Observation (CEACR) - adoptée 2024, publiée 113ème session CIT (2025)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Paraguay (Ratification: 1967)

La commission prend note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) reçues le 30 août 2024, dans lesquelles l’OIE exprime l’espoir que des progrès seront réalisés dans l’application de la convention no 81 au Paraguay, conformément aux conclusions de la Commission de l’application des normes, et dans le cadre de consultations approfondies avec l’organisation d’employeurs la plus représentative du pays.

Suivi des conclusions de la Commission de l ’ application des normes de la Conférence (Conférence internationale du Travail, 112 e   session, juin 2024).

La commission prend note des conclusions de 2024 de la Commission de l’application des normes (Commission de la Conférence) sur l’application de la convention no 81 par le Paraguay. La Commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement de:

• redoubler d’efforts pour faire en sorte que: i) le nombre d’inspecteurs du travail en poste soit suffisant pour permettre le fonctionnement efficace et effectif des services d’inspection, y compris dans les zones où il y en a actuellement le moins; et que ii) les inspecteurs du travail disposent des ressources matérielles, opérationnelles, financières, administratives et logistiques nécessaires à l’exercice de leurs fonctions;
• veiller à ce que tous les inspecteurs du travail soient désignés comme fonctionnaires publics à titre permanent afin de garantir la stabilité de leur emploi, et continuer à veiller à ce que leurs salaires et avantages soient au moins comparables aux types de rémunération en vigueur pour les autres fonctionnaires publics;
• et promouvoir le fonctionnement efficace du système d’inspection en supprimant les contraintes d’ordre juridique et pratique qui font obstacle au travail efficace des inspecteurs du travail, afin, entre autres, de garantir que les inspecteurs du travail sont habilités à effectuer des visites sans avertissement préalable ni autorisation préalable d’une autorité supérieure, et qu’ils sont en mesure d’effectuer des inspections du travail aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions législatives pertinentes, conformément à la convention.

La Commission de la Conférence a en outre prié le gouvernement de se prévaloir de l’assistance technique du BIT pour mettre en œuvre les recommandations de la commission et assurer le plein respect de ses obligations au titre de la convention, en droit et dans la pratique.

La commission note que le gouvernement a demandé l’assistance technique du BIT pour réviser le Manuel des procédures d’inspection et de contrôle du travail du ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale (MTESS), tel qu’approuvé par la résolution du MTESS no 346/2024 du 21 mai 2024, et que cette assistance a été fournie. La commission invite le gouvernement à continuer de se prévaloir de l’assistance technique du Bureau qu’il estimera nécessaire pour aborder les points soulevés dans les conclusions de la Commission de la Conférence et dans le présent commentaire de la commission.

Articles 6 et 7 de la convention.Statut juridique, conditions de service et recrutement des inspecteurs du travail. Faisant suite à ses commentaires précédents, la commission note que le gouvernement indique dans son rapport ce qui suit: i) les inspecteurs du travail recrutés en 2015 ont été inclus dans le processus de déprécarisation en 2023 et leur salaire a augmenté, depuis leur recrutement jusqu’à ce jour; ii) deux inspectrices, recrutées en 2015, qui ont été formées par le BIT en 2016 et 2017 et déprécarisées en 2023, ont été promues. Ces deux inspectrices occupent actuellement les postes de directrice de l’inspection du travail et de la sécurité au travail, et de cheffe du département de l’inspection du travail, respectivement; iii) en application de la résolution du MTESS no 331 du 17 mai 2024, le statut de 15 inspecteurs du MTESS a été actualisé et leur nomination a été officialisée; et iv) le MTESS a demandé le 24 mai 2024 une augmentation budgétaire afin de recruter 25 nouveaux inspecteurs en tant que fonctionnaires permanents du MTESS. Le gouvernement indique que la Direction générale du budget et de la coordination technique examine actuellement cette demande d’augmentation budgétaire, laquelle est soumise à l’autorisation du Congrès national.

En ce qui concerne l’échelle des salaires des inspecteurs, par rapport à celle d’autres fonctionnaires qui ont des fonctions analogues, le gouvernement indique qu’actuellement, en moyenne, un inspecteur du travail de la MTESS perçoit 5 500 000 guaranis par mois (environ 708 dollars é.-U.). Les inspecteurs perçoivent 1 650 000 guaranis par mois (environ 212 dollars É.-U.) sous forme de primes, soit en tout une moyenne mensuelle de 7 150 000 guaranis (environ 920 dollars É.-U.). À titre de comparaison, selon les données publiées par le ministère de l’Industrie et du Commerce (MIC) du Paraguay, un inspecteur du MIC gagne en moyenne 3 518 750 guaranis par mois (environ 453 dollars É.U.). Le gouvernement ajoute que le Parlement examine actuellement une nouvelle loi sur la fonction publique. Cette loi devrait établir les dispositions générales qui régissent la fonction publique, y compris la carrière professionnelle dans la fonction publique. Tout en prenant note de la demande budgétaire formulée pour recruter 25 inspecteurs supplémentaires, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès réalisés dans ce sens, sur les modalités du recrutement de ces inspecteurs et sur le type de contrat de travail octroyé, une fois que la demande aura été approuvée.La commission prie aussi le gouvernement de communiquer des informations sur les progrès réalisés dans l’adoption de la loi sur la fonction publique, et d’indiquer comment cette loi garantira que les conditions de service des inspecteurs du travail assurent la stabilité dans leur emploi et leur indépendance à l’égard de tout changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue, comme le prévoit l’article 6 de la convention.

Articles 10 et 11. Nombre d’inspecteurs du travail.Conditions matérielles de travail. Faisant suite à ses commentaires précédents, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle: i) le nombre total d’inspecteurs du travail actuellement agréés par le MTESS est de 22 (au cours de la discussion à la Commission de la Conférence, le gouvernement a indiqué qu’il y avait 15 inspecteurs); ii) 17 inspecteurs sont affectés dans la capitale et cinq inspecteurs en province (deux inspecteurs dans le département d’Alto Paraná, un dans le département de Paraguarí, un dans le département de Cordillera et un autre dans le département de Ñeembucú); et iii) les 17 inspecteurs affectés dans la capitale exécutent des ordres de service sur tout le territoire national – les distances au Paraguay ne sont pas très longues si bien qu’un inspecteur du travail, en quelques heures, peut se rendre de la capitale à n’importe quel autre endroit dans le pays. Le gouvernement souligne qu’il n’est pas indispensable d’affecter des inspecteurs dans tous les départements du pays. À cet égard, la commission souligne que l’article 10 de la convention prévoit que le nombre des inspecteurs du travail doit être fixé en tenant compte du nombre, de la nature, de l’importance et de la situation des établissements assujettis au contrôle de l’inspection; du nombre et de la diversité des catégories de travailleurs qui sont occupés dans ces établissements; du nombre et de la complexité des dispositions légales dont l’application doit être assurée; des moyens matériels d’exécution mis à la disposition des inspecteurs; et des conditions pratiques dans lesquelles les visites d’inspection devront s’effectuer pour être efficaces.

En ce qui concerne les moyens matériels d’exécution, le gouvernement indique ce qui suit: i) le MTESS met à la disposition des inspecteurs des véhicules officiels et des chauffeurs, ainsi que le carburant nécessaire pour se rendre au lieu de travail à inspecter; et ii) un véhicule approprié est attribué en fonction de la zone de contrôle – le gouvernement précise que, pour les zones urbaines, il s’agit de voitures et de minibus et, pour les zones rurales ou difficiles d’accès ou pour la province, de fourgons 4x4.

Tout en prenant note de la demande formulée pour recruter 25 inspecteurs supplémentaires (en plus des 22 inspecteurs déjà en poste), la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que le nombre d’inspecteurs est suffisant pour exécuter efficacement les fonctions d’inspection, et de fournir des informations à ce sujet.À cet égard, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer une couverture adéquate du territoire national (plus de 400 000 kilomètres carrés), en prenant en compte les éléments indiqués à l’article 10 de la convention.À ce propos, la commission prie le gouvernement de communiquer des statistiques relatives aux établissements assujettis au contrôle de l’inspection, et à leur situation sur le territoire.La commission prie aussi le gouvernement de fournir des informations détaillées sur le nombre de véhicules affectés aux inspecteurs du travail et sur les mesures prises pour rembourser les inspecteurs du travail de leurs dépenses dans l’exercice de leurs fonctions, conformément à l’article 11, paragraphe 2, de la convention.

Articles 10, 11, 12, 16 et 18. Inspections dans la région du Chaco. La commission note que, en réponse à son commentaire précédent, le gouvernement indique qu’une visite d’inspection a été effectuée au cours de la période août 2023- août 2024 dans le département de Presidente Hayes (région occidentale) (Chaco). En ce qui concerne le nombre d’infractions constatées et de sanctions imposées, le gouvernement mentionne les procédures appliquées pour exécuter des décisions de justice (décisions d’amende prononcées par l’Autorité administrative du travail (AAT)) à l’encontre d’employeurs domiciliés dans la région occidentale (jusqu’au mois d’août 2024). La commission note que, selon le document communiqué par le gouvernement, depuis 2011 seulement six décisions d’exécution de sanction ont été rendues pour des infractions à la législation du travail, et que la dernière résolution de sanction ayant donné lieu à un jugement a été rendue en 2018. La commission note également que, selon les informations susmentionnées, il n’y a actuellement pas d’inspecteurs dans les départements de Boquerón, Alto Paraguay et Presidente Hayes (région du Chaco). La commission rappelle que, dans le cadre de son suivi de l’application de la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930, de la convention (no 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989, et de la convention (no 182) sur les pires formes de travail des enfants, 1999, elle a souligné à plusieurs reprises la nécessité de renforcer les inspections du travail dans cette région afin de prévenir et de combattre les infractions aux droits au travail des peuples indigènes, ainsi que les travaux dangereux effectués par des enfants dans le secteur des services domestiques (système de «criadazgo»). La commissionnote avec préoccupation le nombre très faible d’inspections effectuées dans cette région et de sanctions imposées.La commission estime que cette situation est peut-être due à l’absence d’inspecteurs dans la région. La commission prie instamment le gouvernement d’affecter suffisamment d’inspecteurs pour couvrir cette région du pays, et de veiller à ce que l’inspection dispose des moyens matériels et financiers nécessaires pour assurer l’application effective des dispositions légales.La commission prie aussi le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur le nombre d’inspections effectuées dans la région, le nombre d’infractions constatées et les sanctions imposées.

Articles 12, 13, 16 et 18. Restrictions aux pouvoirs conférés aux inspecteurs du travail.Activités préventives dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail (SST).Sanctions effectivement appliquées. La commission note avec satisfaction l’abrogation des résolutions nos 47/2016 et 56/2017 et des articles 3 et 4 de la résolution no 29/2023 du MTESS qui imposaient des restrictions aux pouvoirs des inspecteurs du travail et à la conduite d’inspections. La commission prend également note de l’adoption du Manuel de procédure pour l’inspection et l’inspection du travail (qui a été approuvé en application de la résolution MTESS no 346/2024). Toutefois, la commission note avec préoccupation que ce manuel aussi contient des dispositions qui restreignent les pouvoirs des inspecteurs: i) le paragraphe 2 sur la planification des inspections ne prévoit pas que l’inspecteur peut initier librement des inspections; ii) les inspections doivent être autorisées par le Directeur général de l’inspection en vertu d’un ordre d’inspection et de contrôle (article 2.10); iii) les inspections ne peuvent être effectuées que pendant les heures de travail (article 3.9); iv) les inspecteurs doivent informer de leur présence l’employeur au début de la visite d’inspection (article 3.10); v) en cas de non-respect des prescriptions de SST, l’inspecteur doit tout d’abord dresser un procès-verbal assorti d’une demande de rectification de l’infraction (article 3.27). Ce n’est qu’en cas d’inobservation de la demande de rectification, et que si l’infraction comporte un danger pour la santé et la sécurité des travailleurs, que l’inspecteur peut émettre un ordre de suspension (article 3.31); et vi) les autorités compétentes disposent d’un long laps de temps (jusqu’à six jours) pour approuver l’ordre de suspension (article 3.44). La commission note que ce long laps de temps peut avoir de graves conséquences en cas de menace imminente pour la santé et la sécurité des travailleurs. Tout en notant les efforts déployés par le gouvernement pour abroger les résolutions précédentes et la demande d’assistance technique déjà formulée, la commission prie le gouvernement de prendre sans délai les mesures nécessaires pour que les inspecteurs du travail munis de pièces justificatives de leurs fonctions puissent:i) pénétrer librement sans avertissement préalable à toute heure du jour et de la nuit dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection, sans avoir besoin d’une autorisation préalable (article 12, paragraphe 1 a)); ii) choisir de ne pas informer de leur présence l’employeur ou son représentant, s’ils estiment que cette notification risque de porter préjudice à l’exercice de leurs fonctions, conformément à l’article 12, paragraphe 2, de la convention; et iii) effectuer les inspections du travail aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales pertinentes (article 16).La commission prie aussi le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les inspecteurs du travail soient autorisés à prendre des mesures d’exécution immédiatement exécutoires dans les cas de danger imminent pour la santé et la sécurité des travailleurs, conformément à l’article 13 de la convention no 81.

Faisant suite à son commentaire précédent sur le nombre d’inspections effectuées sans avertissement préalable, la commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, d’août 2023 à juillet 2024, 458 inspections de l’inspection du travail ont été effectuées dans des entreprises, dans la capitale et en province. Parmi les inspections effectuées, 80 procédures en tout, pour non-respect de la réglementation du travail par des entreprises, ont été ouvertes et notifiées. Le gouvernement indique aussi que le non-respect de la réglementation du travail a donné lieu à des sanctions et à des amendes, à la suite d’enquêtes administratives. Toutefois, le gouvernement ne fournit pas d’informations sur le nombre de sanctions effectivement appliquées. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des statistiques sur le nombre de visites d’inspection effectuées sans avertissement préalable par les inspecteurs du travail, ainsi que des statistiques sur le nombre de sanctions effectivement appliquées.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.