Observation (CEACR) - adoptée 2024, publiée 113ème session CIT (2025)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord (Ratification: 1949)

La commission prend note des observations du Congrès des syndicats (TUC), reçues le 23 septembre 2023, et de la réponse du gouvernement à ce sujet.

Articles 6, 7, paragraphe 3, 10 et 11 de la convention.Nombre et conditions de service des inspecteurs du travail.Formation. En réponse au commentaire précédent de la commission, le gouvernement indique dans son rapport ce qui suit: i) au 1er mai 2023, l’effectif total de la Direction de la santé et de la sécurité (HSE) était de 2890 personnes; ii) la HSE compte 641 inspecteurs réglementaires et 335 inspecteurs spécialistes; et iii) quelque 815 inspecteurs sont assignés ou contribuent aux inspections. Ce chiffre fluctue en fonction des nouvelles arrivées, des départs à la retraite et des changements de fonctions d’inspecteurs, et inclut les inspecteurs spécialistes qui contribuent, de manière indépendante ou conjointe, à l’inspection du travail. La commission note que, selon le TUC, le nombre d’inspecteurs a baissé globalement au cours des 10 à 15 dernières années, que les effectifs ont été réduits de 35 pour cent depuis 2010 et que le nombre d’inspecteurs a diminué de 41 pour cent depuis 20 ans.

En ce qui concerne les conditions de service des inspecteurs du travail, le gouvernement indique que les inspecteurs bénéficient des mêmes conditions que les autres fonctionnaires lorsqu’ils rejoignent la HSE. Le gouvernement fournit un tableau qui indique l’échelle salariale dans chaque catégorie de fonctionnaires et précise que les fonctions d’inspecteur de la HSE couvrent divers postes, en fonction des échelons généraux de la fonction publique, lesquels vont de l’échelon 4 (stagiaires participant au programme de formation à la réglementation) à l’échelon 1 (chef des opérations), puis aux postes élevés de direction de la fonction publique. Le gouvernement ajoute ce qui suit: i) la HSE a élaboré une stratégie pour attirer des candidats talentueux et, par conséquent, de grande qualité dont les compétences et les dispositions sont adaptées aux besoins de la fonction; ii) la HSE a amélioré ses processus de recrutement et réexaminé ses orientations et politiques; iii) la HSE suit une approche plus proactive en ce qui concerne les recrutements; elle est passée à un modèle de partenariat professionnel et fait un meilleur usage d’un grand nombre de sites externes d’offres d’emploi afin d’élargir son vivier de candidats; iv) la HSE faisant partie intégrante de la fonction publique, les modalités de fixation des salaires à la HSE relèvent des orientations de la fonction publique dans le domaine des salaires; et v) les salaires sont réexaminés chaque année, dans le cadre de négociations salariales formelles avec les syndicats en place à la HSE. Les changements qui ont été convenus, et qui sont subordonnés aux capacités financières, sont mis en œuvre dans le cadre de conventions collectives. Dans ses observations, le TUC indique ce qui suit: i) la rétention dans l’emploi constitue un défi majeur et les obstacles au recrutement de nouveaux inspecteurs sont internes et dus aux capacités de formation; ii) la HSE ne dispense pas de formation professionnelle continue et structurée aux inspecteurs; iii) la plupart des inspecteurs quittent leurs fonctions pour travailler dans le secteur privé; et iv) le nombre d’inspecteurs expérimentés ayant diminué, leur proportion par rapport aux inspecteurs stagiaires a diminué également, d’où un accroissement de la charge que représentent leurs activités de formation. Dans sa réponse, le gouvernement indique ce qui suit: i) la HSE propose un programme structuré de développement professionnel continu (DPC) aux inspecteurs récemment nommés, à l’issue du programme de formation réglementaire, ainsi que d’autres DPC dans des domaines spécifiques de risques communs; ii) les départements réglementaires de la HSE déterminent et assurent un DPC réglementaire spécifique pour les tâches réglementaires liées à l’exécution de leurs activités d’inspection planifiées; iii) la HSE envisage la possibilité d’un programme de DPC réglementaire qui sera l’un des éléments de son réexamen du programme de formation des régulateurs; et iv) la HSE continue de recruter un nombre significatif d’inspecteurs réglementaires stagiaires. Certes, en raison de ces activités, il est nécessaire que d’autres inspecteurs dispensent une formation, mais cette formation est conçue de sorte que les inspecteurs stagiaires puissent apporter le plus tôt possible, aux activités des équipes opérationnelles, une contribution indépendante, significative et utile.

La commission note, à la lecture du rapport annuel de la HSE pour 2022/23, les indications suivantes: i) le recrutement au sein de la HSE a été confronté à de nombreuses difficultés en 2023-24 – par exemple le fait que «le marché du travail est fonction du nombre de candidats» –, à la concurrence du secteur privé, en ce qui concerne la rémunération des fonctions de spécialistes, et à un coût de la vie élevé; ii) le niveau des salaires et des avantages sociaux du personnel de la HSE suscite des préoccupations depuis longtemps, et beaucoup de fonctionnaires subissent la hausse des prix de l’énergie et du coût de la vie; iii) 288 fonctionnaires ont quitté la HSE en 2022-23 (contre 281 en 2021-22). Parmi ces fonctionnaires, 50 ont pris de nouvelles fonctions dans d’autres ministères, 71 ont pris leur retraite, 11 ont été congédiés, et 21 fonctionnaires ont quitté la HSE au terme de leur engagement à durée déterminée. La commission note en outre que l’Examen relatif aux entités publiques de mars 2023 qui portait sur la HSE indique qu’un examen de la structure des salaires, en vue de l’éventuelle application d’un système fondé sur les capacités, est en cours depuis quelques mois. Le rapport établi à cette occasion recommande de donner la priorité à la mise en place de ce système au cours du nouvel exercice financier. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que lesinspecteurs du travail soient en nombre suffisant pour s’acquitter efficacement des tâches de l’inspection, et de continuer à fournir des informations sur le nombre d’inspecteurs du travail qui réalisent des inspections, en indiquant le nombre de fonctionnaires externes.La commission prie aussi le gouvernement de communiquer des informations au sujet de la révision de la structure des salaires, et de ses conséquences sur les conditions de service des inspecteurs du travail.La commission prie en outre le gouvernement de fournir des informations à propos du réexamen de la politique et des lignes directrices en matière de recrutement, et de ses conséquences sur le recrutement de nouveaux inspecteurs et sur la progression de carrière des inspecteurs de la HSE.Notant que le nombre de départs d’inspecteurs reste élevé, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir l’amélioration des conditions de service afin d’assurer la rétention des inspecteurs à la HSE.Enfin, la commission prie le gouvernement de fournir des précisions sur le réexamen de la formation qui est dispensée dans le cadre des DPC aux inspecteurs de la HSE.La commission prie à nouveau le gouvernement d’envisager des discussions avec les partenaires sociaux sur cette question, et le prie de communiquer des informations sur l’issue de toute discussion.

La commission prend également note de l’indication du TUC selon laquelle la stratégie de la HSE pour 2022-2032, «Protéger les gens et les lieux de travail, et la vie en général» («Protecting People and Places»), devient maintenant un programme qui vise à procéder à des changements de grande ampleur. La HSE cherche à se redéfinir, en se restructurant et en examinant les fonctions de prestation de services. Le TUC affirme que cet objectif de changement est manifeste, si l’on considère les projets dont le but est de fusionner la Division des opérations sur le terrain («Field Operations Division (FOD)») et la Division chargée de la Construction (CD), mais aussi de séparer les fonctions d’inspection (fonctions proactives) et d’enquête (fonctions réactives). Du point de vue du TUC, la HSE met actuellement en place une nouvelle structure, qui réduit le nombre des équipes d’inspecteurs – de 64 à 47 – dans tout le pays (4 autres équipes temporaires étant en place pour tenir compte des capacités actuelles des inspecteurs stagiaires). Sachant qu’en 2006 il y avait 85 équipes, il s’agit là d’une réduction de 45 pour cent des effectifs de ces équipes, qui correspond à la baisse du nombre des inspecteurs au fil des ans. Le TUC ajoute que les inspecteurs titulaires se sont dit très préoccupés par cette évolution, laquelle pourrait aussi entraîner des conséquences pour les inspecteurs, moins nombreux, qui sont chargés d’enquêter sur un nombre important d’accidents mortels et de cas de lésions graves. Le TUC indique aussi qu’en élaborant la stratégie pour 2022-2032, la HSE n’a pas demandé, dans le cadre d’une consultation publique formelle, l’avis des parties prenantes, telles que les syndicats, groupes de victimes, et le grand public.

Dans sa réponse, le gouvernement indique que la séparation des activités d’inspection et d’enquête relatives aux lieux de travail qui ne présentent pas de risques majeurs a été l’une des nombreuses décisions organisationnelles qu’a prises la commission exécutive de la HSE en juillet 2022. Cette réforme permettra aux agents de première ligne d’acquérir des compétences plus spécialisées, d’être plus efficaces et d’obtenir de meilleurs résultats dans leurs activités réglementaires. La spécialisation, et l’accent plus fort mis désormais sur les inspections ou les enquêtes, amélioreront l’efficacité et les performances opérationnelles et donneront plus de souplesse à la HSE pour affecter ses fonctionnaires aux priorités réglementaires. Des enseignements ont été tirés du précédent projet pilote, mené entre 2007 et 2009, qui visait à renforcer la prestation des services de première ligne («Enhancing Frontline Delivery»). Ce changement est le premier de plusieurs projets stratégiques interdépendants qui sont axés sur l’application de la stratégie de la HSE pour 20222032. Le gouvernement indique aussi que le projet prévoit trois nouvelles divisions: Enquêtes, Inspections et Spécialistes. Le gouvernement confirme que les nouvelles divisions Inspections et Enquêtes compteront moins d’équipes que celles actuellement en place au sein de la FOD et de la CD. Toutefois, le gouvernement déclare que la portée des missions de certaines des équipes, dans la FOD et la CD, est trop faible et que la HSE ne saurait permettre que cette situation incohérente perdure. Cette évolution ne se traduira pas par la baisse du nombre d’inspecteurs dont il est fait état mais par la réaffectation d’inspecteurs à d’autres domaines prioritaires, notamment la réglementation des risques majeurs. Cette évolution créera également des possibilités de développement de carrière pour les inspecteurs. Enfin, le gouvernement indique que la HSE a entamé un examen des modalités existantes, dans le but de soutenir le personnel susceptible d’être exposé à des événements traumatisants, en particulier en mettant à profit les enseignements d’autres organismes publics et services d’urgence. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur la mise en œuvre du modèle opérationnel de la HSE aux fins de l’exécution des activités d’inspection et d’enquête, et des informations au sujet de son impact sur la dotation en personnel de la HSE.La commission prie aussi le gouvernement de communiquer des informations sur les mesures prises pour garantir la santé et la sécurité des inspecteurs, en particulier les inspecteurs qui sont exposés à des événements traumatisants dans l’exercice de leurs fonctions.

Article 11.Ressources financières des services d’inspection du travail. En réponse au commentaire précédent de la commission, le gouvernement indique que le «Spending Review 2021 Settlement» (examen des budgets pour 2022-23 à 2024-25) a permis d’allouer des fonds supplémentaires dans le cadre du dispositif «spend to save» (dépenser pour économiser) à la HSE afin qu’elle développe ses capacités numériques et remplace les systèmes opérationnels obsolètes. Cet examen a également permis de fournir des ressources supplémentaires pour réaliser les priorités essentielles du gouvernement, par exemple la mise en place du service de réglementation de la sécurité des bâtiments (BSR) en Angleterre. La commission note que, selon le rapport annuel de la HSE pour 2022-23: i) les dépenses totales pendant cette période ont été de 262 millions de livres, dont 90 millions provenaient des recettes et du recouvrement des coûts, et 172 millions de fonds publics; et ii) il y aura une réduction de 5 pour cent (soit 7 millions de livres) du financement d’ici à 202425. La commission note aussi, à la lecture du «Public Bodies Review» (examen des organes publics) sur la HSE de 2023, que cette baisse du financement représente une difficulté importante pour assurer l’efficacité du service, que la HSE doit progresser rapidement dans la réalisation d’économies dans ses dépenses et que, pour être plus efficace, le seul moyen est de retarder ou d’abandonner des activités dans des domaines d’activité actuels. Cela supposera des choix difficiles pour le gouvernement – de fait, aucun domaine dans lequel ces mesures seraient facilement acceptables n’a été évoqué. Dans ses observations, le TUC indique que, en termes réels, le budget de la HSE en 2021-22 a été en baisse de 43 pour cent par rapport à celui de 2009-10.

En ce qui concerne le système de recouvrement des coûts, le gouvernement indique que le dispositif portant sur les frais d’intervention (FFI) a été mis en place en 2012 et a fait l’objet d’un examen indépendant en 2014. Rien dans cet examen ne permet de conclure que, à la suite de l’introduction des FFI, le degré global de respect de la législation sur la santé et la sécurité a évolué significativement. Le gouvernement ajoute que la HSE mène une enquête annuelle auprès des détenteurs d’obligations. L’analyse des résultats de l’enquête auprès des détenteurs de droits pour 2022-23 indique que les employeurs considèrent que l’activité d’inspection est correctement ciblée. Les employeurs ont indiqué que les inspections qui les concernaient étaient efficientes, efficaces et proportionnées aux risques identifiés. Ils ont déclaré aussi que les conseils formulés par les inspecteurs leur permettraient d’améliorer leur gestion des risques. Les réponses des employeurs qui ont encouru des frais en application de la réglementation sur les FFI, au motif des risques identifiés lors de l’inspection, n’étaient pas très différentes des réponses des autres employeurs. Le gouvernement souligne que la HSE est financée sans prendre en compte le recouvrement des coûts et que, à ce titre, la HSE fixe des budgets annuels qui tiennent compte du recouvrement des coûts, y compris le recouvrement des FFI. Le gouvernement précise que les inspecteurs ne sont pas tenus d’atteindre individuellement des objectifs dans le cadre de ce système. La commission prie le gouvernement de continuer à prendre les mesures nécessaires pour garantir que les ressources budgétaires allouées à l’inspection du travail sont suffisantes.En particulier, la commission prie le gouvernement de donner des précisions au sujet de la mise en œuvre des mesures de réduction du financement d’ici à 2024-25, et de leur impact sur l’efficacité de la HSE dans l’exécution de son mandat.

Articles 17 et 18. Procédures légales immédiates en cas de violation des dispositions légales dont l’exécution incombe aux inspecteurs du travail. En réponse au commentaire précédent de la commission, le gouvernement indique qu’en avril 2022, la HSE a modifié les fonctions des inspecteurs principaux et des inspecteurs des Divisions des opérations qui concernent spécifiquement leur rôle dans l’ouverture, la préparation et la présentation de procédures pénales. De tout temps, les inspecteurs, à l’exception des inspecteurs en Écosse où le système juridique est différent, ont été chargés de déterminer si le Code du ministère public était respecté dans une affaire donnée. Il incombait aussi aux inspecteurs d’engager des poursuites – ils pouvaient également, dans certains cas, porter des cas devant le tribunal d’instance («Magistrates Court»). Depuis avril 2022, ces fonctions sont assurées par des agents de la Division des services juridiques de la HSE, qui sont habilités à agir en tant qu’inspecteurs, mais seulement dans le but d’engager des poursuites. Ces modifications ont été apportées pour renforcer l’indépendance des prises de décision et améliorer l’efficacité et la cohérence des décisions en matière de poursuites. Autre objectif de ces modifications: utiliser plus efficacement les ressources dont les inspecteurs disposent, en abrégeant le temps qu’ils consacrent à l’examen des preuves, à la rédaction des décisions de poursuites, à la préparation des dossiers de poursuites et aux contacts qu’ils prennent avec des détenteurs d’obligations et/ou leurs représentants légaux, dans le cadre de procédures pénales. Ces modifications ont également atténué l’obligation pour les inspecteurs d’assister aux audiences administratives. Le rôle des inspecteurs dans les procédures pénales est désormais axé sur leur rôle d’enquêteurs, de personnes autorisées à témoigner au titre de leurs fonctions et, le cas échéant, d’agents de divulgation dans le cadre de l’accusation. En ce qui concerne le temps et les ressources consacrés aux procédures judiciaires, le gouvernement indique que les inspecteurs font le nécessaire, et que leurs activités varient d’une année à l’autre, et selon la complexité des cas. La commission note en outre que, d’après le rapport annuel de la HSE, 216 poursuites ont été menées à bien pendant la période 2022-23 (contre 355 cas en 2019/20, 396 en 2018/19 et 509 en 2017/18), ce qui confirme la tendance à la baisse qui avait été notée dans le précédent commentaire de la commission. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’impact des modifications en ce qui concerne l’engagement, la préparation et la présentation des procédures pénales, ainsi que les poursuites dans des cas signalés par les inspecteurs du travail, et fournir également des informations détaillées sur les résultats de ces poursuites en ce qui concerne les types de sanctions imposées et les montants imposés et recouvrés.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.