Rapport définitif - Rapport No. 409, Mars 2025

Cas no 3282 (Colombie) - Date de la plainte: 23-MARS -17 - Clos

1. 161. La queja figura en una comunicación de febrero de 2017 remitida por la Unión Nacional de Trabajadores del Estado y los Servicios Públicos de Colombia (UTRADEC-CGT) y la Confederación General del Trabajo (CGT), una comunicación de fecha 7 de junio de 2017 de la CGT, y unas comunicaciones de fechas 25 de octubre de 2017 y 2 de marzo de 2019 del Sindicato de Empleados Unidos Penitenciarios (SEUP).
2. 162. El Gobierno de Colombia envió sus observaciones sobre los alegatos en comunicaciones de fechas 25 de mayo y 5 de julio de 2018, 31 de marzo y 15 de agosto de 2023, así como 10 de enero de 2025.
3. 163. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 164. En sus comunicaciones de febrero y 7 de junio de 2017, la UTRADEC-CGT y la CGT afirman que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) de Colombia incumplió tres acuerdos suscritos con organizaciones sindicales del sector público. Afirman específicamente que se incumplieron: i) los siete artículos de un acuerdo firmado el 28 de mayo de 2014 entre el Gobierno, el INPEC y 12 organizaciones sindicales del INPEC, entre ellas la CGT y el SEUP, que incluía disposiciones sobre garantías para el ejercicio de la actividad sindical, la unificación de los requisitos de acceso a una pensión especial de jubilación para los empleados ejerciendo actividades de alto riesgo, la creación de una mesa de trabajo conjunta permanente, y la normalización de las actividades en los establecimientos carcelarios y penitenciarios del país; ii) cuatro de los cinco artículos de un acuerdo firmado el 9 de enero de 2015 entre el Gobierno, el INPEC y cinco organizaciones sindicales del INPEC, incluidas la UTRADEC-CGT y el SEUP, que preveía un incremento porcentual del sobresueldo, la adquisición de una póliza de seguro de vida, la introducción de un cupo de crédito para la adquisición de vivienda, la implementación y fortalecimiento de esquemas de seguridad para garantizar el derecho a la vida e integridad física, y la instalación de una mesa técnica con participación de las organizaciones sindicales, y iii) la mayoría de las disposiciones de un acuerdo nacional firmado el 11 de mayo de 2015 entre el Gobierno y diez organizaciones sindicales del sector público, entre ellas la UTRADEC-CGT y la CGT, que preveía, inter alia, un aumento de la planta de personal del INPEC que no se materializó.
2. 165. Según la UTRADEC-CGT y la CGT, estos incumplimientos provocaron una grave crisis en todo el sistema penitenciario carcelario colombiano. Indican que, en consecuencia, la Asociación Sindical Unitaria de Servidores Públicos del Sistema Penitenciario y Carcelario Colombiano (UTP), que es una filial de la UTRADEC-CGT y el sindicato mayoritario dentro del INPEC con más de 4 000 afiliados, inició una protesta pacífica, en la cual participaron trabajadores de 85 establecimientos penitenciarios y carcelarios, y empezó a hacer denuncias públicas en contra de la administración del INPEC.
3. 166. La UTRADEC-CGT y la CGT alegan que, como respuesta a estas iniciativas, el director general del INPEC dejó de conceder permisos sindicales a los representantes de la UTP, mientras que siguió concediéndolos a los representantes de sindicatos con muchos menos afiliados. Sostienen además que este dio instrucciones a los directores de los establecimientos carcelarios para que llevaran a cabo investigaciones contra los directivos y afiliados de la UTP que participaban en la referida protesta, lo que dio lugar a denuncias penales y disciplinarias, así como actos de intimidación y amenazas contra varios de ellos. Según la UTRADEC-CGT y la CGT, estas medidas causaron temor y ansiedad, generaron desafiliaciones, y tuvieron un impacto negativo en el desarrollo de la protesta y el crecimiento de la UTP. La comunicación de 7 de junio de 2017 de la CGT contiene también alegatos de homicidios y amenazas contra dirigentes y miembros de la UTP (alegatos ya examinados por el Comité en el marco de los casos núms. 2761 y 3074).
4. 167. En su comunicación de 25 de octubre de 2017, el SEUP también alega el incumplimiento de varias disposiciones de un acuerdo que firmó con el INPEC el 3 de agosto de 2012, en relación con el no traslado de dirigentes sindicales sin justa causa, el otorgamiento de permisos sindicales, la política salarial y prestacional, el régimen de personal, la política penitenciaria y el bienestar del personal.
5. 168. El SEUP alega adicionalmente que el INPEC adoptó diversas medidas para debilitarlo, alegando en particular: i) frecuentes y sistemáticos traslados de lugar de trabajo de sus dirigentes y afiliados; ii) la negativa a conceder permisos sindicales a sus representantes, que provocó la paralización de su actividad sindical en varias zonas del país; iii) el descuento doble de las cuotas sindicales de sus miembros que anteriormente estaban afiliados a otras organizaciones con el fin de generar desafiliaciones; iv) el inicio de procesos disciplinarios contra sus directivos en violación de las garantías procesales, y v) el despido, sin levantamiento de fuero sindical, de un dirigente suyo, el Sr. Carlos Gerardo Portela, quien impugnó esta decisión ante el Juzgado 29 Laboral de Bogotá.
6. 169. El SEUP sostiene además que el INPEC ha propiciado y auspiciado la creación de «sindicatos de papel», constituidos con ayuda de sus directivos y registrados ante el Ministerio del Trabajo. Afirma que, justo después de su creación, estos sindicatos ya gozaban de más privilegios y garantías que los sindicatos antiguos ya reconocidos. El SEUP indica que pidió la investigación y cancelación de más de 65 personerías jurídicas, pero el Gobierno ha hecho caso omiso a estas solicitudes.
7. 170. En su comunicación de 2 de marzo de 2019, el SEUP informa que el 10 de julio de 2018, el Ministerio del Trabajo convocó una reunión de la Comisión Especial de Tratamiento de Conflictos ante la OIT (CETCOIT) entre el SEUP y el INPEC, y se llegó a la conclusión de programar otra reunión con las autoridades colombianas competentes. Sin embargo, en esta misma comunicación, el SEUP indica que retiró su participación en la CETCOIT, expresando dudas sobre la capacidad de esta para mediar en una queja que afecta a trabajadores estatales.

B. Respuesta del Gobierno

1. 171. En sus comunicaciones de 25 de mayo y 18 de julio de 2018, el Gobierno proporciona las observaciones del INPEC, el cual responde al alegado incumplimiento de los mencionados cuatro acuerdos. En cuanto al acuerdo concluido el 3 de agosto de 2012, el INPEC sostiene que ha acatado cabalmente las disposiciones contenidas en el mismo. En este sentido, afirma que se ha esforzado por garantizar a los dirigentes sindicales el goce efectivo de los derechos derivados del fuero sindical, en particular el derecho a no ser despedidos, a que no se desmejoren sus condiciones de trabajo, ni a ser trasladados a otros establecimientos sin justa causa previamente calificada por un juez, y que concedió debidamente los permisos sindicales a los dirigentes que tenían derecho.
2. 172. En lo que respecta al acuerdo concluido el 28 de mayo de 2014, el INPEC afirma que cumplió plenamente con todos los artículos del acuerdo, indicando, inter alia, que: i) no emprendió ninguna represalia antisindical; ii) amplió el régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo; iii) instaló una mesa técnica de trabajo conjunta con los ministerios y las organizaciones sindicales firmantes del acuerdo, que tiene lugar cada semana en su sede y se encarga de llevar a cabo el seguimiento del cumplimiento de dicho acuerdo y la resolución de los conflictos, y iv) se normalizaron las actividades en sus establecimientos carcelarios y penitenciarios.
3. 173. En cuanto al acuerdo firmado el 9 de enero de 2015, el INPEC sostiene que: i) cumplió el artículo sobre el incremento porcentual del sobresueldo de su personal; ii) si bien no se pudo cumplir el artículo sobre la póliza de seguro de vida, ya que solo podía hacerse mediante un proyecto de ley, el Gobierno sugirió la creación de una mesa técnica para discutir soluciones alternativas y los sindicatos presentaron una propuesta normativa con miras a su incorporación a un proyecto de ley; iii) las pretensiones de los sindicatos relativas a la introducción de un cupo de crédito para la adquisición de vivienda no se ajustaban a las políticas fiscales del Estado; iv) cumplió el artículo sobre la implementación y fortalecimiento de los esquemas de seguridad al priorizar los estudios de nivel de riesgo de los dirigentes sindicales, y v) se realizaron más de 24 sesiones de la mesa técnica de concertación sectorial con la participación de las organizaciones sindicales firmantes.
4. 174. Con respecto del contenido del acuerdo nacional del 11 de mayo de 2015, el INPEC indica que adelantó un estudio técnico para el fortalecimiento de su planta de personal, aprobó sus resultados el 25 de noviembre de 2015, y presentó dos propuestas para la ampliación de dicha planta el 17 de junio de 2016. Sin embargo, explica que la modificación de su planta de personal es competencia del Presidente de la República y que la aprobación del presupuesto para la misma es competencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual hizo saber que no se podía aumentar el monto de las apropiaciones destinadas a financiar los gastos de personal del INPEC, de conformidad con el artículo 92 de la Ley núm. 617 de 2000. El INPEC indica que se establecieron otros mecanismos con el fin de ampliar su personal con auxiliares bachilleres, refiriéndose en particular a la firma de un convenio interadministrativo de colaboración con el Ministerio de Defensa Nacional.
5. 175. Asimismo, el INPEC responde a los alegados actos antisindicales cometidos en contra del SEUP. En lo que respecta a los supuestos traslados frecuentes y sistemáticos, el INPEC: i) informa que, en marzo de 2016, adoptó un manual para el traslado de personal, cuyos lineamientos permiten traslados en sus diferentes dependencias en aras de mantener un equilibrio en la planta; ii) reconoce que trasladó por error a funcionarios del SEUP que gozaban del fuero sindical, pero afirma que ello se atribuye en la mayoría de los casos a omisiones en los actos de publicidad por parte del SEUP, y iii) sostiene que estos traslados fueron revocados o modificados al momento de desatar los respectivos recursos de reposición.
6. 176. En cuanto a la alegada negativa a conceder permisos sindicales, el INPEC niega que los permisos sean denegados y cercenados sin justa causa, y afirma que autorizó un total de 3 251 días a representantes del SEUP en 2017. En lo que respecta al supuesto descuento doble de las cuotas sindicales, el INPEC afirma que: i) en mayo de 2013 impartió directrices para adelantar el trámite de las autorizaciones de retención y cese de retención de los descuentos sindicales y ii) su grupo de nómina procede a verificar el cumplimiento de requisitos de cada solicitud y aplica las respectivas novedades. Respecto de los procesos disciplinarios supuestamente iniciados en violación de las garantías procesales, el INPEC afirma que los procedimientos que adelanta se desarrollan dentro del marco del debido proceso, de conformidad con el artículo 29 de la Constitución y la Ley núm. 734 de 2022.
7. 177. Con respecto al alegado despido del Sr. Portela en violación del fuero sindical, el INPEC indica que: i) el 12 de diciembre de 2012, la Viceprocuraduría General de la Nación impuso sanción de destitución e inhabilidad general para ejercer funciones públicas al Sr. Portela; ii) tras la presentación de un recurso de apelación, la Procuraduría General de la Nación confirmó la decisión de primera instancia el 31 de julio de 2014; iii) el 24 de octubre de 2014, el INPEC ejecutó esta decisión, despidiendo al Sr. Portela; iv) el SEUP eligió al Sr. Portela dentro de su junta directiva el 31 de octubre de 2014 y registró este cambio ante el Ministerio del Trabajo el 12 de noviembre de 2014, por lo que el fuero sindical se adquirió con posterioridad a la sanción de destitución, y v) en una decisión de fecha 21 de mayo de 2018, el Juzgado 29 Laboral de Bogotá resolvió absolver al INPEC de tocas la pretensiones incoadas por el Sr. Portela.
8. 178. En sus comunicaciones de 31 de marzo y 2023 y 10 enero de 2025, el Gobierno informa que, con posterioridad a los acuerdos colectivos mencionados por las organizaciones querellantes, se celebraron entre el INPEC y varias organizaciones sindicales, incluida la UTP, dos acuerdos colectivos que comprenden, inter alia, disposiciones sobre infraestructura y dotación, jornada laboral, régimen especial de pensión, protección de la mujer, bienestar, capacitación, pólizas y seguros, garantías sindicales, seguridad y salud en el trabajo, y seguridad social. El Gobierno indica que, según el seguimiento que se adelanta periódicamente a los acuerdos nacionales en el marco de la «comisión/mesa de verificación de avance sobre acuerdos de vigencias anteriores»: i) el primer acuerdo, concluido en 2015 y que contiene 48 artículos, se cumplió íntegramente y ii) algunos puntos del segundo acuerdo, firmado en 2019 y que contiene 82 artículos, se encuentran por cumplir.

C. Conclusiones del Comité

1. 179. El Comité observa que, en el presente caso, las organizaciones querellantes alegan: i) la violación de varias cláusulas de acuerdos colectivos de trabajo firmados entre 2012 y 2015 por el Gobierno y diferentes organizaciones sindicales del sector penitenciario y ii) la comisión de varios actos antisindicales en contra de miembros y representantes de dos sindicatos, así como la participación del INPEC en la creación de supuestos «sindicatos de papel».
2. 180. En cuanto a la alegada violación de acuerdos colectivos de trabajo, el Comité toma nota de que las organizaciones querellantes afirman que el INPEC infringió varias disposiciones de tres acuerdos concluidos el 3 de agosto de 2012, el 28 de mayo de 2014 y el 9 de enero de 2015 entre el Gobierno, el INPEC y diferentes organizaciones sindicales del INPEC, así como de un acuerdo nacional firmado el 11 de mayo de 2015 entre el Gobierno y varias organizaciones sindicales del sector público, que incluían compromisos sobre garantías sindicales, condiciones salariales, políticas de seguridad, pensiones, bienestar del personal y aumento de personal.
3. 181. El Comité también toma nota de que el INPEC, en sus observaciones proporcionadas por el Gobierno, manifiesta que: i) el acuerdo de fecha 3 de agosto de 2012 se cumplió plenamente, en particular en lo que respecta a las garantías sindicales y los permisos sindicales; ii) el acuerdo de fecha 28 de mayo de 2014 se cumplió completamente, por medio de, inter alia, la ausencia de represalias antisindicales, la ampliación del régimen de pensiones especiales y el establecimiento de reuniones técnicas regulares con las organizaciones sindicales; iii) se cumplió con tres de los cinco puntos del acuerdo de fecha 9 de enero de 2015, no lográndose implementar el relativo a la póliza de seguro de vida por requerir un proyecto de ley (aunque se sugirió la creación de una mesa técnica para discutir soluciones alternativas y se presentó una propuesta normativa con miras a su incorporación a un proyecto de ley), ni el punto sobre el crédito para vivienda ya que las pretensiones de los sindicatos al respecto no se ajustaban a las políticas fiscales del Estado, y iv) de conformidad con el acuerdo nacional de fecha 11 de mayo de 2015, el INPEC presentó propuestas para ampliar su planta de personal, modificación que también depende del Presidente de la República y del presupuesto aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y estableció otros mecanismos para aumentar su personal con auxiliares bachilleres.
4. 182. El Comité toma nota de las versiones contradictorias de las partes respecto del nivel de cumplimiento de los cuatro acuerdos objeto de la queja. Toma nota de que, por un lado, las organizaciones querellantes alegan la violación de varias disposiciones, mientras por otro, el INPEC solo reconoce la imposibilidad de cumplir con dos artículos del acuerdo de 9 de enero de 2015. A este respecto, el Comité recuerda que el respeto mutuo de los compromisos asumidos en los acuerdos colectivos es un elemento importante del derecho de negociación colectiva y debería ser salvaguardado para establecer relaciones laborales sobre una base sólida y estable [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1336].
5. 183. El Comité toma nota asimismo de la indicación del Gobierno de que, después de la firma de los acuerdos objeto de la queja, se han celebrado dos acuerdos colectivos en 2015 y 2019 entre el INPEC y diversas organizaciones sindicales, incluida la UTP, cuyo cumplimiento se verifica periódicamente mediante la «comisión/mesa de verificación de avance sobre acuerdos de vigencias anteriores». El Comité observa que se desprende de la información proporcionada por el Gobierno a este respecto que: i) los referidos dos acuerdos colectivos son más amplios y detallados que los cuatro acuerdos objeto de la queja, al tiempo que abarcan muchos temas similares a los cubiertos por estos; ii) en particular, el nuevo acuerdo de 2015 contiene un artículo sobre la póliza de seguro de vida que permite dar aplicación al acuerdo de fecha 9 de enero de 2015 sobre este punto, y iii) dichos acuerdos disponen de mecanismos bipartitos de seguimiento de su aplicación y no han dado lugar a alegaciones de incumplimiento. Habida cuenta de lo anterior, el Comité invita al Gobierno a que continúe tomando las medidas necesarias para garantizar el pleno cumplimiento del contenido de los acuerdos concluidos entre el INPEC y las organizaciones sindicales en su seno.
6. 184. En lo que respecta a los alegados actos antisindicales en contra de la UTP, el Comité toma nota de que las organizaciones querellantes afirman que, en respuesta a una protesta pacífica contra el incumplimiento de tres acuerdos colectivos objeto de la queja y a denuncias públicas contra su administración por parte de la UTP, el INPEC: i) dejó de conceder permisos sindicales a los representantes de la UTP y ii) ordenó a los directores de sus establecimientos carcelarios que realizaran investigaciones contra los dirigentes y afiliados de la UTP que participaban en la protesta, lo que dio lugar a denuncias penales y disciplinarias, así como actos de intimidación y amenazas contra varios de ellos. Al tiempo que toma nota de que el Gobierno no responde a estos alegatos, el Comité también constata su carácter general y observa que se desprende de la información facilitada por el Gobierno que el referido acuerdo colectivo de 2019, del que la UTP es signataria, contiene dos artículos que brindan protección contra la persecución antisindical. Recordando que los trabajadores deben poder gozar del derecho de manifestación pacífica para defender sus intereses profesionales [véase Recopilación, párrafo 208] y que no deben utilizarse acusaciones de conductas criminales con el fin de hostigar a sindicalistas a causa de su afiliación o actividades sindicales [véase Recopilación, párrafo 80], el Comité confía en que el Gobierno seguirá tomando las medidas necesarias para garantizar el respeto de estos criterios en el seno del INPEC.
7. 185. En cuanto a los alegados actos antisindicales en contra del SEUP, el Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, con el fin de debilitar el SEUP, el INPEC: i) trasladó frecuentemente y de forma sistemática a sus dirigentes y afiliados; ii) se negó a conceder permisos sindicales a sus representantes; iii) inició procesos disciplinarios contra sus directivos en violación de las garantías procesales; iv) dedujo de manera intencionada el doble de las cuotas sindicales de sus miembros que anteriormente estaban afiliados a otras organizaciones para generar desafiliaciones, y v) despidió a uno de sus dirigentes, el Sr. Carlos Gerardo Portela, sin levantarle el fuero sindical.
8. 186. El Comité toma nota de que el INPEC, por su parte, sostiene que: i) realiza traslados de personal en sus diferentes dependencias de conformidad con un manual adoptado en 2016 y con el fin de mantener un equilibrio en la planta; ii) trasladó por error a funcionarios que gozaban de fuero sindical, pero estos traslados se debieron principalmente a omisiones del SEUP en los actos de publicidad, y fueron finalmente revocados o modificados; iii) no niega sin justa causa las solicitudes de permisos sindicales y autorizó un total de 3 251 días a representantes del SEUP en 2017; iv) su grupo de nómina tramita las autorizaciones de retención y cese de retención de los descuentos sindicales de acuerdo con directrices establecidas en 2013, y aplica las novedades correspondientes; v) lleva a cabo sus procesos disciplinarios en el marco del debido proceso, conforme al artículo 29 de la Constitución y a la Ley núm. 734 de 2022; vi) despidió al Sr. Portela para cumplir con una sanción que le impuso la Procuraduría General de la Nación cuando aún no gozaba de fuero sindical, y vii) en una decisión de 21 de mayo de 2018, el Juzgado 29 Laboral de Bogotá rechazó un recurso interpuesto por el Sr. Portela en contra de su despido. El Comité toma debida nota de las explicaciones del Gobierno relativas a los traslados y al despido del Sr. Portela, así como de la decisión judicial emitida. En cuanto a los demás alegatos, el Comité constata, por una parte, su carácter general y, por otra parte, las versiones contradictorias de las organizaciones querellantes y del INPEC. El Comité invita al Gobierno a que aliente el diálogo entre las partes con vistas en particular a que resuelvan sus diferencias sobre permisos y cuotas sindicales.
9. 187. En cuanto a la supuesta participación del INPEC en la creación de «sindicatos de papel», el Comité toma nota de que las organizaciones querellantes afirman que: i) el INPEC fomentó y apoyó la constitución y el registro de tales sindicatos que, inmediatamente después de su creación, gozaban de más privilegios y garantías que los otros sindicatos y ii) el SEUP pidió la investigación y cancelación de más de 65 personerías jurídicas, pero el Gobierno ignoró estas solicitudes. Al tiempo que toma nota de que el Gobierno no da respuestas a estos alegatos, el Comité constata el carácter genérico de los mismos y no proseguirá por lo tanto con su examen.

Recomendaciones del Comité

1. 188. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • el Comité invita al Gobierno a que continúe tomando las medidas necesarias para garantizar el pleno cumplimiento del contenido de los acuerdos concluidos entre el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y las organizaciones sindicales en su seno;
   • el Comité invita al Gobierno a que aliente el diálogo entre las partes con vistas en particular a que resuelvan sus diferencias sobre permisos y cuotas sindicales;
   • el Comité considera que este caso queda cerrado y no requiere un examen más detenido.