Observation (CEACR) - adoptée 2024, publiée 113ème session CIT (2025)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Japon (Ratification: 1965)

La commission prend note des observations ciaprès sur des questions abordées dans le présent commentaire, ainsi que des réponses du gouvernement à leur sujet: les observations de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) et de la Fédération japonaise des entreprises (Nippon Keidanren), transmises avec le rapport du gouvernement, ainsi que les observations du Rentai Union Suginami, du Syndicat des travailleurs Rentai, section d’Itabashi-ku, de l’Apaken Kobe (Syndicat des travailleurs occasionnels/temporaires/à temps partiel), et du Syndicat Rakuda (Syndicat indépendant des agents de la municipalité de Kyoto) reçues le 1er septembre 2024. La commission prend également note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 30 août 2024. Enfin, elle prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 17 septembre 2024, ainsi que de la réponse du gouvernement à cet égard.

Suivi des conclusions de l a Commission de l ’ application des normes (Conférence internationale du Travail, 112 e   session, juin 2024)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu en juin 2024 au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence (la Commission de la Conférence) concernant l’application de la convention. Dans ses conclusions, la Commission de la Conférence avait prié le gouvernement d’envisager, en vertu de la convention et en concertation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs: i) de continuer à améliorer le statut et les conditions de travail des sapeurs-pompiers; ii) d’étudier quelles catégories d’agents pénitentiaires sont considérées comme faisant partie de la police, et donc exclues du droit syndical, et quelles catégories sont considérées comme n’en faisant pas partie et ont donc le droit de se syndiquer; et iii) en ce qui concerne les agents de la fonction publique: a) de veiller à ce que l’Autorité nationale du personnel (ANP) garantissent des procédures du conciliation et d’arbitrage efficaces, impartiales et rapides; b) de continuer à analyser minutieusement le système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, et à rechercher des solutions aux divers obstacles qui l’entravent, conformément à la convention; et c) de revoir la loi sur la fonction publique locale et toute autre législation connexe afin de veiller à ce que les travailleurs de la fonction publique locale jouissent des droits et garanties énoncés dans la convention.

Article 2 de la convention. Droit du personnel de lutte contre l’incendie de se syndiquer. La commission rappelle ses commentaires de longue date sur la nécessité de reconnaître le droit de se syndiquer au personnel de lutte contre l’incendie. Depuis plus de vingt ans, le gouvernement renvoie au fonctionnement du système du Comité du personnel des services de lutte contre l’incendie (CPSLI) présenté comme une solution de substitution au droit syndical. Le rôle de ce comité est d’examiner les propositions faites par le personnel sur les conditions de travail et de soumettre ses conclusions au chef de la brigade des sapeurspompiers. Des études sont régulièrement menées auprès des directions des services d’incendie pour recueillir des informations sur les délibérations du CPSLI et leurs résultats. Dans son rapport, le gouvernement renvoie à des sondages précis menés entre 2022 et 2023, dont le but était d’évaluer le fonctionnement du système du CPSLI en vue de son amélioration. Le gouvernement signale également qu’en juillet 2024, le ministère de l’Intérieur et des Communications a organisé la 12e consultation avec les représentants des travailleurs afin de discuter des questions liées au système du CPSLI, sur la base des résultats des sondages et des récents efforts entrepris pour améliorer ce fonctionnement. À cette occasion, le ministère a expliqué qu’il procéderait à une analyse plus approfondie du fonctionnement du système, qu’il s’entretiendrait avec certains services de lutte contre l’incendie et qu’il organiserait un autre sondage avec de nouvelles questions. Le ministère s’efforce de simplifier le fonctionnement du système. Le gouvernement ajoute que, par le biais du système du CPSLI, environ 40 pour cent des propositions ayant fait l’objet de délibérations ont été considérées comme applicables par un comité et plus de la moitié ont déjà été mises en œuvre. Ces propositions concernent les besoins urgents du personnel des services de lutte contre l’incendie, comme des mesures visant à combattre le harcèlement ou la création d’une indemnité pour la prévention des épidémies versée aux équipes d’ambulanciers et à d’autres personnes engagées dans la lutte contre le COVID-19. Le gouvernement entend continuer à dialoguer régulièrement avec les partenaires sociaux et parvenir à une compréhension mutuelle du système du CPSLI.

La commission note les points de vue exprimés par l’OIE et la Fédération japonaise des entreprises (Nippon Keidanren) selon lesquels, d’une certaine façon, les services de lutte contre l’incendie au Japon, qui sont chargés de la gestion des catastrophes naturelles, sont tout aussi importants pour protéger la vie, la santé et les biens des personnes que la police, étant donné la fréquence élevée des catastrophes naturelles au Japon. Les organisations avancent que les motifs justifiant d’exclure la police et les forces armées du champ d’application de la convention s’appliquent de la même façon aux sapeurs-pompiers japonais. L’OIE encourage le gouvernement de continuer à poursuivre une approche associant respect des dispositions de la convention et besoins particuliers au niveau national, et propose au gouvernement de s’inspirer des idées et bonnes pratiques appliquées dans d’autres pays disposant de systèmes et de besoins similaires.

Selon la CSI, l’idée même que le gouvernement puisse mettre les sapeurspompiers ou d’autres fonctionnaires dans la même catégorie que les agents de police ou que les personnes ayant une structure de commandement ou de grades et étant autorisées à porter des armes pour pouvoir les exclure des garanties prévues par la convention est arbitraire et ne correspond pas au champ d’application de cette dernière. Sauf preuve du contraire, les principales fonctions de la police consistent à enquêter sur des délits, à procéder à des arrestations et à porter une arme et à en faire usage à ces fins. Les sapeurspompiers n’ont pas ces pouvoirs. Ils interviennent dans des situations d’urgence et de ce fait, œuvrent à la paix. Il en va de même pour la majorité du personnel pénitentiaire. Par conséquent, la façon dont le gouvernement traite ces catégories de travailleurs en matière de droit syndical est discriminatoire. Toute restriction de ce droit habilitant doit être justifiée au regard de l’article 9 de la convention. En l’absence d’une telle justification, la position par défaut devrait être, conformément à leurs attentes légitimes, que les sapeurspompiers et les fonctionnaires peuvent établir ou rejoindre le syndicat de leur choix, en tenant compte des limitations nécessaires découlant de leurs fonctions. La CSI invite le gouvernement à reconnaître que, pendant la pandémie de COVID-19, le personnel des services d’urgence a fait preuve d’un sens élevé des responsabilités et d’un grand professionnalisme afin de protéger la vie des patients, en faisant abstraction du risque de contagion pour eux-mêmes ou pour leur famille. L’idée que ces travailleurs seraient moins patriotes ou professionnels s’ils exerçaient leur droit syndical ne saurait être plus fausse. Leur professionnalisme n’a fait qu’accroître leur popularité auprès de la population et a permis d’améliorer leurs droits. La crise sanitaire pendant la pandémie de COVID-19 a dégradé les conditions de travail du personnel des services d’urgence, en particulier le service d’ambulance. Pourtant, malgré des propositions claires formulées par les sapeurspompiers de première intervention, leur organisation n’est pas parvenue à s’accorder avec la direction sur l’adoption de mesures correctives urgentes, en l’absence de système permettant au personnel et à la direction de coopérer. Le gouvernement a également fourni des informations concernant le recours, même pendant la crise du COVID-19, au système du CPSLI, qui a permis d’examiner environ 5 000 propositions par an, dont 40 pour cent sont considérées comme applicables. La CSI est d’opinion que solliciter des avis est différent que bénéficier du droit d’être consulté ou de négocier.

La JTUC-RENGO est d’avis qu’à la suite du tremblement de terre dans la péninsule de Noto en janvier 2024, les organisations de sapeurs-pompiers ont réussi à mettre en place un système d’urgence et d’appui de large envergure, avec notamment des opérations de sauvetage et de secours, plus rapidement que la police et les Forces d’autodéfense. Cela est dû au fait que les sapeurspompiers ont un sens aigu de leur mission qui leur permet de déployer des opérations d’urgence à l’échelle nationale et n’a aucun rapport avec le fait d’approuver ou de désapprouver le droit syndical. Le système du CPSLI exige de longues procédures consistant à solliciter des avis, les résumer, délibérer, faire rapport au chef de la brigade des sapeurspompiers, attendre son avis, demander des crédits au responsable de la municipalité et aux différents départements, et organiser la mise au point finale. Or, le gouvernement ne fait rien pour améliorer les choses. Le système du CPSLI ne peut prétendre être une mesure permettant de compenser l’absence de droit syndical.

La commission se voit obligée de rappeler qu’elle s’est souvent exprimée sur le fait que la politique de fonctionnement du CPSLI reste distincte de la reconnaissance du droit de se syndiquer prévu à l’article 2 de la convention. Elle note que le gouvernement et les organisations de travailleurs ont des points de vue différents sur l’utilité des consultations tenues en vertu du système du CPSLI et note avec regret qu’aucun progrès n’a été réalisé pour faire converger les points de vue sur le droit syndical des sapeurs-pompiers. La commission exprime une nouvelle fois le ferme espoir que la poursuite des consultations avec les partenaires sociaux et d’autres parties prenantes concernées permettra de progresser vers le respect du droit du personnel des services de lutte contre l’incendie de constituer une organisation de son choix et de s’y affilier pour défendre ses intérêts professionnels. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur toute avancée à cet égard.

Droit du personnel pénitentiaire de se syndiquer. La commission rappelle ses commentaires de longue date concernant la nécessité de reconnaître au personnel pénitentiaire le droit de se syndiquer. La commission note que le gouvernement réaffirme sa position selon laquelle les agents pénitentiaires font partie intégrante de la police – un point de vue que le Comité de la liberté syndicale a accepté dans ses 12e et 54e rapports – et que reconnaître le droit syndical au personnel des établissements pénitentiaires poserait des difficultés dans l’exercice de ses fonctions de maintien de la discipline et de l’ordre dans les établissements pénitentiaires, surtout en cas d’urgence, lorsqu’il faut reprendre le contrôle de la situation rapidement, par la force si nécessaire. Par suite de la décision du gouvernement d’accorder davantage de possibilités au personnel des établissements pénitentiaires d’exprimer son opinion dans les huit directions pénitentiaires régionales du pays, des réunions ont eu lieu en 2023, auxquelles 230 membres du personnel général ont participé (originaires de 78 établissements pénitentiaires). Les participants ont échangé leurs points de vue sur l’amélioration de l’environnement de travail, la formation du personnel et la réduction de la charge de travail. En outre, le gouvernement a mis en place des services de consultation pour le personnel qui acceptent les consultations/plaintes à titre anonyme au Bureau pénitentiaire, dans les directions pénitentiaires régionales et à l’Institut de formation du personnel pénitentiaire. Le gouvernement a fait la promotion d’un meilleur équilibre entre vie professionnelle et vie privée en fixant une période de consultation renforcée auprès non seulement des établissements pénitentiaires mais également par le biais de différents services fournis par des organisations externes comme l’Autorité nationale du personnel (ANP). Depuis avril 2024, tous les établissements pénitentiaires sont dotés de conseillers en santé mentale dans le but de renforcer les mesures dans ce domaine.

La commission prend note que dans leurs observations, l’OIE et Nippon Keidanren soutiennent le point de vue du gouvernement selon lequel les agents pénitentiaires devraient être considérés comme faisant partie intégrante de la police. L’OIE estime, cependant, qu’il est important d’améliorer les conditions de travail et le traitement du personnel pénitentiaire, et encourage par conséquent le gouvernement à redoubler d’efforts pour s’assurer que les mesures susmentionnées fonctionnent bien et servent d’alternative efficace au droit syndical.

La commission note que, selon la JTUC-RENGO, les différentes mesures décrites par le gouvernement pour donner au personnel des établissements pénitentiaires la possibilité d’exprimer son opinion sur ses conditions de travail sont sans rapport avec le fait de leur donner le droit de se syndiquer. En outre, la JTUC-RENGO regrette profondément qu’aucune mesure n’ait été prise par le gouvernement pour consulter les partenaires sociaux sur la question de savoir quelles catégories d’agents pénitentiaires sont considérés comme faisant partie de la police et quelles catégories sont considérées comme n’en faisant pas partie, comme demandé par la Commission de la Conférence dans ses conclusions en 2018.

Tout en appréciant les informations concernant les nouvelles initiatives du gouvernement visant à offrir au personnel des institutions pénitentiaires des occasions de s’exprimer sur divers aspects, notamment sur ses conditions de travail et sur les mesures prises au cours de l’année dernière pour améliorer son bienêtre après la tenue de consultations, la commission se voit obligée de rappeler que, de son point de vue, ces initiatives demeurent distinctes de la reconnaissance du droit syndical énoncé à l’article 2 de la convention. La commission note avec regret que le gouvernement n’a toujours pas entamé de consultation avec les partenaires sociaux pour préciser les catégories d’agents pénitentiaires qui peuvent constituer une organisation de leur choix et s’y affilier pour défendre leurs intérêts professionnels. À cet égard, la commission rappelle à nouveau que, dans de précédents rapports, le gouvernement avait indiqué qu’il opérait parmi le personnel de l’institution pénitentiaire les distinctions suivantes: i) les gardiens de prison qui ont un devoir d’intervention sans réserve dans les établissements, y compris celui d’assurer des services de sécurité en recourant à la force physique, et qui sont habilités à faire usage d’armes de poing et d’armes légères; ii) le personnel pénitentiaire autre que les gardiens de prison qui participe directement à la gestion des établissements, ou au traitement des détenus; et iii) le personnel pénitentiaire chargé de remplir des missions de police judiciaire, conformément au Code de procédure pénale, dans des cas d’infractions commises à l’intérieur de l’institution, qui est habilité à procéder à des arrestations, des fouilles et des saisies. Par conséquent, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement d’entamer sans autre délai des consultations avec les partenaires sociaux et d’autres parties prenantes concernées pour déterminer les mesures nécessaires à prendre pour que le personnel pénitentiaire autre que celui investi des fonctions de police judiciaire ait le droit de constituer une organisation de son choix et de s’y affilier pour défendre ses intérêts professionnels, et de fournir des informations détaillées sur les mesures prises à cet égard.

Article 3. Non-reconnaissance de droits fondamentaux au travail aux salariés du secteur public. La commission rappelle ses commentaires de longue date sur la nécessité de reconnaître aux salariés du secteur public leurs droits fondamentaux au travail, en particulier celui de recourir à l’action revendicative sans s’exposer à des sanctions, à la seule exception des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’état et des travailleurs employés dans des services essentiels au sens strict du terme. La commission prend note des informations de caractère général que le gouvernement fournit à nouveau sur son approche globale qui consiste à entendre les avis des organisations de salariés. Le gouvernement fait une nouvelle fois référence aux procédures de l’ANP, présentée comme une garantie compensatoire aux salariés du secteur public dont les droits fondamentaux au travail sont limités. Selon le gouvernement, l’ANP a tenu 186 réunions officielles avec des organisations de salariés en 2023 et 111 en 2024 (jusqu’en septembre), à l’occasion desquelles des recommandations ont été formulées pour harmoniser les conditions de travail des salariés du secteur public avec les conditions générales de la société. En préparation de sa recommandation de 2024 sur l’amélioration du système de rémunération en réponse aux changements de la société et du secteur public (révision complète de différents systèmes de rémunération, y compris les salaires et les indemnités), l’ANP a entendu les avis des employés des organisations dès les premières phases du processus. Il a notamment été recommandé d’augmenter le salaire des jeunes employés, en particulier ceux qui travaillent en zone rurale et qui sont de jeunes diplômés, et d’augmenter le plus possible l’indemnité versée aux pendulaires. Le gouvernement affirme donc à nouveau que ces mesures compensatoires préservent comme il se doit les conditions de travail des salariés du service public.

La commission prend note des observations de la Nippon Keidanren dans lesquelles elle rappelle son soutien envers l’intention du gouvernement de continuer à suivre de près cet examen des mesures en faveur d’un système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, en tenant compte des points de vue des organisations de salariés.

Par ailleurs, la commission prend note des observations de la JTUC-RENGO qui regrette que la position du gouvernement sur le système autonome de relations entre travailleurs et employeurs n’ait pas évolué et que ce dernier n’ait pas entamé de consultations avec les organisations concernées. En outre, la JTUC-RENGO rappelle que le système de recommandations de l’ANP est un mécanisme extrêmement incomplet dans lequel la rédaction de la législation correspondante dépend d’une décision politique, montrant bien que ce mécanisme est défaillant au titre de mesure compensatoire. La JTUC-RENGO déplore qu’en réalité, le fait d’entendre les opinions des organisations d’employés et d’échanger avec elles lors de réunions se limite en réalité à simplement prendre note de ces opinions. La JTUC-RENGO regrette que, systématiquement, le gouvernement se contente de répéter invariablement sa déclaration faite en 2013 devant la Chambre des représentants selon laquelle un système autonome de relations entre travailleurs et employeurs permettrait d’aborder un large éventail de questions et que, l’approbation des citoyens n’ayant pas encore été obtenue, il sera nécessaire de continuer à examiner attentivement cette question. La commission note que la JTUC-RENGO déplore que le gouvernement n’ait visiblement pas l’intention de revoir le système juridique concernant les droits fondamentaux des salariés du service public.

Déplorant le fait que le gouvernement ne montre toujours aucun signe de progrès en la matière, la commission le prie instamment d’organiser sans plus tarder des consultations avec les partenaires sociaux et les autres parties prenantes concernées pour déterminer les mesures nécessaires à prendre afin de garantir que les salariés du secteur public qui n’exercent pas de fonctions d’autorité au nom de l’État jouissent pleinement de leurs droits fondamentaux au travail, en particulier celui de mener des actions collectives. De plus, en l’absence d’information sur des mesures tangibles à cet égard, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de reprendre les consultations avec les partenaires sociaux concernés afin de revoir le système actuel et garantir des procédures de conciliation et d’arbitrage efficaces, impartiales et rapides auxquelles les parties peuvent participer à toutes les étapes en toute confiance, et dont les décisions, une fois rendues, sont pleinement et rapidement mises en œuvre. La commission s’attend à ce que le gouvernement fournisse des informations sur des mesures significatives qu’il aura prises à cet égard.

Salariés de la fonction publique locale. La commission rappelle que dans ses commentaires précédents, elle avait pris note que des organisations représentatives de salariés de la fonction publique avaient souligné les effets néfastes de l’entrée en vigueur, en avril 2020, de la loi révisée de la fonction publique locale sur le droit de se syndiquer, pour les motifs suivants: i) les salariés non réguliers de la fonction publique locale et leurs syndicats ne sont pas couverts par la loi générale du travail qui établit les droits fondamentaux au travail et fixe les conditions dans lesquelles ce personnel peut saisir la commission des relations du travail en cas d’allégations de pratique de travail déloyale; ii) le nouveau système, qui vise à limiter le recours à du personnel engagé à temps partiel sur des missions permanentes – par le biais de postes relevant du service spécial, définis par année fiscale comme dans le cas des employés des services réguliers – a pour effet d’accroître le nombre de travailleurs dépourvus de droits fondamentaux au travail; iii) le système d’emploi annuel conditionnel en place suscite des craintes à l’égard de l’emploi et affaiblit l’action syndicale; et iv) ces situations appellent le rétablissement de toute urgence des droits fondamentaux au travail pour tous les salariés de la fonction publique. La commission note que, dans ses dernières observations, la JTUC-RENGO rappelle sa déclaration de 2021 selon laquelle, bien que les amendements de la législation constituent une étape vers la garantie d’une nomination en bonne et due forme du personnel en service spécial et des salariés nommés à titre temporaire, il n’est toujours pas question des droits fondamentaux au travail des salariés des services publics locaux et ceux-ci devraient être examinés au plus vite dans le cadre général de rétablissement des droits fondamentaux au travail de tous les fonctionnaires.

En outre, dans leurs observations, le Rentai Union Suginami, le Syndicat des travailleurs Rentai, section d’Itabashi-ku, l’Apaken Kobe (Syndicat des travailleurs occasionnels/temporaires/à temps partiel) et le Syndicat Rakuda (Syndicat indépendant des agents de la municipalité de Kyoto) ont indiqué qu’un groupe de syndicats de Tokyo, y compris Tozen Union (dont les membres sont des étrangers), intentait un procès contre le gouvernement métropolitain de Tokyo en arguant que la privation des droits fondamentaux en matière de travail de base était contraire à la Constitution. Le ministère de l’Intérieur et des Communications ayant accepté de participer en tant que partie à ce procès, les syndicats estiment que cette affaire permettra de sensibiliser le public à la situation dans laquelle des salariés non réguliers de la fonction publique locale se trouvent, montrant ainsi la relation entre la protection des droits fondamentaux du travail et le maintien et l’amélioration des conditions de travail. Plus généralement, les syndicats appellent le gouvernement à informer les hauts-fonctionnaires et les législateurs locaux, et le public en général, des recommandations faites par les organes de contrôle de l’OIT concernant la loi sur la fonction publique locale. Cela peut prendre la forme d’une publication sur le site Web du ministère de la Santé, du Travail et de la Protection sociale, et d’un communiqué de presse.

La commission note avec regret que le gouvernement ne fait que rappeler qu’il examinera attentivement ce que devraient être les droits au travail fondamentaux des salariés de la fonction publique locale d’une manière cohérente avec les mesures relatives au système de relations entre travailleurs et employeurs pour les salariés de la fonction publique nationale, comme le prévoit la disposition supplémentaire de la loi sur la réforme de la fonction publique. À cette fin, il continuera d’organiser un échange de vues avec les organisations d’employés concernées. La commission constate que la Nippon Keidanren appuie la position du gouvernement en faveur d’un examen approfondi des droits fondamentaux au travail des salariés de la fonction publique locale. Elle prend également note des encouragements de l’OIE à poursuivre ces consultations.

Notant avec regret que le gouvernement n’a pris aucune mesure concrète pour résoudre ce problème, la commission se voit une fois de plus obligée de noter que les modifications de la loi sur la fonction publique locale, entrées en vigueur en avril 2020 pour les salariés de ce secteur, ont eu pour effet d’élargir la catégorie des travailleurs publics dont les droits garantis par la convention ne sont pas pleinement respectés. Par conséquent, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement d’accélérer sans plus tarder l’examen du système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, en concertation avec les partenaires sociaux concernés, pour veiller à ce que l’adoption de ces modifications ne prive pas les syndicats municipaux de leurs droits syndicaux acquis de longue date. La commission attend du gouvernement qu’il fournisse des informations détaillées sur les mesures prises ou envisagées à cet égard.

Articles 2 et 3. Consultations sur un plan d’action assorti d’un calendrier de mesures pour le système autonome de relations entre travailleurs et employeurs. La commission regrette profondément que depuis 2018, le gouvernement n’ait pris aucune mesure concrète pour mettre en œuvre la demande spécifique de la Commission de la Conférence visant à définir, en concertation avec les partenaires sociaux concernés, un plan d’action assorti d’un calendrier pour donner effet aux recommandations de la Commission de la Conférence. Dans son rapport, le gouvernement se contente de répéter qu’il continue d’examiner attentivement la manière de répondre aux conclusions et recommandations formulées par la Commission de la Conférence. Il exprime sa volonté de procéder à de nouveaux échanges de vues avec les organisations d’employeurs et de travailleurs en se fondant sur les conclusions de la Commission de la Conférence établies en juin 2024. Observant que la JTUCRENGO appelle à fixer une limite de deux ans pour formuler un plan d’action visant à remédier au problème, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute avancée à cet égard.