Observation (CEACR) - adoptée 2025, publiée 114ème session CIT (2026)

Convention (n° 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976 - Équateur (Ratification: 1979)

La commission prend note des observations de l’Internationale des services publics (ISP en Équateur), du Front unitaire des travailleurs (FUT) et de la Fédération des travailleurs du pétrole de l’Équateur (FETRAPEC), reçues le 31 août 2023, et de la réponse du gouvernement, reçue le 16 mai 2024.

Articles 1, 2 et 3, paragraphe 1, de la convention. Procédures adéquates. Élections des représentants des partenaires sociaux au Conseil national du travail et des salaires (CNTS). La commission rappelle que, dans ses précédents commentaires, elle avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires: i) pour assurer que toutes les «organisations les plus représentatives» des employeurs et des travailleurs du pays peuvent faire partie du CNTS et des autres organes consultatifs de caractère tripartite; et ii) pour recueillir l’accord de toutes les organisations intéressées, y compris les organisations des travailleurs librement élues par leurs membres, en vue de l’instauration de procédures consultatives sur les critères à appliquer pour déterminer la représentativité parmi ces organisations. À cet égard, la commission note que le gouvernement mentionne de nouveau les dispositions législatives régissant le choix des représentants au CNTS (accord ministériel no MDT-2015-0240 du 20 octobre 2015 et ses révisions ultérieures, y compris la plus récente, présentée dans l’accord ministériel no MDT-2025-084). Conformément à l’article 10(2) de l’accord ministériel no MDT-2025-084, les représentants des travailleurs et des employeurs seront élus librement par les comités directeurs des organisations formées et enregistrées légalement pour intégrer le CNTS. Avant d’ouvrir le processus de choix des représentants, le secrétariat exécutif du CNTS présentera au président de cette entité une liste des organisations les plus représentatives des travailleurs et des employeurs au niveau national, lesquelles joueront le rôle d’électeur (article 11(1)). La liste pourra comporter jusqu’à dix organisations de travailleurs et dix d’employeurs (article 11(3) et (4)). Le président du CNTS pourra demander l’inscription d’organisations supplémentaires sur la liste (article 11(6)). Le gouvernement signale que le ministère du Travail dispose d’un registre d’organisations légalement reconnues du groupe des travailleurs, parmi lesquelles les organisations les plus représentatives sont désignées. Enfin, le gouvernement indique que, à la suite d’une réforme engagée en 2018, le nombre de représentants de chaque groupe au CNTS est passé de deux à quatre.

La commission note que le FUT et l’ISP en Équateur soulignent dans leurs observations que l’inexécution de la présente convention s’est aggravée. À cet égard, le FUT et l’ISP signalent qu’ils ne participent pas aux consultations tripartites bien qu’ils jouissent d’une forte représentativité. En effet: i) le FUT est composé de différentes centrales syndicales représentant plus de 450 000 travailleurs des secteurs public et privé, et comptant 771 organisations affiliées, alors que l’ensemble des organisations progouvernementales qui sont membres du CNTS comptent seulement 476 organisations affiliées; et ii) l’ISP en Équateur est une instance de coordination nationale des organisations de travailleurs des services publics qui sont affiliées à l’ISP et représentent en tout environ 400 000 travailleurs de ces services.

En ce qui concerne les critères utilisés par le gouvernement pour déterminer quelles organisations membres du CNTS, du FUT et de l’ISP en Équateur sont les plus représentatives, il est indiqué que le ministère du Travail: i) élabore à sa discrétion et sans critères objectifs la liste des organisations participant au CNTS; et ii) exige que toutes soient légalement reconnues, ce qui signifie qu’étant une organisation de fait, le FUT n’est pas pris en compte. Les organisations soulignent que les règles applicables au choix des représentants du CNTS permettent au président de cet organe (le ministre du Travail) d’approuver préalablement la liste des organisations invitées à y prendre part. Le FUT et l’ISP en Équateur font valoir que, dans la pratique, ce processus d’approbation préalable a été utilisé pour favoriser les organisations de travailleurs favorables au gouvernement, au mépris des droits d’organisations plus représentatives et critiques à son égard, telles que le FUT et les organisations coordonnées par l’ISP en Équateur. En outre, le FUT et l’ISP en Équateur signalent que, le 1er juillet 2022, elles ont demandé au ministère du Travail une copie certifiée conforme du rapport des dix organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives, y compris les informations sur le critère technique utilisé pour déterminer leur représentativité. Le ministère du Travail a répondu le 3 août 2022 mais s’est limité à fournir une liste des 37 organisations qui ont participé aux débats du CNTS ces dernières années, sans préciser l’année ni le critère de sélection. Cependant, le gouvernement n’a communiqué ni les critères utilisés pour déterminer la représentativité ni la liste des dix organisations considérées comme les plus représentatives conformément à ces critères.

La commission note aussi que, selon le FUT et l’ISP en Équateur, les organisations de travailleurs choisies par le gouvernement conformément à la réglementation applicable au CNTS sont les mêmes que celles qui sont envoyées à la Conférence internationale du Travail (la Conférence) et que le FUT et l’ISP en Équateur n’en font pas partie. À cet égard, la commission note que la Commission de vérification des pouvoirs de la Conférence a examiné la question de la désignation de la délégation des travailleurs de l’Équateur à plusieurs reprises (voir le deuxième rapport de la Commission de vérification des pouvoirs du 12 juin 2025 (paragr. 58 à 62), du 16 juin 2023 (paragr. 64 à 68), et du 10 juin 2022 (paragr. 61 à 65)). La commission note avec préoccupation qu’à la 113e session de la Conférence (juin 2025), lors de l’examen de cette question, la Commission de vérification des pouvoirs a noté que la délégation des travailleurs avait de nouveau été choisie par le gouvernement sur la base de la liste fournie par le CNTS, un processus qui, selon la commission, ne garantit pas le respect de l’article 3, paragraphe 5, de la Constitution de l’OIT, car il exclut les organisations de fait. Selon la jurisprudence de la Commission de vérification des pouvoirs, le seul fait qu’une organisation n’ait pas de statut juridique ne saurait dispenser le gouvernement de la consulter. La Commission de vérification des pouvoirs a rappelé que, lorsqu’il existe dans un même pays plusieurs organisations considérées comme les plus représentatives, il incombe au gouvernement, en vertu des dispositions de l’article 3, paragraphe 5, de la Constitution de l’OIT, de promouvoir un accord entre elles. À défaut d’accord entre les organisations les plus représentatives, le gouvernement doit déterminer, selon des critères objectifs et vérifiables, l’organisation (ou le groupement d’organisations ayant fait une proposition commune) qui est la plus représentative (deuxième rapport de la Commission de vérification des pouvoirs, 12 juin 2025, paragr. 61). De même, à la 110e session de la Conférence, la Commission de vérification des pouvoirs a observé que l’approbation requise par le ministre du Travail concernant la liste des personnes appelées à choisir les représentants au CNTS risque de conférer au gouvernement une influence indue dans ce processus, qui devrait être mené de manière à respecter la capacité des organisations de travailleurs à désigner la délégation des travailleurs à la Conférence en toute indépendance par rapport au gouvernement (deuxième rapport de la Commission de vérification des pouvoirs, 10 juin 2022, paragr. 64).

Enfin, la commission note que le FUT et l’ISP en Équateur dénoncent le non respect de la feuille de route de 2019 présentée à l’issue de la mission d’assistance technique menée par le BIT en décembre 2019. La commission rappelle que l’inclusion au CNTS de toutes les organisations syndicales représentatives est un élément essentiel de cette feuille de route. Dans ce contexte, la commission souligne de nouveau que garantir la participation de toutes les organisations syndicales représentatives au CNTS est d’une importance cruciale pour la tenue de consultations efficaces et pour la mise en œuvre générale de la convention.

La commission note avec préoccupation que ces questions font l’objet de commentaires depuis de nombreuses années et que, de nouveau, le gouvernement n’a pas fourni de nouvelle information indiquant que des progrès tangibles ont été accomplis en la matière. Au vu des préoccupations exprimées par le FUT et l’ISP en Équateur et compte tenu des décisions successives de la Commission de vérification des pouvoirs de la Conférence, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que toutes les «organisations les plus représentatives» d’employeurs et de travailleurs du pays puissent participer aux consultations tripartites sur les normes internationales du travail, y compris au sein du CNTS, conformément à la convention.

Tout en rappelant que la détermination des organisations les plus représentatives doit être fondée sur des critères objectifs, préétablis et précis afin d’empêcher tout parti pris ou abus potentiel, la commission prie instamment le gouvernement d’obtenir l’accord de toutes les organisations intéressées – y compris les organisations des travailleurs librement élues par leurs membres – lorsqu’il instaure les procédures consultatives sur les critères à appliquer pour déterminer la représentativité parmi ces organisations.

Article 5. Consultations tripartites efficaces. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle entre 2022 et 2023, des consultations tripartites ont été tenues au CNTS au sujet de conventions ratifiées. Le gouvernement indique que, à l’occasion d’une séance tenue le 30 mai 2022, une observation sur l’application de la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, a été présentée pour commentaires aux travailleurs et aux employeurs. Le gouvernement ajoute que les représentants titulaires et suppléants du CNTS ont été consultés par voie électronique le 26 février 2023 afin qu’ils formulent des commentaires sur la révision d’une série de conventions et de recommandations. Il indique que cela a permis d’assurer la participation aux consultations de toutes les organisations les plus représentatives. La commission note que, dans leurs observations, le FUT et l’ISP en Équateur signalent n’avoir pas reçu de rapports sur les conventions ratifiées, ceux-ci n’étant envoyés qu’aux organisations progouvernementales qui font partie du CNTS. En ce qui concerne la possibilité de définir un calendrier de l’élaboration des rapports assorti d’un préavis raisonnable, qui permettrait aux partenaires sociaux de fournir des contributions, le gouvernement ne fait qu’indiquer de manière générale que cette proposition permettrait de consulter de façon planifiée les représentants du CNTS. Toutefois, la commission note que le gouvernement ne répond pas à sa demande d’informations sur les consultations tenues sur: i) chacune des questions relatives aux normes internationales du travail visées à l’article 5, paragraphe 1, de la convention; et ii) la manière d’améliorer le fonctionnement des procédures requises par la convention. Par conséquent, la commission prie instamment le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la teneur et l’issue des consultations tripartites concernant toutes les questions relatives aux normes internationales du travail visées à l’article 5, paragraphe 1 a) à e), de la convention. En outre, en l’absence de réponse du gouvernement, la commission le prie de nouveau de communiquer des informations détaillées sur les consultations tenues avec les partenaires sociaux concernant la manière d’améliorer le fonctionnement des procédures requises par la convention et les résultats de ces consultations, y compris la possibilité de définir un calendrier de l’élaboration des rapports assorti d’un préavis raisonnable afin de permettre aux partenaires sociaux d’apporter leurs contributions à cet égard (article 5, paragraphe 1 d)).