Observation (CEACR) - adoptée 2024, publiée 113ème session CIT (2025)

Kazakhstan

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 (Ratification: 2001)
Convention (n° 129) sur l'inspection du travail (agriculture), 1969 (Ratification: 2001)

Afin de fournir une vue d’ensemble des questions relatives à l’application des conventions ratifiées sur l’inspection du travail, la commission estime qu’il convient d’examiner les conventions nos 81 (inspection du travail) et 129 (inspection du travail dans l’agriculture) dans un même commentaire.

La commission prend note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) en date du 1er septembre 2024 sur les conventions nos 81 et 129. La commission prend également note des observations sur les deux conventions de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 17 septembre 2024, et de la réponse du gouvernement. Enfin la commission prend note des observations du Syndicat des travailleurs du complexe pétrolier et énergétique (TUWFEC) sur les deux conventions, reçues le 3 septembre 2024.

Suivi des conclusions de la Commission de l ’ application des normes (Conférence internationale du Travail, 112 e   session, juin 2024).

La commission prend note des conclusions de 2024 de la Commission de l’application des normes (Commission de la Conférence) sur l’application des conventions nos 81 et 129 par le Kazakhstan, dans lesquelles le gouvernement est prié instamment de prendre des mesures efficaces et assorties de délais pour:

• recruter un nombre suffisant d’inspecteurs du travail et les doter des moyens matériels, financiers et opérationnels suffisants pour assurer le bon fonctionnement de l’inspection du travail;
• renforcer le rôle de l’inspection du travail en plaçant celle-ci sous la subordination de l’organe exécutif central, comme l’a recommandé la commission d’experts en 2018;
• garantir que les inspecteurs du travail peuvent effectuer des inspections du travail aussi souvent et aussi soigneusement que nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales, conformément aux conventions;
• modifier les articles 144 (3) et (4), 156 (2), 144 (13), 144-1, 144-2, 145, 146, 143 (3) et 151 du Code des entrepreneurs afin de garantir que les inspecteurs du travail sont habilités à effectuer des visites sur les lieux de travail sans avertissement préalable, et à procéder à tous examens, contrôles ou enquêtes qu’ils jugent nécessaires;
• indiquer si les inspecteurs sont désormais habilités à effectuer des visites d’inspection à toute heure du jour et de la nuit, suite à l’abrogation de l’article 197 du Code du travail et de l’article 147 (2) du Code des entrepreneurs, conformément aux conventions;
• modifier l’article 141 du Code des entrepreneurs afin de garantir que les inspecteurs du travail sont en mesure de procéder aux inspections du travail nécessaires pour assurer l’application effective, conformément aux conventions;
• réviser l’article 50 (12), de la loi sur la fonction publique et les articles 151 et 156 du Code des entrepreneurs afin de garantir que la portée des enquêtes effectuées par les inspecteurs du travail n’est pas limitée ou que ces enquêtes ne sont pas invalidées, et qu’aucune sanction n’est imposée aux inspecteurs du travail autorisés par la loi;
• modifier les articles 136, 144-1 et 144-2 du Code des entrepreneurs afin de garantir que les inspecteurs du travail sont habilités à prendre des mesures immédiatement exécutoires et qu’ils sont en mesure d’engager des poursuites légales sans avertissement préalable, le cas échéant;
• garantir qu’aucun acte d’obstruction indue n’est commis à l’encontre d’inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions, notamment en modifiant l’article 12 du Code des entrepreneurs;
• garantir l’établissement et la publication d’un rapport annuel sur les activités des services d’inspection contenant tous les sujets énumérés à l’article 21 de la convention no 81 et à l’article 27 de la convention no 129, et le communiquer au BIT.

La commission note que, dans ses observations, l’OIE exprime l’espoir que des progrès seront réalisés dans l’application des conventions nos 81 et 129, conformément aux conclusions de la Commission de la Conférence et en étroite consultation avec les organisations d’employeurs les plus représentatives du Kazakhstan.

Articles 12 et 16 de la convention no 81 et articles 16 et 21 de la convention no 129.Limites et restrictions aux inspections du travail.Pouvoirs des inspecteurs du travail. 1. Moratoire sur les inspections du travail. La commission note avec intérêt que, comme l’a indiqué le gouvernement lors de la discussion au sein de la Commission de la Conférence, le moratoire sur les inspections a pris fin le 1er janvier 2024. Tout en prenant note de ces développements, la commission note avec préoccupation que l’article 144 (12) du Code des entrepreneurs maintient la disposition qui permet de suspendre, par une décision du gouvernement, la surveillance et le contrôle par l’État des entités commerciales privées pendant une certaine période. La commission espère qu’aucun moratoire ne sera imposé à l’inspection du travail à l’avenir et, à cet égard, il prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 144 (12) du Code des entrepreneurs.

2. Autres restrictions aux pouvoirs de l’inspection. La commission note avec une profondepréoccupation que le Code des entrepreneurs prévoit toujours des limitations aux pouvoirs de l’inspection du travail, notamment en ce qui concerne: i) la capacité des inspecteurs du travail d’effectuer des visites d’inspection sans avertissement préalable (articles 144 (3) et (4) et 156 (2)); ii) la libre initiative des inspecteurs du travail (articles 144 (5) et (13), 144-1, 144-2, 145, et 146); et iii) la capacité des inspecteurs du travail de procéder à tous examens, contrôles ou enquêtes qu’ils jugent nécessaires pour s’assurer que les dispositions légales sont effectivement observées (articles 143 (3) et 151). La commission note en outre que l’ordonnance no 162 du 25 décembre 2020 relative à l’application de l’article 146 (2) du Code des entrepreneurs prévoit l’enregistrement préalable des inspections auprès du ministère public, lequel a la faculté de refuser cet enregistrement. Dans ses observations, la CSI indique que le principal obstacle au bon fonctionnement de l’inspection du travail est l’absence réelle de visites non-programmées de la part de l’inspection du travail, car la législation exige que les inspecteurs du travail enregistrent les inspections programmées 30 jours à l’avance et les inspections non-programmées 24 heures à l’avance auprès du ministère public, qui a le droit de refuser l’enregistrement. En outre, lors des inspections programmées, l’inspecteur est limité au nombre de questions figurant sur les listes de contrôle. Dans sa réponse, le gouvernement indique que des inspections non-programmées peuvent être effectuées dans des circonstances spécifiques indiquées dans le Code des entrepreneurs et que, pendant l’inspection, l’inspecteur du travail est guidé par une liste de contrôle, qui couvre effectivement toutes les exigences de la législation du travail. Se référant à son observation générale de 2019 sur les conventions relatives à l’inspection du travail, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures législatives nécessaires pour que les inspecteurs du travail soient habilités à effectuer des visites sur les lieux de travail sans avertissement préalable et à procéder à tous examens, contrôles ou enquêtes qu’ils jugent nécessaires, conformément à l’article 12, paragraphe 1 a) et c), de la convention no 81 et à l’article 16, paragraphe 1 a) et c) de la convention no 129.Notant l’absence d’informations à cet égard, la commission prie le gouvernement d’indiquer si les inspecteurs sont habilités à effectuer des visites d’inspection à toute heure du jour et de la nuit, comme le prévoient l’article 12, paragraphe 1 a), de la convention no 81 et l’article 16, paragraphe 1 a), de la convention no 129.La commission prie en outre le gouvernement d’indiquer le nombre et la nature des cas dans lesquels le ministère public a refusé l’enregistrement des inspections.

3. Fréquence des inspections du travail. La commission note avec préoccupation que l’article 141 du Code des entrepreneurs prévoit toujours que la fréquence des inspections ne doit pas dépasser une inspection par an pour les entités classées dans la catégorie des entreprises présentant un risque élevé, une fois tous les deux ans pour celles présentant un risque moyen et une fois tous les trois ans pour celles présentant un risque faible. La commission note également que le gouvernement indique dans son rapport que, au 1er août 2024, 4 245 inspections avaient été menées, soit une augmentation de 7,8 pour cent par rapport à 2023. Dans ses observations, la CSI indique que les restrictions sur la fréquence et les types d’inspections du travail sont toujours en vigueur. En vertu de la législation actuelle, la fréquence des inspections programmées dépend de la catégorie de risque attribuée aux employeurs et, par conséquent, il n’y a pas de fréquence d’inspection fixe pour les employeurs à risque faible qui ne sont donc pas soumis à des activités de contrôle et d’inspection programmées. La procédure d’évaluation de la catégorie de risque attribuée à un employeur dépend, entre autres critères, du nombre d’employés: plus le nombre d’employés est élevé, plus la probabilité d’augmenter la catégorie de risque est grande. Cela réduit la probabilité d’inspection des petites et moyennes entreprises, qui présentent un risque important d’abus de la part des employeurs. Dans sa réponse, le gouvernement: i) fait référence à la possibilité pour les inspecteurs du travail de mener des inspections non programmées dans les cas prévus par le Code des entrepreneurs et indique que la législation ne limite pas le nombre d’inspections non programmées; et ii) indique que la base de la désignation du contrôle préventif et de la supervision avec visite de l’objet du contrôle est une liste semestrielle de contrôle préventif. Conformément au paragraphe 6 des critères d’évaluation du degré de risque pour le respect de la législation du travail de la République du Kazakhstan, la fréquence du contrôle préventif avec visite de l’objet du contrôle est déterminée par les organes de contrôle en ce qui concerne les objets du contrôle classés comme présentant un risque élevé et moyen, au maximum deux fois par an. La commission rappelle que, dans son observation générale de 2019 sur les conventions relatives à l’inspection du travail, elle a souligné qu’une approche fondée sur les risques pour la planification de l’inspection du travail est parfaitement compatible avec les conventions nos 81 et 129, mais que le fait de limiter par la loi la fréquence possible des inspections soulève des questions de conformité avec l’article 16 de la convention no 81 et l’article 21 de la convention no 129. Par conséquent, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réviser le Code des entrepreneurs, afin que les inspecteurs du travail puissent effectuer des inspections du travail aussi souvent et aussi soigneusement que nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales pertinentes.En outre, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les critères d’évaluation des risques ne limitent pas les pouvoirs des inspecteurs du travail ou la réalisation des inspections du travail.La commission prie aussi le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les inspections dans la pratique, en indiquant le nombre total d’établissements assujettis au contrôle de l’inspection, le nombre d’inspections programmées et non programmées, en précisant s’il s’agit d’inspections sur place ou d’inspections sans visite du lieu de travail, ainsi que le nombre d’inspections menées à la suite d’une plainte, et les résultats de toutes ces inspections.

Article 6 de la convention no 81 et article 8 de la convention no 129.Sanctions disciplinaires. La commission note que, selon les informations écrites soumises à la Commission de la Conférence par le gouvernement en mai 2024, depuis le début de 2023, aucun inspecteur du travail n’a fait l’objet de mesures disciplinaires en vertu de l’article 50 (12) de la loi sur la fonction publique. Tout en prenant note de cette information, la commission note avec préoccupation que cette disposition de la loi prévoit toujours que le non-respect de l’obligation de mener des inspections conformément aux éléments inclus dans la liste de contrôle de l’inspection (article 151 (1) du Code des entrepreneurs) et que le non-respect de l’obligation de notification préalable des inspections (article 156 (2) du Code des entrepreneurs) sont considérées comme des violations graves commises par les inspecteurs du travail qui entraînent des sanctions disciplinaires. Dans ses observations, la CSI indique que tout inspecteur du travail qui prend des initiatives allant au-delà des dispositions de la loi est passible de sanctions disciplinaires et que les inspections effectuées sans avertissement préalable et sans respecter la période de préavis prescrite sont considérées comme nulles. Par conséquent, la commission prie instamment le gouvernement deprendre les mesures nécessaires pour réviser l’article 50 (12), de la loi sur la fonction publique et les articles 151 et 156 du Code des entrepreneurs.La commission prie également une nouvelle fois le gouvernement de fournir des informations sur le nombre et la nature des sanctions disciplinaires imposées aux inspecteurs du travail conformément à l’article 50 (12) de la loi sur la fonction publique.

Article 13 de la convention no 81 et article 18 de la convention no 129.Mesures immédiatement exécutoires dans les cas de danger imminent pour la santé ou la sécurité des travailleurs. La commission note que l’article 193 du Code du travail prévoit que les inspecteurs du travail ont le pouvoir d’interdire des activités en cas de danger pour la santé et la vie des travailleurs pendant une période de cinq jours. La commission note en outre que, conformément à l’article 136 du Code des entrepreneurs, les inspecteurs du travail ne peuvent adopter des mesures de réaction rapide que dans les cas identifiés par la loi et pour des violations d’éléments figurant sur la liste de contrôle de l’inspection. La commission note également que le gouvernement indique qu’en 2023, à la demande des inspecteurs du travail, le fonctionnement de 17 équipements et de 9 installations de production a été interdit en raison du non-respect des prescriptions en matière de sécurité du travail et que, au cours des six premiers mois de 2024, de telles mesures ont été adoptées pour deux équipements et deux installations de production. La commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour s’assurer que les inspecteurs du travail peuvent ordonner ou faire ordonner les mesures immédiatement exécutoires en cas de danger imminent pour la santé ou la sécurité des travailleurs, conformément à l’article 13 de la convention no 81 et à l’article 18 de la convention no 129.La commission prie également le gouvernement d’indiquer les mesures adoptées par les inspecteurs du travail dans les cas où, après le délai de cinq jours prévu à l’article 193 du Code du travail, le manquement constaté n’a pas été corrigé.La commission prie en outre le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur le nombre d’ordonnances d’interdiction adoptées par les inspecteurs du travail.

Articles 17 et 18 de la convention no 81 et articles 22 et 24 de la convention no 129.Poursuites légales immédiates.Sanctions appropriées. La commission note que le gouvernement indique que, sur la base des résultats de l’inspection, en fonction des manquements constatés et compte tenu de la gravité de l’infraction, les inspecteurs du travail ont le droit d’engager la responsabilité administrative des entités inspectées sous la forme d’un avertissement, d’une amende ou d’une suspension de travail. Le gouvernement indique également qu’à l’heure actuelle, la question visant à remplacer l’avertissement par une amende dès lors que la responsabilité administrative est engagée, ainsi que l’augmentation du montant des amendes, est à l’étude et que les amendements appropriés à la législation sont en cours d’approbation par les organes de l’État. Le gouvernement indique en outre qu’au cours des sept premiers mois de 2024, les employeurs ont fait l’objet de 2 552 ordonnances et 2 931 amendes administratives, pour un montant de plus de 321,9 millions de tenges kazakhs (KZT) (environ 665 580 dollars É.-U.). La commission note en outre avec préoccupation que les articles 1441 et 144-2 du Code des entrepreneurs prévoient toujours qu’en cas d’infractions constatées au cours d’inspections préventives, les inspecteurs sont tenus de donner un avertissement sans possibilité d’engager des poursuites. Dans ses observations, la CSI indique que les inspecteurs du travail ne sont pas autorisés à imposer des sanctions immédiates s’ils constatent des violations lors d’inspections de routine. Dans ce cas, ils ne peuvent qu’émettre un avertissement. De même, des mesures de réaction rapide ne peuvent être prises que dans les cas prévus par la loi et pour des violations de points figurant sur la liste de contrôle de l’inspection. Dans sa réponse, le gouvernement indique que les inspections programmées ont pour objectif principal d’effectuer un travail préventif afin d’empêcher ou d’éliminer les violations de la législation du travail. En même temps, à la suite de chaque inspection programmée, les inspecteurs du travail émettent une prescription correspondante avec des délais spécifiques pour l’élimination. Toutefois, le gouvernement indique que le paragraphe 3 de la section 462 du Code de la République du Kazakhstan sur les infractions administratives prévoit des amendes en cas de manquement ou de mauvaise application des exigences légales ou des prescriptions, soumissions ou ordres émis par les inspecteurs du travail. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réviser le Code des entrepreneurs afin de garantir que les inspecteurs du travail peuvent engager des poursuites légales sans avertissement préalable, lorsque cela est nécessaire, conformément à l’article 17 de la convention no 81 et à l’article 22 de la convention no 129.La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès réalisé en vue de modifier la législation.La commission prie en outre le gouvernement de fournir des informations détaillées sur le nombre et la nature des infractions constatées, le nombre d’avertissements émis et d’amendes imposées et le montant des amendes recouvrées.

En ce qui concerne les sanctions imposées en cas d’obstruction faite aux inspecteurs du travail, la commission note que le gouvernement indique qu’en 2023, 56 cas d’obstruction à l’action des inspecteurs du travail ont été identifiés au cours des contrôles effectués par l’État. Ils ont donné lieu à des amendes administratives d’un montant total de 12,8 millions de KZT (environ 26 460 dollars É.-U.), tandis qu’au cours des sept premiers mois de 2024, 17 cas similaires ont été identifiés, donnant lieu à des amendes administratives de 4 millions de KZT (environ 8 270 dollars É.-U.) imposées aux employeurs. À cet égard, la commission note avec préoccupation que l’article 12 du Code des entrepreneurs prévoit toujours le droit pour les employeurs de refuser l’inspection des fonctionnaires d’organes de surveillance et de contrôle de l’État. Dans ses observations, la CSI indique que cette disposition risque de rendre inefficaces les dispositions relatives aux sanctions pour entrave au travail des fonctionnaires de l’inspection d’État et d’autres organes de contrôle et de surveillance de l’État. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que les inspecteurs du travail ne sont pas confrontés à une obstruction indue dans l’exercice de leurs fonctions.Elle prie également le gouvernement de communiquer des informations sur le nombre de cas dans lesquels des employeurs refusent à des inspecteurs l’accès à des lieux de travail et sur les motifs de ce refus, ainsi que sur le nombre de cas dans lesquels des sanctions sont imposées aux employeurs qui font obstruction aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions, et sur la nature de ces sanctions.

Articles 19, 20 et 21 de la convention no 81 et articles 25, 26 et 27 de la convention no 129.Rapport annuel sur les travaux des services d’inspection du travail. La commission note que le gouvernement indique qu’il s’emploie à ce que les rapports de l’inspection du travail soient compilés et publiés régulièrement. Le gouvernement indique également que le ministère du Travail et de la Protection sociale publie régulièrement dans les médias des informations sur les activités de l’inspection du travail et prépare régulièrement un rapport national sur la sécurité au travail dans la République du Kazakhstan conformément au Guide méthodologique pour la compilation du rapport national sur la sécurité au travail. Le gouvernement indique que le dernier rapport national, qui couvre les informations statistiques pour 2020-2022, a été publié en 2023. La commission note en outre qu’un amendement de 2024 au Code du travail a abrogé le paragraphe 11 de l’article 17 du code, qui prévoyait l’obligation pour les inspecteurs de soumettre des rapports périodiques à l’organisme autorisé de l’État. La commission prie le gouvernement de poursuivre ses effortspour assurer l’établissement et la publication d’un rapport annuel sur les activités des services d’inspection et le communiquer au BIT, conformément à l’article 20 de la convention no 81 et à l’article 26 de la convention no 129, et de veiller à ce qu’il contienne tous les sujets énumérés à l’article 21 de la convention no 81 et à l’article 27 de la convention no 129.La commission prie également le gouvernement de transmettre une copie du Rapport national sur la sécurité au travail.La commission prie en outre le gouvernement d’indiquer si, en droit et dans la pratique, les inspecteurs du travail ou les bureaux d’inspection locaux sont tenus de soumettre à l’autorité centrale d’inspection des rapports périodiques sur les résultats de leurs activités.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.