Observation (CEACR) - adoptée 2025, publiée 114ème session CIT (2026)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Kazakhstan (Ratification: 2000)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 2 septembre 2025. Elle note que la CSI indique que, en avril 2025, le gouvernement a soumis un projet de loi «visant à apporter des modifications à certaines lois afin d’améliorer la législation du travail» et que, si ce projet était adopté, les syndicats seraient tenus de remplir des formalités administratives superflues et lourdes, notamment de fournir chaque année une confirmation de leur structure organisationnelle, une liste actualisée de leurs membres ainsi qu’un rapport financier. La CSI ajoute que ce projet de loi ne reconnaît pas aux travailleurs employés «sans contrat de travail» ni aux travailleurs employés dans les petites et moyennes entreprises le droit de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission note de plus que la CSI indique que, en juillet 2025, l’Agence de la fonction publique a élaboré un projet de loi «relatif à la fonction publique de la République du Kazakhstan» qui priverait les fonctionnaires du droit de constituer des organisations et de s’y affilier, s’il était adopté. La commission prie le gouvernement de lui faire part de ses commentaires à ce sujet.

Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur la situation de deux anciens dirigeants syndicaux, M. Erlan Baltabay et Mme Larisa Kharkova qui, bien qu’ils aient exécuté leurs peines respectives pour détournement de fonds, continuaient d’être privés du droit d’exercer des fonctions syndicales en vertu des dispositions de l’article 50 du Code pénal. À cet égard, la commission avait également demandé des informations actualisées sur les initiatives prises pour supprimer du Code pénal les dispositions permettant d’assortir une peine d’une interdiction d’exercer une fonction publique (notamment celle de dirigeant syndical) ou d’une interdiction de mener des «activités publiques», dans le cadre de la mise en œuvre par le gouvernement du plan relatif aux mesures complémentaires en faveur des droits de l’homme et de l’état de droit. La commission note que le gouvernement répète que les procédures pénales engagées contre M. Baltabay et Mme Kharkova n’étaient pas liées à leurs activités syndicales, mais à leur participation à des infractions de droit commun. M. Baltabay a été frappé d’une interdiction d’exercer des fonctions de direction au sein d’associations publiques et d’organisations à but non lucratif pendant sept ans (soit jusqu’en 2026), tandis que Mme Kharkova s’est vu signifier une interdiction d’exercer de telles fonctions pendant cinq ans. La commission note en outre que le gouvernement indique qu’en 2023 le ministre de la Justice a présidé une réunion du groupe de travail interministériel chargé de l’amélioration de la législation pénale et de la législation relative à la procédure pénale, qui a examiné des propositions de modification de l’article 50 du Code pénal, et que les travaux menés à cette fin se poursuivent. La commission regrette qu’aucun progrès notable n’ait été accompli pour supprimer du Code pénal les dispositions permettant d’assortir une peine d’une interdiction d’exercer une fonction publique (y compris celle de dirigeant syndical) ou de mener des «activités publiques». La commission réitère donc sa précédente demande et attend du gouvernement qu’il prenne sans délai les mesures nécessaires.Elle le prie de fournir des informations sur tout progrès accompli à cet égard.

La commission note une nouvelle fois avec un profond regret que l’enquête menée sur l’agression en 2018 d’un ancien dirigeant syndical, M. Dmitry Senyavsky, n’a pas progressé alors que le plan d’action du gouvernement prévoyait des mesures à prendre pour que les auteurs de cette agression soient identifiés avant la fin de 2022. En conséquence, la commission prie de nouveau instamment le gouvernement d’intensifier les efforts qu’il déploie pour enquêter sur cette affaire afin que les auteurs puissent être traduits en justice, et l’invite à rendre compte de tout progrès réalisé à cet égard.

Dans ses commentaires précédents, la commission avait observé avec préoccupation que le gouvernement n’avait pas répondu aux déclarations que plusieurs intervenants avaient faites au cours des discussions tenues à la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail (ci-après «la Commission de la Conférence») de 2022, dont il ressortait que la répression extrêmement brutale de la grève de Janaozen (en 2011) avait fait 17 morts et une centaine de blessés parmi les grévistes. La commission rappelle qu’elle avait instamment prié le gouvernement de prendre toutes les mesures voulues pour qu’une enquête indépendante soit diligentée afin de faire la lumière sur tous les faits et d’établir les responsabilités de façon qu’un processus d’apaisement et de réconciliation puisse être engagé. La commission note que le gouvernement indique que, en application d’une ordonnance du Président du Kazakhstan, une équipe interministérielle a été chargée d’enquêter sur les événements survenus à Janaozen en 2011 et que, pour la première fois dans l’histoire de la justice pénale, une commission publique a été autorisée à enquêter sur une affaire pénale. Le gouvernement souligne que la plupart des observateurs des organisations internationales et des organes publics qui ont participé à la procédure préliminaire et au procès ont confirmé que l’enquête et le procès s’étaient déroulés en toute transparence. La commission note cependant avec regret qu’aucune information n’a été fournie sur la participation des partenaires sociaux à ce processus. La commission réitère donc sa demande précédente et prie instamment le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise en consultation avec les partenaires sociaux.

Article 2 de la convention. Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. Dans son commentaire précédent, la commission avait instamment prié le gouvernement de fournir des informations sur l’état d’avancement de la procédure d’enregistrement du Syndicat sectoriel des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier et de ses affiliés. Elle note que le gouvernement indique qu’actuellement ce syndicat compte plusieurs divisions structurelles réparties dans 11 régions du pays, conformément aux prescriptions de l’article 13 de la loi sur les syndicats, et que, le 26 mai 2023, sur instruction du ministère de la Justice, les modifications apportées aux statuts du Syndicat sectoriel des travailleurs du complexe énergétique et pétroliers pour y faire figurer sa nouvelle adresse légale ont été enregistrées.

La commission rappelle qu’elle avait également prié le gouvernement de modifier la loi sur les syndicats afin de garantir que, dans la pratique, les critères régissant la reconnaissance des syndicats sectoriels ne font pas obstacle à leur constitution. La commission note que le gouvernement indique que, comme suite à la création de trois nouvelles entités administratives et territoriales, les syndicats sectoriels nouvellement constitués doivent être dotés de divisions structurelles ou d’organisations affiliées dans plus de dix régions. Le gouvernement ajoute que ces prescriptions sont en cours de révision. Rappelant les préoccupations qu’elle exprime de longue date à ce sujet, la commission prie le gouvernement de modifier la loi sur les syndicats, en consultation avec les partenaires sociaux, afin de garantir que la constitution de syndicats sectoriels n’est entravée par aucun obstacle, et de fournir des informations sur tout progrès accompli à cet égard.

La commission avait aussi prié le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau lié à une proposition tendant à modifier la législation nationale afin de simplifier l’enregistrement, qui consistait à remplacer la procédure en vigueur par une procédure de notification permettant aux syndicats qui le souhaitent d’acquérir la personnalité juridique ou de mener leurs activités sans être enregistrés, et donc sans avoir acquis la personnalité juridique. La commission note que le gouvernement indique que des discussions sont en cours sur cette proposition et qu’un groupe de travail chargé d’examiner les obstacles à l’enregistrement des syndicats, créé conjointement par le ministère du Travail et de la Protection sociale et le ministère de la Justice et composé de représentants d’associations syndicales nationales, de syndicats sectoriels, d’associations syndicales régionales et d’associations d’employeurs, poursuit ses travaux. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès réalisé dans ce domaine, y compris une copie des modifications de la législation, une fois qu’elles auront été adoptées.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leur activité et de formuler leur programme d’action. La commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur toutes les mesures prises ou envisagées pour réviser l’article 402 du Code pénal afin que le simple fait d’appeler à une action de grève, même lorsque celle-ci a été déclarée illégale par les tribunaux, ne donne pas lieu à un placement en détention ou à une peine d’emprisonnement. La commission note que le gouvernement indique que la question de la révision éventuelle de l’article 402 du Code pénal est actuellement examinée en collaboration avec les organes publics concernés. La commission réitère donc sa demande précédente et attend du gouvernement qu’il lui fournisse des informations sur tout progrès accompli à cet égard.

Article 5. Droit des organisations de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. Dans ses commentaires précédents, la commission avait dit s’attendre à ce que les mesures nécessaires soient prises sans délai pour assurer que les organisations de travailleurs et d’employeurs ne sont pas privées de la possibilité de recevoir une aide financière ou autre de la part d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle la question de l’inscription de la CSI et de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) sur la liste des organisations internationales autorisées à allouer une aide financière dans certaines conditions est actuellement à l’examen. Elle regrette toutefois qu’aucun progrès n’a été accompli dans ce sens et demande de nouveau au gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau pertinent.

La commission avait également prié le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau en lien avec le projet de loi sur les organisations d’employeurs. Elle note que, d’après les informations fournies par le gouvernement, le ministère a élaboré un document d’orientation en matière de politique réglementaire, qui porte sur le projet de loi «sur les associations d’employeurs», lequel a été soumis pour examen à toutes les associations d’employeurs. Des consultations se sont aussi tenues avec ces associations, avec le soutien du BIT. Le gouvernement indique que la plupart des associations d’employeurs n’appuient pas cette proposition et que les travaux menés à ce sujet se poursuivent. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau lié à cette question.