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Commentaires adoptés par la Commission d'experts : Panama

Adopté par la commission d'experts 2021

C107 - Demande directe (CEACR) - adoptée 2021, publiée 110ème session CIT (2022)

La commission prend note des observations de la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI), reçues le 30 août 2021, ainsi que de la réponse du gouvernement à ce sujet.
Perspectives de ratification de l’instrument le plus à jour: convention (no 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989). Dans ses précédents commentaires, la commission a noté que le gouvernement examinait la possibilité de ratifier la convention no 169. La commission note que le gouvernement indique dans son rapport que: 1) les décisions concernant la ratification des conventions de l’OIT ont toujours été prises avec beaucoup de prudence et avant de procéder à la ratification d’une convention, il convient d’abord de prendre les mesures nécessaires pour harmoniser la législation et la pratique nationales avec les dispositions de la convention; 2) des disparités entre la convention no 169, les dispositions constitutionnelles et l’ordre juridique de l’État ont été constatées, raison pour laquelle le gouvernement a jugé prudent de ne pas ratifier cette convention pour le moment; 3) le gouvernement a examiné à un moment donné la possibilité de ratifier la convention no 169, mais compte tenu de ce qui précède, de la portée et des responsabilités qui en découlent, il fait preuve de prudence avant de prendre une décision définitive à ce sujet. La commission note que la CONUSI considère que la question de la ratification de la convention no 169 ne peut plus être remise à plus tard et que la Commission tripartite de dialogue social, créée en 2012, avait accepté de traiter la question de l’approbation de la convention. Sur ce point, le gouvernement indique que, à ce moment, le ministère du Travail et du Développement social n’était pas d’accord avec la ratification de la convention n° 169, il a fait en sorte de gérer la situation de manière positive en faisant néanmoins part régulièrement de ses réserves quant à la ratification de la convention, compte tenu des éléments mentionnés ci-dessus. Tout en prenant note de toutes ces informations, la commission veut croire que, donnant suite à la décision du Conseil d’administration du BIT (voir 328e session octobre-novembre 2016, document GB.328/LILS/2/1), le gouvernement continuera d’examiner la possibilité de ratifier la convention no 169, considérée par le Conseil d’administration comme étant l’instrument le plus à jour dans ce domaine. La commission rappelle l’importance du dialogue tripartite ainsi que du dialogue avec les peuples indigènes dans le cadre de cet exercice. Enfin, la commission rappelle au gouvernement qu’il peut se prévaloir de l’assistance technique du Bureau, notamment pour l’aider à déterminer les mesures qu’il pourrait prendre pour éliminer les disparités susmentionnées.
Articles 2 (2) b) et 6 de la convention. Amélioration des conditions de vie. Dans ses précédents commentaires, la commission a noté que le plus grand nombre de personnes en situation de pauvreté multidimensionnelle se trouve dans les territoires indigènes du pays (comarcas) et a encouragé le gouvernement à continuer de prendre des mesures pour améliorer les conditions de vie des peuples couverts par la convention. La commission prend note des nombreuses informations statistiques fournies par le gouvernement concernant la situation socioéconomique des peuples indigènes. D’après le rapport 2019 sur la pauvreté et l’extrême pauvreté selon le revenu , 55,8 pour cent des personnes vivant sur le territoire indigène de Guna Yala et 66,9 pour cent de celles vivant sur le territoire indigène de Ngäbe Buglé étaient en situation d’extrême pauvreté en 2019. Selon l’Indice de progrès social de Panama selon le genre (2019), en 2019, le pourcentage de personnes indigènes âgées de 18 ans et plus n’ayant pas achevé le cycle de l’enseignement secondaire ou n’ayant achevé aucun cycle scolaire s’élevait à 80,77 pour cent. La commission note que le gouvernement indique que la situation de pauvreté multidimensionnelle dans laquelle se trouvent les peuples indigènes a été prise en compte dans le Plan stratégique du gouvernement pour la période 2019 à 2024 et que, sur cette base, des activités et actions prioritaires ont été déterminées, notamment les suivantes: renforcement du vice-ministère des Affaires indigènes; consultation et consensus au sujet des plans régionaux et territoriaux indigènes en vue d’améliorer les conditions de vie et la santé des peuples indigènes; programmes de microcrédit et promotion de l’agriculture durable et de l’agrotourisme; amélioration des voies de communication dans les territoires indigènes, et programmes d’alphabétisation. La commission prend également note des informations concernant la collaboration entre le gouvernement et le secteur privé pour promouvoir l’entreprenariat dans les communautés indigènes, comme dans le cas du Plan Colmena, qui a pour objectif de réduire la vulnérabilité sociale et économique des 300 villages les plus pauvres du pays, moyennant des investissements dans des projets durables. La commission salue les données statistiques actualisées disponibles sur la situation des peuples indigènes, ces données constituant un outil essentiel pour définir et orienter efficacement les politiques les concernant, et elle encourage le gouvernement à poursuivre ses efforts pour améliorer les conditions socioéconomiques des personnes vivant sur les territoires indigènes. À cet égard, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’état d’avancement des différentes mesures envisagées pour améliorer la situation socioéconomique des personnes vivant sur les territoires indigènes, en particulier le territoire indigène de Ngäbe-Buglé.
Article 5. Consultations environnementales. Dans ses précédents commentaires, la commission a pris note de la loi générale sur l’environnement (loi no 41) de 1998 disposant que les études visant à l’exploration, l’exploitation et l’utilisation des ressources naturelles qui sont autorisées sur des territoires indigènes ou occupés par des peuples indigènes ne doivent pas porter atteinte aux valeurs culturelles, sociales, économiques et spirituelles de ces peuples (article 95). S’agissant de projets mis en œuvre sur les territoires indigènes, des consultations devront se tenir en vue de conclure des accords avec les représentants de ces communautés et d’obtenir des prestations compensatoires (article 98). La commission a également pris note de la loi no 37 de 2016 qui prévoit l’obligation de consulter les peuples indigènes sur les mesures qui pourraient avoir des répercussions sur leurs droits collectifs, notamment les projets de développement. À cet égard, la commission a demandé au gouvernement de fournir des informations sur la façon dont les peuples indigènes sont consultés au sujet des projets ayant des répercussions sur leurs droits et sur la façon dont ils participent à la préparation des études d’impact sur l’environnement.
La commission note que le gouvernement se réfère au décret exécutif no 123 du 14 août 2009 , qui, en vertu de son article 12, oblige les promoteurs de travaux, d’activités et/ou de projets à s’assurer de la participation de la société civile, y compris les peuples indigènes, au processus d’élaboration et d’évaluation de l’étude d’impact sur l’environnement de leurs projets, travaux et activités. De même, le gouvernement se réfère à la loi no 11 de mars 2012 établissant un régime spécial pour la protection des ressources minérales, hydriques et environnementales sur le territoire indigène de Ngäbe-Buglé (le plus grand territoire du pays), qui à son article 6 prévoit que les projets hydroélectriques situés totalement ou partiellement sur ce territoire doivent être approuvés par les Congrès respectifs (général, régional ou local) et être ensuite soumis à référendum dans les circonscriptions territoriales indigènes, régionales ou locales. Le gouvernement indique aussi que le ministère de l’Environnement oblige les promoteurs d’activités, de travaux ou de projets situés sur des territoires indigènes, qui doivent soumettre l’étude d’impact sur l’environnement, à présenter l’autorisation délivrée par la plus haute autorité traditionnelle du territoire concerné. La commission note également l’indication du gouvernement selon laquelle des consultations ont eu lieu avec les autorités traditionnelles des 12 peuples indigènes du Panama, lesquelles ont abouti à plusieurs résolutions adoptées par consensus, notamment une résolution en faveur du renforcement du cadre juridique des règlements d’application de la loi no 37 de 2016. La commission prend note des diverses dispositions législatives prévoyant la participation des peuples indigènes aux projets qui pourraient avoir des répercussions sur leurs droits collectifs et prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’application pratique de ces dispositions, en particulier concernant l’article 12 du décret exécutif no 123 du 14 août 2009 et l’article 6 de la loi no 11 de mars 2012. La commission prie également le gouvernement de continuer à donner des exemples de consultations tenues avec les peuples indigènes au titre de la loi no 37 de 2016 et sur les accords conclus, ainsi que des informations sur les progrès réalisés en ce qui concerne les règlements d’application de la loi no 37 de 2016.
Article 11. Conflits fonciers. Depuis plusieurs années, la commission a pris note des allégations relatives aux intrusions sur les terres des peuples Kuna de Madungandí et Emberas de l’Alto Bayano, ainsi que des actions entreprises par le gouvernement pour réunir les parties impliquées dans les conflits fonciers en vue de parvenir à une solution, et a demandé au gouvernement de communiquer des informations sur les résultats de ces actions. La commission note que le vice-ministère des Affaires indigènes est chargé de suivre le processus de règlement des conflits fonciers entre les paysans et les membres du territoire indigène de Kuna de Madungandí. Elle prend également note de la mise en place d’une commission de haut niveau chargée de mener des inspections dans les zones de Tortí Medio et Tortí Abajo. D’après les résultats de ces inspections, 31 logements informels ont été dénombrés sur le territoire collectif de Kuna, et selon le gouvernement, les habitants de ces logements vont être expulsés. En ce qui concerne le territoire de la communauté Emberá d’Alto Bayano, la CONUSI indique que le processus d’établissement des titres de propriété des terres collectives de l’Alto Bayano en faveur de la communauté Emberá de Piriatí est toujours en cours. À cet égard, le gouvernement indique qu’ un titre de propriété appartient à un membre particulier de la communauté Piriatí Emberá, ce titre devant être d’abord annulé pour pouvoir procéder à l’enregistrement public de la propriété collective des terres de l’Alto Bayano. La commission prend bonne note des réunions organisées par le gouvernement avec l’Autorité nationale chargée de la gestion des terres et l’Institut géographique national, ces réunions visant à mettre au point une méthodologie permettant de vérifier les limites des territoires indigènes en conflit par des moyens technologiques, et à régler ainsi les litiges fonciers. La commission encourage le gouvernement à poursuivre ses efforts pour régler, sans délai, les conflits fonciers concernant les peuples Kuna de Madungandí et Emberá de l’Alto Bayano, et le prie de fournir des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.
Article 12. Déplacement. Changement climatique. Dans son précédent commentaire, la commission a pris note du projet gouvernemental de déplacement durable des Kunas dont l’objectif est la réinstallation durable, sur la terre ferme, de 1 500 personnes du territoire indigène de Guna Yala vivant dans l’archipel des San Blas qui font face à la montée du niveau de la mer en raison du changement climatique. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, dans le cadre de sa troisième communication nationale de 2018 au titre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, il a réalisé une étude de vulnérabilité climatique sur le territoire indigène de Guna Yala, cette étude proposant le déplacement de ces populations en tant que mesure d’adaptation. La commission note que, selon la CONUSI, aucune information n’existe sur les déplacements durables effectifs, ni sur les mesures prises pour garantir que les communautés qui doivent être déplacées disposeront de terres au moins équivalentes à celles qu’elles occupaient auparavant. La commission prend également note du décret exécutif no 125 du 2 mars 2021 portant création d’un Bureau pour l’environnement des peuples indigènes. La commission note avec intérêt que l’objectif de ce bureau est de fournir des conseils sur les plans et projets prévus dans le cadre des politiques environnementales, en coordination avec le vice-ministère des Affaires indigènes et les autorités traditionnelles des peuples indigènes, et qu’il est habilité à dispenser des conseils sur les mesures à prendre pour permettre aux peuples indigènes qui doivent être déplacés à titre exceptionnel d’obtenir des terres de qualité au moins équivalente à celles qu’ils occupaient auparavant. Compte tenu de la situation de vulnérabilité dans laquelle se trouvent ceux qui vivent sur le territoire indigène de Guna Yala, menacé par la montée imminente du niveau de la mer, la commission encourage le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour protéger l’intégrité physique de ces habitants. À cet égard, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour que les communautés qui doivent être déplacées puissent disposer de terres d’une qualité au moins équivalente à celles qu’elles occupaient auparavant, et sur lesquelles elles pourront subvenir à leurs besoins. Prière de préciser le nombre de membres du territoire de Guna Yala qui ont déjà été déplacés. Enfin, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les activités entreprises par le Bureau pour l’environnement des peuples indigènes et sur les modalités de coordination avec le vice-ministère des Affaires indigènes et de collaboration avec les autorités traditionnelles des peuples indigènes à cet égard.
Article 15. Emploi et conditions de travail. Dans ses précédents commentaires, la commission a encouragé le gouvernement à prendre des mesures pour promouvoir le travail décent des peuples couverts par la convention, en particulier les femmes indigènes. À cet égard, la commission prend note des informations détaillées sur les différentes mesures prises par le ministère du Travail et du Développement professionnel, conjointement avec l’Institut national de la femme et l’Institut de formation professionnelle et de formation au développement humain, pour promouvoir l’insertion professionnelle et l’entreprenariat des femmes indigènes des communautés de Ngäbe Buglé et Emberá Wounaan. En outre, la commission note que la CONUSI fait référence au deuxième rapport sur la situation du travail au Panama en 2019, selon lequel les salaires horaires des travailleurs dépendants indigènes au Panama sont inférieurs de 47 pour cent à ceux des travailleurs dépendants non indigènes. La CONUSI ajoute que, selon l’enquête sur le marché du travail (2019), les taux d’informalité et d’emploi précaire en 2019 s’élevaient à plus de 80 pour cent dans les communautés de Kuna Yala, Emberá et Ngäbe Buglé. La commission salue les mesures prises par le gouvernement pour promouvoir l’intégration des femmes indigènes sur le marché du travail et l’invite à continuer de fournir des informations à cet égard, ainsi que sur l’impact de ces mesures. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour combler l’écart salarial entre les travailleurs indigènes et les autres travailleurs, et pour prévenir toute forme de discrimination au travail. Enfin, la commission prie le gouvernement de fournir des informations statistiques à jour sur la situation des peuples indigènes en ce qui concerne l’emploi, si possible ventilées par sexe.
Article 20. Santé. La commission note que le Conseil national pour le développement intégral des peuples indigènes (CNDIPI) a adopté la résolution no 1 du 5 juin 2020 ( «portant approbation du plan d’action pour la prévention et le contrôle de la COVID-19 sur les territoires collectifs indigènes dans le cadre des activités mises en œuvre au titre du Plan de développement intégral des peuples indigènes de Panama». En vertu de cette résolution, la médecine traditionnelle doit être prise en considération dans l’achat d’équipements et de fournitures médicales pour prévenir et contrôler la pandémie de COVID-19. Cette résolution dispose également que le ministère de la Santé doit mettre en place, au sein de ses antennes régionales, un bureau chargé des territoires indigènes, et assurer la coordination avec le vice-ministère des Affaires indigènes et les autorités traditionnelles pour contrôler le niveau de propagation de la maladie dans les territoires indigènes. La commission salue le fait que les mesures prises pour prévenir et contrôler la propagation de la COVID-19, reconnaissent la valeur de la médecine traditionnelle indigène, et demande au gouvernement de fournir des informations sur la manière dont le ministère de la Santé, le vice-ministère des Affaires indigènes et les autorités traditionnelles coordonnent leurs actions pour renforcer les systèmes de santé dans les communautés indigènes.
Articles 21 à 26. Éducation bilingue. Dans ses précédents commentaires, la commission a salué les mesures prises par le gouvernement pour promouvoir l’enseignement interculturel bilingue. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle la Direction nationale de l’enseignement interculturel bilingue a élaboré des programmes et du matériel pédagogique mettant l’accent sur l’identité indigène, traduits dans la langue des communautés. Les enseignants qui partent travailler dans les communautés indigènes ont également été formés. La commission prend également note des mesures prises pour prévenir et éliminer le travail des enfants, notamment l’octroi de bourses scolaires et de services de restauration. Entre 2019 et 2020, au total, 793 personnes ont bénéficié de ces mesures sur les territoires indigènes de Kuna Yala, Emberá et Ngäbe Buglé. La commission encourage le gouvernement à poursuivre ses efforts pour que les populations indigènes aient accès à l’éducation sur un pied d’égalité avec le reste de la société. À cet égard, la commission prie le gouvernement de fournir des données actualisées sur la scolarisation et l’achèvement de la scolarité des enfants et des jeunes appartenant à des communautés indigènes.

C107 - Observation (CEACR) - adoptée 2021, publiée 110ème session CIT (2022)

La commission prend note des observations de la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI), reçues le 30 août 2021, ainsi que de la réponse du gouvernement à ces dernières.
Articles 2 et 5 b) de la convention. Programmes coordonnés et systématiques. Participation des peuples indigènes. Dans ses précédents commentaires, la commission a pris note de l’adoption du Plan de développement intégral des peuples indigènes du Panama, élaboré avec la participation de représentants des différents peuples indigènes du pays, ainsi que du projet d’appui à la mise en œuvre de ce plan. La commission a prié le gouvernement de communiquer des informations sur les résultats obtenus dans le cadre de la mise en œuvre de ce plan. La commission a également pris note de la création du Conseil national pour le développement intégral des peuples indigènes (CNDIPI) en tant qu’organe consultatif des politiques publiques en faveur des peuples indigènes.
La commission note que le gouvernement indique dans son rapport que le Plan de développement intégral des peuples indigènes de Panama vise à court terme à répondre aux besoins urgents en matière d’infrastructures et d’équipements jugés prioritaires par les communautés indigènes dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’eau et de l’assainissement. À moyen terme, ce plan contribuera à concevoir et mettre en œuvre des programmes qui amélioreront la qualité et la pertinence culturelle de ces services et, à long terme, renforceront la capacité du gouvernement et des autorités indigènes à planifier et à investir, en ce qui concerne leurs territoires. La mise en œuvre du Plan de développement intégral des peuples indigènes du Panama relève de différents ministères qui pour cela doivent obtenir préalablement l’autorisation des autorités traditionnelles, et travailler en coordination avec elles. Sur les sept peuples indigènes que compte le pays, cinq d’entre eux ont défini leur propre plan d’action moyennant des consultations auxquelles ont participé les femmes indigènes. La commission prend bonne note des activités menées dans le cadre du projet d’appui à la mise en œuvre du Plan de développement intégral des peuples indigènes de Panama entre 2018 et 2020, et des résultats obtenus, ainsi que des informations concernant la participation active des peuples indigènes à la mise en œuvre et à l’évaluation de ce plan. Elle prend également note de la mise en place, au sein du vice-ministère des Affaires indigènes, de la table ronde technique multisectoriel qui regroupe les territoires indigènes (comarcas) du Panama et dont l’objectif est de traiter certaines questions comme le Plan de développement intégral des peuples indigènes de Panama, la gouvernance dans les territoires indigènes et autres questions touchant les peuples indigènes.
En outre, la commission prend note avec intérêt du projet de loi no 316 de mars 2020 établissant les mesures pour le développement intégral des peuples originaires du Panama qui, selon le gouvernement, a été porté à la connaissance du CNDIPI, ce dernier y étant favorable. En vertu de l’article 2 de ce projet de loi, le ministère de l’Économie et des Finances doit obligatoirement tenir compte des axes et objectifs fixés dans le plan stratégique du gouvernement en faveur des peuples indigènes, et élaborer des plans de développement des peuples indigènes, en collaboration avec le vice-ministère des Affaires indigènes et le CNDIPI. En outre, en vertu de l’article 4 de ce projet, la participation des peuples indigènes à la formulation, la conception, la mise en œuvre et l’évaluation des programmes de développement les concernant devra être encouragée.
La commission salue les mesures prises par le gouvernement pour mettre en œuvre le Plan de développement intégral des peuples indigènes du Panama et le prie de continuer à fournir des informations sur les progrès réalisés dans le cadre de ses différents objectifs, ainsi que sur le nombre de communautés qui en bénéficient. La commission encourage également le gouvernement à continuer de promouvoir la participation des peuples indigènes, y compris – comme l’indique le gouvernement –, des femmes indigènes, à la formulation, la mise en œuvre et l’évaluation des plans de développement les concernant. À cet égard, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la manière dont les peuples indigènes collaborent avec la table ronde technique multisectoriel du vice-ministère des Affaires indigènes. Enfin, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès réalisés dans l’adoption du projet de loi no 316 de mars 2020 qui établit les mesures pour le développement intégral des peuples indigènes du Panama.
Article 11. Terres. Procédure de reconnaissance de la propriété. Dans ses commentaires précédents, la commission a salué l’adoption de la loi no 72 du 23 décembre 2008 établissant une procédure spéciale de reconnaissance de la propriété collective de terres des peuples indigènes à l’extérieur des territoires indigènes (comarcas), et a prié le gouvernement de continuer à fournir des informations actualisées sur les terres ayant fait l’objet de cette procédure au titre de cette loi. La commission note que dans ses observations la CONUSI observe que le gouvernement n’a pas communiqué d’informations actualisées sur le nombre de communautés bénéficiant de cette procédure, et que la communauté indigène Bri Bri a demandé la reconnaissance de la propriété collective de ses terres ancestrales devant l’Autorité nationale d’administration des terres (ANATI) en 2015, mais que cette demande a été refusée. La commission rappelle que, dans ses précédents commentaires, elle a noté que le gouvernement avait mis en place des instances de dialogue pour traiter la question de la reconnaissance de la propriété collective de terres du peuple Bri Bri.
En outre, la commission note que le gouvernement fait état de l’adoption de la résolution DM-0612-2019 du 29 novembre 2019 du ministère de l’Environnement qui établit les critères juridiques permettant au ministère de l’Environnement de déterminer s’il convient d’approuver les demandes, présentées par les communautés indigènes, de reconnaissance de la propriété collective de terres dont une partie chevauche partiellement ou totalement des zones protégées ou des terres appartenant au patrimoine forestier de l’État. En vertu de cette résolution, les demandes de reconnaissance présentées par les peuples indigènes seront toujours approuvées, dès lors que le rapport technique élaboré par le vice-ministère des Affaires indigènes montre que ces peuples occupaient traditionnellement ces terres avant la création des zones protégées concernées ou que, s’agissant des terres du patrimoine forestier de l’État, ils les occupaient avant l’entrée en vigueur de la loi no 1 de 1994 sur la législation forestière. La résolution dispose également que s’agissant de la propriété collective de terres reconnues aux communautés indigènes, dont une partie chevauche partiellement ou totalement des zones protégées ou des terres appartenant au patrimoine forestier de l’État, les communautés concernées devront présenter au ministère de l’Environnement un plan d’utilisation durable des ressources naturelles et de développement communautaire de ces zones pour approbation.
La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour traiter dans les meilleurs délais la demande de reconnaissance de la propriété collective de la communauté indigène Bri Bri des terres qu’elle occupe traditionnellement, et encourage le gouvernement à poursuivre le dialogue avec cette communauté pour parvenir à une solution. La commission demande également une nouvelle fois au gouvernement de fournir des informations actualisées sur le nombre de demandes de reconnaissance de terres collectives qui ont été approuvées au titre de la loi no 72 de 2008, en précisant le nombre de communautés bénéficiaires, ainsi que le nombre de demandes qui ont été rejetées et les motifs de rejet, et le nombre de demandes en attente d’examen. Enfin, la commission prie le gouvernement de fournir des exemples de plans d’utilisation durable des ressources naturelles proposés par les communautés indigènes en vertu de la résolution DM-0612-2019 du 29 novembre 2019 du ministère de l’Environnement.
La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

C111 - Demande directe (CEACR) - adoptée 2021, publiée 110ème session CIT (2022)

La commission prend note des observations de la Confédération nationale des syndicats unis indépendants (CONUSI), reçues le 30 août 2021 ainsi que les réponses du gouvernement à celles-ci.
Impact de la pandémie de COVID-19. Dans ses observations, la CONUSI indique que, pendant la pandémie, la discrimination dans l’emploi fondée sur le sexe s’est accentuée. Elle mentionne à cet égard le décret no 81 du 20 mai 2020, qui prévoit que les contrats de travail dans les entreprises dont les activités ont été arrêtées, en application des mesures préventives de lutte contre la pandémie de COVID-19, sont considérés comme suspendus à toutes fins d’emploi. Cette suspension implique, en vertu de l’article 3, que les travailleurs ne sont pas tenus de fournir un service, et que les employeurs ne sont pas tenus de payer les salaires. La CONUSI souligne que l’objectif du gouvernement visant à préserver les emplois grâce à la mesure de suspension n’a pas été atteint et que, en juin 2021, selon les données du ministère du Travail et du Développement de l’emploi (ministère du Travail) (MITRADEL), 40 pour cent des contrats suspendus n’avaient pas été réactivés. Par ailleurs, la CONUSI indique qu’elle a averti le gouvernement que les mesures prises dans le cadre de la pandémie portaient atteinte au congé de maternité et à l’allocation de maternité. En réponse, le gouvernement a confirmé que les contrats des femmes enceintes pouvaient également être suspendus en application du décret no 81. Dans sa réponse, le gouvernement indique que l’article 116-A, que la loi 157 du 3 août 2020, qui prévoit des mesures de protection temporaire de l’emploi a été ajouté au Code du travail, établit que le calcul de la période de protection de la maternité (un an) dont bénéficie la femme qui a repris son travail après l’accouchement sera interrompu si les effets de son contrat de travail sont suspendus, sur la base des paragraphes 8 (cas fortuit ou force majeure) et 9 (crise économique) de l’article 199 du Code du travail. Le temps restant de la protection de la maternité sera réactivé dès que la travailleuse sera réintégrée. Le gouvernement indique que cela est absolument bénéfique, étant donné que pendant la suspension du contrat, aucun travailleur ne peut être licencié. Le gouvernement ajoute que les dispositions de la loi n°157 de 2020 étaient transitoires jusqu’au 31 décembre 2020, à l’exception de l’ajout de l’article 116-A du code. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour évaluer l’impact du système de suspension des contrats en réponse à la pandémie sur l’emploi des travailleurs et travailleuses, en fournissant des données statistiques ventilées par sexe indiquant le nombre de contrats suspendus et le taux de réintégration. Elle prie également le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour permettre aux travailleuses enceintes et aux travailleuses en congé de maternité de reprendre le travail le plus rapidement possible, sans risque de discrimination, notamment en raison de la grossesse ou de la maternité.
Articles 1 et 2 de la convention. Discrimination fondée sur le sexe. En ce qui concerne la protection des travailleuses liées par un contrat temporaire en cas de discrimination fondée sur la grossesse et la maternité, le gouvernement indique dans son rapport qu’en vertu de l’article 75 du Code du travail, les conditions de recrutement à durée déterminée doivent être claires et spécifiques, sans quoi ces recrutements deviennent des recrutements à durée indéterminée. Le gouvernement signale également que dans le cas des femmes se trouvant dans des situations particulières, telles que la grossesse et la maternité, elles bénéficient d’une protection élevée qui a rang de garantie constitutionnelle. Le gouvernement ajoute que l’article 38 du décret 53 réglementant la loi 4 du 29 janvier 1999, qui institue l’égalité des chances pour les femmes, dispose que sont considérées comme une discrimination à l’encontre des femmes au travail les conditions suivantes imposées par les employeurs, du secteur public ou du secteur privé: tests de grossesse, photographies, limites d’âge, état civil et application de critères racistes. En ce qui concerne le renversement de la charge de la preuve, le gouvernement rappelle que, pour licencier une femme enceinte, il faut en premier lieu l’autorisation des autorités du travail, et que l’employeur doit démontrer qu’il existe un motif valable de licenciement. La commission note que, dans ses observations, la CONUSI indique que, alors que le nombre de contrats temporaires est en hausse dans le pays, il est difficile d’établir l’ampleur de la discrimination fondée sur la grossesse et la maternité dans les cas de contrats temporaires, car les données statistiques applicables ne sont pas ventilées par sexe ou par type de contrat. La commission rappelle que les pratiques discriminatoires associées à la grossesse ou à la maternité sont en particulier les suivantes: licenciement, refus de réintégration après un congé de maternité, ou recours aux contrats de travail temporaire pour exercer une discrimination à l’égard des femmes enceintes (Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragraphe 784). La commission prie de nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour garantir que les femmes sous contrat temporaire ne sont pas soumises à une discrimination fondée sur la grossesse ou la maternité, et ne se voient pas refuser leur réintégration dans l’emploi après un congé de maternité.
Harcèlement sexuel. La commission avait prié instamment le gouvernement d’envisager la possibilité d’inclure dans le Code du travail une disposition, ou d’adopter une législation spécifique, sur le harcèlement sexuel au travail pour définir le harcèlement sexuel comprenant tant le chantage sexuel (quid pro quo) qu’un environnement de travail hostile, pour assurer une protection appropriée aux hommes et aux femmes en ce qui concerne tous les aspects de l’emploi et de l’éducation, et pour prévoir des sanctions adéquates. La commission avait également demandé des informations sur la suite donnée aux plaintes formulées pour harcèlement sexuel au travail. Le gouvernement indique que la loi 7 du 14 février 2018, qui prévoit des mesures visant à prévenir, interdire et punir les actes discriminatoires et qui établit d’autres dispositions, définit le harcèlement, notamment sexuel ou moral, comme suit: action ou omission systématique, constante ou éventuellement répétée par laquelle une personne, à l’égard d’une autre personne, a recours à des insinuations, des invitations ou des demandes, poursuit cette personne, limite ou restreint ses droits, entrave sa liberté, profère des insultes à son encontre, ou l’humilie afin d’obtenir de cette personne une rétribution sexuelle ou d’affecter sa dignité. Dans le domaine de l’emploi, il s’agit notamment des actes suivants: exploitation; refus d’accorder à la victime les mêmes possibilités d’emploi; non-application des mêmes critères de sélection; non-respect de la stabilité dans l’emploi de la victime ou de ses conditions générales de travail; ou dénigrement du travail de la victime. Dans le domaine éducatif, il s’agit des actes suivants: menaces; intimidations; humiliations; moqueries; mauvais traitements physiques; discrimination à l’encontre de personnes handicapées ou toute autre forme de discrimination, fondée ou non sur le sexe de la victime (article 3, paragraphe 1). La même loi prévoit que l’inobservation des mesures prévues est passible d’une amende de 550 à 1 000 balboas panaméens (PAB) pour l’entreprise, et que, dans ces cas, les supérieurs hiérarchiques des entités publiques commettent une infraction aux devoirs des fonctionnaires, qui est définie et sanctionnée par le Code Pénal (article 8). La loi prévoit aussi que l’employeur doit instituer – par le biais de règlements intérieurs du travail, de conventions collectives ou d’ordres de la direction – une procédure de présentation de plainte et de règlement approprié et efficace en vue de la dénonciation de ces comportements (article 6, paragraphe 2). Cette procédure doit établir des politiques internes appropriées et conformes à la loi, assurer la confidentialité ainsi que la protection du plaignant et des témoins, et prévoir des sanctions exemplaires pour ces comportements. Le gouvernement indique aussi que le ministère du Travail a élaboré un protocole type pour identifier, prévenir et traiter la violence sexiste. Ce protocole oblige les entreprises et les entités publiques à élaborer des procédures pour prévenir le harcèlement en général et le harcèlement sexuel en particulier. Tout en prenant dûment note de ces informations, la commission note que le rapport du gouvernement ne contient pas d’informations sur la suite donnée dans la pratique aux plaintes déposées pour harcèlement sexuel au travail. La commission prie le gouvernement de donner des informations sur les procédures internes de dépôt de plainte et de règlement adoptées en vertu de l’article 6(2) de la loi no 7 du 14 février 2018, et sur la suite donnée aux plaintes pour harcèlement sexuel au travail, dans le cadre de ces procédures. La commission prie aussi le gouvernement de fournir des données détaillées sur le nombre de cas identifiées par l’inspection du travail et de plaintes déposées – y compris dans le cadre de procédures judiciaires devant les tribunaux civils, administratifs et pénaux – et sur l’issue de ces cas, les sanctions imposées et les réparations accordées.
Article 2. Politique nationale d’égalité de genre. En réponse à la demande d’information de la commission sur l’impact du Plan d’action pour l’égalité des chances des femmes (PPIOM) 2016-2019, le gouvernement indique que celui-ci n’a pas pu être évalué car il n’a pas encore été entièrement exécuté, situation qu’a aggravée le début de la pandémie de COVID-19. Toutefois, le gouvernement fournit de nombreuses informations sur son application du notamment des précisions sur les activités du réseau de mécanismes gouvernementaux – composé de 48 organismes publics – et des cinq groupes de travail de ce réseau, lesquels sont responsables de la mise en œuvre des activités et des lignes stratégiques au titre des 10 axes thématiques du PPIOM 2016-2019. Le gouvernement mentionne également un certain nombre d’initiatives récentes: 1) élaboration et lancement d’un sondage numérique sur l’égalité entre hommes et femmes sur le lieu de travail et dans la famille, dans le contexte de la pandémie de COVID-19; 2) projet pilote «Programme de développement, les femmes dans la logistique» qui vise à identifier et à autonomiser les femmes dans des situations vulnérables, en créant des compétences techniques et de direction en vue de leur réinsertion professionnelle; 3) projet «Eje Cambiando Vidas», qui vise à autonomiser les femmes par le biais de l’entrepreneuriat, de la formation et des coopératives, en favorisant leur indépendance économique et leur autonomisation; 4) atelier de formation pour les travailleuses domestiques et les femmes au foyer qui étudient au Centre de formation des femmes María Auxiliadora (CECAMMA); et 5) programme de formation sur la violence et la discrimination à l’encontre des femmes sur le lieu de travail, de la Fédération authentique des travailleurs (FAT). Le gouvernement communique également des informations statistiques ventilées par sexe sur la répartition des diplômés de l’Institut national de formation professionnelle et de développement humain (INADEH) dans les différentes offres d’emploi, et indique entre autres que: 1) entre le 1er janvier et le 31 mai 2021, 47 femmes et 17 hommes ont obtenu leur diplôme dans la comarca (région) indigène Guna Yala, et 305 femmes et 299 hommes dans la comarca indigène Ngäbe Buglé; 2) en 2020, 10 442 hommes et 21 804 femmes issus de la population générale ont obtenu leur diplôme; 3) parmi ces diplômés, un plus grand nombre de femmes a reçu une formation dans les domaines de la gestion d’entreprise (2 893 femmes contre 699 hommes) et des technologies de l’information (3 597 femmes contre 1 500 hommes); et 4) entre 2017 et 2021, 57,4 pour cent des personnes qui ont étudié à l’INADEH étaient des femmes, la plupart d’entre elles étant occupée dans les secteurs des services et de l’agroalimentaire. Tout en prenant dûment note de ces informations, la commission note que, d’après les mêmes statistiques, la répartition par sexe dans l’ensemble des diplômés, selon les domaines de formation, fait apparaître une ségrégation importante dans certains secteurs, par exemple les soins de beauté et la cosmétologie (94 pour cent sont des femmes), la couture et le textile (92 pour cent sont des femmes), la métallurgies (93 pour cent sont des hommes) et la mécanique automobile (92 pour cent sont des hommes). À ce sujet, la commission rappelle que l’orientation professionnelle ainsi que des mesures actives visant à promouvoir l’accès à l’éducation et à la formation, exemptes de considérations fondées sur des stéréotypes ou des préjugés, sont des conditions essentielles pour élargir le choix des professions proposées aux hommes et aux femmes (Étude d’ensemble de 2012, paragraphe 750). La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des statistiques ventilées par sexe sur la répartition des hommes et des femmes dans les différentes offres de formation professionnelle, par domaine professionnel. La commission prie aussi le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour promouvoir l’accès à la formation afin d’élargir le choix des professions pour les hommes et les femmes, et de communiquer des statistiques détaillées, ventilées par sexe, sur l’impact spécifique de ces offres de formation sur l’accès à l’emploi.
Accès à l’éducation et à la formation professionnelle des femmes issues de groupes vulnérables à la discrimination. En ce qui concerne les mesures visant à réduire le taux d’abandon scolaire des adolescentes enceintes, et à assurer l’accès à l’éducation et à la formation professionnelle des femmes indigènes et des femmes vivant en zone rurale, le gouvernement indique que, pour la plupart, les services fournis par le ministère du Développement social (MIDES) sont destinés aux secteurs vulnérables. Le gouvernement mentionne les initiatives suivantes: 1) Centre d’orientation et de prise en charge intégrale (COAI); 2) programme d’alphabétisation du MIDES; 3) projet de réseaux territoriaux; 4) Secrétariat national pour l’autonomisation des Afro-Panaméens (SENADAP); 5) programme de parrainage d’entrepreneurs; et 6) programme de réseaux d’opportunités. Le gouvernement fournit également des informations sur les activités de formation menées par l’Institut national de la femme (INAMU), notamment le programme «Tú puedes, mujer», élaboré en 2018 dans dix provinces et deux comarcas indigènes (Ngäbe Buglé et Emberá Waunaan), et dans 25 communautés, dont 24 communautés rurales (6 communautés indigènes), ainsi que les programmes «Mujer Agricultora» et «Mujer, Cambia Tu Vida». Pendant le premier semestre 2021, le programme «Mujer, Cambia Tu Vida» continue de progresser et compte 103 participants, dont 99 femmes. Il est prévu de commencer la formation de groupes de femmes indigènes dans les comarcas de Ngäbe Buglé et Emberá Waunaan. Le gouvernement fait également état des activités du ministère de l’éducation (MEDUCA) qui visent à réduire les taux d’abandon scolaire et le pourcentage d’adolescentes enceintes, en particulier le programme de santé sexuelle et reproductive destiné à prévenir les grossesses chez les adolescentes. Le rapport du gouvernement contient également des statistiques selon lesquelles, en 2019, 40 cas d’élèves enceintes et un taux d’abandon scolaire de 1.0 ont été enregistrés (33 élèves enceintes et un taux d’abandon scolaire de 0.9 en 2018). Dans ses observations, la CONUSI indique que des taux élevés d’analphabétisme et d’abandon scolaire persistent dans la population indigène (le taux d’alphabétisation des femmes indigènes est de 75,4 pour cent alors que celui des femmes non indigènes est de 98,5 pour cent). La CONUSI signale également que 18,5 pour cent des adolescentes enceintes ont été recensées dans la zone des comarcas (319 dans la comarca de Guna Yala et 1 476 dans celle de NgäbeBuglé), et que les trois quarts des adolescentes enceintes abandonnent l’école, ce qui met en évidence le manque de garanties et de suivi des institutions à cet égard. La CONUSI souligne que les rapports du gouvernement à ce sujet ne comportent pas d’évaluation de l’impact que les mesures ont eu pour résoudre le problème. Dans sa réponse, le gouvernement mentionne d’autres stratégies scolaires et extrascolaires visant à renforcer l’orientation professionnelle à travers les accords et les alliances stratégiques du MEDUCA. La commission fait bon accueil aux informations fournies par le gouvernement et le prie de continuer à donner des informations sur les activités de formation axées sur les femmes de groupes vulnérables (femmes indigènes et femmes de zones rurales) pour réduire le taux d’analphabétisme et favoriser leur accès à de meilleures possibilités d’emploi, et sur l’impact concret de ces mesures (évolution des taux d’alphabétisation dans les groupes concernés, taux d’accès effectif à l’emploi après la formation, etc.) La commission prie également le gouvernement de communiquer des données actualisées sur le taux d’abandon scolaire des adolescentes enceintes, sur les mesures prises pour réduire ce taux et sur leur impact concret.
Égalité de chances et de traitement sans distinction de race, de couleur et d’ascendance nationale. La commission prend note des informations qu’a fournies le gouvernement, en réponse à sa demande concernant les mesures visant à promouvoir l’égalité de chances et de traitement dans l’emploi et la profession des travailleurs afro-panaméens, sur les activités du SENADAP. Son programme de travail comporte les activités suivantes: 1) actualisation du Plan national pour l’émancipation des Afro-Panaméens de 2007, l’objectif étant de présenter, en tant que document final, le Plan directeur pour l’émancipation des Afro-Panaméens (Vision 2022-2030); 2) élaboration du « projet de mesures pour élaborer une politique publique et d’état fin d’inclure dans les programmes éducatifs l’histoire et les apports des Afro-descendants »; 3) élaboration du programme «Ruta de Tambores», qui cherche à rassembler les communautés et, ainsi, à faire avancer des politiques publiques; et 4) programmes de sensibilisation aux apports des Afro-Panaméens à la vie nationale, et de valorisation de ces apports. La commission prend également note des éclaircissements du gouvernement sur la collaboration du SENADAP, du bureau technique du recensement afro (Mesa Técnica Censal Afro (METACENSO) ) et de l’Institut national de la statistique et du recensement (INEC), afin d’intégrer en 2021 une question afro-ethnique dans l’enquête sur le marché du travail (EML) et, en 2022, dans le recensement de la population et du logement. Dans ses observations, la CONUSI indique que les femmes d’ascendance africaine ont plus de difficultés pour entrer sur le marché du travail, et que leurs niveaux de pauvreté, d’analphabétisme et de travail précaire sont élevés. La CONUSI souligne aussi la fréquence des attitudes discriminatoires et des stéréotypes fondés sur la race, la couleur et l’ascendance nationale des travailleurs. Tout en prenant note des informations fournies sur les plans et programmes en place, la commission prie le gouvernement de donner des informations détaillées sur les mesures concrètes prises dans le cadre de ces initiatives, et de préciser quelles activités cherchent spécifiquement à aider les travailleuses afro-panaméennes. La commission prie aussi le gouvernement de communiquer des statistiques, ventilées par sexe, secteur et profession, sur l’accès des travailleurs afro-panaméens et indigènes à ces activités.
Politique d’égalité pour les travailleurs en situation de handicap. En réponse à la demande d’informations de la commission sur l’impact des mesures visant à promouvoir l’accès à l’éducation et à la formation professionnelle, à réduire le taux d’analphabétisme et à améliorer l’accès aux possibilités d’emploi, le gouvernement indique que les institutions concernées coordonnent l’action au sein du Conseil national consultatif sur le handicap (CONADIS), qui collabore avec d’autres institutions comme le MEDUCA et l’INADEH. Depuis 2017, des mesures d’insertion professionnelle des personnes en situation de handicap ont eu les résultats suivants: 1 679 hommes et 1 397 femmes ont participé à des activités et séminaires d’orientation; 634 hommes et 473 femmes à des journées de sensibilisation; et 6 329 hommes et 3 515 femmes à des activités axées sur l’emploi des personnes handicapées. Le gouvernement mentionne également différents programmes, en particulier les suivants: 1) le Programme d’appui à l’insertion professionnelle (PAIL) auquel le MITRADEL et l’entreprise participante contribuent, l’un et l’autre, à hauteur de 50 pour cent de la bourse des participants, soit un montant équivalent au salaire minimum; et 2) le programme «Orienta Panamá» pour l’orientation professionnelle des jeunes en situation de handicap scolarisés dans des collèges publiques. La commission prend également noe des données fournies sur les activités dans ce domaine, au niveau national, du Département de l’intégration socio-économique des personnes en situation de handicap: en 2020, le département a enregistré 106 postes vacants au siège central (ville de Panama) et 74 postes vacants dans les directions régionales; 50 hommes et 40 femmes ont été placés au siège central, et 24 hommes et 9 femmes dans les directions régionales. Le MEDUCA soutient également les programmes de sensibilisation au travail et au harcèlement sexuel de l’Institut panaméen de formation spéciale (IPHE). Tout en prenant note des informations fournies sur les mesures et programmes adoptés, la commission note que la CONUSI signale le manque de données et d’indicateurs sur la réalité de l’emploi des personnes en situation de handicaps, ce qui empêche de concevoir des plans, programmes et politiques dans ce domaine. La CONUSI indique aussi qu’un nombre considérable d’entreprises ne respectent pas la loi 15 du 31 mai 2016, qui établit que les entreprises doivent compter 2 pour cent de personnes en situation de handicap dans leurs effectifs. Dans sa réponse, le gouvernement indique, entre autres, que: 1) l’INADEH a dispensé 153 formations techniques pour les personnes en situation de handicap, avec la participation de 345 hommes et 225 femmes sur le territoire national; 2) au cours de la période 2017-2021, il a organisé 150 ateliers de sensibilisation sur la loi n° 15 de 2016, avec une participation totale de 1 529 personnes regroupant 821 hommes et 708 femmes travailleurs dans les secteurs public et privé; 3) il a mis en place le sceau « Yo Si Cumplo », pour reconnaître les bonnes pratiques de travail et l’engagement des entreprises dans le processus d’inclusion professionnelle, en accordant 137 certificats; et 4) ce processus implique l’orientation et la sensibilisation du secteur des entreprises avec l’intervention de 74 inspecteurs du travail dans tout le pays, qui ont des formats révisés et appropriés pour la vérification de la conformité avec les 2 pour cent d’inclusion professionnelle des personnes en situation de handicap. La commission prend bonne note de toutes ces informations et prie le gouvernement de fournir des informations sur les résultats obtenus dans le cadre du suivi des activités de formation et de sensibilisation à l'insertion professionnelle des personnes en situation de handicap.
Politique d’égalité en ce qui concerne les autres motifs de discrimination. La commission note que, en réponse à sa demande d’informations sur les mesures visant à promouvoir l’égalité de chances et de traitement dans l’emploi et la profession en ce qui concerne tous les motifs de discrimination énumérés dans la convention, le gouvernement mentionne ses activités pour promouvoir l’égalité entre hommes et femmes. La commission rappelle que l’article 1, paragraphe 1 a), de la convention énumère sept motifs de discrimination interdits - race, couleur, sexe, religion, opinion politique, ascendance nationale et origine sociale. La commission note que, hormis les informations sur les activités portant sur la discrimination fondée sur le sexe, la race, la couleur et l’ascendance nationale mentionnées dans les parties correspondantes du présent commentaire, le gouvernement ne fournit pas d’informations sur les efforts qu’il déploie pour lutter contre la discrimination, dans l’emploi et la profession, fondée sur la religion, l’opinion politique ou l’origine sociale. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les mesures prises au sujet de ces trois motifs de discrimination, et des informations sur le nombre de cas identifiés par l’inspection du travail ou traités par d’autres organes compétents tels que les tribunaux.
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