de la discussion qui a suivi. Elle a noté qu’elle avait examiné ce cas en 2009 et que la commission d’experts, se référant aux conclusions de cette commission, avait prié le gouvernement de prendre une série de mesures d’ordre législatif, institutionnel, éducatif et de sensibilisation.

La commission a noté l’indication du gouvernement selon laquelle le Congrès de la République du Pérou avait adopté, le 19 mai 2010, une loi sur le droit des peuples indigènes et tribaux à la consultation préalable reconnu par la convention no 169, qui contient, entre autres, des dispositions relatives à l’identification des peuples concernés. Le gouvernement a également fourni des informations au sujet du décret présidentiel no 022-2010 qui accorde à l’INDEPA le statut d’organe technique spécialisé. Le gouvernement a fourni en outre des informations sur les travaux des quatre tables rondes de dialogue instituées en juin 2009 avec la participation des peuples de l’Amazonie, lesquels ont consisté, notamment, en des enquêtes sur les incidents de Bagua et sur l’élaboration d’un plan de développement pour la région amazonienne. Il a également fait référence à l’accès des peuples indigènes à l’éducation, aux mesures visant à éliminer les préjugés envers les peuples indigènes, ainsi qu’aux initiatives destinées à améliorer leurs conditions.

La commission s’est félicitée de la reconnaissance par le gouvernement de l’importance des consultations, suivies de l’adoption, par le Congrès de la République, de la loi sur la consultation préalable des peuples indigènes ou premiers. Elle veut croire que cette loi sera rapidement promulguée par le Président de la République. La commission a prié instamment le gouvernement de fournir à la commission d’experts des informations complètes sur la promulgation et l’application de la loi, afin que ladite commission puisse en vérifier la conformité avec les dispositions de la convention. Elle a prié instamment le gouvernement de veiller à ce que cette nouvelle loi soit signée et mise en oeuvre, et d’assurer, le cas échéant, l’adoption de mesures transitoires, conformément aux articles 6, 7 et 15 de la convention, comme elle en a discuté. Elle a également rappelé la nécessité de développer une action coordonnée et systématique afin de protéger les droits des peuples indigènes, comme le prévoient les articles 2 et 33 de la convention, ce qui requiert la présence d’institutions étatiques auxquelles les peuples indigènes accordent leur confiance et au sein desquelles ces peuples peuvent participer pleinement. La commission a pris note des informations fournies, selon lesquelles la loi sur la consultation préalable attribue un rôle central à l’INDEPA en tant qu’organe technique spécialisé pour les questions indigènes. En conséquence, elle a estimé que la réforme de cet organe, qui doit se dérouler avec la pleine participation des organisations représentatives des peuples indigènes, est nécessaire pour assurer sa légitimité et sa capacité réelle d’agir et pour garantir l’application de cette importante loi.

La commission a pris note de l’élaboration d’un plan de développement pour la région amazonienne qui ne comprendra cependant pas les peuples indigènes de la région andine. Elle a également noté que des progrès doivent être faits en ce qui concerne l’élaboration et la mise en oeuvre de plans d’action destinés à régler de façon systématique les problèmes en suspens relatifs à la protection des droits des peuples couverts par la convention, conformément à la demande de la Commission de la Conférence et de la commission d’experts. Elle a insisté sur la nécessité de veiller à ce que ces plans d’action soient élaborés et mis en oeuvre avec la participation des organisations représentatives des peuples indigènes, conformément aux articles 2 et 6 de la convention.

La commission a prié le gouvernement de fournir des informations complètes dans un rapport qu’il devra soumettre à l’examen de la prochaine session de la commission d’experts, afin de répondre aux questions qu’elle-même et la commission d’experts ont soulevées. Ce rapport devra fournir, entre autres, des informations détaillées sur la promulgation et la mise en oeuvre de la nouvelle loi sur la consultation préalable, sur les mesures transitoires s’y rapportant, et sur la mise en oeuvre du plan de développement pour la région amazonienne, ainsi que des informations sur l’effet de la résolution ministérielle no 0017-2007-ED qui définit les critères d’admission pour la formation d’enseignants bilingues. La commission a encouragé le gouvernement à faire appel à l’assistance technique du Bureau afin de garantir que des progrès adéquats soient faits en termes d’application de la convention.

Les membres travailleurs ont tenu à préciser qu’ils avaient accepté ces conclusions en faisant preuve d’une grande souplesse. Il s’agit d’une main tendue au gouvernement et il est à espérer que ce dernier acceptera l’assistance technique du Bureau.