Convention (n° 122) sur la politique de l'emploi, 1964 - Portugal (Ratification: 1981)

Cas individuel (CAS) - Discussion : 2014, Publication : 103ème session CIT (2014)



Un représentant gouvernemental a fait remarquer que son gouvernement a adopté des politiques actives en vue de réformer le marché du travail dans le cadre du programme d’ajustement économique et financier, destiné à favoriser la relance de l’emploi durable et la diminution du chômage, une évolution positive se dessinant depuis la fin du premier trimestre 2013 jusqu’au quatrième. Selon les données fournies par l’Office national des statistiques, le taux d’emploi au premier trimestre 2013 était de 48,8 pour cent. En 2013, ont été créés 114 000 postes de travail. Au premier trimestre 2014, le taux d’emploi était de 49,8 pour cent et 72 300 postes de travail ont été créés. Le taux d’emploi à temps complet a augmenté par rapport à l’emploi à temps partiel et le nombre de contrats à durée indéterminée a augmenté de 3,5 pour cent par rapport au premier trimestre 2013. Une tendance nette à la baisse du chômage s’est également amorcée, laquelle s’est poursuivie durant quatre trimestres consécutifs. En effet, le taux de chômage, qui était au premier trimestre 2013 de 17,5 pour cent, est tombé à 15,1 pour cent au premier trimestre 2014, soit 138 700 chômeurs de moins en un an. Selon les données d’EUROSTAT, cette tendance se maintient en 2014. En avril 2014, le taux de chômage était de 14,6 pour cent. Le Portugal enregistre la baisse du chômage la plus forte de l’Union européenne. Quant au taux de chômage des jeunes notamment, il a reculé de 4,2 points de pourcentage depuis le premier trimestre 2013 et, en avril 2014, il était de 36,3 pour cent, soit une diminution du nombre de chômeurs de quelque 16 000 jeunes en un an. L’action que mène le gouvernement dans le cadre de la politique de l’emploi suit les directives et les mesures spécifiques qui figurent dans le «Pacte pour la croissance, la compétitivité et l’emploi», conclu entre le gouvernement et les partenaires sociaux en janvier 2012. Le «Programme de relancement du service public de l’emploi», qui est un exemple des mesures adoptées en application de ce pacte, prévoit un vaste processus de rationalisation des mesures actives pour l’emploi en collaboration avec les partenaires sociaux afin de fournir un soutien plus efficace aux chômeurs et aux travailleurs actifs. Le service public de l’emploi, de caractère tripartite, joue un rôle fondamental dans la lutte contre le chômage, la création d’emplois, la promotion de l’emploi de qualité et la qualification professionnelle. En ce qui concerne les mesures adoptées dans le secteur public, le gouvernement a mentionné les mesures suivantes: l’élaboration, en mars 2012, d’une stratégie intégrée et transversale ayant pour principal objectif de rendre l’ajustement plus efficace dans la fonction publique, et l’application du «Programme de relancement du service public de l’emploi» au moyen du «Modèle d’intervention pour l’ajustement» grâce auquel on entend améliorer la classification des chômeurs, compte tenu de leurs besoins, en vue de faciliter leur réintégration sur le marché du travail. Ces changements permettent d’attirer davantage d’offres d’emploi et de rendre le service public de l’emploi plus apte à placer des chômeurs sur le marché du travail. Par rapport à 2012, les offres d’emploi ont augmenté de 49 pour cent en 2013 et les placements sur le marché du travail de 43,5 pour cent. Entre janvier et avril 2014, l’emploi a progressé de plus de 52,4 pour cent et les placements de 49,4 pour cent. Le gouvernement s’est également référé aux mesures adoptées pour développer la formation des chômeurs pour éviter le chômage de longue durée qui touchait, en 2013, 235 000 chômeurs et, entre janvier et avril 2014, 101 000 chômeurs. Pour ce qui est du chômage des jeunes, les programmes spécifiques adoptés depuis 2012 ont bénéficié à 100 000 jeunes sous forme de stages, aides au recrutement, développement des entreprises et formation professionnelle; 35 pour cent des jeunes qui ont eu accès à la formation et 70 pour cent de ceux qui ont bénéficié des stages ont réussi à intégrer le marché du travail. Le Plan national de mise en application pour la garantie de la jeunesse est actuellement mis en place. Pour ce qui est des mesures destinées à améliorer l’environnement des entreprises, citons en particulier les aides, dont les aides financières à l’emploi indépendant et la création d’entreprises par des chômeurs, par le biais de «Mesures d’appui à la création d’entreprises et le programme national de microcrédit», qui ont permis la création de 1 090 postes de travail et le versement anticipé des allocations de chômage pour financer l’emploi indépendant, dont 2 643 personnes ont bénéficié. En 2013, le nombre de nouvelles entreprises a augmenté de 15 pour cent et le nombre d’entreprises en liquidation judiciaire a reculé de 30 pour cent par rapport à 2012. Enfin, les besoins en formation aux niveaux national, régional, local et sectoriel sont pris en compte dans la planification de l’offre de formation, selon l’évaluation des besoins en formation, réalisée avec la participation des partenaires sociaux.

Les membres employeurs ont estimé qu’il s’agit d’un cas difficile à bien des égards: pour le gouvernement, qui doit faire face à la crise économique et financière en parvenant simultanément à stabiliser les finances publiques et à accroître la productivité; et, pour les partenaires sociaux, qui ont un rôle à jouer dans la mise en place de politiques de création d’emplois, dont les petites et moyennes entreprises qui doivent aussi jouer leur rôle. Le cas est également difficile pour la commission d’experts, composée de juristes qui n’ont donc pas l’expertise d’économistes du travail ou de spécialistes des politiques publiques. Par conséquent, la commission d’experts a raison de se limiter à poser des questions et à soulever des problèmes plutôt que d’énoncer des positions dogmatiques. En ce qui concerne les mesures prises, le gouvernement n’a pas agi de manière unilatérale et la majorité des partenaires sociaux se sont mis d’accord sur les modifications apportées au Code du travail et sur un certain nombre de programmes d’ajustement économique et de l’emploi, dans le cadre d’un dialogue mené à l’échelle nationale et régionale. Certes, il y a eu des progrès mais le fort taux de chômage reste préoccupant. Toutefois, il existe différents moyens pour satisfaire aux obligations de la convention, à savoir le bon fonctionnement du marché du travail, avec un fort taux d’emploi et des emplois de qualité. A ce sujet, la Déclaration d’Oslo de 2013 «Restaurer la confiance dans l’emploi et la croissance» est fidèle à l’esprit de la convention quand elle dit qu’il faut veiller à la cohérence des mesures sociales et économiques afin de surmonter les conséquences économiques, sociales et politiques négatives de la crise. En ce qui concerne l’emploi et les obligations en vertu de la convention, les préoccupations des employeurs concernent la création d’emplois respectant les normes et les droits fondamentaux et non la question de savoir si ces emplois comportent les meilleures conditions d’emploi, qualifications et possibilités de carrière. Un pays qui sort de la crise économique et financière doit s’attacher à créer des emplois durables dans un marché du travail solide. La nécessité d’une politique active de l’emploi, énoncée dans la convention, ne signifie pas qu’elle doive être mise en place, conduite ou financée par l’Etat. Il n’y a pas de formule magique pour ces politiques, et plusieurs éléments pourraient jouer un rôle dans ce domaine, par exemple promouvoir l’emploi indépendant et la stabilité financière des marchés. En ce qui concerne la question de l’emploi des jeunes, les membres employeurs considèrent que certaines mesures gouvernementales destinées à créer des emplois pour les jeunes au moyen d’investissements publics dans la formation pourraient se traduire par un mécontentement et une perte de confiance dans le système de formation et de qualifications si elles ne débouchent pas sur de vrais emplois. Il faut des bases économiques viables pour créer des emplois. A cet égard, la création d’emplois durables repose sur les entreprises, dont l’existence dépend d’une politique créant des conditions favorables à l’entrepreneuriat. Pour ce qui est de la question de la création d’emplois dans les petites et moyennes entreprises qu’a soulevée la commission d’experts, ces entreprises ont le potentiel pour accroître la capacité du marché du travail, et renforcer ainsi les politiques du marché du travail, tout en répondant aux objectifs de la convention.

Les membres travailleurs ont souligné que ce cas invite à examiner la compatibilité des mesures d’austérité avec les normes de l’OIT. A cet égard, il convient de se reporter à l’article 1 de la convention examinée, lequel est inspiré des valeurs fondamentales de l’OIT, telles qu’exprimées dans la Déclaration de Philadelphie. En ce sens, la convention n’a donc pas pour objet d’accorder des droits individuels ou collectifs aux travailleurs mais, en tant qu’instrument pragmatique, rappelle que l’objectif ultime de l’économie doit être placé au service de l’ensemble des êtres humains et non servir à l’enrichissement de quelques-uns. Contrairement à ce qui a pu être dit par certains, il ne s’agit pas de débattre de politique économique et sociale mais, en restant sur le terrain juridique, d’examiner si les politiques menées sont conformes aux principes de la convention qui n’empêchent pas l’ajustement de la politique sociale aux nécessités économiques. Ces principes permettent un examen de la mesure dans laquelle certains éléments de la politique sociale sont justifiés par ces nécessités, notamment en cas de régression de la protection prévue antérieurement, mais aussi une analyse de leur proportionnalité ou de l’existence d’alternatives possibles. Il s’agit là de critères juridiques auxquels ont recours les juridictions nationales et internationales moyennant le recours au principe de non-régression établi par les normes sociales internationales et constitutionnelles. Le contexte actuel du Portugal amène à se demander si la politique de réduction des coûts du travail et des droits des travailleurs est, au final, favorable à l’emploi. Il n’est pas certain que la réponse évidente des membres travailleurs à cette question puisse servir de base de consensus pour l’élaboration des conclusions. Pour traiter des questions très complexes, parfaitement documentées par l’excellent rapport de l’équipe interdépartementale du BIT sur la crise dans les Etats européens, la recherche d’un compromis peut avoir toute sa valeur et les conclusions devraient se référer à la Déclaration d’Oslo de 2013 et aux missions que celle-ci confère au BIT.

Une membre travailleuse du Portugal a rappelé que les dispositions de l’article 1 de la convention sont contredites par les politiques menant à la récession et imposées par la troïka et le gouvernement et qui ont pour résultat la dégradation de la qualité de l’emploi, la dévaluation des métiers et des carrières, la généralisation de la précarité, le chômage, notamment dans le secteur manufacturier, et des baisses successives des salaires et la réforme des retraites. Le taux de chômage officiel atteint 15,1 pour cent; 24 pour cent si l’on ajoute le nombre de personnes en situation de sous-emploi dont deux tiers ne reçoivent aucune prestation. Entre 2011 et 2013, 300 000 personnes ont émigré, surtout des jeunes qualifiés. La réduction du déficit à tout prix conduit à la baisse de l’investissement public et des budgets des services publics et de la santé, de la sécurité sociale et de l’école publique. La législation du travail a été modifiée afin de: faciliter et rendre moins couteux les licenciements, réduire le paiement des heures supplémentaires et étendre la durée des contrats à durée déterminée. Le dialogue social et la négociation collective sont complètement bloqués et le gouvernement a présenté de nouvelles propositions minant la négociation collective et qui promeuvent de nouvelles réductions de rémunération. Le travail est ainsi dévalorisé et sous-payé et les droits et libertés des travailleurs sont remis en question – deux tiers des offres d’emploi concernent des travaux précaires rémunérés à hauteur de 580 euros. Dans le même temps, des dizaines de milliers de chômeurs sont recrutés au moyen de contrats d’insertion dans l’administration publique, ne recevant que des prestations de chômage, ce qui mine le travail décent dans l’administration publique où les réductions de salaire atteignent parfois 20 pour cent. Le salaire minimum est toujours de 485 euros et il devrait immédiatement être revu. Les mesures d’austérité prises méritent une condamnation ferme par les institutions internationales, et l’OIT doit favoriser des mesures pour promouvoir des politiques génératrices d’emplois dans un esprit de justice sociale.

Une autre membre travailleuse du Portugal a souligné que son pays connaît l’une des périodes les plus difficiles de son histoire, en particulier du point de vue de la promotion de l’emploi. La politique du gouvernement a comme unique préoccupation d’assurer des réductions budgétaires. Cela a des effets dévastateurs sur l’économie et le marché du travail. Les politiques d’austérité aggravent la situation d’un pays qui se caractérise aujourd’hui par une croissance économique faible, une faible résilience économique, une hausse du chômage et des bas salaires. La plupart des partenaires sociaux ont convenu en 2012 de signer un accord tripartite dans lequel les priorités sont la croissance de l’emploi, notamment par des politiques actives en matière d’éducation et de formation professionnelle. Cependant, le gouvernement n’a jamais mis en œuvre l’accord d’une manière équilibrée, préférant mettre en œuvre des réformes dans le domaine du travail. Les politiques adoptées sous prétexte de l’assainissement budgétaire ont clairement montré que le nouvel objectif était de modifier le marché du travail et réduire les coûts de la main-d’œuvre. Les conséquences sont connues: la hausse du chômage, en particulier parmi les jeunes, une incidence plus élevée du chômage de longue durée, la baisse des taux d’emploi, la baisse dans les politiques actives de l’emploi et une baisse des rendements. Il est inacceptable que le gouvernement donne la priorité à l’équilibre budgétaire au détriment des politiques actives de l’emploi qui touchent les travailleurs et, en particulier, les jeunes.

Le membre employeur du Portugal a rappelé la situation difficile dans laquelle se trouve le Portugal et a déclaré que le gouvernement et les partenaires sociaux ont agi de concert pour identifier des solutions responsables durant cette période. La conclusion de l’Accord tripartite pour la compétitivité et l’emploi et de l’Engagement pour la croissance, la compétitivité et l’emploi sont la preuve que le dialogue social existe. Le Protocole d’entente, signé avec la troïka, a provoqué la récession, ce qui a entraîné des fermetures supplémentaires d’entreprises. La situation du marché du travail ne s’est en outre pas améliorée depuis l’octroi de cette aide financière. Ce Protocole d’entente n’a pas tenu compte de certaines caractéristiques importantes de l’économie du pays, et a contribué à la hausse du chômage. Il a fallu un certain temps aux réformes pour produire des effets et on assiste aujourd’hui au début de la reprise. La révision du Code du travail a constitué une tentative de s’adapter aux circonstances financières prévalant actuellement dans le pays. Ces mesures sont innovantes et ont été approuvées par les quatre organisations d’employeurs les plus représentatives et une des deux confédérations syndicales les plus représentatives. De telles évolutions produiront un effet sur les nouveaux contrats de travail, ce qui pourra conduire à la création d’emplois dans le futur. Il n’est pas vrai de dire que ces mesures ont contribué à l’augmentation du chômage. Selon lui, il n’est pas juste d’accuser la réforme d’avoir facilité les licenciements et introduit l’aménagement du temps de travail, sans tenir compte des innovations importantes adoptées par les quatre fédérations d’employeurs et la Confédération générale du travail (CGT). Les autres fédérations syndicales ont rejeté ces mesures, bien qu’elles aient participé à toutes les réunions. Les entreprises jouent un rôle essentiel dans la reprise car elles créent de l’emploi. Diverses mesures ont été adoptées, d’un coût de plus de 2 milliards d’euros, mais il n’est pas encore possible de définir leur impact. Par ailleurs, elles doivent être améliorées pour être favorables aux entreprises comme aux travailleurs. Le Portugal est toutefois sur la bonne voie pour respecter ses obligations découlant de la convention.

La membre travailleuse de l’Espagne a indiqué que la réalité, les données et la situation générale dans laquelle se trouve le pays confirment que le pays est pauvre et souffre d’inégalité. La situation des jeunes est particulièrement dramatique, car ils n’ont pas de possibilités d’emploi. Le taux de chômage des jeunes a augmenté de façon spectaculaire au cours des dernières années et les salaires suffisent à peine pour répondre aux besoins de base. En 2012, le taux de pauvreté a atteint 24,7 pour cent, ce qui signifie que près d’un quart de sa population vivait avec moins de 434 euros par mois. Le taux de chômage des jeunes a augmenté, passant de 28 pour cent à 37,5 pour cent chez les moins de 25 ans. Les jeunes sont aussi les plus touchés par le chômage à long terme et sont, par conséquent, ceux qui ont décidé de migrer. Plus de 300 000 travailleurs ont quitté le pays entre 2011 et 2013 alors que la plupart d’entre eux sont hautement qualifiés. Cela aura des conséquences désastreuses sur le taux de natalité et la pérennité de la sécurité sociale. En outre, la protection sociale ne couvre pas la plupart des chômeurs, en particulier les jeunes. Le taux de chômeurs percevant des prestations n’est que de 7 pour cent chez les moins de 25 ans et de 33 pour cent chez ceux âgés de 25 à 34 ans, précisément celui où le taux d’emploi est le plus faible. Les taux élevés de chômage et la crainte de perte d’emplois sont une source d’exploitation et de bas salaires. L’oratrice a estimé que priorité devrait être donnée à la création d’emplois et à l’abandon des politiques d’austérité pour remédier à la situation des jeunes. Les mesures qui ont contribué à la détérioration des conditions sociales et économiques de l’émigration des jeunes Portugais doivent être corrigées. Il est extrêmement urgent d’améliorer les salaires et les pensions, de promouvoir la justice sociale et de renforcer le marché intérieur, d’augmenter le salaire minimum national et de promouvoir les droits des travailleurs.

Le membre travailleur du Brésil, s’exprimant également au nom des membres travailleurs de l’Argentine, de la République bolivarienne du Venezuela et de l’Uruguay, a rappelé les principes fondateurs de l’OIT et s’est référé au quatrième paragraphe du Préambule de la convention. Des organes juridictionnels tels que la commission n’ont pas la légitimité démocratique leur permettant de déterminer quelles sont les politiques économiques et sociales les plus indiquées en période de difficultés. Toutefois, cette commission a l’obligation d’analyser la mise en œuvre des normes, ce qui consiste notamment à déterminer si une politique donnée est ou non en conformité avec ces normes. A cet égard, le gouvernement du Portugal met en œuvre une politique économique et sociale qui n’est pas conforme à la convention. Si l’on se réfère à l’article 1 de la convention, le rapport de la commission d’experts indique clairement que le chômage progresse de façon continue dans le pays, tandis que la protection sociale est en recul constant. Les politiques d’austérité appliquées au Portugal n’ont pas créé d’emplois, n’ont pas favorisé le libre choix de l’emploi et n’ont pas contribué à la croissance économique et au développement du pays. Bien que la décision politique relève de la responsabilité du gouvernement portugais, celle de la commission consiste à examiner sa conformité avec la convention. Pour conclure, l’orateur a évoqué les succès remportés par son propre pays dans la lutte contre la crise en augmentant les salaires et en redistribuant les revenus.

La membre gouvernementale de la France, s’exprimant également au nom des membres gouvernementaux de l’Allemagne, de Chypre, de l’Espagne, de la Grèce et de l’Italie, a indiqué que ces gouvernements sont engagés dans une démarche coordonnée de lutte contre le chômage, plus particulièrement celui des jeunes. Le Portugal s’inscrit complètement dans ces démarches et les gouvernements précités souhaitent exprimer leur solidarité avec son gouvernement dans son action tendant à combattre les effets de la crise dans un contexte particulièrement difficile. Il convient dès lors de réaffirmer dans ce cadre l’attachement au dialogue social sans lequel aucune solution durable ne sera possible, ainsi qu’aux politiques actives de plein emploi, productif et librement choisi. Les efforts réalisés par le gouvernement le sont dans cet esprit et continueront de l’être. L’oratrice a conclu en rappelant que l’OIT occupe une place importante dans le système multilatéral, celle de promouvoir les normes internationales du travail à travers une collaboration accrue avec les autres organisations multilatérales, en particulier économiques et financières.

La membre travailleuse de la France, indiquant qu’elle s’exprimait également au nom du membre travailleur de l’Italie, a souligné que les indicateurs sociaux dans le pays sont préoccupants dans un contexte de dette qui se dégrade et d’érosion des services publics, des transferts sociaux et de la négociation collective qui aboutira à l’accroissement des inégalités et à une chute des salaires réels. Les mesures gouvernementales d’économies mettent gravement en péril la viabilité de la sécurité sociale et génèrent des inégalités qui menacent la sécurité publique, la stabilité sociale ainsi que les équilibres sociaux, économiques et environnementaux, ancrant toute une génération dans la pauvreté, voire l’extrême précarité. En mai 2011, l’adoption du Programme d’assistance économique et financier a eu pour effet une diminution réelle du nombre d’emplois, un fort taux de chômage, une émigration forcée, une baisse du taux de fécondité et l’appauvrissement du pays. Dans le même temps, le Conseil constitutionnel déclarait à huit reprises, et notamment pour la dernière fois en mai 2014, comme inconstitutionnelles les mesures sans précédent qui avaient été adoptées. Celles-ci excluent en effet toute politique de relance par la demande, la création d’emplois, les services publics ou les systèmes de solidarité, dans le respect des normes de l’OIT, tel que préconisé par la Déclaration d’Oslo de 2012, selon laquelle les réformes structurelles et la compétitivité ne devraient pas concurrencer les mesures de relance et l’investissement dans l’économie réelle.

Le membre gouvernemental de l’Angola a exprimé sa confiance dans le gouvernement en ce qui concerne la mise en œuvre des politiques actives de l’emploi, dans un contexte exceptionnel d’ajustement économique. Le gouvernement a adopté un programme en faveur des entreprises et de l’emploi indépendant qui prévoit des mesures de soutien à la création d’emplois pour les jeunes. Le gouvernement a fait preuve de persévérance pour résoudre les questions liées à la promotion de l’emploi et de la compétitivité des entreprises, et met tout en œuvre pour créer les conditions nécessaires au respect des dispositions de la convention.

La membre travailleuse du Royaume-Uni a rappelé les conditions qui gouvernent une politique active de l’emploi telle qu’elle est définie dans la convention. Pour que ces conditions soient respectées, le gouvernement doit se pencher sur les politiques économiques, sociales et éducatives. Dans le cadre de la crise que traverse l’Europe, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) accorde une importance particulière aux mesures prises en matière d’éducation et de formation, qui devraient permettre aux travailleurs déplacés de trouver de nouvelles possibilités d’emploi et, par là même, de favoriser le processus de restructuration. Pour ce qui est de la situation au Portugal, malgré quelques améliorations, le soutien social de l’Etat a été réduit et les bourses ont été supprimées, ce qui a provoqué une augmentation du nombre d’étudiants qui ne peuvent plus poursuivre leurs études. L’accroissement du taux de chômage des jeunes et des travailleurs âgés de 35 à 45 ans a entraîné un déficit plus important des qualifications, ainsi qu’une augmentation du travail précaire et des contrats de courte durée. Il existe donc un réel besoin de disposer de programmes concertés qui garantissent la formation et la formation professionnelle, de sorte que les demandeurs d’emploi soient en mesure d’acquérir les compétences requises grâce à la formation tout au long de la vie. Ceci est d’autant plus important que les droits à l’indemnisation en cas de licenciement sont réduits. En outre, les travailleurs hautement qualifiés rencontrent également des difficultés à trouver un emploi à la hauteur de leurs qualifications et 20 pour cent des travailleurs ont déjà quitté le pays pour tenter de trouver des emplois à l’étranger. En ce qui concerne la politique que le gouvernement a instaurée depuis 2011 dans le domaine du travail, qui est fondée sur le Protocole d’entente conclu avec la troïka, le changement le plus significatif a été la mise en place du nouveau Code du travail qui, pour autant, n’a pas permis d’améliorer la situation. Les autres initiatives, notamment celle dénommée «plan personnel pour l’emploi» et les mesures visant à encourager l’auto-entreprise et l’esprit d’entrepreneuriat, n’ont pas plus permis de faire évoluer la situation. En conclusion, il convient que le gouvernement prenne des mesures coordonnées pour promouvoir l’emploi, ce qui passe notamment par une éducation de qualité et des mesures de formation.

Le représentant gouvernemental a répété que son gouvernement met en œuvre des mesures actives de promotion de l’emploi dans le cadre de la convention no 122, d’autres conventions internationales ratifiées et de ses obligations en tant que membre de l’Union européenne et de la zone euro, appliquant en cela un programme rigoureux d’ajustement économique et financier signé avec la troïka. Les révisions du Code du travail s’inscrivent dans un vaste processus de concertation sociale et la majorité des partenaires sociaux y ont souscrit, ce qui a permis une plus grande flexibilité qui a mis un frein à la destruction d’emplois. Malgré d’importantes restrictions au niveau national comme international, dans un contexte de crise financière, économique et sociale, le Portugal n’a cessé de mettre en place des politiques actives pour l’emploi et a lancé une restructuration du service public de l’emploi, tant sur le plan organisationnel qu’au niveau de ses interventions techniques. Des résultats encourageants ont déjà été enregistrés, comme par exemple une augmentation du nombre des personnes concernées par des mesures actives pour l’emploi en 2013, lequel a dépassé de 22 pour cent les chiffres de 2012. La répartition se présente comme suit: pour l’emploi, 40 pour cent de plus qu’en 2012; pour la formation professionnelle, 17,3 pour cent de plus par rapport à 2012; et pour le soutien aux personnes défavorisées et handicapées, 29 pour cent de mesures en plus qu’en 2012. Le Portugal veut poursuivre les mesures de promotion du plein emploi dans la limite de ses possibilités et des restrictions mentionnées. Il doit se réadapter à l’utilisation d’instruments innovants pour améliorer le marché du travail et dynamiser son économie, et il assiste depuis 2013 à une diminution progressive du niveau de chômage. Comme l’ont indiqué les employeurs et les travailleurs, le gouvernement est confronté à des problèmes structurels, et seule une économie en bonne santé peut générer des emplois durables. S’agissant des critiques des membres travailleurs à propos de la précarisation des relations de travail, il faut noter la tendance à la diminution des contrats de travail à temps partiel et l’augmentation proportionnelle des contrats de travail à durée indéterminée constatées au premier trimestre 2014.

Les membres employeurs ont indiqué qu’une analyse plus approfondie des aspects des politiques de l’emploi pourrait faire apparaître des divergences mais ce n’est pas à la Commission de la Conférence de régler la question, puisque la convention et le contrôle de son application sont tels qu’il y a bien des moyens d’atteindre les objectifs en fonction des circonstances et pratiques nationales. Ils ont indiqué que les objectifs du gouvernement pour ce qui est d’appliquer les mesures pertinentes sont clairement conformes à la convention. Ils ont indiqué également que le gouvernement prend des mesures au niveau national en ayant pleinement conscience de l’importance du dialogue social, et l’ont encouragé à faire participer les partenaires sociaux, en particulier du secteur privé, à la mise en œuvre de ces mesures, en soulignant que, même si le secteur privé a été affaibli par la crise, il a la capacité d’aider le gouvernement à se conformer effectivement à la convention. Ils ont indiqué que les voies de dialogue qui existent déjà pourraient ainsi être élargies, en particulier aux petites et moyennes entreprises du pays.

Les membres travailleurs ont indiqué que le fait que le chômage augmente dans un pays déterminé ne signifie pas que la politique de l’emploi du pays en question a échoué ou que le gouvernement ne donne pas effet à la convention no 122. Les choses sont plus compliquées. Les difficultés auxquelles le gouvernement fait face ne sont pas toutes liées aux mesures qui lui sont dictées dans le cadre de l’Union européenne, ni même à la crise économique. Il est néanmoins légitime de s’interroger sur l’efficacité de ces mesures pour résoudre les difficultés, et notamment si toutes les régressions sociales occasionnées sont bien indispensables au redressement économique du pays. Ces mesures semblent plutôt frapper une partie de la population, les travailleurs et les bénéficiaires sociaux, en épargnant d’autres groupes sociaux. Les membres travailleurs rappellent que la justice sociale signifie répartir équitablement les efforts nécessités par les difficultés entre tous les groupes de la population et, dans cet objectif, la concertation tripartite constitue une valeur ajoutée. Il serait erroné de croire que les votes protestataires lors des dernières élections européennes, portés souvent vers l’extrême-droite, soient le signe d’un rejet de la construction européenne. Ils traduisent par contre une réelle protestation de la vision économique unilatérale de l’UE, auxquelles les règles en vigueur accordent une nature juridique de portée constitutionnelle, voire supraconstitutionnelle. En fonction de leur propre histoire, les pays européens disposent d’une conscience historique plus ou moins aiguë du lien de leur bien-être avec la paix et l’ouverture des frontières. L’OIT garde la mémoire de tous les débats et de tous les combats qui, au tournant du siècle passé, ont permis de donner à la «question ouvrière» et à la «question sociale» la place qu’elles méritaient. L’OIT a un rôle important et positif à jouer pour rappeler tous ces débats à ceux qui détiennent le pouvoir de décision en Europe. S’agissant du Portugal, le BIT devrait intervenir activement à la fois pour aider le gouvernement à définir une politique basée sur les valeurs de l’Organisation dont il est Membre et pour convaincre ses partenaires du bien-fondé de cette politique.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 2003, Publication : 91ème session CIT (2003)

Un représentant gouvernemental a déclaré qu'il aborderait les différents aspects soulevés par la commission d'experts et fournirait quelques indications sur l'évolution récente du marché du travail. Entre le premier trimestre 2002 et le premier trimestre 2003, la croissance de la population active a été de 1,2 pour cent, le taux d'activité est resté pratiquement constant et le taux d'emploi a très légèrement baissé (0,01 pour cent). Au premier trimestre 2003, le taux de chômage était de 6,4 pour cent avec une augmentation du nombre de chômeurs de 45,6 pour cent. Le chômage des jeunes et des travailleurs âgés a moins augmenté que la moyenne générale. Cette évolution résulte du ralentissement de l'activité économique, ralentissement lui-même lié à la politique économique internationale et à la conjoncture nationale de réduction du déficit budgétaire et de maîtrise des dépenses publiques. Par ailleurs, il convient de garder à l'esprit qu'en raison de l'intégration au marché commun européen, la politique de l'emploi suit les orientations définies au niveau communautaire en vue de l'élaboration des plans nationaux pour l'emploi. On doit aussi tenir compte du fait que, au premier trimestre 2003, le taux moyen de chômage dans l'Union européenne était, selon Eurostat, de 8,2 pour cent et, au Portugal, de 7 pour cent.

S'agissant de l'augmentation du recours aux contrats de travail temporaire, ces derniers correspondent à 17,1 pour cent de l'ensemble des contrats. Ce taux s'élève à 15,5 pour cent pour les hommes et 18,9 pour cent pour les femmes. Dans cette période de ralentissement économique, l'emploi s'ajuste principalement à travers le recours aux contrats à durée déterminée. En ce qui concerne l'impact des mesures prises dans le cadre du Plan national pour l'emploi sur la qualité de l'emploi, la protection sociale, l'augmentation de la productivité et de la compétitivité, la lutte contre le travail illégal et le recours aux contrats à durée déterminée, il y a lieu de mentionner l'élaboration d'un programme pour combattre les risques professionnels, l'adoption de la nouvelle loi de base sur l'assurance sociale et l'approbation du premier Code du travail portugais qui révise et systématise les lois en vigueur. Ce code a été approuvé par le Parlement et doit être signé par le Président de la République qui a demandé au Tribunal constitutionnel de vérifier la constitutionnalité de quelques articles. S'agissant de la lutte contre le travail illégal, certains travailleurs indépendants se trouvent parfois dans une situation de travail dépendant ou en sous-traitance. A cet égard, le Code du travail présume, sur la base de certains éléments de fait, l'existence d'un contrat de travail. Par ailleurs, le gouvernement a fourni des informations sur la lutte contre l'immigration illégale dans le cadre de son rapport fourni cette année en vertu de l'article 19 de la Constitution. Enfin, s'agissant du recours aux contrats à durée déterminée, le Code du travail contient des dispositions visant à limiter leur conclusion et leur renouvellement. En outre, les cotisations de sécurité sociale des employeurs peuvent être augmentées en fonction du nombre et de la durée des contrats à durée déterminée conclus dans leur entreprise. Si ces contrats s'étendent sur plus de six mois, l'employeur doit fournir une formation professionnelle au travailleur. Enfin, il est envisagé d'inciter financièrement les entreprises qui convertissent les contrats à durée déterminée en contrats à durée indéterminée par le biais d'une réduction de leurs charges sociales.

La commission d'experts a demandé des informations sur la façon dont les représentants de tous les groupes intéressés sont consultés sur l'élaboration et l'application des politiques et programmes de l'emploi, principalement le Plan national pour l'emploi. S'agissant plus particulièrement des travailleurs du secteur agricole et de l'économie informelle, ces derniers sont représentés par les confédérations syndicales citées par les experts. Les travailleurs du secteur informel ont les mêmes droits que les autres travailleurs et peuvent constituer des syndicats ou s'affilier aux syndicats existants. D'une manière générale, la consultation des partenaires sociaux se fait au sein de la Commission permanente de la concertation sociale, de composition tripartite, dans le cadre de laquelle des rapports semestriels sur l'exécution du plan sont présentés et discutés. Il existe également un groupe de travail tripartite pour l'accompagnement technique du développement du Plan national. Par ailleurs, les lois qui contiennent des mesures de politique de l'emploi sont préalablement soumises à l'appréciation des organisations représentatives des employeurs et des travailleurs.

L'Union générale des travailleurs (UGT) a fait état de la difficulté des jeunes à entrer sur le marché du travail. Cette difficulté résulte d'un déséquilibre entre l'offre proposée par l'ensemble du système d'enseignement supérieur et les besoins du marché du travail. Des informations sont actuellement disponibles sur ce point de manière à ce que les jeunes s'orientent vers les qualifications plus élevées recherchées par le marché du travail. L'UGT a également fait état d'écarts entre les régions en matière d'emploi. Dans les régions où le chômage est le plus élevé, il existe quelques investissements publics pour dynamiser l'activité économique. En outre, le Plan national pour l'emploi est complété par des plans régionaux qui adaptent les stratégies nationales aux caractéristiques spécifiques de chaque région. Concernant la formation des jeunes peu qualifiés, les jeunes de moins de 18 ans non qualifiés doivent assister à un cours de formation professionnelle durant leur temps de travail. Il en est de même pour ceux âgés de 16 et 17 ans n'ayant pas terminé leur scolarité obligatoire qui doivent, le cas échéant, suivre des cours d'un niveau équivalant à celui de la scolarité obligatoire. Il existe des services d'orientation professionnelle pour aider les jeunes à choisir leur filière professionnelle. Enfin, il est probable que la durée de la scolarité obligatoire passe de neuf à douze années, ce qui devrait améliorer substantiellement la formation de base des jeunes. Une dixième année d'études destinée à l'orientation professionnelle des jeunes qui terminent leur scolarité obligatoire et ne souhaitent pas poursuivre des études a été créée.

L'UGT attire à juste titre l'attention sur la situation des travailleurs plus âgés qui n'ont pas accès aux cours de réinsertion professionnelle et sont plus exposés au chômage de longue durée. Ceci étant, les chiffres récents montrent que l'augmentation du chômage n'a pas autant affecté les travailleurs plus âgés. Les possibilités de formation de ces travailleurs dépendent notamment de leur aptitude à apprendre. Or, beaucoup d'entre eux ne sont pas allés au terme de la scolarité obligatoire. Dans ce contexte, pour faire face à l'augmentation récente du chômage le programme de l'emploi et de la protection sociale a prévu des mesures visant à faciliter le passage à la retraite de ces travailleurs. Ce programme prévoit un ensemble de mesures d'appui à la formation, accessibles à l'ensemble des travailleurs et des chômeurs indépendamment de leur âge. Certaines de ces mesures sont particulièrement intéressantes pour les travailleurs plus âgés. Enfin, s'agissant de la formation continue et de l'accès de l'ensemble des travailleurs à la formation, le gouvernement prépare une loi de base sur la formation professionnelle qui réglementera la question de la formation continue. Le programme de l'emploi et de la protection sociale prévoit d'autres mesures de formation pour faire face à la conjoncture de l'augmentation du chômage, et le nouveau Code du travail consacre le principe selon lequel les employeurs doivent assurer une formation professionnelle à leurs travailleurs.

En référence aux observations de la Confédération générale des travailleurs portugais (CGTP-IN) quant au déclin de l'emploi dans plusieurs secteurs d'activité et à la discrimination dont continueraient à souffrir les femmes dans certains secteurs, l'orateur a confirmé qu'il y avait une diminution de l'activité dans l'agriculture et l'industrie au profit du secteur des services. La sortie de la vie active des travailleurs plus âgés pourra favoriser la transformation des exploitations agricoles et l'augmentation de la productivité de ce secteur. La diminution du nombre des travailleurs dans le secteur de l'industrie s'explique par de nombreux éléments tels que la modernisation technologique des activités concentrant une main-d'œuvre intensive, la substitution des emplois peu qualifiés par des emplois plus qualifiés, la restructuration des entreprises, notamment par le biais de l'"outsourcing", qui a des répercussions sur la classification statistique de certains postes de travail qui passent ainsi de l'industrie aux services et la délocalisation des entreprises industrielles à l'étranger où les salaires sont inférieurs.

En conclusion, l'orateur a souligné qu'il a commenté tous les sujets couverts par la commission d'experts en essayant d'être synthétique. Il serait peut-être souhaitable, quand l'observation de la commission d'experts couvre de nombreux points, que la présente commission informe les gouvernements des raisons qui ont motivé le choix du cas ou tout au moins les sujets sur lesquels elle souhaiterait que les gouvernements fournissent des explications.

Les membres employeurs ont remercié le représentant du Portugal pour sa déclaration qui contient des explications et des statistiques concernant la politique de l'emploi. La déclaration donne une idée juste et nuancée de ce que le gouvernement tente de faire pour atteindre les objectifs fixés dans la convention. L'article 1 de la convention fixe, en vue de stimuler la croissance et le développement économiques, d'élever le niveau de vie, de répondre aux besoins de la main-d'œuvre et de résoudre le problème du chômage et du sous-emploi, comme objectif, la poursuite d'une politique active visant à promouvoir le plein emploi, productif et librement choisi; cette politique devra garantir que chaque travailleur aura toute possibilité d'acquérir les qualifications nécessaires pour occuper un emploi quels que soient sa race, sa couleur, son sexe, sa religion, son opinion politique, son ascendance nationale ou son origine sociale. La déclaration du gouvernement, basée sur les conditions nationales prévalant dans le pays, et la description des éléments de politique nationale et des investissements privés semblent refléter les efforts en cours. Cette convention-cadre est d'application souple, mais au final la mesure des choses se fait sur le lieu de travail. Les membres employeurs ont pris note des informations fournies par le gouvernement, y compris celles concernant l'augmentation de la main-d'œuvre féminine qu'ils estiment importante dans le contexte de la situation économique mondiale actuelle. Le nombre de chômeurs est élevé au Portugal au regard de la région. Il convient de noter que les points soulevés par le représentant du gouvernement concernant l'emploi de courte durée, de durée déterminée ou temporaire sont relatifs; ce qui est considéré de courte durée dans un pays pourra sembler d'une durée normale dans d'autres. Prenant également note de la procédure de consultation concernant le secteur informel, les membres employeurs ont estimé que le gouvernement doit continuer ses efforts pour maximiser les capacités et, d'une manière générale, poursuivre la formation continue et le développement des ressources humaines. Ils ont partagé l'opinion du gouvernement au sujet des points choisis par la commission pour les cas individuels faisant l'objet d'une discussion. Les commentaires de la commission d'experts dans le cas présent étaient plutôt brefs et énigmatiques. Il s'agit d'un cas pour lequel le gouvernement a répondu convenablement.

Les membres travailleurs ont apprécié les efforts du gouvernement portugais pour fournir toutes les informations demandées par la commission en 2001. Le cas du Portugal leur paraît être un bon exemple des problèmes auxquels se heurtent beaucoup de pays européens, à savoir, d'un côté, l'augmentation du chômage et une précarité croissante des travailleurs et, de l'autre, les mesures jugées ineptes de la politique économique européenne, tant au plan monétaire que budgétaire. A cet égard, le Portugal apparaît particulièrement affecté par la politique de réduction du déficit budgétaire (moins de 3 pour cent du PIB). Les membres travailleurs ont ensuite insisté sur les caractéristiques du chômage au Portugal, qui connaît une augmentation plus rapide qu'ailleurs en Europe et touche paradoxalement les jeunes qualifiés, pour des raisons liées non seulement à la conjoncture mais encore à la structure de l'économie portugaise (emplois peu qualifiés et salaires assez bas). Dans de telles circonstances, le Portugal subit le triple effet d'une conjoncture difficile, d'une politique budgétaire restrictive et de la reconversion industrielle. Par ailleurs, les membres travailleurs se sont dits satisfaits de la participation des partenaires sociaux aux discussions sur l'emploi. A cet égard un accord a été signé le 1er février 2001, pour développer davantage la formation et pour combattre la précarité, en luttant notamment contre l'emploi illégal et en contrôlant le recours aux contrats temporaires. Il n'en reste pas moins vrai que le problème majeur concerne la mise en œuvre de ces accords sur l'emploi. Le gouvernement doit donc concentrer ses efforts sur la question du chômage croissant, y compris le chômage des jeunes qualifiés, en veillant à l'exécution des accords conclus, et en les tenant informés des résultats des mesures prises en ce sens.

Le membre travailleur du Portugal a déclaré que le dialogue tripartite ne pose pas de problème dans son pays mais que la principale difficulté réside dans la concrétisation dans la pratique des accords négociés dans le cadre de ce dialogue. Le chômage existant au Portugal résulte, d'une part, du modèle de développement poursuivi par les autorités, basé essentiellement sur des secteurs requérant une main-d'œuvre intensive et, d'autre part, de la politique de stabilité budgétaire ayant amené le gouvernement à opter pour de tels critères en vue de la réduction du déficit et de la dette publique qui a des répercussions négatives sur l'emploi. Ce chômage revêt plusieurs caractéristiques. Il a augmenté à une vitesse préoccupante passant de 4,5 pour cent en juin 2002 à 7,3 pour cent en mai 2003. S'ajoute à cette augmentation le problème de la qualification des chômeurs. Il s'agit, dans ces circonstances, d'une question structurelle très préoccupante.

Le Code du travail qui a été adopté par l'Assemblée nationale a perturbé le rapport de force entre le patronat et les travailleurs. La promulgation de ce code pourrait dans le futur provoquer une nouvelle hausse du chômage et rendre le dialogue social et la négociation collective plus difficiles dans la mesure où le patronat, se sentant en position de force serait moins enclin à négocier avec les travailleurs. L'adoption de ce code par l'Assemblée a été extrêmement controversée et a entraîné une grève générale en décembre 2002 amenant le Président de la République à soumettre certaines de ses dispositions au Tribunal constitutionnel. Enfin, les travailleurs portugais sont profondément préoccupés par l'évolution du chômage et demandent une politique active de l'emploi et davantage de programmes de formation professionnelle ainsi que l'adoption de mesures visant à concrétiser les accords tripartites conclus. Par ailleurs, la promulgation du nouveau Code du travail par le Président de la République pourrait avoir des répercussions préoccupantes sur la qualité de l'emploi, la qualification des travailleurs, la productivité nationale et le dialogue tripartite.

Le membre travailleur du Sénégal a estimé que les réponses apportées par le gouvernement portugais n'ont pas levé toutes les préoccupations. Après avoir souligné que le recours au travail temporaire avait pris des proportions inquiétantes et que le niveau de l'emploi avait effectivement baissé dans les secteurs de l'agriculture et de l'industrie, il a insisté sur le rôle des partenaires sociaux, y compris les travailleurs du secteur rural et de l'économie informelle, pour l'élaboration d'une nouvelle législation dans le domaine de la promotion de l'emploi,. L'orateur a souligné la persistance des problèmes structurels dans l'emploi et la formation. Il a notamment évoqué la question du chômage des jeunes qualifiés ainsi que l'insuffisance des possibilités de formation proposées aux jeunes moins qualifiés, avant de dénoncer les écarts entre les régions ou encore la persistance de discriminations fondées sur le sexe. Des mesures sont attendues de la part du gouvernement pour assurer la concordance entre les qualifications professionnelles et le stock d'emplois disponibles, afin d'aboutir à des progrès réels et de répondre à la demande sociale.

Le membre travailleur de l'Autriche a rappelé le préambule et l'article 1 de la convention no 122 ainsi que l'obligation des Etats ayant ratifié cette convention de déterminer et appliquer une politique de l'emploi adaptée aux circonstances nationales afin d'atteindre l'objectif de plein emploi. Cela inclut l'examen des politiques économique et financière pertinentes. La détérioration de la situation de l'emploi au Portugal reflète la tendance européenne; elle n'est pas seulement due à un échec de la politique de l'emploi mais également aux conditions macroéconomiques au niveau de l'Union européenne qui freinent la croissance économique. Le pacte de l'Union européenne sur la croissance et la stabilité n'a engendré ni croissance ni stabilité et a eu un impact négatif sur les objectifs d'emploi exposés dans la convention no 122. Le gouvernement du Portugal et d'autres gouvernements européens excluent, de plus en plus souvent, les organisations de travailleurs du processus de formulation, mise en œuvre et analyse des politiques nationales d'emploi, contrairement à l'article 3 de la convention no 122. Les coûts sociaux de l'échec d'une politique de l'emploi sont supportés par ceux qui n'étaient pas présents au sein des gouvernements de ces pays. Concernant les conclusions sur le présent cas, la commission devrait recommander au Portugal d'utiliser toutes les ressources disponibles pour élaborer une politique de l'emploi proactive en consultation avec les organisations de travailleurs et de faire usage de son influence au niveau européen pour une modification fondamentale de l'orientation de la politique macroéconomique de l'Union européenne vers une économie à croissance durable axée sur l'emploi intensif.

Le membre gouvernemental de la France a souligné que le Portugal est un partenaire très actif dans le cadre de la stratégie européenne pour l'emploi menée au sein de l'Union européenne. Cette stratégie fait une très large place aux questions de l'emploi, de l'éducation et de la formation ainsi qu'au rapport entre les compétences et la compétitivité. Cette orientation a justement été portée et impulsée par le Portugal. Sans entrer dans les questions de fond ni dans les discussions qui relèvent des partenaires sociaux et du gouvernement, il y a lieu de rappeler que le Portugal est connu comme un partenaire ayant une véritable sensibilité et une implication forte en ce qui concerne la question de l'emploi et de la formation, et la place qu'il convient de leur donner.

Le représentant gouvernemental a indiqué, s'agissant des préoccupations exprimées par les membres travailleurs quant à son temps de parole, qu'il avait tenté au maximum de synthétiser son intervention qui couvrait des domaines très variés. Par ailleurs, l'ensemble des commentaires formulés par les travailleurs soulève une difficulté objective dans la mesure où ils nécessiteraient une nouvelle intervention longue et complète sur la politique économique, sociale et budgétaire. Trois points méritent toutefois d'être soulignés. Tout d'abord, il existe un accord sur les faits. Il y a par contre divergence sur leur appréciation ainsi que sur les perspectives futures et la détermination des objectifs qui découlent de cette appréciation. Ce ne sera pas facile. L'économie portugaise repose effectivement sur des activités requérant une main-d'œuvre intensive. Il est nécessaire de transformer ce modèle économique, de se concentrer sur les jeunes travailleurs et d'assurer la reconversion des travailleurs plus âgés. Il existe également des divergences quant à l'impact du futur Code du travail sur l'économie et sur les relations sociales. Les différents aspects de l'application de ce nouveau Code du travail feront l'objet de commentaires ultérieurs dans le cadre des prochains rapports qui seront soumis par le gouvernement. Le gouvernement accorde une grande importance à la définition et à la conclusion d'accords ainsi qu'à la recherche de solutions pour les appliquer - la mise en œuvre des accords étant moins aisée que leur conclusion. S'agissant des accords conclus en 2002 sur la politique de l'emploi, il existe des éléments objectifs qui requièrent un nouvel examen des priorités, compte tenu notamment des récentes élections. S'il y a eu un retard dans la prise de certaines décisions, certains aspects ont néanmoins pu être mis en œuvre.

Les membres travailleurs ont admis l'intérêt du processus de la stratégie de Lisbonne, mais n'en ont pas moins précisé que cette stratégie avait été élaborée dans une période et perspective de croissance économique. La situation actuelle ne correspond plus aux attentes de l'année 2000. Ils ont réitéré leurs conclusions concernant la concrétisation des accords conclus et demandent des informations sur les mesures adoptées.

Les membres employeurs se sont référés aux questions soulevées pendant la discussion de la commission sur ce cas et les ont commentées à deux égards. L'obligation du gouvernement du Portugal d'élaborer des politiques macroéconomiques en accord avec les accords de l'UE ou l'Accord de Lisbonne n'est pas couverte par la convention no 122. De plus, la commission d'experts n'a pas accordé d'importance à ces politiques dans ses observations. Concernant l'objectif principal de la convention no 122, il est nécessaire de se concentrer sur la création d'emplois et d'analyser les facteurs qui encouragent ou freinent l'emploi. Cette priorité n'est parfois pas reconnue. Les politiques de mise en œuvre des conventions-cadres, telles que la convention no 122, couvrent souvent plusieurs domaines. L'examen d'une seule partie de ce groupe de politiques peut difficilement avoir lieu sans une analyse détaillée de tous les aspects qui y sont attachés.

La commission a pris note des informations détaillées présentées par la représentante gouvernementale et de la discussion qui a suivi. La commission a rappelé qu'il s'agit d'une convention prioritaire qui requiert, en consultation avec les partenaires sociaux, la formulation et l'adoption, dans le cadre d'une politique économique et sociale coordonnée, d'une politique de l'emploi destinée à créer le plein emploi productif et librement choisi. La commission a observé que le gouvernement mène aujourd'hui une politique de l'emploi dans le cadre de la Stratégie européenne de l'emploi et procède à une révision régulière de son Plan national pour l'emploi. La commission a exprimé l'espoir que le gouvernement continuera à répondre aux commentaires de la commission d'experts et que ses rapports incluront des informations sur les consultations tripartites et sur le résultat d'autres mesures concrètes visant à atteindre les importants objectifs de ces conventions prioritaires.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 2001, Publication : 89ème session CIT (2001)

Un représentant gouvernemental a remercié la commission de l'occasion qui lui est donnée d'apporter un complément d'information sur le marché du travail et sur la politique de l'emploi dans son pays. Il s'est d'abord référé aux questions sur lesquelles la commission d'experts a demandé un complément d'information. A propos du niveau général d'instruction et de formation de la population active, la commission d'experts a demandé des renseignements sur les mesures adoptées pour l'améliorer et pour coordonner l'offre et la demande d'emplois. Dans son rapport, le gouvernement a indiqué que le niveau de qualification de la population est, dans l'ensemble, faible, surtout chez les adultes. Le taux de scolarisation des jeunes est proche de la moyenne de l'Union européenne. Toutefois, la proportion de jeunes qui n'ont pas suivi plus des neuf ans de scolarité obligatoire est significative. Il y a aussi des jeunes qui ne finissent pas la scolarité obligatoire et entrent prématurément dans le marché du travail.

Depuis 1997, l'Union européenne donne une priorité élevée à la politique de l'emploi, laquelle a été renforcée pendant la présidence portugaise de l'Union. Au premier semestre de 2000, les autorités européennes ont adopté des stratégies globales de plein emploi et de cohésion sociale, et souligné l'importance de la formation continue et du rôle des partenaires sociaux dans la modernisation de l'organisation du travail, dans la formation continue et dans la croissance de l'emploi. La stratégie européenne pour l'emploi se fonde sur les engagements politiques définis au plus haut niveau.

Le Directeur général du BIT, dans son rapport "Réduire le déficit du travail décent", qui a été présenté cette année, a signalé que la stratégie européenne pour l'emploi constitue un bon exemple de bonne stratégie globale de l'emploi.

A propos de cette stratégie, le Portugal dispose d'un Plan d'action nationale pour l'emploi qui a été révisé en 2001 et qui, à la lumière des résultats du plan l'an passé, tient compte des recommandations que l'Union européenne a adoptées, en particulier les recommandations relatives à la formation continue, aux problèmes de l'abandon scolaire, à la qualité de l'éducation et de la formation ainsi qu'à la contribution des partenaires sociaux à la modernisation de l'organisation du travail et à l'adaptation des relations de travail et de la formation continue.

L'intervenant a ajouté que le gouvernement et les partenaires sociaux ont fait bon accueil à ces recommandations et qu'ils ont conclu au début de cette année un accord sur la politique de l'emploi, le marché du travail, l'éducation et la formation. Cet accord prévoit des mesures de formation des jeunes et des adultes qui figurent dans le Plan d'action nationale pour l'emploi pour 2001. Ce plan prévoit des initiatives pour accroître l'employabilité, en particulier celle des groupes qui ont le plus de difficulté pour s'insérer dans le marché du travail - jeunes, femmes, chômeurs de longue durée. Le plan prévoit aussi de nombreuses mesures relatives à l'instruction et à la formation des enfants et des jeunes, notamment: a) le renforcement de l'enseignement préscolaire; b) la poursuite du programme de lutte contre l'exclusion scolaire et sociale au stade de l'éducation de base (ce programme prévoit des mesures en faveur des enfants et des jeunes ayant des problèmes de comportement et d'apprentissage); c) un système qui permet aux jeunes de moins de 18 ans qui entrent ou souhaitent entrer sur le marché du travail de finir l'enseignement obligatoire, le cas échéant, ou de suivre une formation professionnelle. Cette formation est d'au moins 1 000 heures et, pour les jeunes ayant un emploi, elle prévoit que 40 pour cent des heures de travail à temps complet sont destinés à des fins de formation. Dans ce cas, les entreprises perçoivent des subventions pour compenser les salaires qu'elles versent pendant la formation; d) la mise en place à court terme d'un système qui permettra aux jeunes ayant fini leur scolarité à 15 ans - la législation portugaise fixe à 16 ans l'âge minimum d'admission à l'emploi - de suivre une dixième année d'instruction (enseignement professionnel) dans le cas où ils ne souhaiteraient pas poursuivre leurs études. Cette mesure sera appliquée à l'avenir à tous les jeunes ayant terminé la scolarité obligatoire et ne souhaitant pas poursuivre leurs études; e) la familiarisation des jeunes aux nouvelles techniques d'information et de communication. Cette année, toutes les écoles seront connectées à Internet; f) des programmes d'enseignement et des cours de formation pour faciliter le passage à la vie active des jeunes ayant terminé l'enseignement secondaire ou supérieur.

A propos de la promotion de l'instruction et de la formation de la population active adulte, l'intervenant a fait mention, entre autres mesures, de l'introduction dans le système d'enseignement des adultes de l'enseignement extrascolaire, de la formation continue et de la formation continue des groupes les plus désavantagés. Il a signalé que, à partir de l'année prochaine, au moins 10 pour cent des travailleurs de chaque entreprise participeront à la formation continue. Ainsi, en 2003 et en 2006, tous les travailleurs bénéficieront respectivement d'au moins 20 heures et 35 heures de formation certifiée. L'objectif est que toute la population ait accès aux technologies de l'information et de la communication, et que au moins la moitié de la formation continue porte sur ces domaines.

A propos du deuxième point sur lequel la commission d'experts a formulé des commentaires, l'intervenant a souligné que, faute de temps, il n'y fera pas référence mais qu'il en sera question dans le rapport que le gouvernement communiquera à la commission d'experts.

Au sujet de la structure de l'emploi en fonction du niveau de qualification, et du taux de chômage en fonction du niveau d'instruction, la commission d'experts a demandé des informations sur les résultats de la politique gouvernementale, en particulier sur les stratégies d'application des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Le représentant gouvernemental a indiqué que ces informations figureraient dans le prochain rapport. A titre d'exemple, il a signalé que, récemment, un programme interministériel pour l'innovation dans les technologies susmentionnées a été lancé en vue de la mise en place de ces technologies dans les services publics et les entreprises. A propos de l'amélioration de la santé et de la sécurité au travail, son gouvernement et les partenaires sociaux ont conclu cette année un accord sur les conditions de travail, sur la santé et la sécurité au travail et sur la prévention des accidents du travail. Cet accord prévoit principalement l'appui de l'Etat pour la formation et l'engagement de techniciens de la sécurité et de la santé au travail, de médecins et d'infirmières. L'intervenant a ajouté que c'est dans le secteur des services qu'il y a le plus de possibilités de création de nouveaux emplois. Il a formulé l'espoir que soient créés de nouveaux emplois qualifiés, notamment dans l'enseignement préscolaire, dans le tourisme et en vue du développement de la politique culturelle.

A propos du Plan d'action nationale pour l'emploi, qui doit avoir pour effet de resserrer le lien entre protection sociale et politique de l'emploi, d'améliorer le dialogue social et le partenariat à tous les niveaux, de créer des partenariats avec les organismes locaux de développement et de réduire les inégalités entre hommes et femmes, le représentant gouvernemental a indiqué que le prochain rapport contiendra des informations complètes sur ces points. Au sujet de la protection sociale, il a indiqué qu'elle a des incidences sur la politique de l'emploi. Il a mentionné trois mesures récentes: a) un revenu minimum a été fixé pour les familles et les personnes ayant peu de ressources, celles-ci s'engageant en contrepartie à participer à des programmes de formation et à accepter des emplois appropriés pour s'insérer dans la vie active; b) les chômeurs qui reçoivent des prestations de chômage et qui sont embauchés ultérieurement à temps partiel peuvent continuer de recevoir des prestations d'un montant réduit; c) pour favoriser l'accès à l'emploi des jeunes et l'emploi des chômeurs de longue durée, les employeurs qui les engagent sont exemptés de cotisations de sécurité sociale pendant trois ans, le niveau de protection de ces travailleurs étant garanti.

Au sujet du dialogue social, des initiatives ont été prises et ont a réussi à conclure les deux accords susmentionnés dans les domaines de l'emploi, du marché du travail, de l'éducation, de la formation, de la santé et de la sécurité au travail, ainsi que de la prévention des accidents du travail. Ces accords ont été signés par toutes les confédérations syndicales et patronales qui participent au plus haut niveau au dialogue social. Les négociations se sont poursuivies sur l'organisation du travail, la productivité et les salaires, et sur les améliorations de la protection sociale. Le Plan d'action nationale pour l'emploi se soucie particulièrement des politiques d'égalité de chances et des politiques qui visent à concilier activités professionnelles et vie privée. L'intervenant a signalé que le gouvernement donnerait dans ses prochains rapports des informations sur les résultats de ces politiques.

A propos de l'initiative interministérielle visant à promouvoir l'emploi à l'échelle régionale et nationale, l'orateur a indiqué que cette initiative correspond, d'une part, au Plan d'action nationale pour l'emploi. Le plan est complété par des plans régionaux qui visent à adapter les mesures aux caractéristiques des régions. Le Portugal est un pays dont le territoire est peu étendu mais il compte actuellement cinq plans régionaux. Par ailleurs, la mise en œuvre d'un sixième plan est prévue pour cette année.

Enfin, à propos des méthodes d'évaluation de la politique de l'emploi, de ses résultats et de son suivi, l'intervenant a fait observer que l'exécution du Plan d'action nationale pour l'emploi est évaluée à l'échelle communautaire, ce qui permet d'identifier les éventuelles difficultés et de recommander aux Etats les mesures à adopter à l'avenir. A l'échelle nationale, la Commission permanente de concertation sociale, où sont représentés les partenaires sociaux, évaluera l'exécution du plan tous les six mois. L'un des récents accords sur la concertation sociale comporte deux mesures qui renforcent les mécanismes du plan: a) l'Observatoire tripartite pour l'emploi et la formation professionnelle, qui existait déjà, dépendra désormais de la Commission permanente de concertation sociale au sein de laquelle sont négociés les accords de concertation sociale, d'où un renforcement du rôle de la commission dans l'évaluation et le contrôle du Plan d'action nationale pour l'emploi; b) sera institué un Conseil consultatif national tripartite pour la formation professionnelle qui évaluera globalement la formation professionnelle, les structures qui permettent de la réaliser et son suivi. Ce conseil dépendra également de la Commission permanente de concertation sociale.

L'intervenant a exprimé l'espoir que ces informations auront permis de préciser les points soulignés par la commission d'experts à propos de la politique de l'emploi. Il a ajouté que, la salle de réunion n'étant pas dotée des nouveaux moyens techniques d'information, il n'a pas pu présenter de données statistiques. Ces données figureront dans le prochain rapport sur la convention no 122. Il s'est déclaré à la disposition de la commission pour toute information complémentaire.

Les membres employeurs ont remercié le représentant gouvernemental de l'information fournie. Ils ont indiqué que la convention no 122 est une convention à caractère promotionnel portant davantage sur les politiques économiques et les politiques du marché du travail que sur des aspects juridiques. Avant de faire part de leurs observations, ils ont indiqué à l'intention de la commission d'experts qu'il y a une légère différence entre la situation décrite dans le rapport et celle présentée par le gouvernement dans son exposé à la commission, et qu'ils espèrent que cela pourrait être rectifié.

Le Portugal a ratifié la convention no 122 en 1981 et la commission d'experts a formulé à au moins six reprises des observations concernant l'application de cette convention par le Portugal, principalement en ce qui concerne l'article 1 de la convention, aux termes duquel l'objectif du plein emploi doit être atteint par le biais d'une croissance économique soutenue. Cet objectif est toujours valable. Le gouvernement semble indiquer que des progrès ont été réalisés dans ce domaine, et les membres employeurs ont noté que la commission d'experts a elle aussi fait état d'une évolution positive qui se traduit par la croissance de l'emploi, un taux d'activité plus élevé et une baisse du chômage pour de nombreuses catégories de travailleurs, ainsi que par une amélioration générale de la situation économique. Il n'en demeure pas moins nécessaire de déterminer si l'évolution de la structure de l'emploi a favorisé le plein emploi, productif et librement choisi. Au nombre de ces changements structurels, il convient de mentionner de nouvelles formes d'emploi flexible, une plus grande rotation des emplois et la tendance à réduire et à assouplir les horaires de travail. Les membres employeurs ont considéré que le travail à temps partiel et temporaire n'est pas une mauvaise chose. Les emplois de ce type permettent la coexistence de faibles taux de chômage et de faibles taux d'inflation tout en permettant aux travailleurs de choisir leur formation professionnelle et leur style de vie.

Comme cela est très souvent le cas, il y a au Portugal une inadéquation entre les compétences et les emplois offerts. Le gouvernement a indiqué que le problème réside dans le faible niveau d'instruction et de formation professionnelle. La centrale syndicale, quant à elle, évoque un problème de sous-emploi. En l'absence de données concrètes et étant donné que la commission d'experts a demandé de plus amples informations, les membres employeurs ont l'impression que celle-ci donne crédit aux vues du syndicat. En réalité, le gouvernement a déclaré que la base de compétences a tendance à orienter la production vers des technologies à forte intensité de main-d'œuvre et à faible productivité. Il est évident que le gouvernement doit fournir des informations supplémentaires mais il n'est pas moins évident que, pour parvenir à une situation de plein emploi, productif et librement choisi, le Portugal doit prendre des mesures telles que la réduction des taux d'intérêt et des déficits budgétaires ainsi que des incitations à l'investissement permettant de mettre en place des entreprises offrant des salaires plus élevés et l'emploi à plein temps. Le gouvernement doit élaborer une politique d'investissement qui soit de nature à créer des emplois garantissant des salaires élevés ainsi que des mesures de formation professionnelle qui permettent une adaptation des systèmes de formation et d'enseignement de façon à parvenir à une meilleure adéquation entre l'offre et la demande de compétences. Le gouvernement a parlé d'amélioration du système d'enseignement et de la création d'un système de formation professionnelle reconnu, mais il doit aussi être en mesure d'évaluer les qualifications qui seront nécessaires à l'avenir sur le marché du travail étant donné l'écart qui existe entre les compétences demandées et les emplois existants.

En ce qui concerne la remarque de la commission d'experts relative au nouveau Plan d'action nationale pour l'emploi, les membres employeurs ont considéré que le gouvernement n'a apporté que quelques éléments de réponse. Le plan a pour but de resserrer le lien entre protection sociale et politique de l'emploi, d'améliorer le dialogue social, de créer des partenariats avec les organismes locaux de développement et de réduire les inégalités entre hommes et femmes. Ce qui manque à cette stratégie, ce sont des mesures destinées à améliorer le contexte économique et la compétitivité par le biais d'une politique fiscale, de l'assouplissement du marché du travail et de la réduction des coûts. Ils ont demandé en conséquence au gouvernement d'indiquer de quelle manière ces différents facteurs ont été pris en compte.

A propos de l'article 1 de la convention, les membres employeurs se sont néanmoins félicités de l'approche multidisciplinaire adoptée par le gouvernement en s'engageant, dans le cadre d'une initiative interministérielle, à promouvoir l'emploi et à élaborer des stratégies aux niveaux à la fois régional et national. A propos de l'article 2 de la convention, les membres employeurs ont noté que le gouvernement avait modifié ses indicateurs de surveillance en ne privilégiant plus les dépenses mais plutôt les résultats, ce qui, selon eux, va dans le bon sens. Des données statistiques actualisées sont essentielles à une adaptation efficace et régulière des politiques du marché du travail. En conclusion, les membres employeurs ont déclaré que le gouvernement est sur la bonne voie mais qu'il devrait prendre des mesures susceptibles de favoriser la croissance économique, la création d'emplois mieux rémunérés et le perfectionnement professionnel des travailleurs.

Les membres travailleurs ont noté que c'est la première fois que le cas du Portugal est appelé devant la commission. Il a également mentionné que l'envoi régulier de rapports par le gouvernement a permis à la commission d'experts de faire part de ses observations de manière soutenue depuis 1990, ce qui a permis à la Commission de la Conférence de constater des évolutions intéressantes concernant l'application de cette convention au Portugal, et d'apprécier les efforts entrepris par le gouvernement en la matière. Cette année la commission d'experts a attiré notre attention sur l'application des articles 1 et 2 de la convention. Tout en appréciant les efforts du gouvernement et prenant note de l'influence positive de la dynamique économique, il convient de constater que la politique active de l'emploi se traduit en grande partie par l'augmentation rapide du nombre de contrats à durée déterminée. Il ne s'agit pas d'un phénomène isolé, les tendances actuelles sur le marché du travail veulent que l'emploi n'ait de valeur que par rapport à son utilité économique et immédiate. Celui-ci est soumis à des impératifs de rentabilité extrême. Les exemples sont bien connus, notamment: les "hamburger-jobs", répandus dans un nombre croissant de secteurs aux Etats-Unis et ailleurs, et le recours à des contrats qui sont plus que flexibles (qui sont en fait des non-contrats) et qui ressemblent, par l'exigence de la disponibilité permanente, à une version moderne de l'esclavage.

Il y eut une époque où l'on justifiait cette pratique comme une mesure d'insertion temporaire, notamment pour permettre aux jeunes défavorisés d'accéder à l'emploi. Aujourd'hui, tel que les membres travailleurs l'ont toujours souligné, le risque pervers de cette politique est qu'elle ne touche pas seulement les jeunes mais des secteurs entiers de la population active. L'augmentation généralisée de contrats flexibles a comme corollaire préoccupant la précarisation grandissante de l'emploi et surtout du statut social des travailleurs et souvent des travailleuses concernées. En effet, qui dit travail précaire doit immédiatement penser à des revenus précaires, à des temps de travail hors du contrôle du travailleur et de sa famille, et à une couverture sociale également précaire en termes de sécurité sociale, etc.

Le travail dit "flexible", mais en fait mieux défini comme "précaire", devient un nouveau fléau dans nos sociétés. Il mène à une dualisation du marché du travail avec, d'une part, des travailleurs qui pour survivre doivent souvent cumuler deux emplois, travaillant parfois pendant quinze heures ou plus par jour et, d'autre part, des travailleurs ayant des emplois stables et bien rémunérés. Le Directeur général, dans son rapport soumis à cette Conférence, s'est justement interrogé sur ce déficit de travail décent. Il mentionne notamment: "pour beaucoup, le travail décent est le moyen primordial de sortir de la pauvreté". La tendance vers la précarisation de l'emploi est diamétralement opposée à l'aspiration légitime des gens de sortir de la pauvreté et d'accéder à la dignité à travers un emploi. En outre, il importe de mesurer l'impact ainsi que le coût social et économique de cette précarité. Il est évident que, par la flexibilisation de l'emploi, c'est la société tout entière, et notamment les travailleurs, qui paiera pour le déficit de protection sociale, et cela au nom de la soi-disant efficacité économique. Les membres travailleurs ont voulu souligner, en accord avec le rapport général de la commission d'experts, l'importance du débat sur la convention no 122 car il permet d'aborder des questions fondamentales et de dégager de nouvelles méthodes et politiques en matière d'emploi. Ce débat doit aussi permettre à la commission de constater les effets pervers de certains développements. Tout comme les organisations syndicales du Portugal l'ont fait dans leurs commentaires soumis à la commission d'experts, les membres travailleurs ont voulu souligner l'importante question de la précarisation grandissante qui leur paraît, d'une part, en contradiction avec les termes de l'article 1 de la convention, qui vise la promotion du "pleinemploi, productif et librement choisi" et, d'autre part, ne pas correspondre aux objectifs du travail décent, tel que compris et défini par l'OIT dans sa politique actuelle.

Ils ont donc demandé au gouvernement de leur faire part, outre des politiques annoncées en matière de politique d'emploi et de formation professionnelle, des mesures qu'il entend prendre pour combattre la précarisation de l'emploi dans le cadre des évolutions actuelles du marché du travail et pour évaluer l'impact des politiques suivies.

Le membre travailleur du Portugal, se référant aux observations de la commission d'experts sur la convention no 122, a évoqué le lien entre promotion de l'emploi et protection sociale. Il a indiqué que, lors de sa dernière réunion, la Confédération générale des travailleurs portugais a rappelé l'importance qu'elle accordait à ce lien. L'orateur a indiqué que l'accord tripartite conclu entre le gouvernement, les employeurs et les syndicats constitue une évolution positive pour le marché du travail car il met en place les structures nécessaires pour améliorer l'instruction et la formation et qu'il comble les lacunes existantes. En ce qui concerne le Plan d'action nationale pour l'emploi révisé pour l'année 2001, la Confédération générale des travailleurs portugais s'est déclarée satisfaite de l'amélioration du volet protection sociale. Tous ces accords constituent, certes, des avancées considérables mais n'ont pas résolu tous les problèmes. Il faut donc les considérer comme une première étape. L'orateur a insisté sur le fait que le débat sur l'emploi ne doit pas se limiter aux mesures normatives mais qu'il devrait aussi tenir compte d'aspects sociaux tels que la sécurité au travail et les conditions de travail, qui sont déterminants pour la vie des travailleurs. Sur ce plan, la situation a empiré au Portugal. Un travailleur sur quatre - principalement des hommes de plus de 50 ans, des femmes et des jeunes - a un emploi précaire. Beaucoup travaillent au noir. En outre, ces travailleurs ne sont pas protégés. L'orateur a précisé que le PIB du Portugal, qui est de 2,2 pour cent, est le plus bas d'Europe. Cela signifie que la croissance économique est insuffisante pour créer des emplois. Enfin, la Confédération générale des travailleurs portugais lutte et continuera à lutter activement pour la stabilité de l'emploi et une rémunération correcte de celui-ci.

Le membre travailleur de la France a repris à son compte les propos du porte-parole du groupe des travailleurs. Il a déclaré que la convention no 122 est une convention très importante pour les travailleurs, car l'exercice d'un travail salarié constitue le seul moyen pour le travailleur d'assurer des conditions d'existence dignes pour lui et sa famille. Il a indiqué que, l'accord-cadre conclu entre les organisations d'employeurs et de travailleurs de l'Union européenne sur le travail à temps partiel a expressément reconnu que les contrats à durée indéterminée, à temps plein et librement choisis constituent la forme normale d'emploi. A cet égard, il note que le gouvernement portugais reconnaît lui-même que, comme l'a souligné la CGTP, non seulement les emplois précaires s'accroissent par rapport à l'emploi à durée indéterminée mais également que cette précarité affecte tout particulièrement les femmes, les jeunes et les travailleurs à temps partiel. Cette situation pourrait s'analyser comme une discrimination dans l'emploi à l'encontre de ces différentes catégories de travailleurs et travailleuses.

L'orateur a souligné que le Portugal n'est pas un pays où le taux de chômage est particulièrement élevé. Il est même plutôt faible par rapport aux autres pays de l'Union européenne. Néanmoins, la qualité des emplois et la reconnaissance des qualifications ainsi que des compétences sont aussi des composantes importantes de la politique de l'emploi si l'on veut motiver une main-d'œuvre de plus en plus qualifiée mais sous-utilisée et faiblement rémunérée. Une telle situation n'encourage d'ailleurs pas l'amélioration des compétences dont ont impérativement besoin l'économie et la société portugaises. Elle ne peut qu'inciter les jeunes, les plus qualifiés notamment, à aller chercher dans d'autres pays une meilleure reconnaissance de leurs compétences, privant ainsi le Portugal du capital humain indispensable à la poursuite de son développement. Les gouvernements ainsi que les organisations d'employeurs et de travailleurs ont d'ailleurs signé en février dernier un accord tripartite sur l'éducation, la formation et l'emploi. Il s'agit de mettre en œuvre comme l'a souligné le représentant du gouvernement portugais un programme d'action. L'intervenant a estimé que mettre les jeunes ainsi que d'une manière générale tous les travailleurs au niveau requis de formation est une œuvre de longue haleine qui nécessite la mise en place de moyens correspondants. La reconnaissance des qualifications et des compétences et la qualité des emplois sont également des éléments à prendre en considération pour évaluer une politique de l'emploi. Les services de l'emploi devraient s'impliquer pleinement et d'une manière suivie dans la politique de l'emploi en tenant compte de tous ces paramètres comme le souligne la CGTP.

Le Plan d'action nationale pour l'emploi du Portugal entre dans le cadre du processus dit "du Luxembourg" aux termes duquel tous les Etats membres de l'Union européenne s'engagent à adopter un plan d'action nationale qui a entre autres pour objet d'harmoniser les différentes politiques de l'emploi et d'échanger des informations sur de bonnes pratiques. Il convient d'encourager et d'espérer que les intentions louables du gouvernement seront mises en œuvre prochainement. L'orateur a conclu ses propos en soulignant que la plupart des gouvernements de l'Union européenne rencontrent des problèmes analogues, voire plus sérieux que ceux rencontrés par le Portugal et qu'ils pourraient faire l'objet d'un même examen de la part de la commission.

Le représentant gouvernemental a remercié les membres travailleurs et employeurs de leurs commentaires. Il a souhaité revenir sur trois points. D'abord, il a confirmé que son gouvernement adresserait les informations demandées dans les délais prévus. Ensuite, en réponse aux employeurs, il a souligné que son gouvernement était conscient de ce que la politique économique est une condition essentielle à la durabilité de l'emploi. Dans son intervention précédente, il s'en est tenu aux questions soulevées par la commission d'experts et il n'a pas évoqué la question de la politique économique portugaise, ayant estimé qu'il n'était pas opportun de le faire dans le cadre de la présente discussion. Enfin, au sujet de la précarité, il a souligné que c'est une question importante. Toutefois, il a considéré qu'il ne devait répondre qu'aux points soulevés par la commission d'experts et a indiqué que celle-ci n'a pas évoqué la question de la précarité. Il a estimé que la commission n'avait pas partagé les critiques de la Confédération générale des travailleurs du Portugal sur ce point. Il a aussi indiqué qu'il n'y avait pas lieu, pour cette discussion, de présenter des chiffres et des statistiques.

A propos des travailleurs et des relations professionnelles, il a estimé nécessaire de faire un examen critique de la différence entre contrats à durée déterminée et contrats à temps partiel. Ces derniers ne sont pas nécessairement précaires. Il faut tenir compte de la différence qu'il y a entre les faits et le droit. Le droit portugais prévoit les contrats de courte durée et les contrats de longue durée, en conformité avec les directives de l'Union européenne et les normes de l'OIT. Pour ce qui est des contrats à durée déterminée, la législation portugaise envisage trois formes de protection qui sont prévues dans la recommandation (no 166) sur le licenciement, 1982. L'intervenant a reconnu que, dans les faits, il y a des abus et qu'il ressort de l'analyse faite par le gouvernement et les partenaires sociaux qu'il est nécessaire de promouvoir la qualité de l'emploi. A cette fin, il faut contrôler de plus près le recours abusif, et contraire à la loi, aux contrats à durée déterminée. Il faut poursuivre les efforts visant à aligner la pratique sur le droit.

L'intervenant a réitéré que les contrats de travail à temps partiel ne sont pas nécessairement précaires. Ils sont librement conclus entre les parties en fonction de la situation économique. Il a dit son désaccord avec la Confédération générale des travailleurs du Portugal qui a affirmé que les travailleurs acceptent n'importe quelle condition d'emploi pour éviter le chômage. Il n'a pas nié que cela puisse se produire mais il a ajouté que les contrats de travail à temps partiel sont conformes à la loi et aux directives européennes même si, au Portugal, ils ne sont pas très fréquents. Il a précisé que, pour ce type d'emploi, son pays enregistre les taux les plus faibles d'Europe. L'intervenant a déclaré que, à l'échelle communautaire, il existe des accords-cadres sur les contrats de travail à durée déterminée et sur les contrats de travail partiel, et que la législation portugaise est conforme à ces accords. Enfin, il a indiqué que le Portugal communiquerait en temps utile des informations détaillées sur ce point.

Les membres travailleurs ont remercié le représentant du gouvernement et ont insisté pour que le gouvernement les informe des mesures prises pour évaluer les tendances vers la précarisation de l'emploi, et des mesures qu'il entend prendre pour remédier à cette tendance néfaste sur le marché du travail.

Les membres employeurs ont remercié le représentant du gouvernement pour sa déclaration finale clarifiant le fait que la convention no 122 concernait l'économie et non des règles juridiques. Ils ont souligné que, lorsque cet instrument a été adopté par l'OIT en 1964, l'économie globale n'existait pas encore. Depuis ce temps, il y a eu des niveaux inacceptables de chômage et de sous-emploi dans les marchés du travail de toutes les régions. Ces problèmes ont surgi dans le cadre de changements technologiques rapides et de l'intégration croissante de l'économie mondiale. Cela a eu pour conséquence de changer la structure du travail et a fait en sorte que les qualifications requises changent constamment au cours de la vie d'un travailleur. Cette structure mène à une plus grande rotation du personnel, à la réduction des heures de travail, à des heures de travail flexibles et à des contrats à court terme. Cette problématique a été considérée comme étant relative à l'emploi précaire. Toutefois, les membres employeurs ont considéré cela comme étant un changement positif, opinion avec laquelle les membres travailleurs ne sont pas d'accord. Néanmoins, considérant le fait que le terme d'emploi précaire est perçu comme un terme négatif, les membres employeurs ont demandé qu'il ne soit pas utilisé dans les conclusions de la commission.

La commission a pris note des informations communiquées oralement par le représentant gouvernemental et de la discussion qui a suivi. La commission a demandé au gouvernement de poursuivre ses efforts, en concertation avec les partenaires sociaux, pour améliorer le niveau général de la formation en vue de l'emploi, et concilier les qualifications des travailleurs et les emplois offerts. La commission a également pris note des informations données sur l'évolution de la structure du marché de l'emploi, et des mesures visant à stimuler l'emploi et à améliorer la qualité de certaines catégories de contrats. La commission a demandé au gouvernement de communiquer un rapport détaillé pour que la commission d'experts puisse l'examiner à sa prochaine session et évaluer l'évolution de la situation.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2024, publiée 113ème session CIT (2025)

La commission prend note des observations de la Confédération Générale des Travailleurs Portugais – Union Nationale des Syndicats (CGTP-IN), transmises avec le rapport du gouvernement.

Articles 1, 2 et 3 de la convention. Mesures de politique de l’emploi dans le cadre du programme d’ajustement économique. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement concernant la série de mesures prises pendant la période considérée pour promouvoir un emploi plein, productif et librement choisi ainsi qu’un travail décent. Elle note également la série de mesures exceptionnelles prises pour maintenir les contrats de travail et atténuer les impacts négatifs de la pandémie de COVID-19 sur l’emploi et les entreprises, notamment le décret-loi no 23A/2021 du 24 mars, qui a établi des mesures de soutien pour les travailleurs et les entreprises, et le décret-loi no 10-G/2020 du 26 mars, qui a établi des mesures temporaires et exceptionnelles pour protéger les emplois dans le contexte de la pandémie. Le gouvernement fait également référence aux mesures exceptionnelles prises pendant la pandémie pour soutenir les travailleurs indépendants et informels et leur fournir une protection sociale. La commission note avec intérêt les informations fournies par le gouvernement sur les résultats positifs obtenus à la suite de l’application des mesures adoptées et mises en œuvre à ce jour sur le marché du travail. En ce qui concerne les tendances de l’emploi, le gouvernement informe que le taux d’emploi global s’élevait à 69,4 pour cent au premier trimestre de 2018. Malgré les impacts négatifs de la pandémie et de la guerre en Ukraine sur le marché du travail, les taux d’emploi ont commencé à augmenter de nouveau à partir du deuxième trimestre de 2021, le taux d’emploi global atteignant 72,6 pour cent au premier trimestre de 2022. Le gouvernement souligne que l’écart entre les taux d’emploi des hommes et des femmes s’est encore réduit au cours de cette période, en particulier dans la tranche d’âge des 25-35 ans, où la différence est tombée à 0,8 point de pourcentage. Le taux de chômage global est passé de 8,1 pour cent au premier trimestre de 2018 à 5,9 pour cent au premier trimestre de 2022. Le gouvernement ajoute que le sous-emploi a diminué de 24,5 pour cent au cours de la même période. Enfin, le gouvernement indique que le taux de chômage de longue durée a diminué de 2,7 pour cent au cours de la même période. Dans ce contexte, la commission note également les conclusions du Rapport Pays 2023 de la Commission européenne sur le Portugal (le Rapport CE 2023), indiquant qu’en 2022, le taux de chômage s’élevait à 6 pour cent, en dessous de la moyenne de l’Union européenne et de la zone euro, tandis que le taux d’emploi des personnes âgées de 20 à 64 ans a atteint 77,5 pour cent, un niveau historiquement élevé. Dans ses observations, CGTP-IN fait référence aux évolutions positives du marché du travail portugais de 2018 à 2020, citant la croissance de l’emploi et la réduction du chômage. L’organisation des travailleurs indique que des mesures importantes ont été prises au cours de cette période pour résoudre les problèmes structurels du marché du travail, observant que l’accord tripartite signé en 2018 a conduit à des changements significatifs, notamment dans l’élaboration de politiques de l’emploi visant à réduire l’emploi précaire. Notant que le gouvernement devrait soumettre un nouveau rapport en 2025 sur la mise en œuvre des dispositions de la convention, la commission demande au gouvernement de fournir des informations détaillées et actualisées sur les tendances de l’emploi, du chômage et du sous-emploi visible. Afin de permettre à la commission de mieux prendre en compte l’évolution du marché du travail portugais et les progrès réalisés tant en droit qu’en pratique, elle demande également au gouvernement de fournir des informations, y compris des statistiques ventilées par sexe, âge et région, sur la nature, la portée et l’impact des mesures actives de l’emploi prises pour promouvoir les objectifs de politiques de l’emploi pleines, productives et librement choisies. En outre, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur la manière dont il examine les politiques et mesures de l’emploi adoptées afin de poursuivre les objectifs d’un emploi plein, productif et librement choisi (article 2), en consultation avec les partenaires sociaux, ainsi qu’avec les représentants des groupes concernés par les mesures prises ou envisagées (article 3).

Mesures pour promouvoir l’emploi parmi les groupes défavorisés. Emploi des jeunes. La commission note les mesures prises par le gouvernement au cours de la période considérée pour promouvoir l’emploi et le travail décent parmi les groupes défavorisés. En ce qui concerne les jeunes, la commission note l’adoption en 2018 de la résolution du Conseil des ministres no 114/A du 4 octobre, qui a approuvé le premier Plan national pour la jeunesse (PNJ), ainsi que l’adoption de plusieurs mesures visant à promouvoir l’accès à l’emploi pour les jeunes âgés de 16 à 24 ans. Le gouvernement indique que, bien que le taux de chômage des jeunes soit passé de 21,9 pour cent au premier trimestre de 2018 à 20,6 pour cent au premier trimestre de 2022, il est néanmoins resté au-dessus des niveaux enregistrés avant la pandémie. Il ajoute que les jeunes sont confrontés à des défis structurels en termes de transition de l’école au travail et sont plus susceptibles d’occuper des emplois précaires, ce qui les rend plus vulnérables en période de crise économique. À cet égard, la commission note la révision du Plan national de mise en œuvre de la Garantie pour la jeunesse par la résolution du Conseil des ministres no 188/2021 du 30 décembre 2021, qui vise à renforcer la réponse aux défis auxquels sont confrontés les jeunes qui ne sont ni en emploi ni en formation, ceux les plus éloignés du marché du travail et ceux ayant moins de qualifications, ainsi qu’à renforcer les synergies entre l’Institut de l’emploi et de la formation professionnelle (IEFP) et les structures et programmes locaux destinés à ces groupes de jeunes. L’IEFP fournit également aux jeunes un soutien à l’emploi par le biais de programmes et d’incitations spécifiques, tels que ATIVAR.PT, Empreende XXI et SOU MAIS – Programme national de microcrédit (PNM), qui offrent une formation et un soutien financier aux jeunes pour la création d’entreprises et d’emplois. La commission note également les mesures prises pour promouvoir l’emploi et le travail décent pour d’autres groupes défavorisés confrontés à des défis sur le marché du travail, y compris l’adoption de la résolution du Conseil des ministres no 154/2018 du 29 novembre 2018, qui a révisé la Stratégie nationale pour l’intégration des communautés roms 2013-2020, prolongeant la Stratégie jusqu’en 2022. La Stratégie inclut parmi ses objectifs principaux l’élimination de la discrimination à l’encontre des personnes appartenant à la communauté rom, y compris la discrimination entre les femmes et les hommes au sein de la communauté, et la garantie des conditions pour leur accès à l’éducation et à l’apprentissage tout au long de la vie ainsi que leur participation pleine et égale au marché du travail. La commission note également la série de mesures prises pour promouvoir l’emploi des personnes en situation de handicap, y compris l’adoption de la loi no 4/2019 sur les quotas pour la promotion de l’emploi des personnes en situation de handicap, et la résolution du Conseil des ministres no 119/2021 du 31 août 2021, approuvant la Stratégie nationale pour l’inclusion des personnes handicapées 2021-2025. La commission prend note en particulier de l’emphase mise, dans le cadre de la Stratégie nationale, sur la nécessité de lutter contre la discrimination intersectionnelle à l’encontre des personnes en situation de handicap qui appartiennent également à d’autres groupes confrontés à des défis pour accéder au marché du travail, tels que: les femmes et les filles; les migrants et les réfugiés; les personnes LGBT+ et les membres de la communauté rom. La commission demande au gouvernement de fournir des informations détaillées et actualisées dans son prochain rapport concernant la nature, la portée et l’impact des mesures prises pour réduire le chômage des jeunes, y compris des informations statistiques ventilées par sexe, âge et régions. En outre, elle prie le gouvernement de fournir des informations actualisées concernant les mesures prises pour réduire l’emploi précaire des jeunes par la création d’opportunités permettant aux jeunes femmes et hommes, y compris ceux appartenant à d’autres groupes défavorisés, d’accéder à un emploi durable et à un travail décent. Enfin, la commission prie le gouvernement de fournir des informations actualisées sur la nature et les mesures prises à l’égard d’autres groupes défavorisés qui rencontrent des difficultés pour accéder à l’emploi et y rester, tels que les travailleurs âgés, les personnes en situation de handicap, les migrants, les réfugiés et les chômeurs de longue durée.

Politiques et programmes d’éducation et de formation. Le gouvernement indique qu’au premier semestre 2022, 35 pour cent de la population économiquement active avait un niveau d’éducation de base, 30,6 pour cent avaient un niveau d’éducation secondaire et post-secondaire et 34,3 pour cent un niveau d’éducation supérieur. La commission note que, selon le Rapport CE 2023, le Portugal continue de faire face à un déficit structurel de compétences dans la population adulte, avec une grande part de personnes n’ayant pas dépassé l’enseignement secondaire inférieur (40 pour cent en 2021), ainsi que des inadéquations de compétences, notamment dans le secteur de la technologie et de l’innovation, qui en raison de sa petite taille, n’absorbe qu’une fraction des travailleurs hautement qualifiés disponibles. Dans ce contexte, la commission note l’adoption d’un Plan d’action pour la transition numérique (résolution du Conseil des ministres no 30/2020 du 21 avril 2020), dont les objectifs incluent le renforcement des compétences numériques de la population portugaise, pour promouvoir leur employabilité et inclusion sociale. Elle note également les programmes de formation professionnelle pour les jeunes, tels que le Programme Jeunes + Digital, qui offre aux jeunes une formation visant l’acquisition de compétences numériques, UPSkill et Apprentissage +, qui proposent des cours de reconversion professionnelle destinés aux jeunes jusqu’à 29 ans. La commission note également l’adoption de l’ordonnance no 179/2021 du 27 août 2021, qui mis en place le Programme de certification en compétences numériques (ouvert aux 18-35 ans inscrits à l’IEFP). La commission note en outre la création en 2021 d’un réseau de 17 incubateurs d’emploi social dans les différentes régions du pays qui, sous les auspices de l’IEFP, fournit un soutien aux personnes sans emploi pour développer leurs compétences numériques et de recherche d’emploi. Par ailleurs, le gouvernement fait référence à une série de programmes pour fournir éducation et formation, y compris des stages dans le cadre du programme ATIVAR.PT, qui offre également des incitations financières aux entreprises qui embauchent d’anciens stagiaires en contrats permanents. Le Rapport CE 2023 fait référence aux objectifs du plan de relance et de résilience pour le Portugal, approuvé en 2023, qui visent à relever les défis existants, y compris dans le domaine de l’éducation et des compétences. La commission rie le gouvernement de fournir des informations actualisées, ventilées par sexe et âge, concernant le nombre de personnes bénéficiant des programmes de formation fournis par l’Institut de l’emploi et de la formation professionnelle, en particulier le programme de formation numérique, et l’impact de l’éducation et de la formation sur leur accès à un emploi durable et à un travail décent. Elle demande en outre au gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises dans le cadre du plan de relance et de résilience en rapport avec les dispositions de la convention, y compris dans l’éducation, le développement des compétences et l’apprentissage tout au long de la vie.

Création d’emplois dans les petites et moyennes entreprises (PME). La commission note les informations fournies par le gouvernement concernant les mesures prises pour créer et améliorer un environnement favorable dans lequel les PME peuvent croître et prospérer, créant ainsi des opportunités d’emplois décents. À cet égard, elle note les conclusions du Rapport CE 2023 selon lesquelles la croissance des PME au Portugal est freinée par un faible investissement dans la recherche et le développement et l’adoption du numérique, les PME étant confrontées à de nombreux défis en matière de numérisation. Dans ce contexte, la commission note les informations fournies par le gouvernement concernant la création en 2021 d’un réseau de 17 incubateurs d’emploi social dans les différentes régions du pays qui, sous les auspices de l’IEFP, fournissent un soutien aux personnes sans emploi pour développer leurs compétences numériques et autres, ainsi que leurs compétences en recherche d’emploi. La commission demande au gouvernement de continuer à fournir des informations sur la nature et l’impact des mesures prises pour améliorer l’environnement des entreprises afin de promouvoir la création et le développement des PME et de créer des emplois de qualité pour les personnes sans emploi, en particulier en ce qui concerne les jeunes et autres groupes défavorisés.

Décisions judiciaires.La commission invite le gouvernement à continuer de fournir des copies des décisions judiciaires pertinentes pour l’application des dispositions de la convention.

Observation (CEACR) - adoptée 2015, publiée 105ème session CIT (2016)

La commission prend note des observations des organisations d’employeurs (Confédération des agriculteurs du Portugal (CAP), Confédération du commerce et des services du Portugal (CCSP), Confédération de l’industrie portugaise (CIP) et Confédération du tourisme portugais (CTP)) et de celles la Confédération générale des travailleurs portugais-Intersyndicale nationale (CGTP-IN), communiquées avec le rapport du gouvernement.

Articles 1, 2 et 3 de la convention. Mesures de la politique de l’emploi dans le cadre du programme d’ajustement économique. Dans son observation précédente et faisant suite à la discussion ayant eu lieu à la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 103e session, mai-juin 2014), la commission d’experts avait invité le gouvernement à indiquer les initiatives prises pour examiner, avec la participation des partenaires sociaux, l’impact des mesures prises pour faire face à la crise de l’emploi. Le gouvernement réaffirme dans son rapport que la plupart de ces mesures, auxquelles ont participé les partenaires sociaux, se sont inscrites dans le programme d’ajustement économique, à la suite d’un accord en mai 2011 avec la Commission européenne (CE), la Banque centrale européenne (BCE) et le Fonds monétaire international (FMI), et des engagements en faveur de la croissance, la compétitivité et l’emploi pris par le gouvernement et les partenaires sociaux en janvier 2012. Ces mesures ont eu un impact sur l’organisation et le fonctionnement du service public de l’emploi et sur la mise en œuvre de mesures actives pour l’emploi. La commission note que les données sur l’emploi que le gouvernement a fournies montrent que le taux global de chômage s’est accru considérablement pour passer de 14,8 pour cent au premier trimestre de 2012 à 17,5 pour cent au premier trimestre de 2013, puis a diminué au premier trimestre de 2014 (15,1 pour cent). Selon EUROSTAT, le taux de chômage a continué à baisser pour s’établir à 12,1 pour cent en juillet 2015. La commission prend note aussi des diverses mesures prises, dont des programmes de promotion de l’emploi, des activités de formation professionnelle et de reconversion et des mesures axées sur les jeunes. Les organisations d’employeurs indiquent que les mesures gouvernementales poursuivent des objectifs appropriés qui tiennent compte des difficultés existantes. Elles continuent de viser à maintenir et à créer des emplois et, en définitive, à réaliser le développement économique et social du Portugal. Les organisations d’employeurs estiment que les mesures prises par le gouvernement sont adaptées et conformes aux dispositions et à l’esprit de la convention, tout en tenant compte des difficultés économiques, financières et sociales que cette période a imposées aux entreprises, aux travailleurs et à la société en général. La CGTP-IN indique que la grave situation de l’emploi découle des politiques gouvernementales qui ne favorisent pas la croissance. Outre les 729 000 chômeurs enregistrés au deuxième trimestre de 2014, 257 000 personnes sont disponibles, mais ne cherchent pas un emploi, car elles sont découragées, et 252 000 sont en situation de sous-emploi et travaillent moins que ce qu’elles ne souhaiteraient. La CGTP-IN estime que ces mesures n’ont pas permis de résoudre les problèmes déjà existants d’emploi et de chômage, mais les ont aggravés en déséquilibrant davantage les relations professionnelles. Dans un contexte de mesures d’austérité, les chômeurs se sentent de plus en plus forcés à accepter des emplois médiocres, précaires et mal rémunérés qui ne correspondent pas à leurs qualifications. La CGTP-IN ajoute que les mesures de relance prises en 2012 et 2013 ont permis de fournir une aide financière publique aux personnes liées par des contrats de travail à durée déterminée et peu rémunérées, de même que les mesures de relance de l’emploi qui ont suivi. Etant donné les taux de chômage élevés et persistants, la commission prie à nouveau le gouvernement de préciser comment, conformément à l’article 2 de la convention, il revoit régulièrement en consultation avec les partenaires sociaux la politique et les mesures adoptées pour réaliser les objectifs du plein emploi, productif et librement choisi. Prière aussi de continuer d’indiquer les résultats des mesures prises en faveur de l’emploi.

Mesures visant à promouvoir l’emploi des groupes vulnérables. Emploi des jeunes. La commission prend note du fort taux de chômage des jeunes au Portugal, en particulier les personnes âgées de 15 à 24 ans, qui est passé de 36,3 pour cent au premier trimestre de 2012 à 42,5 pour cent au premier trimestre de 2013. Selon EUROSTAT, ce taux s’est établi à 34,7 pour cent en 2014. La commission prend note aussi des programmes et mesures en faveur de l’emploi des jeunes que le gouvernement a prises, y compris le programme d’incitations pour les jeunes qui a pris fin le 31 décembre 2013, et le programme Garantie pour la jeunesse. Le gouvernement indique que les jeunes ont été nombreux à bénéficier du programme d’incitations à l’emploi dans ses principaux domaines: 62 503 ont reçu une formation professionnelle, dont 31 932 dans le cadre d’un apprentissage; 30 282 ont effectué un stage; 11 350 ont bénéficié de mesures d’aide à l’embauche et 1 534 de mesures visant à promouvoir l’entrepreneuriat. Le gouvernement ajoute que 35 pour cent des personnes ayant reçu une formation et 70 pour cent des stagiaires ont trouvé un emploi dans les six mois. La CGTP-IN indique que le programme Garantie pour la jeunesse en place depuis janvier 2014 n’a pas permis de résoudre les problèmes auxquels les jeunes sont confrontés. Elle ajoute que les mesures concernant le marché du travail favorisent le recours à des contrats à durée déterminée, que les stages continuent d’être peu rémunérés même lorsque les stagiaires sont très qualifiés et que les stages ne font pas l’objet d’inspections efficaces pour prévenir les abus. Consciente du fait que, dans sa résolution de 2012 «la crise de l’emploi des jeunes: Appel à l’action», la Conférence internationale du Travail a indiqué que l’on voit augmenter les stages, l’apprentissage ou d’autres modalités d’acquisition d’une expérience professionnelle en vue d’obtenir un travail décent et a ajouté néanmoins que, dans certains cas, ces dispositifs peuvent comporter le risque de servir de réservoir de main-d’œuvre bon marché ou d’évincer les travailleurs en place, la commission prie le gouvernement de fournir des informations pour qu’elle puisse examiner la qualité des emplois proposés aux jeunes, ainsi que les mesures prises pour faire baisser le taux de chômage des jeunes. Prière également de continuer de fournir des informations sur l’impact des mesures pour l’emploi axées sur d’autres groupes vulnérables touchés par la crise, par exemple les travailleurs âgés et les chômeurs de longue durée.

Politiques et programmes d’éducation et de formation. Le gouvernement indique que, étant donné que la demande de qualifications varie selon les régions et avec le temps, les programmes de formation assurés par le réseau de centres pour l’emploi et la formation professionnelle de l’Institut de l’emploi et de la formation professionnelle (IEFP) sont suffisamment souples pour répondre aux besoins des entreprises et des personnes. Se référant à son observation de 2014 sur l’application de la convention (no 142) sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975, la commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur l’impact des mesures prises pour améliorer les normes de qualifications et coordonner les programmes et politiques d’éducation et de formation avec les possibilités d’emploi.

Création d’emplois dans les petites et moyennes entreprises. La commission note que, pendant la période allant du 1er janvier 2012 au 31 mars 2014, le Programme d’aide à la création d’entreprises a bénéficié d’un prêt de 24 millions d’euros et contribué à créer 1 882 emplois. Les organisations d’employeurs estiment que seules les entreprises peuvent créer des emplois durables. Ainsi, le seul moyen pour inverser la tendance du chômage est de veiller à la viabilité des entreprises pour préserver les emplois existants et en créer. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur l’impact des mesures prises pour créer des conditions plus favorables aux entreprises, favoriser ainsi le développement des petites et moyennes entreprises et créer des possibilités d’emploi pour les chômeurs.

Observation (CEACR) - adoptée 2014, publiée 104ème session CIT (2015)

Suivi de la discussion de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 103e session, mai-juin 2014)

La commission note que, pendant les discussions tripartites, le gouvernement a communiqué des informations relatives au marché du travail indiquant une diminution du taux de chômage qui est passé de 17,5 pour cent au premier trimestre de 2013 à 15,1 pour cent au premier trimestre de 2014. Le gouvernement se propose d’améliorer le fonctionnement du service public de l’emploi et continue de mettre en œuvre des mesures actives du marché du travail orientées plus particulièrement sur les jeunes, comme le Programme de garantie pour la jeunesse. La commission note que d’importants défis subsistent sur le marché du travail, en particulier la nécessité de créer des perspectives d’emploi pour les chômeurs, le développement des petites et moyennes entreprises (PME) et l’adéquation des politiques d’éducation et de formation avec les besoins en matière d’emploi des travailleurs les plus affectés par la crise. La commission se réfère une fois encore à la Déclaration d’Oslo «Restaurer la confiance dans l’emploi et la croissance», adoptée lors de la neuvième Réunion régionale européenne (Oslo, 8-11 avril 2013), qui déclare que l’assainissement budgétaire, la réforme structurelle et la compétitivité, d’une part, et les mesures de stimulation, l’investissement dans l’économie réelle, l’emploi de qualité et l’augmentation du crédit aux entreprises, d’autre part, ne doivent pas être des paradigmes mis en concurrence. En conséquence, la commission invite le gouvernement à fournir des informations sur les mesures prises afin de revoir, avec la participation des partenaires sociaux, l’impact des mesures adoptées pour aborder la crise de l’emploi (articles 2 et 3 de la convention). La commission souhaite attirer l’attention du gouvernement sur le fait que le Bureau serait en mesure de contribuer, par le biais de l’assistance technique, à aborder la question de la situation de l’emploi dans le cadre de la convention.

La commission se réfère à son observation de 2013 et invite le gouvernement à fournir des informations sur l’impact des mesures prises pour améliorer les normes de qualification et coordonner les politiques d’éducation et de formation avec les possibilités d’emploi, pour réduire le chômage des jeunes et pour faciliter le retour sur le marché du travail des catégories de travailleurs les plus affectées par la crise. Prière également de fournir des informations sur les mesures prises pour faciliter la création d’emplois par les petites et moyennes entreprises.

Observation (CEACR) - adoptée 2013, publiée 103ème session CIT (2014)

Mesures visant à atténuer l’impact de la crise. La commission prend note du rapport présenté par le gouvernement pour la période se terminant en mai 2012, rapport qui inclut les observations de l’Union générale des travailleurs (UGT) et de la Confédération générale des travailleurs portugais-Intersyndicale nationale (CGTP-IN). En réponse aux commentaires précédents, le gouvernement indique que les quatre organisations d’employeurs les plus représentatives et l’une des deux confédérations syndicales les plus représentatives ont accepté les changements qui devraient être apportés au Code du travail. Les convergences entre le gouvernement et les partenaires sociaux se sont traduites notamment par l’Accord tripartite pour la compétitivité et l’emploi (2011) et l’Engagement pour la croissance, la compétitivité et l’emploi (2012). Dans sa précédente observation, la commission invitait le gouvernement à fournir des informations qui permettraient d’évaluer la mesure dans laquelle la réduction des coûts du travail a permis la création d’emplois productifs et de qualité. Le gouvernement indique que la réduction de certains coûts du travail consécutive à certains amendements apportés au Code du travail, notamment à travers sa révision en 2012, est l’expression d’une législation entrée en vigueur après la période considérée par le rapport, si bien qu’il ne sera possible d’en évaluer les effets que plus tard. Le gouvernement indique que, pour la période couverte par le présent rapport, la composante principale de l’ensemble des mesures gouvernementales réside dans le Programme d’ajustement économique ayant fait suite à un accord conclu avec la Commission européenne (CE), la Banque centrale européenne (BCE) et le Fonds monétaire international (FMI). La commission note qu’une mission conjointe de la CE, de la BCE et du FMI a rencontré le gouvernement au premier semestre 2013 pour évaluer l’application des conditions énoncées dans le protocole d’accord. La mission a conclu que la mise en œuvre de ce programme était assez bien engagée, d’une manière générale, dans un contexte économique particulièrement difficile. D’après les chiffres de l’Institut de l’emploi et de la formation professionnelle (IEFP), le nombre des personnes sans emploi enregistrées auprès des centres de l’emploi à la fin du premier trimestre de 2012 s’élevait à environ 661 400 (dont 51,2 pour cent de femmes). Ce chiffre exprimait une aggravation du chômage de 9,3 pour cent par rapport au quatrième trimestre de 2011 et de 19,8 pour cent par rapport au premier trimestre de 2011. S’agissant des mesures actives de l’emploi (accès à l’emploi, formation professionnelle, réadaptation professionnelle), les chiffres officiels font état de 466 172 personnes bénéficiaires de mesures mises en place par l’IEFP en 2010, 455 119 en 2011 et 146 561 de janvier à mars 2012. Dans leur majorité, au cours de la période couverte par le rapport, ces bénéficiaires ont été des femmes (environ 60 pour cent), et il s’agissait principalement de personnes de 25 à 34 ans (plus de 25 pour cent), puis de personnes de 35 à 44 ans (environ 23 pour cent) et ensuite de personnes de moins de 24 ans (environ 23 pour cent). La commission note que le taux de chômage s’est considérablement aggravé, passant de 12,4 pour cent au premier trimestre de 2011 à 15,2 pour cent au premier trimestre de 2012 et que ce taux a continué d’augmenter après la fin de la période prise en considération. En juin 2013, ce taux dépassait 17 pour cent. L’UGT déclare qu’il est certes important que la politique de l’emploi soit axée sur la promotion des emplois, mais qu’il faut que ces emplois soient de qualité, avec des conditions de travail nouvelles et meilleures. Dans ce contexte, l’UGT indique qu’elle a appelé le gouvernement et les partenaires sociaux à s’attacher avant tout à une politique active de l’emploi selon laquelle les emplois devraient être réorientés de manière à évoluer dans le sens de l’efficacité et à apporter une réponse aux problèmes et aux faiblesses qui les affectent. La commission prend note également des remarques de la CGTP-IN selon lesquelles le gouvernement ne mettrait pas en place les mesures nécessaires à la réalisation des objectifs de la politique de l’emploi auxquels la convention se réfère, notamment en termes de plein emploi librement choisi. De l’avis de la CGTP-IN, la révision du Code du travail ne saurait à elle seule résoudre le problème de l’emploi. Bien au contraire, le problème ne risque que de s’aggraver, du fait que cette révision comporte des mesures qui, non seulement entraînent une réduction des rémunérations et du temps de travail, mais aussi une aggravation du chômage. Elle déclare en outre que les emplois offerts sont de plus en plus précaires, même lorsqu’il s’agit d’emplois à durée indéterminée, et qu’ils sont de plus en plus mal rémunérés, y compris pour les personnes hautement qualifiées, et enfin que les services publics de l’emploi n’effectuent aucune analyse de qualité. Dans un contexte de politique d’austérité, où le chômage s’aggrave et la protection sociale se délite, les personnes sans emploi sont contraintes de plus en plus à accepter des emplois indignes et précaires contre des salaires qui n’ont rien à voir avec leurs qualifications. La commission estime que les conclusions de la neuvième Réunion régionale européenne (Oslo, 8-11 avril 2013) sont pertinentes à l’application de la convention au Portugal. Elle note que la Déclaration d’Oslo: «Restaurer la confiance dans l’emploi et la croissance» déclare que le rééquilibrage budgétaire, les réformes structurelles et la compétitivité, d’une part, les mesures de relance, l’investissement dans l’économie réelle, l’emploi de qualité, l’augmentation du crédit pour les entreprises, d’autre part, ne devraient pas être en concurrence. La commission exprime sa préoccupation du fait de la détérioration de la situation de l’emploi depuis sa précédente observation formulée en 2011. La commission, par conséquent, invite le gouvernement à indiquer dans son prochain rapport les mesures prises afin de revoir, avec la participation des partenaires sociaux, l’impact des mesures adoptées afin d’aborder la crise de l’emploi (articles 2 et 3 de la convention). La commission souhaite attirer l’attention du gouvernement sur le fait que le Bureau serait en mesure de contribuer, par le biais de l’assistance technique, à aborder la question de la situation de l’emploi dans le cadre de la convention no 122.

Mesures de promotion de l’emploi en faveur des catégories de travailleurs les plus vulnérables. La commission prend note des chiffres particulièrement élevés du chômage chez les jeunes. Le gouvernement faisait état d’un taux de chômage des jeunes exprimé en moyenne annuelle de 30,1 pour cent en 2011 (28,7 pour cent chez les femmes et 31,7 pour cent chez les hommes). Au premier trimestre de 2012, ce taux a atteint 36,2 pour cent (36,6 pour cent pour les femmes et 35,8 pour cent pour les hommes). Le gouvernement indique que les mesures en faveur des travailleurs les plus vulnérables ont bénéficié à 156 911 personnes entre janvier 2010 et avril 2012. La commission prie le gouvernement d’inclure dans son prochain rapport des éléments permettant d’examiner la qualité de l’emploi offert aux jeunes et les mesures prises afin de faire reculer le chômage dans cette catégorie. Elle prie également le gouvernement d’inclure dans son prochain rapport des informations actualisées sur l’impact des mesures prises pour faciliter le retour sur le marché du travail des personnes appartenant à ces catégories, qui sont les plus durement touchées par la crise.

Création d’emplois dans les petites et moyennes entreprises (PME). Le gouvernement indique que le Programme de soutien de l’entrepreneuriat et de la création d’emplois indépendants (PAECPE) prévoit des mesures de soutien à la création d’entreprises. Un soutien est accordé à la création d’emplois indépendants par des bénéficiaires de prestations de chômage à travers un système de versement anticipé des prestations de chômage affectées à la création de tels emplois, mesures qui ont bénéficié à 2 588 personnes en 2010 et 2 819 personnes en 2011. La commission invite le gouvernement à continuer de donner des informations sur l’impact des mesures prises pour améliorer l’environnement de l’entreprise de manière à promouvoir la création de PME et générer des possibilités d’emploi pour les chômeurs.

Politiques d’éducation et de formation professionnelle. Le gouvernement indique avoir adopté des mesures pour relier les programmes entre les nouveaux centres d’opportunité du réseau géré par l’Agence nationale pour les qualifications et l’enseignement professionnel (ANQEP) et l’Institut de l’emploi et de la formation professionnelle (IEFP). Des mécanismes ont été mis en place pour assurer la coordination des politiques de formation professionnelle et des politiques de l’emploi: i) mise en place de mécanismes reliant de manière adéquate les centres de formation professionnelle, les centres de l’emploi, les entreprises et des associations professionnelles et autres acteurs du développement économique, dans le but de mieux faire correspondre l’offre en formation professionnelle et les exigences présentes et futures du marché du travail; ii) adoption d’indicateurs des attentes du marché du travail et de l’aptitude à l’emploi des stagiaires à travers des critères de pondération applicables au financement des centres de gestion participants. La commission prie le gouvernement d’inclure dans son prochain rapport des informations actualisées sur les mesures prises pour améliorer les niveaux de qualification et assurer la coordination des politiques d’éducation et de la formation professionnelle avec les possibilités du marché de l’emploi. Elle espère que les informations communiquées par le gouvernement permettront d’examiner les efforts déployés en coopération avec les partenaires sociaux afin que le système d’orientation et de formation professionnelle réponde au besoin d’apprentissage et de formation des groupes de travailleurs les plus vulnérables du pays.

Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

Articles 1, 2 et 3 de la convention. Mise en œuvre d’une politique active de l’emploi. La commission prend note du rapport communiqué par le gouvernement pour la période se terminant en mai 2010, qui inclut des commentaires de l’Union générale des travailleurs (UGT), de la Confédération du commerce et des services du Portugal (CCSP) et de la Confédération du tourisme portugais (CTP). Dans son observation de 2009, la commission avait invité le gouvernement à fournir des informations sur l’action déployée pour surmonter les difficultés rencontrées dans la recherche des objectifs de la convention et, en particulier, sur l’impact que la réforme du Code du travail de février 2009 a pu avoir sur le marché du travail. Le gouvernement rappelle qu’une initiative dite «investissement et emploi» (loi no 10 du 10 mars 2009) a été décidée pour surmonter la crise financière et économique mondiale en favorisant les projets d’investissement public dans les secteurs déterminants pour la modernisation des infrastructures du pays (l’enseignement, les énergies renouvelables, les technologies de l’information), y compris avec des mesures devant favoriser les exportations des petites et moyennes entreprises. En janvier 2010, le gouvernement a lancé son «initiative emploi» (résolution du Conseil des ministres no 5/2010 du 29 janvier 2010) visant à maintenir l’emploi, faciliter l’insertion des jeunes dans le marché du travail et lutter contre le chômage. En outre, faisant suite à l’accord tripartite conclu en juin 2008, le gouvernement a adopté des modalités nouvelles en matière d’embauche, révisé les prestations de chômage et pris d’autres mesures pour favoriser l’emploi. Il s’est engagé avec les partenaires sociaux pour combattre la précarité ainsi que la segmentation du marché du travail et pour améliorer la qualité de l’emploi. Les réformes du Code du travail ont eu pour objectif de renforcer la présomption légale de l’existence d’un contrat de travail et éviter la dissimulation de la relation d’emploi au moyen de «faux reçus verts», pratique qui porte préjudice au travailleur comme à l’Etat. Le gouvernement a notamment introduit une limitation du renouvellement des contrats à durée déterminée ainsi que l’utilisation d’un formulaire simple en cas de contestation d’un licenciement en justice. Selon les chiffres publiés par l’Institut de l’emploi et de la formation professionnelle (IEFP), en 2010, 181 115 personnes ont bénéficié d’un programme d’emploi et de placement, près de 340 000 personnes ont bénéficié d’une formation professionnelle, et 11 718 personnes d’une mesure de réadaptation professionnelle (de manière comparable, en 2009, près de 173 000 personnes ont bénéficié d’un programme d’emploi et de placement, 344 155 personnes ont bénéficié d’une formation professionnelle, et 17 103 d’une réadaptation professionnelle). La commission observe qu’en janvier 2011 on dénombrait 557 244 personnes sans emploi inscrites auprès des centres de l’emploi – ce qui correspond à un léger recul (de 0,5 pour cent) du nombre des sans-emploi par rapport à janvier 2010. Malgré cette légère amélioration, le chômage est en aggravation depuis vingt-sept mois consécutifs. Le taux de chômage est passé de 7,6 pour cent en 2008 à 9,5 pour cent en 2009, et a même atteint 10,8 pour cent en 2010. On prévoit, même en tenant compte des changements de méthodologie statistique, que le taux de chômage dépassera 12 pour cent en 2011. Devant l’aggravation de la crise de la dette, en mai 2011, le gouvernement a obtenu l’appui du Mécanisme européen de stabilisation financière et a saisi le Fonds monétaire international d’un mémorandum de politique économique et financière destiné à rétablir la confiance des marchés et augmenter le potentiel économique du pays afin de générer une croissance et un emploi socialement équilibrés. Le gouvernement s’efforce également de favoriser la création de nouveaux emplois, notamment pour les jeunes. Il se déclare en outre disposé à réformer, en concertation avec les partenaires sociaux, la législation relative à la protection de l’emploi dans le sens d’une plus grande flexibilité et aussi d’une plus grande équité, et à parvenir à ce que le coût de l’emploi favorise la création d’emplois ainsi que la compétitivité. La commission croit comprendre que le gouvernement, tout en ayant décidé de suspendre les grands travaux publics et de réduire le nombre des fonctionnaires, se propose également de poursuivre les mesures actives de soutien du marché du travail, d’amélioration de l’employabilité des jeunes et des autres catégories vulnérables de travailleurs et de correction des inadéquations du marché du travail. Consciente de la charge que représentent les ajustements structurels, la commission souligne l’importance qui s’attache à la poursuite de consultations tripartites véritables pour affronter la crise économique mondiale et en atténuer les effets (paragr. 788 de l’étude d’ensemble de 2010 sur les instruments relatifs à l’emploi). A ce titre, la commission invite le gouvernement à communiquer dans son prochain rapport toutes indications de nature à démontrer que l’avis des partenaires sociaux a été recueilli avant de prendre les mesures destinées à accroître la flexibilité du marché du travail. La commission prie également le gouvernement de communiquer des données permettant d’évaluer la mesure dans laquelle la réduction des coûts du travail a permis la création d’emplois productifs et de qualité.

Mesures de promotion de l’emploi des catégories de travailleurs les plus vulnérables. Dans son rapport, le gouvernement détaille les mesures prises en faveur spécifiquement des travailleurs au chômage de plus de 55 ans et la mise en place des modalités d’embauche de «l’emploi insertion» et de «l’emploi insertion plus» (prévues par l’accord tripartite de juin 2008). D’après l’analyse de l’IEFP, en décembre 2010, la majorité des sans-emploi étaient des femmes de 35 à 54 ans. Compte tenu de la place déterminante accordée à l’employabilité des jeunes et des catégories défavorisées de la population dans les nouvelles mesures d’ajustement qui ont été proposées en mai 2011, la commission prie à nouveau le gouvernement d’inclure dans son prochain rapport des informations actualisées sur les résultats obtenus à travers les mesures visant à assurer des opportunités d’emploi à toutes les catégories de travailleurs vulnérables.

Création d’emplois au sein des petites et moyennes entreprises. La CCSP souligne la contribution des réunions menées périodiquement entre le Groupe technique d’accompagnement du plan national pour l’emploi dans le cadre du Conseil économique et social. La CCSP se déclare convaincue que, à l’avenir, les politiques de l’emploi dépendront des améliorations qui auront été introduites pour coordonner les différentes politiques nationales, de manière à donner plus d’importance aux mesures favorisant la création d’emplois indépendants, ainsi que d’une meilleure évaluation de l’impact des mesures déployées en faveur de l’emploi. De même, la CCSP souligne la nécessité d’une révision des mesures adoptées en vue de permettre l’attribution plus efficace des ressources et de parvenir à un bilan positif des investissements réalisés dans le domaine de l’emploi. La CCSP signale également les difficultés éprouvées par la majorité des entreprises portugaises, qui sont des petites entreprises ou des microentreprises, qui ne peuvent pas organiser leurs activités de telle sorte qu’un ou plusieurs de leurs salariés puissent bénéficier d’un programme de formation, et qui devraient donc bénéficier d’un système de formation spécifique, compte tenu du nombre très restreint de leurs salariés. Le gouvernement rappelle dans son rapport les mesures spécifiquement adoptées pour les petites entreprises dans le domaine de la formation. La commission invite le gouvernement à détailler dans son prochain rapport les mesures qui se seront révélées efficaces en facilitant les initiatives des micro et des petites entreprises axées sur la création d’emplois productifs.

Politiques de l’éducation et de la formation professionnelle. Dans ses commentaires précédents, la commission avait relevé en particulier les préoccupations exprimées par les organisations syndicales par rapport à l’abandon prématuré de la scolarité chez les adolescents et à la régression de la participation des adultes de 25 à 65 ans à la formation continue. Dans son rapport, le gouvernement se réfère à la création d’une commission tripartite d’accompagnement de l’initiative «Nouvelles opportunités» et du Système national de qualification (SNQ). Les entreprises sont désormais tenues de présenter dans leurs rapports annuels des chiffres sur la formation continue de leurs salariés. Dans le mémorandum des politiques économiques et financières présenté au FMI en mai 2011, le gouvernement a reconnu qu’il devait poursuivre les mesures visant à enrayer la régression des résultats scolaires et l’abandon de la scolarité et à améliorer la qualité de l’enseignement secondaire et de la formation professionnelle afin d’améliorer l’efficacité du secteur de l’enseignement, élever la qualité des ressources humaines et favoriser l’adéquation de ses ressources avec le marché du travail. La commission prie à nouveau le gouvernement de présenter dans son prochain rapport des informations actualisées sur les mesures prises pour coordonner la politique de l’éducation et la politique de la formation professionnelle avec celle de l’emploi, mesures dont la nécessité se trouve renforcée dans le contexte des ajustements structurels en cours.

Observation (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

Articles 1, 2 et 3 de la convention. Mise en œuvre d’une politique active de l’emploi. La commission prend note du rapport détaillé du gouvernement pour la période se terminant en mai 2008, qui inclut les commentaires de la Confédération générale des travailleurs portugais-Intersyndicale nationale (CGTP-IN) et de l’Union générale des travailleurs (UGT). Dans son observation précédente, la commission demandait des informations sur la réalisation des objectifs du Programme national d’action pour la croissance et l’emploi (PNACE) 2005-2008, notamment en termes de réduction du nombre des chômeurs de longue durée et d’amélioration de l’efficacité des services de l’emploi. La CGTP-IN estime qu’il n’y a eu aucune amélioration de la situation de l’emploi depuis l’adoption du PNACE, la croissance économique étant restée très largement en retrait par rapport à la moyenne européenne, le taux d’emploi n’ayant progressé que très lentement. La CGTP-IN dénonce la précarité de l’emploi, avec la multiplication des contrats à durée indéterminée, passée de 19,8 à 22,4 pour cent. Se référant au processus de restructuration subi par les entreprises pour s’adapter à des marchés de plus en plus mondialisés, l’UGT souligne l’importance de la création de commissions paritaires pour le suivi de l’application des conventions collectives, notamment en ce qui concerne la planification de l’emploi et les plans de formation du personnel, dans la perspective d’une participation plus effective des représentants des travailleurs au processus de restructuration. Tout en reconnaissant que le taux global du chômage accuse une tendance à la hausse depuis 2001, le gouvernement souligne que le chômage de longue durée a reculé en 2007, confirmant ainsi l’efficacité des mesures prises spécifiquement en faveur des jeunes et des adultes, dans l’optique de la modernisation des services de l’emploi public. La commission prend note avec intérêt de l’accord tripartite pour un nouveau système de réglementation des relations du travail, des politiques de l’emploi et de la protection sociale au Portugal, signé le 25 juin 2008, qui prévoit l’adoption de mesures actives de l’emploi devant faciliter la transition du chômage à l’emploi pour les chômeurs de longue durée et les travailleurs appartenant à des groupes défavorisés. Elle note que l’accord tripartite prévoit également une réforme du Code du travail tendant à la modernisation de la protection de l’emploi à travers une plus grande flexibilité dans la relation d’emploi, cette réforme ayant été concrétisée par la loi n^o 7/2009 du 12 février 2009. La commission note avec intérêt que les objectifs du plein emploi productif ont été inscrits dans des accords tripartites. La commission invite le gouvernement à fournir dans son prochain rapport des informations sur l’importance des difficultés rencontrées dans la recherche des objectifs visés par la convention, et sur les effets des mesures prises sur les plans législatif et autres pour améliorer la sécurité de l’emploi des travailleurs bénéficiant des dispositions de la loi n^o 7/2009.

Mesures de promotion de l’emploi des travailleurs les plus vulnérables. La CGTP-IN déclare que la situation de l’emploi s’est détériorée encore plus pour les travailleurs défavorisés. Le chômage, et notamment le chômage de longue durée, est encore plus marqué chez les femmes que chez les hommes, et le marché du travail recèle encore des inégalités particulièrement marquées entre hommes et femmes. La CGTP-IN déclare également que le chômage et la précarité de l’emploi chez les jeunes et chez les migrants se sont aggravés depuis 2004, et que le pourcentage de travailleurs portugais qui quittent le pays s’accroît. Dans son rapport, le gouvernement décrit en détail les mesures mises en œuvre pour les catégories particulièrement défavorisées de travailleurs, telles que les femmes, les jeunes, les travailleurs âgés, les travailleurs ayant un handicap, les groupes marginalisés socialement et les immigrés. La commission invite le gouvernement à communiquer dans son prochain rapport des informations réactualisées sur les résultats obtenus à travers les mesures prises pour promouvoir l’emploi en faveur des catégories les plus vulnérables, notamment à travers la mise en œuvre des dispositions pertinentes de l’Accord tripartite du 25 juin 2008.

Politiques de l’éducation et de la formation professionnelle. La CGTP‑IN déclare que l’abandon précoce de la scolarité chez les adolescents n’a que très peu diminué entre 2004 et 2007 et que 52,9 pour cent seulement des jeunes de 20 à 24 ans avaient atteint le niveau de la scolarité du secondaire au deuxième semestre de 2007. La participation des travailleurs adultes de 25 à 65 ans à la formation permanente a diminué, les pouvoirs publics n’ayant pas pris de mesures propres à garantir le respect de la législation permettant aux travailleurs de bénéficier d’au moins trente-cinq heures de formation professionnelle par an. La CGTP-IN déclare également que les travailleurs les plus qualifiés ont toujours plus facilement accès à la formation permanente que les travailleurs les moins qualifiés. Le gouvernement se réfère à l’adoption de l’Accord tripartite sur la réforme de la formation professionnelle conclu le 14 mars 2007 dans l’objectif, notamment, de créer les conditions nécessaires à la réalisation des objectifs de l’initiative Novas Oportunidades, c’est-à-dire l’amélioration du taux de fréquentation du secondaire et du niveau des qualifications des jeunes et des adultes. La commission accueille favorablement les informations contenues dans le rapport du gouvernement sur l’application de la convention (n^o 142) sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975, et prie le gouvernement de continuer de fournir des informations d’actualité sur les mesures prises pour coordonner la politique de l’éducation et la politique de la formation professionnelle avec celle de l’emploi dans le contexte de la récente réforme de la formation professionnelle, par référence, notamment, aux droits touchant à la formation professionnelle inscrits dans le Code du travail.

Observation (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

1. Articles 1 et 2 de la convention. Tendances de l’emploi et politiques actives du marché du travail. La commission prend note du rapport du gouvernement pour la période se terminant en mai 2006, qui contient des observations de la Confédération du tourisme portugais et de l’Union générale des travailleurs (UGT). L’UGT indique que le chômage augmente depuis 2004, s’établissant à 8 pour cent en 2005. Des emplois industriels ont été perdus suite à des faillites, des restructurations et des délocalisations. Le gouvernement indique que le Plan national de l’emploi 2005-2008 (PNE) fait partie intégrante du Programme national d’action pour la croissance et l’emploi (PNACE), qui assure la coordination entre les divers programmes et plans d’action ayant une incidence sur la croissance et l’emploi. Le PNACE vise à augmenter la création d’emplois par le biais d’interventions, articulées et cohérentes, dans les domaines macroéconomique (consolidation des finances publiques, modernisation de l’administration), microéconomique (plan technologique d’encouragement à l’innovation), de l’emploi et de la qualification des personnes. En 2005, dans le cadre notamment du PNE, le gouvernement a lancé l’initiative Novas Oportunidades afin d’augmenter le taux de scolarisation dans l’enseignement secondaire et la qualification des jeunes et des adultes. Dans le domaine des qualifications, de l’emploi et de la cohésion sociale, le PNACE vise notamment à promouvoir la création d’emplois et à attirer et retenir le plus grand nombre de personnes dans l’emploi, en prévenant et en combattant le chômage, notamment celui des jeunes et celui de longue durée. La commission relève qu’il est également prévu de promouvoir la flexibilité avec la sécurité de l’emploi dans le cadre d’un renforcement du dialogue et de la concertation sociale. La commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des indications sur la manière dont les objectifs de l’emploi établis dans le PNACE ont été atteints, ainsi que sur les résultats obtenus dans la diminution du nombre de chômeurs de longue durée et dans le renforcement de l’efficacité des services de l’emploi. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur la manière dont le gouvernement a consulté les partenaires sociaux lors de l’adoption des mesures susmentionnées.

2. Mesures destinées à favoriser l’emploi de catégories particulières de travailleurs. L’UGT signale que des inégalités significatives entre les hommes et les femmes continuent à exister dans le marché du travail et que le chômage des jeunes est toujours important (16,4 pour cent). Le gouvernement indique qu’il prévoit de mettre en place des programmes spécifiques d’emploi destinés à des groupes de la population active particulièrement défavorisés sur le marché du travail, tels que notamment les jeunes, les travailleurs les plus âgés, les personnes handicapées, les groupes socialement exclus ou en risque d’exclusion et les immigrants, ainsi que des programmes à base territoriale ou sectorielle en fonction des besoins. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout programme mis en place, afin de favoriser l’emploi de ces catégories particulières de travailleurs, en précisant les résultats atteints en termes de création d’emplois.

3. Article 3. Participation des partenaires sociaux à l’élaboration et à l’application des politiques. Le gouvernement se réfère dans son rapport à deux accords conclus entre les partenaires sociaux: l’accord pour la dynamisation de la négociation collective du 7 janvier 2005 et l’accord pour la formation professionnelle du 8 février 2006. La commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations détaillées sur les consultations tripartites intervenues sur les politiques de l’emploi, comme requis par la convention.

Observation (CEACR) - adoptée 2004, publiée 93ème session CIT (2005)

1. La commission a pris note du rapport du gouvernement portant sur la période de juin 2002 à mai 2004 et des observations de la Confédération générale des travailleurs portugais (CGTP) et de l’Union générale des travailleurs (UGT) qu’il transmet. Elle a également pris note de la discussion portant sur l’application de la convention au sein de la Commission de l’application des normes lors de la 91^e session (juin 2003) de la Conférence. Elle note que, dans un contexte de ralentissement de la croissance économique, la situation de l’emploi s’est sensiblement dégradée au cours de la période, avec un taux de chômage standardisé de l’OCDE atteignant 6,4 pour cent en 2003, contre 5,1 pour cent en 2002 et 4,1 pour cent en 2001. Dans le même temps, toutefois, la part du chômage de longue durée a continué de diminuer, passant de 38,1 pour cent du chômage total en 2001 à 32 pour cent en 2003. Le gouvernement fait observer qu’en dépit de la détérioration de la situation de l’emploi le taux de chômage reste parmi les plus bas de l’Union européenne et que, si le taux d’emploi a décliné pour s’établir à 67,1 pour cent en 2003, il reste supérieur à l’objectif fixé par la stratégie européenne de l’emploi pour 2005, tandis que l’écart entre hommes et femmes s’est réduit dans la mesure où les pertes d’emplois ont principalement affecté les hommes. La commission relève en outre que la part de l’emploi à temps partiel, aux deux tiers féminin, s’élevait à 10 pour cent de l’emploi total en 2003.

2. Politiques économiques générales et sectorielles. Le gouvernement se réfère dans son rapport au programme pour la productivité et la croissance de l’économie, adopté en juillet 2002, qui prévoit un ensemble de réformes économiques et vise à stimuler la création d’emplois par des mesures favorables à l’esprit d’entreprise, à l’innovation et à la société du savoir, ainsi que par la simplification des procédures administratives et réglementaires liées à la création et au fonctionnement des entreprises. Adopté en mars 2003, le programme de redressement des zones et secteurs déprimés prévoit un ensemble de mesures visant à réduire les disparités économiques et sociales entre les régions, parmi lesquelles le partage du coût du maintien de l’emploi en cas d’acquisition d’entreprises en difficulté. La CGTP estime toutefois que le gouvernement ne prend pas les mesures de politique économique nécessaires pour atteindre les objectifs de la convention et qu’il porte une large part de responsabilité dans l’aggravation de la crise économique et du chômage, du fait de sa politique de réduction du déficit budgétaire et de restriction de la demande intérieure par la modération salariale et la réduction du pouvoir d’achat des fonctionnaires publics. A cet égard, la commission rappelle qu’aux termes de la convention les mesures à prendre en vue d’atteindre les objectifs de l’emploi doivent être déterminées et revues régulièrement «dans le cadre d’une politique économique et sociale coordonnée» (article 2 a) de la convention). Elle demande au gouvernement d’exposer dans son prochain rapport la manière dont les principaux éléments de politique macroéconomique contribuent à la promotion de l’emploi, dans des domaines tels que les politiques monétaire et budgétaire ou les politiques des prix, des revenus et des salaires.

3. Politiques du marché du travail et de la formation. Le gouvernement indique que le plan national pour l’emploi pour la période 2003-2006 donne la prioritéà la prévention du chômage de longue durée et à la stratégie d’apprentissage tout au long de la vie. Il se réfère aux mesures prises pour favoriser la retraite anticipée des travailleurs âgés de plus de 58 ans, ainsi que la formation professionnelle des chômeurs et l’encouragement à la mobilité géographique et professionnelle. Il fait également état de la prochaine mise en œuvre d’un plan pluriannuel de formation professionnelle en étroite collaboration avec les services de l’emploi. La CGTP affirme qu’une évaluation plus systématique des résultats des mesures de politique active de l’emploi serait nécessaire. La commission prie le gouvernement d’indiquer comment les mesures qu’il décrit contribuent à l’insertion effective et durable de leurs bénéficiaires dans l’emploi et de faire état des données sur lesquelles il se fonde. La commission note par ailleurs que la CGTP se dit préoccupée de l’incidence des modifications du droit du travail sur la sécurité de l’emploi. L’organisation syndicale estime notamment que l’introduction de contrats de durée déterminée pour des périodes pouvant atteindre six ans risque d’accroître la précarité de l’emploi et ne favorise pas la formation professionnelle des travailleurs. La commission prie le gouvernement de décrire plus précisément les effets escomptés ou constatés sur l’emploi et les qualifications des mesures visant à assouplir le droit du travail auxquelles il se réfère dans son rapport.

4. Consultation des représentants des milieux intéressés. Faisant suite à la discussion à la Commission de la Conférence, le gouvernement souligne dans son rapport que la consultation des partenaires sociaux sur les différents aspects de la politique de l’emploi est assurée tant au niveau national qu’à celui des régions par leur participation aux instances chargées de la politique de formation ainsi qu’au groupe de suivi technique du plan national pour l’emploi. Il indique qu’il a entrepris depuis juin 2003 d’élaborer avec les partenaires sociaux un «contrat social pour la compétitivité et l’emploi». A cet égard, la CGTP regrette que certaines des mesures prévues par l’Accord sur la politique de l’emploi, le marché du travail, l’enseignement et la formation convenu avec les partenaires sociaux en février 2001 n’aient pas été mises en œuvre, et estime que le suivi tripartite de l’exécution de cet accord est insuffisant. La commission prie le gouvernement d’indiquer toute nouvelle mesure qui aura pu être prise afin que les représentants des milieux intéressés par les mesures à prendre collaborent entièrement à l’élaboration des politiques de l’emploi et aident à recueillir des appuis en faveur de ces dernières, conformément à l’article 3 de la convention.

Observation (CEACR) - adoptée 2002, publiée 91ème session CIT (2003)

1. La commission prend note des informations contenues dans les rapports du gouvernement pour les périodes allant de juin 2000 à mai 2002, ainsi que des documents et statistiques joints. Elle prend également note des commentaires de la Confédération générale des travailleurs portugais (CGTP-IN) et de l’Union générale des travailleurs (UGT).

2. Articles 1 et 2 de la convention. La commission prend note des statistiques ventilées complètes qui ont été fournies sur l’évolution du marché du travail. Le taux de croissance annuel de la population active a été de 1,4 pour cent jusqu’au premier trimestre 2002 et le taux d’emploi s’est accru de 1,1 pour cent. Le taux d’activité pour la même période s’est accru légèrement pour passer à 51,8 pour cent, tandis que le taux d’emploi a baissé légèrement pour s’établir à 68,6 pour cent. Le taux de chômage a légèrement augmenté: il est de 4,4 pour cent dans l’ensemble - 3,7 pour cent chez les hommes et 5,3 pour cent chez les femmes. Le taux de chômage de longue durée a diminué de 5,7 pour cent et de 8,8 pour cent pour les femmes. Toutefois, on enregistre une augmentation considérable du recours aux contrats temporaires. L’emploi s’est principalement accru dans les services et la construction, et il a baissé dans l’agriculture et l’industrie.

3. Le gouvernement fait également mention du réexamen du Plan national pour l’emploi (PNE) en 2001; de l’impact de la Stratégie européenne pour l’emploi (SEE); de la mise en place de divers programmes et de l’évaluation des services fournis par les centres pour l’emploi. En tenant compte de ces éléments, le gouvernement entend conserver le cap fixé par le PNE de 2001 et la SEE. Le PNE sera étroitement liéà la stratégie d’apprentissage tout au long de la vie. Les objectifs à court terme sont, entre autres, d’améliorer la qualité de l’emploi et de la protection sociale et d’adapter la législation du travail afin d’accroître la productivité et la compétitivité. Le gouvernement a également donné prioritéà la lutte contre l’emploi illégal et au contrôle du recours aux contrats à durée déterminée. La commission prend note de cette information et souhaiterait être tenue informée de l’impact des mesures prises, dans le cadre d’une politique économique et sociale coordonnée, pour mettre en œuvre une politique active de l’emploi au sens de la convention.

4. Article 3. La commission note que les partenaires sociaux ont participé au réexamen du PNE. Elle prend également note de l’indication de l’UGT, qui confirme que les partenaires sociaux ont contribué en particulier à la nouvelle législation relative à divers sujets liés à la promotion de l’emploi. La commission note également que, comme le confirme la CGTP-IN, la SEE est élaborée sur une base tripartite. Prière de continuer de fournir des informations détaillées sur la façon dont les représentants de tous les groupes intéressés, y compris les travailleurs du secteur rural et de l’économie informelle, sont consultés sur l’élaboration, l’application et la révision des politiques et programmes de l’emploi.

5. L’UGT estime que, malgré les efforts du gouvernement, des problèmes structuraux persistent dans l’emploi et la formation. Les jeunes demandeurs d’emploi, en particulier ceux qui sont qualifiés, connaissent des difficultés pour entrer dans le marché du travail. Les possibilités de formation offertes aux jeunes moins qualifiés sont insuffisantes. Les travailleurs plus âgés n’ont pas accès aux cours de recyclage et sont donc plus exposés au chômage de longue durée. L’UGT souligne la nécessité de la formation continue, d’un accès garanti de l’ensemble des travailleurs à la formation, et d’une formation adaptée aux qualifications demandées sur le marché du travail. Enfin, l’UGT attire l’attention sur les problèmes que posent les écarts entre régions en matière d’emploi.

6. La CGTP-IN signale le déclin de l’emploi dans plusieurs secteurs d’activité. La confédération est également préoccupée par la hausse du chômage des femmes et par la discrimination entre les sexes qui persiste dans différents secteurs d’activité et professions. Elle conteste le succès des politiques actives du marché du travail et des mesures de formation du gouvernement, et fait observer que certaines des recommandations formulées à la suite des réexamens réalisés n’ont pas été suivies d’effets. Enfin, la CGTP-IN approuve la stratégie générale du gouvernement en matière d’apprentissage tout au long de la vie mais conteste, au regard de l’objectif de l’égalité de chances, la logique qui tend à diminuer le nombre de cours du soir.

7. La commission prend note de ces observations circonstanciées de l’UGT et de la CGTP-IN, ainsi que des réponses que le gouvernement donne dans son rapport. Rappelant que la Commission de l’application des normes, en juin 2001, à la 89^e session de la Conférence a demandé au gouvernement de continuer de s’efforcer, en consultation avec les partenaires sociaux, d’élever le niveau général de formation aux fins de l’emploi et de faire mieux concorder les qualifications des travailleurs et les emplois disponibles, la commission souhaiterait des informations plus détaillées, dans les prochains rapports du gouvernement, sur la façon dont ce dernier et les partenaires sociaux ont traité les questions qui font l’objet de la présente observation.

Observation (CEACR) - adoptée 2001, publiée 90ème session CIT (2002)

La commission prend note des débats de la Commission de la Conférence qui ont eu lieu à la 89^e session de la Conférence en juin 2001. Elle prend également note de l’information contenue dans le rapport du gouvernement qu’elle a reçu en octobre 2001. Ce rapport contient des commentaires de la Confédération générale des travailleurs portugais-Intersyndicale nationale (CGTP-IN) et de l’Union générale des travailleurs (UGT). La commission examinera le rapport du gouvernement et les commentaires des organisations au cours de sa prochaine session, et elle accueillera favorablement tout complément d’information que le gouvernement souhaitera lui fournir.

Observation (CEACR) - adoptée 2000, publiée 89ème session CIT (2001)

Article 1 de la convention. La commission prend note des informations contenues dans le rapport détaillé du gouvernement. Elle prend note, en particulier, de l’amélioration de l’état général de l’économie et de l’évolution positive dont témoignent la croissance de l’emploi, la participation plus forte et le recul du chômage pour de nombreuses catégories de travailleurs. La Centrale générale des travailleurs portugais (CGTP) convient des progrès accomplis par le pays, sans pour autant être d’accord avec l’accent mis par le gouvernement sur la politique d’emploi actif. Elle considère en outre que la précarité de l’emploi s’est accrue. Le gouvernement convient que, comme le déclare la CGTP, les contrats à durée déterminée se multiplient, ce phénomène affectant particulièrement les jeunes travailleurs, les femmes et les travailleurs à temps partiel, mais il fait valoir que les contrats à durée indéterminée ont enregistré une croissance certes modeste mais indéniable, dont les femmes ont été les principales bénéficiaires.

Le gouvernement déclare que l’un des principaux problèmes structurels réside d’une manière générale dans le faible niveau d’instruction et de formation professionnelle, qui décourage tout effort ultérieur du secteur privé en matière de formation. La CGTP, quant à elle, évoque les problèmes d’inadéquation entre, d’une part, les compétences et, d’autre part, les emplois offerts, de sorte que les jeunes sont amenés à accepter des emplois pour lesquels ils sont surqualifiés. Devant cette situation, le gouvernement a mis en place diverses mesures tendant à l’amélioration du niveau général des compétences et de la coordination entre l’offre et la demande. La commission apprécierait d’être tenue informée de ces mesures, de même que de toute autre mesure de nature à favoriser l’accès des travailleurs hautement qualifiés à un emploi approprié.

Pour la CGTP, les emplois créés sont généralement de faible qualité et il y a lieu de craindre que le marché du travail ne se partage entre, d’une part, les travailleurs hautement qualifiés ou, au contraire, faiblement qualifiés, qui trouvent un emploi plus facilement et, d’autre part, les travailleurs moyennement qualifiés, qui éprouvent beaucoup plus de difficultés. Le gouvernement déclare que la base de compétences a tendance à orienter la production vers des technologies à forte intensité de main-d’œuvre et à faible productivité, ce qui se traduit par des salaires moins élevés. Il a défini de nouveaux objectifs en matière de formation aux nouvelles technologies de l’information et de la communication, domaine qui doit désormais représenter au moins 50 pour cent des cours de formation continue et il encourage les entreprises à investir dans ces technologies nouvelles. La commission le prie de la tenir informée des résultats de cette stratégie.

Le gouvernement déclare que le nouveau Plan d’action nationale pour l’emploi (NAP) pour 1998-2002 devrait avoir pour effet de resserrer le lien entre protection sociale et politique de l’emploi, d’améliorer le dialogue social et le partenariat à tous les niveaux, de créer des partenariats avec les organismes locaux de développement et de réduire les inégalités entre hommes et femmes. Il devrait en outre permettre de développer, mettre à l’épreuve et diffuser les bonnes pratiques mises au point au niveau du terrain. De nombreuses mesures ont été prises à cette fin. La commission prend note avec intérêt de ces initiatives et prie le gouvernement de la tenir informée de leurs effets.

Enfin, la commission note avec intérêt que le gouvernement s’est engagé, dans le cadre d’une initiative interministérielle, à promouvoir l’emploi et élaborer des stratégies aux niveaux à la fois régional et national. Cette initiative associe les ministères des Affaires économiques, des Finances, de la Planification, de l’Education, de la Science et de la Culture, de l’Egalité de chances, de la Réforme de l’Etat et de la Jeunesse. La commission prie le gouvernement de la tenir informée des progrès obtenus dans ce domaine.

Article 2. La commission note avec intérêt que le gouvernement a modifié ses indicateurs de surveillance, lesquels ne privilégient plus, désormais, les dépenses mais plutôt les résultats. Des évaluations sont prévues tous les six mois. Elles sont menées par un groupe de travail tripartite chargé du suivi technique du NAP. La CGTP, quant à elle, estime que certaines de ces évaluations ne font pas l’objet d’un suivi et souhaiterait la mise en place d’un système d’évaluation permanente, dans le cadre duquel les services de l’emploi s’impliqueraient davantage pour observer les tendances relevant de sa compétence. La commission souhaiterait obtenir de plus amples informations sur les méthodologies d’évaluation mises au point, leurs résultats et le suivi décidé.

Observation (CEACR) - adoptée 1999, publiée 88ème session CIT (2000)

1. La commission prend note des informations détaillées contenues dans le rapport du gouvernement pour la période se terminant en mai 1998. Conformément à ces indications, la population active a augmenté de 0,6 pour cent en 1996 et de 1,9 pour cent en 1997. L'emploi des jeunes a progressé de 2,8 pour cent, l'emploi à temps plein de 0,8 pour cent, tandis que le chômage de longue durée a diminué de 2,1 pour cent en 1997. L'emploi à temps partiel a par contre progressé de 17,3 pour cent en 1996 et de 16,9 pour cent en 1997, tandis que l'emploi indépendant voit sa croissance maintenue, avec des taux de 4, 5 pour cent en 1996 et 3,6 pour cent en 1997.

2. La commission note que la stratégie de promotion du plein emploi du gouvernement prévoit une modernisation des entreprises et une amélioration de la structure sociale tendant à réduire l'impact de la modernisation sur le chômage. A cette fin, le gouvernement a pour priorités de mener à bien la troisième phase de son adhésion à l'Union monétaire européenne, ce qui est désormais acquis; de consolider les finances publiques et parachever sa réforme fiscale; de réformer le système de développement et de protection sociale et de rattraper son écart des revenus par rapport au reste de l'Union européenne. L'une des composantes clés de cette stratégie consiste à stimuler la formation et c'est ainsi que le gouvernement consacre actuellement 50 pour cent de ses efforts sur la promotion de l'emploi par le biais de la formation.

3. De son côté, l'Union centrale déclare que le travail indépendant non choisi prolifère, que seulement 15,7 pour cent des travailleurs du secteur formel ont un contrat à durée indéterminée et que les jeunes sont particulièrement touchés. Les disparités entre les régions, les générations et les sexes persistent, tandis que le chômage de longue durée reste un problème. Cette organisation se rallie aux commentaires formulés par la commission d'experts à propos du niveau du chômage; elle considère que la baisse constatée sur ce plan traduit des fluctuations du cycle de l'économie plutôt que l'effet de la politique gouvernementale. La commission prend note de cette information et prie le gouvernement de la tenir informée des mesures prises afin que les objectifs de l'emploi soient déterminés et réexaminés régulièrement dans le cadre d'une politique économique et sociale coordonnée, en consultation avec les partenaires sociaux, conformément aux articles 2 et 3 de la convention. L'Union centrale souligne également qu'il n'est pas procédé à des évaluations de la politique et des programmes gouvernementaux, alors que cela serait nécessaire. La commission prie le gouvernement de communiquer copie de toute évaluation des programmes en cours, notamment en ce qui concerne le chômage des jeunes et le chômage de longue durée.

Observation (CEACR) - adoptée 1997, publiée 86ème session CIT (1998)

1. La commission a pris note du rapport du gouvernement pour la période se terminant en juin 1996, qui contient des informations détaillées en réponse à son observation précédente. Se fondant également sur les données publiées par l'OCDE, la commission note que la faible reprise de la croissance de l'emploi depuis 1996 n'a pas suffi à compenser sa contraction antérieure, tandis que le taux de chômage a continué d'augmenter, passant de 6,9 pour cent en 1994 à 7,3 pour cent en 1996. En outre, les caractéristiques de la répartition du chômage continuent d'être préoccupantes. La progression du chômage a été particulièrement marquée dans l'industrie et les fortes disparités régionales se sont confirmées. Les jeunes ont vu leur taux d'activité reculer, une plus grande partie d'entre eux poursuivant des études. Toutefois, les jeunes de moins de 25 ans continuent de connaître un taux de chômage qui représente plus du double du taux global. L'incidence du chômage de longue durée s'est encore aggravée, avec plus de la moitié des chômeurs enregistrés se trouvant sans emploi depuis plus d'un an.

2. Le gouvernement expose que sa stratégie de développement économique et social à moyen terme vise, parmi ses objectifs principaux, à obtenir un niveau élevé de croissance économique permettant la création d'emplois qualifiés et bien rémunérés, à renforcer la compétitivité de l'économie et à réduire le poids de l'Etat dans l'économie. La commission note que, dans le cadre du programme de convergence en vue de l'adhésion à l'Union économique et monétaire, l'accent est porté sur la stabilité des prix et des taux de change, ainsi que sur la maîtrise des dépenses publiques. Elle observe à cet égard que les résultats obtenus en termes de réduction de l'inflation et de diminution du déficit budgétaire se sont accompagnés d'une croissance modérée et d'une stagnation de l'emploi. Le gouvernement se réfère par ailleurs à la conclusion, en janvier 1996, de l'Accord de concertation sociale à court terme par lequel les partenaires sociaux ont convenu des principes devant notamment gouverner la politique salariale, la politique de l'emploi et les relations professionnelles. La commission prend note également des objectifs de l'emploi du Plan de développement régional 1994-1999, qui visent à favoriser la création d'emplois dans les secteurs les plus exposés à la concurrence internationale par l'amélioration de la formation initiale et continue des travailleurs. Elle saurait gré au gouvernement de continuer de fournir des informations détaillées sur la manière dont les mesures à adopter en vue d'atteindre les objectifs de l'emploi sont déterminées et revues régulièrement, dans le cadre d'une politique économique et sociale coordonnée et en consultation avec les partenaires sociaux, conformément aux articles 2 et 3 de la convention.

3. Se référant à son observation précédente, la commission prend note des données relatives au nombre de bénéficiaires des programmes d'insertion et de formation professionnelle pour l'emploi, ainsi qu'aux initiatives locales de création d'emplois. Elle saurait gré au gouvernement de fournir toute évaluation disponible des résultats que ces différents programmes auront permis d'obtenir en terme d'insertion effective et durable des intéressés dans l'emploi, s'agissant notamment des jeunes et des chômeurs de longue durée.

Observation (CEACR) - adoptée 1995, publiée 83ème session CIT (1996)

1. La commission a pris note du rapport du gouvernement pour la période se terminant en juin 1994. En liaison avec la récession de l'activité économique qu'a connue le pays en 1993, le taux de chômage standardisé de l'OCDE, qui était de 4,2 pour cent en 1992, a fortement progressé au cours de la période pour atteindre 5,5 pour cent en 1993 et 6,8 pour cent en 1994. Malgré la reprise de la croissance économique à un niveau plus soutenu, le taux de chômage devait rester stable en 1995 selon les estimations de l'OCDE. Les caractéristiques de la répartition du chômage que la commission relevait dans son observation précédente se sont confirmées, s'agissant notamment des jeunes, qui connaissent un taux de chômage deux fois plus élevé que le taux global, ou de la part du chômage de longue durée qui représente désormais plus du tiers du chômage enregistré. La commission invite le gouvernement à continuer de fournir des informations aussi détaillées que possible sur le niveau et les tendances de la population active , de l'emploi, du sous-emploi et du chômage.

2. Le gouvernement indique que sa politique de l'emploi vise à assurer la croissance et la modernisation de l'activité productive et à améliorer les conditions de vie de la population tout en remédiant aux déséquilibres du marché du travail en mettant l'accent sur la mise en valeur des ressources humaines. La commission observe toutefois que, si le gouvernement décrit en détail dans son rapport différentes mesures d'intervention sur le marché du travail, il omet de fournir les informations requises par le formulaire de rapport sur la manière dont les politiques économiques globales et sectorielles contribuent à la poursuite des objectifs de l'emploi. Elle regrette à cet égard que le gouvernement n'ait pas fourni les informations précédemment demandées sur les objectifs du Plan de développement régional 1994-1999, ni sur la mise en oeuvre du programme de convergence 1992-1995. Elle espère trouver dans le prochain rapport des informations complètes sur les mesures prises en matière de politique des investissements, de politiques monétaire et budgétaire, de politiques des prix, des revenus et des salaires afin de promouvoir "comme un objectif essentiel" et "dans le cadre d'une politique économique et sociale coordonnée" le plein emploi, productif et librement choisi, conformément aux dispositions des articles 1 et 2 de la convention. La commission rappelle également que, dans sa précédente observation, elle avait souhaité que le gouvernement fournisse des informations sur la mise en oeuvre de la réforme du marché du travail et ses effets sur l'emploi.

3. La commission prend note de l'adoption au cours de la période de nouvelles mesures qui sont venues enrichir le dispositif existant d'insertion et de formation professionnelle pour l'emploi, y compris pour les personnes handicapées. Elle relève en particulier que le décret no 1324/93 prévoit des mesures de formation professionnelle des travailleurs menacés de chômage, la possibilité d'associer les travailleurs proches de l'âge de la retraite à l'insertion professionnelle des chômeurs, des incitations financières à l'emploi indépendant ou à l'embauche de chômeurs de longue durée âgés de plus de 45 ans, ainsi que le suivi individualisé des chômeurs de moins de 45 ans en vue de prévenir le chômage de longue durée. La commission a par ailleurs pris connaissance de données figurant dans une récente étude économique de l'OCDE (juin 1995) qui mettent en évidence le bénéfice que tirent les chômeurs de leur participation aux programmes de formation professionnelle pour l'emploi. Elle invite le gouvernement à fournir toute nouvelle évaluation disponible de l'efficacité des différents programmes de politique du marché du travail mis en oeuvre.

4. La commission prend note de l'institution d'un Observatoire de l'emploi et de la formation professionnelle de composition tripartite, tout comme le conseil d'administration de l'Institut de l'emploi et de la formation professionnelle (IEFP). La commission rappelle à cet égard que les consultations requises par l'article 3 de la convention devraient être étendues à l'ensemble des aspects de la politique économique qui exercent une influence sur l'emploi et associer, outre les représentants des employeurs et des travailleurs, des représentants d'autres secteurs de la population active, tels que les personnes occupées dans le secteur rural. Se référant à sa précédente observation, elle invite le gouvernement à préciser si le Conseil économique et social a été saisi de questions ayant trait à la politique de l'emploi au sens de la convention.

Observation (CEACR) - adoptée 1994, publiée 81ème session CIT (1994)

1. La commission a pris note du rapport du gouvernement pour la période se terminant en juin 1992, qui fait état d'une augmentation de 2,7 pour cent du chômage enregistré entre juin 1990 et juin 1992, résultant d'une hausse de 16,2 pour cent du chômage masculin et d'une baisse de 3,7 pour cent du chômage féminin. Les données de l'OCDE indiquent que la croissance de l'emploi en 1990 et 1991 a d'abord permis de réduire le taux de chômage de 4,6 pour cent en 1990 à 4,1 pour cent en 1991, mais que la contraction de l'emploi en 1992 devait faire remonter ce taux à environ 5 pour cent en 1993, en dépit d'une baisse des taux d'activité. Si l'écart entre les taux masculin et féminin s'est réduit, le taux de chômage des jeunes continue de représenter plus du double du taux global et plus du tiers des chômeurs se trouvent sans emploi depuis plus d'un an. La commission, qui relève par ailleurs la modification des définitions de l'enquête périodique sur la population active en 1992, saurait gré au gouvernement de fournir des informations aussi détaillées que possible sur le niveau et les tendances de l'emploi, du chômage et du sous-emploi des différentes catégories de la population pour la période 1992-1994, au cours de laquelle le chômage pourrait connaître une aggravation rapide, selon les prévisions de l'OCDE.

2. Le rapport du gouvernement indique que le Programme de correction structurelle du déficit extérieur et du chômage, auquel se référait la commission dans sa précédente observation, a été suivi par un certain nombre de mesures législatives visant, notamment, au renforcement de la formation du capital humain. Le Programme de formation et d'intégration des adultes (FIA) institué en 1991 constituerait à cet égard l'un des éléments essentiels de sa politique du marché de l'emploi. Ce programme a pour objet de promouvoir l'insertion des chômeurs de longue durée, par des actions de formation et des mesures d'incitation des entreprises à l'embauche et à la formation, avec une attention spéciale pour les femmes, les travailleurs âgés et les personnes handicapées. La commission, qui note la croissance significative du nombre de bénéficiaires des différentes mesures de formation et de reconversion, invite le gouvernement à communiquer dans son prochain rapport toute évaluation qui serait disponible des résultats obtenus quant à l'insertion durable de ceux-ci dans l'emploi. La commission note par ailleurs avec intérêt les informations relatives à la mise en oeuvre du Système d'encouragements à la diversification industrielle de la Valle do Ave (SINDAVE). Elle saurait gré au gouvernement de continuer de fournir des informations sur la manière dont les mesures de politique industrielle et de développement régional contribuent à la promotion de l'emploi, en précisant notamment les objectifs de l'emploi du Plan de développement régional 1994-1999 récemment adopté. Plus généralement, elle espère que les prochains rapports ne seront pas limités aux politiques du marché de l'emploi et aux politiques de la formation, mais qu'ils se référeront aussi aux politiques économiques globales et traiteront des rapports entre les objectifs d'emploi et les autres objectifs économiques et sociaux. La commission souhaiterait, par exemple, recevoir des informations concernant le Programme de convergence pour 1992-1995, qui définit une stratégie économique à moyen terme en vue de l'adhésion à l'Union économique et monétaire européenne, et qui prévoirait une réforme du marché du travail (selon l'étude économique de 1993 de l'OCDE).

3. La commission note avec intérêt la conclusion de l'Accord sur la politique de la formation professionnelle entre le gouvernement et l'ensemble des organisations d'employeurs et de travailleurs, qui témoigne de la contribution des partenaires sociaux à la définition des grandes orientations de la politique de l'emploi. Elle note, en outre, l'institution en 1991 du Conseil économique et social, qui comprend une commission permanente de concertation sociale. La commission invite le gouvernement à continuer de fournir des informations sur la manière dont est assurée la consultation des représentants des milieux intéressés, tant au stade de l'élaboration des politiques de l'emploi qu'à celui de leur mise en oeuvre.

4. Enfin, se référant à sa précédente observation, la commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations sur la portée et la mise en oeuvre de la réforme du marché du travail et des diverses mesures visant à accroître sa flexibilité, en en indiquant les effets, constatés ou attendus, sur les objectifs d'emploi de la convention.

Observation (CEACR) - adoptée 1992, publiée 79ème session CIT (1992)

1. La commission a pris note du rapport du gouvernement pour la période se terminant en juin 1990 et des informations qu'il contient en réponse à ses commentaires précédents. Elle observe avec intérêt que les indications fournies par le gouvernement et les données publiées depuis lors par l'OCDE confirment l'amélioration continue de la situation globale du marché du travail qu'elle relevait dans sa précédente observation. Le maintien d'un rythme soutenu de croissance de l'emploi (2,2 pour cent en 1989 et 1990 et 2,9 pour cent en 1991) a permis la poursuite de la réduction du taux de chômage de 5,1 pour cent en 1989 à 4,6 pour cent en 1990 et au-dessous de 4 pour cent en 1991. Toutefois, malgré des progrès notables enregistrés, la part encore relativement élevée (environ le tiers) du chômage de longue durée dans le chômage total ainsi que les taux de chômage des jeunes et des femmes restent des motifs de préoccupation, avec le ralentissement de la croissance de la productivité du travail. En outre, le développement des tensions sur le marché du travail a fait apparaître des pénuries sectorielles de main-d'oeuvre et accru les pressions inflationnistes.

2. La commission note les programmes et mesures de politique de l'emploi prévus notamment dans le plan d'activité pour 1990 de l'Institut de l'emploi et de la formation professionnelle (IEFP). Elle relève les actions pour accroître la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs et l'attention portée au traitement du chômage de longue durée ainsi qu'à la promotion de l'emploi de groupes particuliers (les jeunes, les femmes, les travailleurs handicapés). Elle note encore l'orientation de l'aide publique à l'investissement vers les régions les moins favorisées et les secteurs à forte intensité de main-d'oeuvre, dans le cadre du "système d'incitation sur une base régionale" (SIBR). Se référant à sa précédente observation, elle saurait gré au gouvernement d'indiquer dans quelle mesure les objectifs du Programme de correction structurelle du déficit externe et du chômage (PCDED), ont été ou sont en cours d'être atteints, en précisant les difficultés particulières qui ont pu être rencontrées. Notant que la Commission interministérielle pour l'emploi (CIME) avait pour fonction, entre autres, l'analyse de la politique de l'emploi et de ses interactions avec les différentes politiques globales et sectorielles, la commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations sur les avis ou propositions formulés à cet égard par cet organe.

3. La commission note l'entrée en vigueur pendant la période de rapport du décret-loi no 64-A/89 portant révision du régime juridique de la cessation du contrat individuel de travail et du contrat à durée déterminée. Ce texte s'inscrit dans le cadre de la réforme de la réglementation du marché du travail et répond à la préoccupation d'accroître la flexibilité de l'emploi et du marché du travail. D'autres dispositions concernent notamment la réduction de la durée du travail ou la couverture et le niveau des prestations de chômage. La commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations sur la portée et la mise en oeuvre de cette réforme, en indiquant les effets estimés sur le fonctionnement du marché du travail et, le cas échéant, sur les droits et protections des travailleurs reconnus dans d'autres normes acceptées de l'OIT.

4. La commission note avec intérêt les informations concernant la consultation des partenaires sociaux, s'agissant notamment des questions relatives à la formation professionnelle qui sont débattues au sein de la Commission interministérielle pour l'emploi (CIME), du Conseil permanent de concertation sociale et du Conseil consultatif du Cabinet de l'éducation technologique, artistique et professionnelle (GETAP). Elle relève, en outre, que des commissions de contrôle des restructurations sectorielles, dans lesquelles siègent des représentants syndicaux et patronaux, ont été établies; d'autres secteurs étaient en voie de restructuration pendant la période couverte par le rapport. La commission saurait gré au gouvernement de continuer à fournir des informations sur la consultation et la collaboration des représentants des milieux intéressés lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre des politiques de l'emploi.

Demande directe (CEACR) - adoptée 1990, publiée 77ème session CIT (1990)

Se référant à son observation, la commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des précisions sur les questions suivantes:

1. Le gouvernement indique dans son rapport que seule la Confédération des industries portugaises (CIP) avait formulé un commentaire sur l'application de la convention. La commission a noté que le gouvernement se proposait de répondre aux observations de la CIP. Elle prie le gouvernement de communiquer les observations de la CIP en y joignant les remarques qu'il jugera utiles (Partie VII du formulaire de rapport.)

2. Prière de préciser la portée et les effets des mesures envisagées pour promouvoir la mobilité géographique des travailleurs au regard des autres qui pourraient être prises en vue de promouvoir l'emploi dans les régions économiquement déprimées du pays, par exemple en favorisant la mobilité des investissements.

3. Article 2 de la convention. 1) En ce qui concerne les statistiques de l'emploi et du chômage, la commission s'était référée, dans ses commentaires antérieurs, aux recommandations du rapport au gouvernement d'une mission multidisciplinaire du Programme international pour l'amélioration des conditions et du milieu de travail de l'OIT (PIACT), du 20 novembre 1984. Elle saurait gré au gouvernement d'indiquer les mesures prises ou envisagées en vue d'établir une série unique de statistiques fondées sur une seule définition du chômage et s'appuyant sur une étude approfondie du marché du travail, exécutée conjointement par l'Institut national des statistiques (INS), le service de statistiques du ministère du Travail (SSMT) et l'Institut de l'emploi et de la formation professionnelle (IEFP).

2) Prière également de décrire les mesures prises pour coordonner les actions en faveur de l'emploi menées par l'IEFP et la Commission interministérielle pour l'emploi (CIME).

4. Enfin, la commission a relevé, d'après le rapport du Portugal à la quatrième Conférence des ministres européens du travail (Copenhague, octobre 1989), qu'une réforme de la législation du travail visant à améliorer le fonctionnement et la flexibilité du marché du travail avait été approuvée en février-mars 1989. Elle espère que le prochain rapport du gouvernement contiendra les informations appropriées sur la portée de cette réforme au regard de l'application de la politique de l'emploi.

Observation (CEACR) - adoptée 1990, publiée 77ème session CIT (1990)

1. La commission a pris note du rapport du gouvernement pour la période se terminant en juin 1988. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait pris note avec intérêt de l'adoption d'un programme de développement, le Programme de correction structurelle du déficit externe et du chômage (PCDED), dans lequel avait été formulé comme objectif prioritaire, à côté de la réduction des déficits externes, une politique active de l'emploi au sens de la convention. Au cours de sa première phase (1987-1990), le PCDED prévoyait une croissance annuelle de l'emploi de 1 pour cent afin de compenser les effets des restructurations économiques et de réduire le taux de chômage de 8,6 pour cent en 1986 aux environs de 7 pour cent en 1990. La commission note avec intérêt que, selon les indications détaillées fournies par le rapport du gouvernement et les données plus récentes publiées par l'OCDE (Etudes économiques, Portugal, juillet 1989), la reprise de l'activité économique s'est accompagnée d'une forte croissance de l'emploi (2,5 pour cent en 1987 et en 1988) et d'une très sensible régression du taux de chômage de 2,8 points en deux ans (le taux de chômage est passé de 8,6 pour cent en 1986 à 7,1 pour cent en 1987, pour se situer à 5,8 pour cent fin 1988). La commission note avec intérêt l'amélioration significative de la situation globale du marché du travail, qui doit s'apprécier dans le contexte d'une politique d'ajustement structurel et d'une politique active du marché du travail qui vont dans le sens des objectifs et des méthodes d'application de la convention tels que définis notamment aux articles 1 et 2.

Elle espère que le gouvernement poursuivra ses efforts, en consultation avec les partenaires sociaux, en vue de promouvoir, dans le cadre d'une politique économique et sociale coordonnée, le plein emploi productif et librement choisi au sens de la convention et d'apporter des solutions aux problèmes dont le gouvernement souligne dans son rapport qu'ils constituent des sujets de préoccupation: chômage des jeunes, chômage de longue durée, flux de retour de travailleurs migrants, faible productivité des petites et moyennes entreprises et problèmes de recyclage de leur personnel, effets des poussées inflationnistes sur les salaires, l'investissement et la croissance.

2. A cet égard, la commission note avec intérêt que le gouvernement s'est engagé à promouvoir une politique de l'emploi ayant un impact spécial sur les groupes de personnes qui rencontrent les difficultés les plus sérieuses sur le marché du travail. Le rapport fournit des informations détaillées sur les interventions en faveur de l'emploi de l'Institut de l'emploi et de la formation professionnelle (IEFP) et de la Commission interministérielle pour l'emploi (CIME) dans le cadre des programmes spécifiques de création d'emplois et des actions de formation professionnelle. Ces informations montrent l'impact variable des actions entreprises, certains programmes visant à promouvoir l'emploi permanent (initiatives locales d'emploi, appui à la création de son propre emploi, appui à des anciens stagiaires des centres de formation) ayant attiré 3.700 personnes environ, tandis que d'autres programmes avaient permis d'occuper 28.800 jeunes pendant une période déterminée. La commission saurait gré au gouvernement d'inclure, dans son prochain rapport, des informations plus détaillées sur les résultats des diverses actions menées par les autorités compétentes pour répondre aux besoins de toutes les catégories de personnes qui ont fréquemment des difficultés à trouver un emploi durable. Un rappel utile peut être fait à cet égard aux diverses suggestions incluses dans la partie III de la recommandation (no 169) concernant la politique de l'emploi (dispositions complémentaires), 1984.

3. Article 3. La commission avait noté avec intérêt dans sa précédente observation l'accent mis sur la concertation sociale comme élément essentiel d'une stratégie dont les objectifs (modernisation de l'économie et réduction du chômage) peuvent être conflictuels. Le gouvernement fournit peu d'éléments nouveaux à cet égard dans son rapport. La commission lui saurait gré de fournir des précisions sur les consultations avec les représentants des milieux intéressés au sujet des politiques de l'emploi, en se référant notamment aux termes et à la portée des accords conclus entre les partenaires sociaux au sein du Conseil permanent de concertation sociale, ainsi qu'aux mesures prises en matière d'emploi dans le cadre du Conseil consultatif tripartite de l'Institut de formation professionnelle et d'emploi (IFPE).

4. La commission formule, en outre, une demande directe relative à certains autres points.