Observation (CEACR) - adoptée 2024, publiée 113ème session CIT (2025)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Norvège (Ratification: 1990)

La commission rappelle que, conformément aux souhaits exprimés par le gouvernement de la Norvège au moment de ratifier la convention, le Parlement sami (Sámediggi), en tant qu’instance représentative du peuple autochtone sami de Norvège, joue un rôle direct dans le dialogue lié au contrôle de l’application de la convention. À cet égard, la commission prend note du rapport du gouvernement, de même que du rapport de 2023 du Parlement sami sur l’application de la convention. Elle prend également note des informations complémentaires envoyées par le Parlement sami, reçues le 30 août 2024, ainsi que de la réponse du gouvernement à ces informations.

La commission salue l’adoption d’un amendement à la Constitution norvégienne qui reconnaît le peuple sami en tant que peuple autochtone de la Norvège. Selon le rapport du Parlement sami, cette modification est le résultat de consultations menées entre le Parlement sami et le gouvernement. La commission note également avec intérêt l’adoption de mesures législatives garantissant qu’une attention sera portée à la culture samie dans le contexte des services de protection de l’enfance et des programmes d’éducation. En outre, la commission prend dument note de l’adoption, en 2021, de la loi portant modification de la loi sur les Samis (consultations), dont l’objectif est de mettre en place les bonnes conditions pour que le peuple sami de Norvège préserve et développe sa langue, sa culture et sa vie sociale. En vertu de l’article 1.1 de la loi, ses dispositions s’appliquent dans les limites fixées par la convention et conformément aux règles du droit international relatif aux peuples autochtones.

Article 3 de la convention. Droits de l’homme. Processus de réconciliation. La commission prend note avec intérêt de la mise en place en 2018 d’une Commission vérité et réconciliation qui est chargée de cartographier, d’un point de vue historique, les politiques et les activités norvégiennes concernant le peuple sami et d’en examiner leurs conséquences. Elle est aussi chargée de proposer des mesures pour faire progresser la réconciliation entre le peuple sami et le gouvernement. D’après le rapport que la Commission vérité et réconciliation a publié en 2023, la langue, l’éducation et l’accès à la terre figurent au nombre des domaines affectés par la «politique de norvégianisation» que le gouvernement a appliquée vers la fin des années 1800 jusqu’au milieu des années 1980. Elle a constaté qu’à la suite de l’application de cette politique, l’utilisation des langues sames a été découragée, il n’a pas été tenu compte des particularités culturelles des Samis dans le modèle national d’éducation et seule la population non samie avait accès à la terre. En outre, la Commission vérité et réconciliation a conclu que le peuple sami continue de subir des discriminations. Elle a proposé plusieurs initiatives pour œuvrer à la réconciliation, notamment sensibiliser la population nationale aux conséquences de la politique de norvégianisation sur le peuple sami, promouvoir l’emploi de la langue same et des connaissances culturelles samies, et adopter des mécanismes de règlement des conflits pour régler les différends impliquant le peuple sami. La commission note que, dans son rapport, le Parlement sami indique qu’il espère que le processus de réconciliation mènera à une meilleure connaissance de l’histoire et des différents points de vue des parties, et à une plus grande tolérance à leur égard.

La commission encourage le gouvernement à continuer à prendre des mesures pour consolider le processus de réconciliation entre le gouvernement et le peuple sami, notamment en s’attaquant aux causes profondes de la discrimination envers le peuple sami et en concevant des solutions à long terme pour remédier aux répercussions négatives que des politiques antérieures ont eues sur l’exercice des droits des Samis. Elle prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le suivi apporté aux recommandations de la Commission vérité et réconciliation, et sur la participation du peuple sami à cet égard.

Article 6. Consultations avec le Parlement sami. La commission rappelle que les consultations sont régies par les Procédures de consultation de 2005 entre les autorités de l’État et le Parlement sami. À cet égard, la commission a noté que le Parlement sami a indiqué qu’il avait tardivement rejoint les consultations et que les mesures budgétaires en étaient exclues. Le gouvernement a répondu en faisant part de son intention de régler ces questions par le dialogue avec le Parlement sami.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les consultations renforcent la position du Parlement sami en tant que voix représentative du peuple sami et permet aux autorités gouvernementales de mieux comprendre les problèmes des Samis. Le gouvernement souligne que ces consultations sont menées de bonne foi et dans but de parvenir à un accord, mais que cela ne signifie pas qu’il est possible de trouver un accord entre le Parlement sami et les autorités pour toutes les questions soulevées. Cependant, les consultations garantissent que les responsables ont connaissance de la situation du peuple sami avant toute prise de décision. En ce qui concerne l’exclusion des mesures budgétaires des consultations, le gouvernement indique que les mesures budgétaires de l’État n’entrent pas dans le champ d’application de la convention, mais tous les ans, un dialogue sur le budget a lieu entre le Parlement sami et le gouvernement qui reçoit une évaluation des besoins budgétaires de la communauté samie.

La commission note que le Parlement sami reconnaît que les consultations avec les autorités de l’État sont en général positives. Il indique que les consultations relatives à l’élevage de rennes se sont améliorées depuis que le Parlement sami a été associé plus tôt aux processus de prise de décision. Il souligne toutefois qu’il n’a pas été consulté sur les décisions prises par le ministère des Collectivités locales et de la Modernisation concernant les plans d’occupation des terres, mais qu’en 2023, le ministère des Collectivités locales a reconnu que le Parlement sami devrait être consulté sur ces questions.

La commission note que de nouvelles dispositions légales sur la consultation sont entrées en vigueur en juillet 2021, lesquelles ont été intégrées à la loi portant modification de la loi sur les Samis. Selon le gouvernement, ces dispositions sont une prolongation des Procédures de consultation de 2005. L’article 4.2 de la loi reconnaît au Parlement sami et aux autres représentants de Samis concernés le droit d’être consultés sur les lois, les règlements et les autres décisions ou mesures susceptibles d’affecter directement les intérêts des Samis. L’obligation de consultation incombe au gouvernement, aux entreprises publiques ainsi qu’aux personnes morales privées exerçant une autorité au nom de l’État (article 4.3). Conformément à l’article 4.6 de la loi, les consultations doivent commencer suffisamment tôt pour que les parties aient une réelle possibilité de parvenir à un accord sur la décision et doivent se poursuivre tant que les parties pensent qu’un accord sur la question peut être trouvé. La loi exclut du champ des consultations les questions d’ordre général dont on peut supposer qu’elles affectent de la même manière l’ensemble de la société, ainsi que les questions relatives au budget national (article 4.1).

Compte tenu du fait que la pratique consistant à mener des consultations avec le Parlement sami est bien établie, la commission encourage le gouvernement à continuer à favoriser un environnement qui permet au peuple sami et au gouvernement de parvenir à des accords sur les mesures faisant l’objet de consultations. À cet égard, la commission prie le gouvernement de fournir des exemples de consultations menées avec le Parlement sami, notamment en ce qui concerne l’utilisation des terres traditionnellement occupées par les Samis et les questions relatives à l’élevage de rennes, et d’indiquer les cas n’ayant pas fait l’objet d’un accord.

Article 14. Droits sur la terre. La commission rappelle que la loi relative au régime juridique et à l’administration des terres et des ressources naturelles du comté de Finnmark (la «loi Finnmark») vise à bénéficier à tous les résidents, ce qui inclut une importante population samie. Cette loi établit une Société patrimoniale du Finnmark en tant qu’entité juridique indépendante chargée de l’administration des terres dans ce comté. Elle crée également la Commission du Finnmark, un organe chargé d’enquêter sur les droits de propriété et de jouissance des terres et des eaux du Finnmark, ainsi que le Tribunal des terres non cultivées du Finnmark, chargé d’examiner les litiges concernant les droits sur la terre.

En réponse à la demande d’informations de la commission sur la reconnaissance des droits sur la terre des peuples autochtones au Finnmark, le gouvernement indique que la Commission du Finnmark a achevé de répertorier les droits pour les terres suivantes: champ 1 (Stjernøya et Seiland), champ 2 (Nesseby), champ 3 (Sørøya), champ 4 (Karasjok), champ 5 (péninsule de Varanger Est) et champ 6 (péninsule de Varanger Ouest). Des travaux de cartographie sont en cours dans le champ 7 (Tana et Tanafjord), le champ 8 (Kautokeino), le champ 9 (Porsanger) et le champ 10 (Nordkyn/péninsule de Sværholt). Le gouvernement ajoute qu’à la suite du rapport de la Commission du Finnmark pour le champ 4 (Karaskoj), des questions relatives aux droits sur la terre ont été portées devant le Tribunal des terres non cultivées qui a rendu une décision en avril 2023, dans laquelle il reconnaît que la plupart des terres de la municipalité de Karasjok sont la propriété collective de la population locale de Karasjok (y compris la population samie). La commission observe que, dans son jugement, le tribunal a affirmé qu’à la lumière de la convention no 169, les droits à la terre sont essentiels à la persistance des peuples autochtones et a reconnu que les droits à la terre de tiers (n’étant pas Samis), qui s’acquièrent et se conservent en communauté, doivent également être protégés. Le jugement a été révisé en mai 2024 par la Cour suprême de Norvège, qui a statué que la population locale n’a pas la propriété collective des terres de Karasjok. Dans sa décision, la Cour suprême a conclu que l’utilisation de la terre s’est établie dans des villages individuels et des siidas (communautés) d’élevage de rennes, et que la coutume locale samie ne justifie pas que la population ait acquis collectivement des droits de propriété sur l’ensemble de la zone litigieuse. Sur ce point, le gouvernement souligne que, même si la Cour suprême a décidé que les droits de propriété collective sur l’ensemble des terres ne pouvaient être établis, elle n’a pas rendu de décision définitive sur l’attribution des droits de propriété sur les terres de Karasjok, puisqu’elle a renvoyé le cas au Tribunal des terres pour la suite de la procédure. Le gouvernement estime qu’il est prématuré d’en déduire que la question de la propriété des terres non cultivées de Karasjok a été tranchée par les tribunaux.

La commission prie le gouvernement de continuer à prendre des mesures pour que les droits de propriété collective du peuple sami sur les terres qu’il occupe traditionnellement soient formellement reconnus. À cet égard, elle le prie de continuer à fournir des informations sur les progrès réalisés dans le cadre du processus d’octroi des titres de propriété pour les terres traditionnellement occupées par le peuple sami au Finnmark, y compris des informations sur les enquêtes menées par la Commission du Finnmark ainsi que sur les décisions prises par le Tribunal des terres non cultivées en relation avec tout litige dont il a été saisi à cet égard.La commission prie également le gouvernement de transmettre des informations sur les conséquences de l’arrêt de la Cour suprême dans l’affaire Karasjok en termes de reconnaissance des droits à la terre du peuple sami dans cette municipalité. Enfin, elle le prie de communiquer des informations sur les terres qui ont été reconnues en tant que propriété du peuple sami en dehors du Finnmark.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.