Rapport intérimaire - Rapport No. 96, 1967

Cas no 468 (République démocratique du Congo) - Date de la plainte: 17-FÉVR.-66 - Clos

1. 72. La queja de la Unión de Sindicatos Congoleses figura en una comunicación de fecha 17 de febrero de 1966 y se halla completada por una comunicación de 5 de abril de 1966. Habiéndose transmitido el texto de dicha queja al Gobierno para que enviara sus observaciones, éste contestó por carta de fecha 21 de marzo de 1966.
2. 73. El Congo (Kinshasa) no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 74. Los querellantes alegan en lo esencial que por ordenanza de 16 de febrero de 1966, el Jefe del Estado había suprimido el derecho de huelga, lo cual, según los querellantes, constituía no sólo un atentado al libre ejercicio de los derechos sindicales, sino que era, además, una infracción del artículo 28 de la Constitución congolesa.
2. 75. En su respuesta de fecha 21 de marzo de 1966, el Gobierno indica que la medida adoptada por el Jefe del Estado con el objeto de suspender momentáneamente el ejercicio del derecho de huelga obedecía sólo a las circunstancias del momento y de ningún modo implicaba una supresión del derecho de huelga.
3. 76. Habiendo proporcionado las indicaciones que preceden, para « información » de la O.I.T, el Gobierno declara que « la Unión de Sindicatos Congoleses no es un sindicato reconocido por el Gobierno congolés y que, por consiguiente, no procedería que el Gobierno congolés expusiera sus observaciones y argumentos sobre los alegatos presentados contra él por un sindicato irregular cuya queja no es admisible ».
4. 77. Al examinar el caso en su 43.a reunión, celebrada el mes de mayo de 1966, el Comité estimó que antes de examinar el caso en cuanto al fondo, le correspondía determinar si la organización que había presentado la queja estaba habilitada para hacerlo en virtud del procedimiento en vigor. Señaló, en conexión con esto, que la O.I.T, aunque enterada de la existencia de dicha organización desde hace ya algún tiempo, no posee, en efecto, información precisa sobre su estatuto jurídico, sobre su importancia o respecto a sus lazos con otras organizaciones profesionales, nacionales o internacionales.
5. 78. A fin de poder pronunciarse con conocimiento de causa sobre la admisibilidad de la queja, el Comité estimó, pues, necesario obtener de la organización querellante informaciones sobre su estatuto, sus efectivos y su afiliación, y solicitó al Director General que se pusiera en contacto con ella a fin de obtener dichas informaciones.
6. 79. Paralelamente, como el hecho de que una organización sindical no sea reconocida por las autoridades públicas no es de por sí razón suficiente para privar a esta organización de su derecho de recurrir al procedimiento de queja ante el Comité por violación de la libertad sindical, el Comité consideró útil solicitar igualmente del Gobierno informaciones sobre el estatuto jurídico exacto de la organización querellante, sobre la significación y el alcance del reconocimiento de un sindicato, sobre la legislación aplicable en la materia y, en particular, sobre las condiciones a que está subordinado el reconocimiento. Por consiguiente, el Comité pidió al Director General que obtuviera del Gobierno las informaciones en cuestión.
7. 80. Al volver a examinar el caso en su 44.a reunión, celebrada en noviembre de 1966, el Comité advirtió que el Director General, por carta de fecha 30 de mayo de 1966, había solicitado al querellante las informaciones complementarias cuya naturaleza se precisa en el párrafo 78 anterior, pero que dicha carta había permanecido sin respuesta.
8. 81. A este respecto, el Comité ha observado que en una comunicación del querellante de fecha 5 de abril de 1966, éste alegaba que la carta del Director General de fecha 1.° de marzo de 1966, mediante la cual este último informaba a la organización querellante de su derecho a presentar informaciones complementarias en apoyo de su queja, había sido retirada del correo por la Confederación de Sindicatos Libres del Congo, leída y transmitida al Ministerio del Trabajo.
9. 82. El Comité ha considerado que si dicho alegato corresponde a la realidad, las circunstancias a las que se refiere podrían explicar que la carta del Director General de 30 de mayo de 1966 no haya podido ser recibida y que, por lo tanto, haya permanecido sin respuesta.
10. 83. En todo caso, dado que el Comité no ha obtenido los informes que juzgaba necesarios para examinar el asunto y debido a que no hay seguridad de que se haya recibido la comunicación en la que se solicitaban dichas informaciones, el Comité pidió al Director General que reiterara su solicitud a la organización querellante.
11. 84. Por lo que se refiere a las informaciones que el Comité hubiera deseado recibir del Gobierno, cuya naturaleza se precisa en el párrafo 79 que precede, el Comité ha advertido que el Director General solicitó dichas informaciones por carta de fecha 30 de mayo de 1966 y que el Gobierno respondió por comunicación de fecha 18 de agosto de 1966.
12. 85. En dicha respuesta, el Gobierno señala en primer lugar que la Unión de Sindicatos Congoleses no es una organización profesional reconocida por el Ministerio del Trabajo, y que por consiguiente no tiene existencia jurídica; el Gobierno deduce de esto que dicha organización no puede ejercer actividad sindical alguna, bien sea en el territorio nacional o ante las instancias internacionales.
13. 86. El Gobierno señala a continuación que en respuesta a la solicitud de reconocimiento presentada por la organización querellante, las autoridades competentes comunicaron a esa organización que debía esperar a que se efectuara el examen de sus estatutos « conforme a la legislación en dicha materia que se encuentra actualmente en espera de la firma del Presidente de la República ».
14. 87. El Gobierno precisa que el Ministerio del Trabajo había elaborado nuevos textos legislativos que determinan las condiciones que debe cumplir todo sindicato para obtener su registro. Estos textos, declara el Gobierno, se inspiran en el espíritu del artículo 28, I) de la Constitución Nacional, la cual estipula lo siguiente: « Todos los congoleses tienen el derecho de reunirse pacíficamente y sin armas, así como de fundar sindicatos u otras asociaciones o de afiliarse a ellas para promover su bienestar y asegurar la defensa de sus intereses políticos, sociales, económicos, religiosos y de otra índole. » Los textos legislativos elaborados, según declara el Gobierno, conceden « plena libertad a las asociaciones profesionales » y fijan únicamente condiciones en cuanto a la forma.
15. 88. De las observaciones formuladas por el Gobierno parece desprenderse - señaló el Comité en su reunión de noviembre de 1966 - que se han elaborado nuevas disposiciones referentes al registro (o reconocimiento) de los sindicatos, pero que todavía no han entrado en vigor y que, en estas condiciones, no resultaba del todo claro cuáles eran las disposiciones o reglas aplicables respecto al reconocimiento en el momento de presentarse la queja. En efecto, el Comité constata que de los datos de que se dispone se deduce que los textos de 1957, que regían el derecho de sindicación, se derogaron en 1964 sin que, en apariencia, al menos por lo que se refiere al reconocimiento, hayan sido reemplazados por otras disposiciones.
16. 89. Ahora bien, según advirtió el Comité, resulta que el sindicato querellante poseía, al menos en el mes de febrero de 1966, fecha en que se presentó la queja, una existencia de hecho. El Gobierno invocó la inexistencia jurídica de la organización querellante para instar al Comité a considerar la queja como inadmisible, pero éste estimó que correspondía al Gobierno precisar las razones por las cuales el sindicato autor de la queja no había sido reconocido y debía considerarse que carecía de existencia jurídica.
17. 90. En efecto, el Comité recordó que ya en su primer informe sostuvo que estaría en contradicción con los fines para los cuales se estableció el procedimiento para el examen de quejas relativas a la violación de los derechos sindicales si admitiera que la disolución o la pretendida disolución de una organización mediante acción gubernamental extingue el derecho de la organización a invocar el procedimiento en cuestión.
18. 91. En estas condiciones, antes de examinar el asunto en cuanto a su fondo, y con el fin de tener una opinión sobre si la queja provenía de una organización con derecho a presentarla, el Comité consideró que debía obtener del Gobierno informaciones precisas acerca de las disposiciones legales que regían el reconocimiento de los sindicatos en el momento de presentarse la queja, o cualquier otra regla aplicable en la materia, y en particular en lo que se refiere a la manera en que tales reglas o disposiciones fueron aplicadas en el caso preciso de la Unión de Sindicatos Congoleses; el Comité solicitó, por tanto, del Director General que obtuviera dichas informaciones del Gobierno.
19. 92. Por carta de fecha 15 de noviembre de 1966, el Director General solicitó de la organización querellante que suministrase las informaciones cuya naturaleza se precisa en el párrafo 78 anterior, pero hasta la fecha dicha carta ha permanecido sin respuesta. Por carta de la misma fecha, el Director General solicitó del Gobierno las informaciones complementarias que se mencionan en el párrafo anterior. El Gobierno respondió por comunicación de fecha 12 de diciembre de 1966.
20. 93. En esta comunicación, el Gobierno afirma en primer lugar que no hubiera vacilado en contestar respecto del fondo si se hubiera tratado de una organización profesional que tuviera una existencia jurídica. « En este sentido - prosigue el Ministro de Trabajo y Previsión Social, firmante de la carta del Gobierno - creo que el Comité de Libertad Sindical debe tomar en consideración las leyes nacionales y reconocer únicamente las instituciones nacionales establecidas. Para mi Gobierno sería totalmente ilegal tener tratos con una organización que no existe. La práctica nacional no lo permite en modo alguno. Y a pesar de proponerse lograr el respeto de la libertad sindical el Comité no debería favorecer un clima de falta de respeto para las instituciones nacionales y de inseguridad, principalmente en un país en vías de desarrollo, reconociendo, por su parte, unas organizaciones que el Gobierno no conoce. Más bien debería ocuparse de los aspectos jurídicos de esta materia. »
21. 94. No obstante, el Gobierno adjunta a su comunicación los textos legislativos que anteriormente establecían las condiciones de reconocimiento de los sindicatos, así como el del decreto-ley núm. 122, de 1.° de mayo de 1964, cuyo artículo 7, apartado 1), deroga los textos a que se ha hecho alusión. El Gobierno precisa que en la actualidad no existe ninguna legislación relativa al derecho de sindicación, puesto que ésta sigue siendo un proyecto.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 95. Por lo tanto, se desprende claramente de los elementos proporcionados por el Gobierno que tanto hoy como en el momento en que se presentó la queja, no existe ni existía ningún texto que rija las condiciones de reconocimiento de los sindicatos.
2. 96. No por eso deja de ser cierto que, según las mismas declaraciones del Gobierno, las autoridades han denegado a la organización querellante el reconocimiento y, así, le niegan una existencia jurídica.
3. 97. Podría suceder que, cuando los conozca, el Comité estime que los motivos que incitaron al Gobierno a adoptar respecto de la organización querellante la posición que mantiene, hayan sido justificados y que considere, lo mismo que el Gobierno, que la organización que ha presentado la queja no estaba habilitada para hacerlo. No obstante, por las razones que se han expuesto anteriormente (véanse los párrafos 79, 89, 90 y 91), el Comité considera que él es quien debe pronunciarse sobre el problema previo de la admisibilidad de la queja y no el Gobierno, como éste parece estimar.
4. 98. El Comité cree que en este punto debe señalar, como lo hizo en otros casos anteriores, que el procedimiento en vigor en materia de comunicación de quejas relativas a violaciones de la libertad sindical prescribe que dichas quejas deben proceder bien de organizaciones de trabajadores o de empleadores, bien de gobiernos. Ahora bien, recuerda el Comité que ya en su primer informe señaló que a veces se podía hacer valer el argumento de que las personas que pretendan actuar en nombre de una organización de este tipo no están habilitadas para hacerlo si esta organización ha sido disuelta o no ha sido reconocida. En estos casos, constataba el Comité, podrían suscitarse dudas sobre la autoridad de que gozan exactamente las personas que pretenden actuar en nombre de la organización interesada y señaló que estaría dispuesto a examinar cada caso en base a sus méritos. No obstante, declaró que no consideraría inadmisible una queja solamente porque el Gobierno contra el cual se presenta ha disuelto o no ha reconocido la organización en cuyo nombre se la presenta. Al adoptar este punto de vista, el Comité se inspiró en las conclusiones que el Consejo de Administración había adoptado por unanimidad en 1937 cuando examinó, a propósito del caso relativo al Partido Laborista de la Isla Mauricio, una queja basada en el artículo 24 de la Constitución de la O.I.T. (entonces artículo 23). En ese caso, el Consejo de Administración sentó el principio de que podía ejercer su discreción al decidir si debe o no considerarse un organismo como una organización profesional para los fines de la Constitución de la Organización, y no se considera ligado por ninguna definición nacional de la frase « organización profesional ». El Comité siempre ha seguido los mismos principios para determinar la admisibilidad de las quejas que ha debido examinar. Por esta razón, nunca ha estimado que una queja es inadmisible solamente porque el Gobierno aludido haya disuelto la organización que la presenta, o no la haya reconocido.

Recomendación del Comité

1. 99. Habida cuenta de las consideraciones que preceden y a fin de que al Comité esté en condiciones de determinar si la Unión de Sindicatos Congoleses estaba o no habilitada para presentar su queja, el Comité recomienda al Consejo de Administración que insista ante el Gobierno para que éste tenga a bien exponer los motivos por los cuales consideró pertinente negar el reconocimiento a la organización querellante, así como el procedimiento que siguió en este caso. El Comité recomienda, además, al Consejo de Administración que aplace el examen de este caso hasta su próxima reunión.