Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Chine (Ratification: 2022)

Demande directe (CEACR) - adoptée 2024, publiée 113ème session CIT (2025)

La commission prend note du rapport du gouvernement qui donne une vue d’ensemble détaillée de la législation qui vise à donner effet à la convention.

Article 1, paragraphe 1. Obligation constitutionnelle de travailler. La commission note que, conformément à l’article 42 de la Constitution de la République populaire de Chine: les citoyens ont le droit et le devoir de travailler; le travail est le devoir glorieux de tout citoyen physiquement apte; et l’État encourage les citoyens à prendre part au travail volontaire. La commission rappelle qu’une déclaration de principe générale établissant un devoir moral n’affecte pas l’application de la convention. Toutefois, une disposition constitutionnelle énonçant le devoir de travailler ne devrait pas donner lieu au cadre réglementaire, à quelque niveau que ce soit, qui crée l’obligation légale, assortie de sanctions, pour les citoyens physiquement aptes d’exercer une activité rémunérée. La commission prie le gouvernement de communiquer toute interprétation judiciaire ou administrative de l’article 42 de la Constitution qui confirme la nature exclusivement morale du devoir constitutionnel de travailler, en prenant en compte notamment les commentaires ci-après qui portent sur de possibles obligations légales, imposées à certaines catégories de travailleurs, de fournir des services.

Article 2, paragraphe 1. Liberté de certaines catégories de travailleurs de quitter leur service. Dans le cadre de son examen de l’application de la convention, la commission examine les dispositions législatives qui imposent des restrictions à la démission de certaines personnes (fonctionnaires, officiers de carrière de l’armée, officiers de police, personnel de la marine, entre autres) ou à la cessation de la relation de travail à l’initiative de ces personnes, sous réserve de donner un préavis d’une durée minimale. À cet égard, la commission prend note des dispositions suivantes:

• l’article 81 de la loi sur les fonctionnaires de la République populaire de Chine (2005) qui, lu conjointement avec l’article 6 du Règlement sur le classement des fonctionnaires récemment recrutés (2008), semble interdire aux fonctionnaires de démissionner de la fonction publique avant d’avoir accompli cinq ans de service, période de stage comprise;
• les articles 12 et 17 du Règlement sur la gestion du personnel des institutions publiques (2014), qui semblent fixer une période minimale de service d’au moins trois ans pour les fonctionnaires des institutions publiques;
• l’article 23 du Règlement sur les gens de mer (2007) qui interdit au capitaine et aux officiers d’un navire de démissionner à leur initiative pendant le voyage;
• l’article 21 9) des Mesures pour la gestion des équipages de pêche (2014) qui interdit aux pêcheurs de démissionner de leurs fonctions à leur initiative pendant le voyage;
• les articles 43-45 de la loi de la République populaire de Chine sur les officiers militaires en service actif (1988) qui fixent le nombre minimum d’années de service actif pour les officiers militaires, et les officiers occupant des fonctions politiques, logistiques et d’armement, en temps de paix;
• le paragraphe 3 de la Circulaire du Bureau général du ministère de l’Éducation sur la mise en œuvre du programme spécial de 2020 pour les enseignants dans les régions reculées touchées par la pauvreté, les zones ethniques frontalières, et les anciennes zones révolutionnaires (2020), qui semble établir une période minimale d’un an pour les enseignants de soutien dans les zones reculées, qui sont encouragés à poursuivre leur service.

La commission prie le gouvernement d’indiquer si les restrictions à la cessation de service ou à la cessation de la relation de travail susmentionnées restent en vigueur ou si elles ont été remplacées ou abrogées et, dans la négative, d’indiquer les mesures qu’il envisage de prendre pour assurer une protection adéquate des travailleurs qui souhaitent mettre un terme à leur emploi en donnant un préavis d’une durée raisonnable et, si nécessaire, en exerçant leur droit de saisir la justice.

Articles 1, paragraphe 1, 2, paragraphe 1, et 25 de la convention.Situation de vulnérabilité de certaines catégories de travailleurs face à l’imposition de travail forcé. La commission note que, conformément à l’article 2 de l’Interprétation par la Cour populaire suprême de questions relatives à l’application de la loi dans les procédures judiciaire qui portent sur des différends du travail (I) (2020), les différends qui concernent des réclamations liées à leur travail de travailleurs domestiques, d’apprentis et de travailleurs de petites exploitations agricoles (农村承包经营户) ne relèvent pas du système d’arbitrage du travail. Considérant que ces catégories de travailleurs sont particulièrement exposées au risque de travail forcé, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour assurer une protection contre la menace de travail forcé, et d’indiquer aussi les voies de recours auxquels ces travailleurs ont accès à cet égard, en particulier à des mécanismes judiciaires.La commission prie aussi le gouvernement de communiquer des informations sur le rôle des services d’inspection du travail et des syndicats dans l’élimination du travail forcé, qui sont mentionnés dans le rapport du gouvernement, ainsi que des données statistiques sur les cas identifiés de travail forcé, les poursuites engagées et les sanctions imposées.

Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 2, alinéa c). Travail des prisonniers. La commission prend note des articles 4, 69, 70 et 71 de la loi sur les prisons (2012) en application desquels toutes les personnes physiquement aptes qui ont été condamnées en justice, conformément à la loi pénale et à la loi sur la procédure pénale, ont l’obligation légale de travailler. La commission note en outre diverses réglementations à l’échelle locale qui portent sur le rendement au travail et les mesures de protection des détenus qui travaillent, et sur les obligations des autorités chargées de superviser les actifs des établissements pénitentiaires appartenant à l’État, par exemple les Mesures à l’échelle de la province de Guangdong pour l’administration des quotas de main-d’œuvre et la rémunération des détenus condamnés (2008), le Manuel portant sur des affaires pénitentiaires du bureau de l’administration pénitentiaire de Shanghai et les dispositions relatives à l’administration de la rémunération du travail des détenus condamnés (2020). Comme la commission l’a fait observer dans son observation générale de 1999, l’interdiction générale posée par la convention d’employer le travail forcé ou obligatoire sous toutes ses formes – c’est-à-dire tout travail ou service exigé d’un individu sous la menace d’une peine quelconque et pour lequel ledit individu ne s’est pas offert de plein gré – ne s’applique pas à un travail ou service exigé comme conséquence d’une condamnation prononcée par décision judiciaire, à la condition que ce travail ou service soit exécuté sous la surveillance et le contrôle des autorités publiques et que ledit individu ne soit pas concédé ou mis à la disposition de particuliers, compagnies ou personnes morales privées. La commission prie le gouvernement de communiquer dans son prochain rapport des informations sur la situation actuelle, en droit et dans la pratique, en ce qui concerne les huit points spécifiques, sur la concession ou la mise à disposition de prisonniers à des entités privées, que la commission a énumérés dans son observation générale de 1999.

Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 2, alinéa c). Travail obligatoire dans les centres de détention (拘留所). La commission prend note de la loi sur les sanctions administratives dans le domaine de la sécurité publique (2005). Cette loi constitue une base juridique pour les sanctions administratives qu’impose les autorités de la sécurité publique lorsque la sécurité publique est menacée, lorsque les droits individuels ou les droits de propriété sont enfreints, et en cas d’entrave à la gestion sociale, mais lorsque l’infraction n’est pas considérée comme suffisamment grave pour être passible d’une sanction pénale (article 2). La commission observe que la loi énonce les sanctions administratives qui peuvent être imposées pour un large éventail de «délits mineurs», par exemple le fait de forcer une personne à travailler en recourant à la violence, à des menaces ou par d’autres moyens (article 40, paragraphe 2). La commission note en outre que l’article 63 des Mesures d’application du règlement sur les centres de détention prévoit que les centres de détention (拘留所) peuvent organiser une formation au travail ou une formation professionnelle appropriée pour les personnes détenues dans l’établissement, à condition de garantir la sécurité et d’obtenir le consentement volontaire des détenus. Les centres de détention n’ont pas le droit de forcer ou d’obliger secrètement les détenus à effectuer un travail productif. La commission prie le gouvernement d’indiquer les garanties qui permettent d’obtenir le consentement volontaire des détenus et, le cas échéant, d’indiquer les voies de recours dont disposent les personnes qui affirment avoir été soumises à un travail forcé pendant une détention administrative.La commission demande aussi des informations sur l’application dans la pratique de l’article 40 2) de la loi, en particulier sur les critères qu’utilisent les autorités de la sécurité publique pour faire la distinction entre le travail forcé en tant qu’«infraction mineure» et le travail forcé en tant qu’«infraction pénale», que l’article 244 de la loi pénale rend passible d’une peine d’emprisonnement à durée déterminée ne dépassant pas trois ans, ou d’une détention pénale, assorties ou non d’une amende.

Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 2, alinéa c). Travail obligatoire dans les centres de détention provisoire (看守所). La commission prend note de l’article 2 du Règlement sur les centres de détention provisoire (1990) en application duquel les autorités de la sécurité publique supervisent également les centres de détention provisoire (看守所) dans lesquels elles peuvent détenir des personnes qui font l’objet d’une enquête pénale ou de poursuites pénales (détention avant jugement), ainsi que des contrevenants qui ont été condamnés à une peine d’emprisonnement à durée déterminée inférieure à un an, ou dont le reliquat de peine est inférieur à un an, lorsqu’il n’est pas possible pratiquement de les envoyer dans des centres de rééducation par le travail afin qu’ils y purgent leur peine. Les personnes dont le cas en est au stade de l’instruction peuvent être détenues pour une durée maximale de trente-sept jours, laquelle peut être prolongée. Les articles 33 et 34 autorisent les centres de détention provisoire à «dispenser aux détenus une éducation au travail» et à organiser leur activité pour qu’ils effectuent un travail approprié, à condition que des «procédures strictes» garantissent leurs revenus et leurs dépenses. Le Code de conduite des détenus dans les centres de détention dispose, entre autres instructions, que les détenus doivent accomplir leurs tâches qualitativement et quantitativement, et observer la discipline du travail (articles 34 à 40). La commission rappelle que la convention n’autorise pas d’imposer un travail obligatoire à des personnes qui n’ont pas été dûment condamnées par un tribunal. La commission note également que Comité des Nations Unies contre la torture a demandé au gouvernement de réduire la durée maximale de trente-sept jours de la garde à vue et de veiller, en droit et dans la pratique, à ce que les personnes détenues soient rapidement présentées à un juge, dans un délai conforme aux normes internationales qui ne devrait pas dépasser quarante-huit heures.La commission comprend qu’un projet de loi sur les centres de détention pénale est examiné par le Congrès national du peuple depuis 2014 et prie le gouvernement d’indiquer s’il a l’intention de poursuivre cette réforme légale pour mettre le droit et la pratique en conformité avec la convention.La commission prie aussi le gouvernement d’indiquer si les contrevenants qui purgent une peine de moins d’un an sont soumis aux mêmes règles que les personnes détenues pendant la phase d’instruction de la procédure qui les concerne, et si l’une ou l’autre catégorie de détenus peut être engagée ou mise à la disposition de particuliers, d’entreprises ou d’associations.

Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 2, alinéa c). Travail obligatoire à des fins de réadaptation dans le cadre d’un traitement obligatoire de la toxicomanie. La commission prend note de la loi antidrogue (2007), qui prévoit une réadaptation isolée obligatoire pour les toxicomanes qui ont refusé de bénéficier d’une réadaptation dans la communauté ou qui n’ont pas réussi à maintenir leur abstinence dans la communauté, ou qui ont été arrêtées parce qu’elles souffraient d’un trouble grave de la toxicomanie. Conformément à l’article 43 de la loi, les centres de réadaptation peuvent organiser un travail productif pour les personnes en traitement, à condition que ce travail soit rémunéré, et organiser aussi une formation professionnelle. En application de l’article 59 des mesures relatives à l’administration des centres d’isolement et de désintoxication obligatoires par les autorités de la sécurité publique, les centres de réadaptation doivent tenir compte, lors de l’organisation du travail productif, des besoins de réadaptation des toxicomanes, de l’état physique des personnes sous traitement et appliquer un maximum de six heures de travail par jour. Les personnes sous traitement ne doivent pas être forcées à participer à un travail. La commission prie le gouvernement, compte étant tenu du fait que la réadaptation isolée obligatoire semble comporter une détention, en application d’une décision des autorités de la sécurité publique et non d’un tribunal, d’indiquer dans son prochain rapport les garanties dont disposent dans la pratique les personnes qui reçoivent un traitement pour s’assurer que leur participation au travail productif est réellement libre, et d’indiquer si le gouvernement envisagerait d’inclure l’interdiction administrative du travail forcé dans la loi plutôt que dans les mesures administratives, compte étant tenu du fait qu’il s’agit d’un principe fondamental et d’un droit au travail.

Article 2, paragraphe 2, alinéa a), de la convention.Service militaire obligatoire. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, conformément aux dispositions pertinentes de la Constitution et de la loi sur le service militaire, le système de conscription a uniquement des fins militaires. La commission prie le gouvernement de fournir des informations spécifiques sur les types de travaux qui peuvent être assignés.

[ Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2025. ]

Observation (CEACR) - adoptée 2024, publiée 113ème session CIT (2025)

La commission salue le premier rapport, présenté en temps voulu, par le gouvernement et aux informations détaillées sur le cadre législatif complet qui a été élaboré au cours des dernières décennies pour supprimer le travail forcé sous toutes ses formes. La commission fait bon accueil aussi aux efforts significatifs qui sont déployés pour renforcer la législation et la pratique nationales, afin de combattre les différentes formes de travail forcé au cours de cette période, avec l’assistance technique que fournit ponctuellement le Bureau depuis 2003. La commission reconnaît en particulier les progrès réalisés par la Chine au cours de la période à l’examen, en vue de l’application effective de la convention dans le cadre de la préparation de la ratification de la convention, notamment les suivants: l’adoption de la loi sur les contrats de travail (2007), qui a formalisé les relations professionnelles afin que les travailleurs soient moins exposés au travail forcé, et qui a introduit des dispositions spécifiques aux fins de la prévention ou de l’interdiction du travail forcé; l’abolition en 2013 de la «rééducation par le travail» (劳动敎养); la modification de l’article 241, paragraphe 6, de la loi pénale en 2015 afin d’ériger en délit pénal l’achat de femmes et d’enfants victimes de la traite; l’abolition du système de «détention et d’éducation» (收容教育) pour les travailleurs du sexe et leurs clients en 2019; le renforcement progressif des sanctions dans la loi pénale à l’égard des auteurs de travail forcé; la ratification en 2010 du Protocole additionnel à la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants; la détermination à enquêter sur les responsabilités administrative, civile et pénale dans des cas de travail forcé, à lutter contre les crimes de cyber-traite des personnes et à améliorer les procédures de recrutement de la main-d’œuvre dans le Plan d’action de la Chine contre la traite des êtres humains (2021-2030) qu’a approuvé le Conseil d’État en 2021; et les dispositions administratives sur les stages pour les élèves des centres d’enseignement professionnel approuvées par neuf ministères en 2021 et qui ont renforcé la protection des élèves, qui est prévue à l’article 50 de la loi sur l’enseignement professionnel (2023).

Article 1, paragraphe 1, de la convention.Travail forcé ou obligatoire de minorités ethniques et religieuses. La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 18 septembre 2024, dont certains aspects ont été examinés en 2021 et 2022 par la commission dans le cadre de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, et par la Commission de l’application des normes de la Conférence en 2022 – ainsi que dans le cadre de l’examen, actuel et passé, par la commission de la convention (no 122) sur la politique de l’emploi, 1964. Dans ses dernières observations, la CSI fait état de pratiques de travail forcé généralisées et soutenues par l’État dans la région autonome ouïgoure du Xinjiang (Xinjiang) et dans la région autonome du Tibet (Tibet). Selon la CSI, deux grands systèmes de placement coercitif existent au Xinjiang. D’un côté, un système de détention arbitraire pour les Ouïghours et d’autres minorités ethniques et religieuses soupçonnés de mettre en danger la stabilité sociale et la sécurité nationale (système des «Centres de formation et d’éducation aux compétences professionnelles» ou système VSTEC). En 2020, ce système a été remplacé par la détention institutionnalisée à long terme dans des prisons ordinaires à l’issue d’une procédure judiciaire formelle, en particulier la détention d’intellectuels éminents, et par le placement forcé persistant, de détenus «libérés», dans des secteurs à forte intensité de main-d’œuvre, comme le textile et l’électronique. De l’autre côté, un système de transfert des travailleurs ruraux «excédentaires» – à savoir, un transfert d’activités traditionnelles à faible revenu vers d’autres secteurs: entre autres, traitement de matières premières pour la production de panneaux solaires, de batteries et d’autres pièces détachées de véhicules; travail agricole saisonnier et transformation des fruits de mer. Ces dernières années, dans le cadre d’une campagne intense d’enquête et de suivi sur la situation de pauvreté de millions de ménages ruraux, les autorités ont accru leurs objectifs, d’où une augmentation des transferts de main-d’œuvre entre les provinces. Dans le même temps, les autorités locales ont «activement conduit» de petits exploitants agricoles issus de communautés ethniques à céder leurs parcelles agricoles à de grandes coopératives dirigées par l’État, «libérant» ainsi des travailleurs ruraux «excédentaires» pour les transférer dans l’industrie manufacturière ou le secteur des services. La CSI affirme qu’au cours de la dernière décennie, des politiques analogues ont été menées dans la région autonome du Tibet (Tibet). Ces politiques appliqueraient des méthodes coercitives, telles que des méthodes de formation professionnelle de type militaire, et comporteraient l’intervention de cadres politiques afin que les populations nomades et les agriculteurs tibétains passent de leurs moyens de subsistance traditionnels à des emplois comportant des revenus quantifiables en espèces dans divers secteurs – construction de routes, exploitation minière ou transformation de produits alimentaires –, ces mesures ayant pour effet de diluer «l’influence négative de la religion». Des courtiers en main-d’œuvre et des entreprises locales ont été incités à réaliser des activités de placement, ce qui a contribué à une augmentation constante du transfert de travailleurs ruraux, dont le nombre devrait atteindre 630 000 travailleurs en 2024. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires détaillés en réponse à ces observations de laCSI.

La commission prend note des rapports de divers mécanismes des droits de l’homme de l’ONU ces dernières années qui examinent des allégations analogues, et qui ont fait bon accueil à la ratification des conventions no 29 et no 105. En 2022, le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD), dans le cadre de ses procédures d’alerte précoce et d’action urgente, a demandé une enquête immédiate au sujet de l’ensemble des allégations de violations des droits de l’homme au Xinjiang, y compris des allégations de travail forcé. En 2023, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies s’est dit préoccupé par les informations concernant la situation en matière d’emploi des Ouïghours, des Kazakhs, des Kirghizes, des Hui, des peuples de langue turcique et d’autres minorités ethniques en Chine, notamment musulmanes, informations qui témoignent à de nombreux égards de l’application de mesures coercitives, dont le travail forcé (E/C.12/CHN/CO/3). En 2023, le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes des Nations Unies s’est dit préoccupé par les informations selon lesquelles les programmes de «transfert de main-d’œuvre» et de «formation professionnelle», dans la région autonome du Tibet en Chine, reléguaient les femmes tibétaines à des formations à des emplois peu qualifiés et ne tenaient pas compte de leurs compétences spécifiques; et par les informations faisant état de mesures coercitives en matière d’emploi à l’égard des femmes ouïghoures, y compris le travail forcé, ainsi que de violences sexuelles dans des centres d’enseignement et de formation professionnels pour les femmes ouïghoures. Plusieurs rapporteurs spéciaux du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies ont reçu à plusieurs reprises des informations qui semblent aller dans le sens des allégations que la commission examine actuellement.

La commission rappelle en outre ses commentaires précédents et ceux de la Commission de la Conférence sur l’application par la Chine de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958. Dans ces commentaires, la commission avait exprimé sa profonde préoccupation quant aux allégations graves de discrimination à l’égard des minorités ethniques et religieuses au Xinjiang, qui se fonde sur des orientations générales exprimées dans différents documents nationaux et régionaux d’ordre général et réglementaire. En particulier, la commission avait noté la définition large de l’extrémisme dans le règlement du Xinjiang sur la déradicalisation (XRD), étayée par des indicateurs («principales expressions de radicalisation») qui au demeurant pourraient être considérés comme des questions relevant du choix de chacun et de la pratique religieuse. La commission avait noté le vaste dispositif numérique de surveillance des personnes au Xinjiang et les possibilités que comporte la législation pour placer en détention administrative les personnes soupçonnées d’extrémisme. Dans ses commentaires sur la convention (no 122) sur la politique de l’emploi, 1964, la commission avait en outre relevé plusieurs indices qui laissent supposer la présence d’une «politique de transfert de main-d’œuvre» recourant à des méthodes qui entravent gravement le libre choix de l’emploi – le gouvernement a mentionné la «délocalisation» en grand nombre de «main-d’œuvre rurale en surnombre» vers des sites d’emploi industriel et agricole situés dans la province du Xinjiang et en dehors de celle-ci, dans des «conditions structurées» de «gestion de la main-d’œuvre». Dans ce contexte, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées, tant en droit que dans la pratique, pour modifier les dispositions réglementaires nationales et régionales afin de réviser ses politiques de déradicalisation et d’emploi de telle sorte que les minorités ethniques et religieuses ne soient pas victimes du travail forcé ou obligatoire.

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25 de la convention. Situation de vulnérabilité des migrants étrangers à l’imposition de travail forcé. La commission prend note d’un rapport du HautCommissariat aux droits de l’homme (HCDH, 2024) selon lequel plusieurs indicateurs de travail forcé de l’OIT mettent en évidence la pratique du travail forcé à l’égard de ressortissants de la République populaire démocratique de Corée (RPDC) qui travaillent à l’étranger, y compris en Chine. D’après ce rapport, ces ressortissants de la RPDC travaillent dans des conditions de coercition et d’exploitation et sont menacés de rapatriement s’ils ne sont pas assez productifs ou s’ils commettent des infractions. Toujours en 2024, plusieurs rapporteurs spéciaux du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies ont demandé un complément d’information au sujet d’enquêtes sur la situation des filles et des femmes de la RPDC qui ont été victimes de la traite à des fins de mariage forcé, d’exploitation sexuelle, de travail forcé et de servitude domestique. La commission rappelle que les États ayant ratifié la convention doivent supprimer l’emploi du travail forcé ou obligatoire sous toutes ses formes, sur leur territoire ou dans leur juridiction. La commission prie le gouvernement de déployer des efforts pour empêcher que des migrants étrangers ne soient victimes de pratiques et de conditions abusives qui relèvent de l’imposition de travail forcé, et pour garantir leur accès à la justice et aux voies de recours. La commission prie aussi le gouvernement de communiquer des informations sur le nombre, parmi les travailleurs migrants, de victimes de pratiques abusives qui ont été identifiées, et sur le nombre d’enquêtes, de poursuites et de sanctions imposées aux auteurs.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement, dans laquelle elle note en particulier que la pleine application de la convention exige que les dispositions légales et réglementaires adoptées à tous les niveaux administratifs (c’est-à-dire aux niveaux national, provincial, municipal, préfectoral, des comtés et des municipalités) soient conformes aux dispositions de la convention.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2025.]