Rapport définitif - Rapport No. 409, Mars 2025

Cas no 3282 (Colombie) - Date de la plainte: 23-MARS -17 - Clos

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent le non-respect de quatre conventions collectives de travail, ainsi que plusieurs actes antisyndicaux de la part d’un institut public du secteur pénitentiaire

1. 161. La plainte figure dans une communication datée de février 2017 transmise par l’Union nationale des travailleurs de l’État et des services publics de Colombie (UTRADEC-CGT) et la Confédération générale du travail (CGT), dans une communication datée du 7 juin 2017 de la CGT, et dans des communications datées du 25 octobre 2017 et du 2 mars 2019 du Syndicat des employés pénitentiaires unis (SEUP).
2. 162. Le gouvernement de la Colombie a communiqué ses observations sur les allégations dans des communications datées des 25 mai et 5 juillet 2018, des 31 mars et 15 août 2023, et du 10 janvier 2025.
3. 163. La Colombie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949; la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978; et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 164. Dans leurs communications datées de février 2017 et du 7 juin 2017, l’UTRADEC-CGT et la CGT affirment que l’Institut national pénitentiaire et carcéral de Colombie (INPEC) n’a pas respecté trois accords conclus avec des organisations syndicales du secteur public. Plus précisément, elles allèguent l’inexécution: i) des sept articles d’une convention conclue le 28 mai 2014 entre le gouvernement, l’INPEC et 12 organisations syndicales de l’INPEC – dont la CGT et le SEUP –, qui portaient sur des garanties en vue de l’exercice des activités syndicales, l’uniformisation des conditions d’accès à une pension de retraite spéciale pour le personnel exerçant des activités à haut risque, la mise en place d’un groupe de travail mixte permanent et la normalisation des activités dans les établissements carcéraux et pénitentiaires du pays; ii) de quatre des cinq articles d’une convention conclue le 9 janvier 2015 entre le gouvernement, l’INPEC et cinq organisations syndicales de l’INPEC – dont l’UTRADEC-CGT et le SEUP – prévoyant une augmentation en pourcentage du sursalaire, l’acquisition d’une police d’assurance-vie, l’instauration d’un système de crédit pour l’acquisition d’un logement, la mise en place et le renforcement de dispositifs de sécurité pour garantir le droit à la vie et à l’intégrité physique, et la création d’un groupe de travail technique prévoyant la participation des organisations syndicales; et iii) de la majorité des clauses d’une convention collective nationale signée le 11 mai 2015 entre le gouvernement et dix organisations syndicales du secteur public – dont l’UTRADEC-CGT et la CGT – prévoyant notamment une augmentation des effectifs de l’INPEC qui ne s’est pas concrétisée.
2. 165. Selon l’UTRADEC-CGT et la CGT, ces manquements sont à l’origine d’une grave crise dans tout le système pénitentiaire et carcéral de Colombie. Les organisations syndicales font savoir que c’est pour cette raison que l’Association syndicale unitaire des fonctionnaires du système pénitentiaire et carcéral colombien (UTP) – qui est affiliée à l’UTRADEC-CGT et qui, forte de plus de 4 000 membres, constitue le syndicat majoritaire au sein de l’INPEC – a entamé une action de protestation pacifique à laquelle des travailleurs de 85 établissements pénitentiaires et carcéraux du pays ont participé et a commencé à se plaindre publiquement de l’administration de l’institut.
3. 166. L’UTRADEC-CGT et la CGT allèguent que, en réaction à ces initiatives, le directeur général de l’INPEC a cessé d’accorder des congés syndicaux aux représentants de l’UTP alors que d’autres représentants de syndicats comptant beaucoup moins de membres continuaient d’en obtenir. En outre, elles affirment que le directeur général a donné des instructions aux directeurs des établissements carcéraux pour qu’ils mènent des enquêtes sur les dirigeants et les membres de l’UTP qui avaient participé à l’action de protestation susmentionnée, ce qui a abouti à des dépôts de plaintes pénales et disciplinaires, ainsi qu’à des actes d’intimidation et des menaces contre plusieurs de ces personnes. Selon l’UTRADEC-CGT et la CGT, ces mesures ont fait naître des craintes et de l’anxiété, ont poussé des membres à renoncer à leur affiliation et ont eu une incidence négative sur la suite du mouvement de protestation et sur la croissance de l’UTP. Dans sa communication datée du 7 juin 2017, la CGT allègue aussi des homicides et des menaces visant des dirigeants et des membres de l’UTP (des allégations que le comité a déjà examinées dans le cadre des cas nos 2761 et 3074).
4. 167. Dans sa communication du 25 octobre 2017, le SEUP allègue également l’inexécution de plusieurs clauses d’une convention signée avec l’INPEC le 3 août 2012 et ayant trait au refus sans raison valable de transférer des dirigeants syndicaux, à l’autorisation de congés syndicaux, à la politique relative aux salaires et aux prestations, au régime du personnel, à la politique pénitentiaire et au bien-être du personnel.
5. 168. En outre, le SEUP allègue que l’INPEC a adopté plusieurs mesures pour le fragiliser et dénonce en particulier: i) des transferts de lieux de travail fréquents et systématiques de ses dirigeants et membres; ii) le refus d’accorder des congés syndicaux à ses représentants, ce qui a provoqué la paralyse de ses activités syndicales dans plusieurs régions du pays; iii) la double retenue des cotisations syndicales auprès de ses membres qui étaient auparavant affiliés à d’autres organisations dans le but de les pousser à renoncer à leur affiliation; iv) l’ouverture de procédures disciplinaires contre ses dirigeants en violation de la procédure judiciaire régulière; et v) le licenciement, sans levée de l’immunité syndicale, de l’un de ses dirigeants, M. Carlos Gerardo Portela, qui a contesté cette décision devant le tribunal du travail no 29 de Bogotá.
6. 169. Du reste, le SEUP affirme que l’INPEC a encouragé et parrainé la constitution de syndicats fantoches, créés avec l’aide de la direction de l’institut et enregistrés auprès du ministère du Travail. L’organisation syndicale dénonce qu’à peine constitués ces syndicats bénéficiaient de davantage de privilèges et de garanties que les syndicats plus anciens déjà reconnus. Le SEUP indique qu’il a demandé l’ouverture d’enquêtes et l’annulation de plus de 65 personnalités juridiques, mais le gouvernement n’a pas tenu compte de ces demandes.
7. 170. Dans sa communication datée du 2 mars 2019, le SEUP indique que le 10 juillet 2018 le ministère du Travail a convoqué une réunion de la Commission spéciale de traitement des conflits déférés à l’OIT (CETCOIT) entre le SEUP et l’INPEC, qui a conclu à la nécessité de prévoir une autre réunion avec les autorités colombiennes compétentes. Toutefois, le SEUP précise dans cette même communication qu’il s’est retiré de la CETCOIT car il doutait de sa capacité à arbitrer un différend concernant des fonctionnaires de l’État.

B. Réponse du gouvernement

1. 171. Dans ses communications datées des 25 mai et 18 juillet 2018, le gouvernement transmet les observations de l’INPEC qui répond aux allégations d’inobservation des quatre accords susmentionnés. Pour ce qui est de la convention conclue le 3 août 2012, l’INPEC affirme qu’il s’est entièrement conformé à ses dispositions. Il indique ainsi qu’il s’est efforcé de garantir aux dirigeants syndicaux la jouissance effective des droits découlant de leur immunité syndicale, notamment une protection contre le licenciement, la dégradation de leurs conditions de travail et le transfert vers d’autres établissements sans raison valable préalablement reconnue par un juge, et qu’il a dûment accordé les congés syndicaux aux dirigeants qui y avaient droit.
2. 172. En ce qui concerne la convention collective du 28 mai 2014, l’INPEC affirme qu’il en a entièrement respecté tous les articles et indique notamment: i) qu’il n’a pris aucune mesure de représailles antisyndicales; ii) qu’il a étendu le régime spécial de pensions pour les activités à haut risque; iii) qu’il a mis en place un groupe de travail technique mixte, qui regroupe les ministères et les organisations syndicales signataires de la convention, se réunit toutes les semaines à son siège et se charge de contrôler le respect de la convention et de veiller au règlement des conflits; et iv) que les activités menées dans ses établissements carcéraux et pénitentiaires ont été normalisées.
3. 173. En ce qui concerne la convention signée le 9 janvier 2015, l’INPEC affirme: i) qu’il a appliqué l’article relatif à l’augmentation en pourcentage du sursalaire de son personnel; ii) que s’il n’a pu respecter l’article concernant la police d’assurance-vie, au motif que cette opération ne pouvait se faire qu’au travers d’un projet de loi, le gouvernement a proposé la création d’un groupe de travail technique pour discuter d’autres solutions et les syndicats ont présenté une proposition de norme à inclure dans un projet de loi; iii) que les attentes des organisations syndicales relatives à l’instauration d’un système de crédit pour l’acquisition d’un logement ne cadraient pas avec la politique budgétaire de l’État; iv) qu’il a respecté l’article relatif à la mise en place et au renforcement de dispositifs de sécurité en accordant la priorité aux études des niveaux de risque des dirigeants syndicaux; et v) qu’il y a eu plus de 24 réunions du groupe de travail technique de concertation sectorielle auxquelles les organisations syndicales signataires de la convention ont participé.
4. 174. En ce qui concerne le contenu de la convention nationale du 11 mai 2015, l’INPEC indique qu’il a mené une étude technique en vue de renforcer ses effectifs, a approuvé ses résultats le 25 novembre 2015 et a soumis deux propositions visant à accroître son personnel le 17 juin 2016. Cependant, il explique que la modification des niveaux de ses effectifs relève de la compétence du Président de la République, et l’approbation du budget y relatif revient au ministère des Finances et du Crédit public qui a fait savoir qu’il n’était pas possible d’augmenter les sommes allouées au financement des dépenses de personnel de l’INPEC, conformément à l’article 92 de la loi no 617 de 2000. L’institut fait savoir que d’autres dispositifs ont été mis en place pour augmenter son personnel grâce au recrutement de bacheliers en tant que personnels pénitentiaires auxiliaires et fait notamment référence à la signature d’un accord de collaboration avec le ministère de la Défense nationale.
5. 175. L’INPEC répond aussi aux allégations d’actes antisyndicaux visant le SEUP. Pour ce qui est des allégations de transferts fréquents et systématiques, l’INPEC: i) signale qu’en mars 2016 il a adopté un manuel sur le transfert de personnel dont les lignes directrices permettent des transferts entre ses différents établissements afin de maintenir un certain équilibre au sein des effectifs; ii) reconnaît avoir transféré par erreur des fonctionnaires membres du SEUP qui bénéficiaient d’une protection syndicale, mais affirme que la majeure partie de ces méprises étaient dues à l’omission du SEUP de publier ses actes; et iii) assure que ces transferts ont été annulés ou modifiés dès que les demandes de réintégration ont été présentées.
6. 176. Quant au refus présumé d’octroyer des congés syndicaux, l’INPEC nie en avoir refusés et réduits sans raison valable, et affirme qu’il a accordé un total de 3 251 jours à des représentants du SEUP en 2017. En ce qui concerne l’allégation de double retenue des cotisations syndicales, l’INPEC affirme ce qui suit: i) en mai 2013, il a publié des lignes directrices pour traiter les autorisations de retenue des cotisations syndicales et l’interruption de leur prélèvement; et ii) son service responsable des fiches de paie vérifie que chaque demande respecte les conditions et applique les nouvelles informations. Pour ce qui est des procédures disciplinaires soi-disant intentées en violation de la procédure judiciaire régulière, l’INPEC indique que les procédures qu’il engage le sont dans le cadre de la procédure judiciaire régulière, conformément à l’article 29 de la Constitution et à la loi no 734 de 2022.
7. 177. Enfin, concernant l’allégation de licenciement de M. Portela en violation de son immunité syndicale, l’INPEC indique que: i) le 12 décembre 2012, le vice-procureur général de la nation a sanctionné M. Portela par un licenciement et une incapacité générale d’exercer des fonctions publiques; ii) à la suite d’un recours en appel, le 31 juillet 2014, le procureur général de la nation a confirmé la décision prise en première instance; iii) le 24 octobre 2014, l’INPEC a exécuté cette décision en licenciant M. Portela; iv) le 31 octobre 2014, le SEUP a élu M. Portela à son conseil de direction et a enregistré ce changement auprès du ministère du Travail le 12 novembre 2014. L’immunité syndicale a donc été acquise après le licenciement; et v) dans une décision datée du 21 mai 2018, le tribunal du travail no 29 de Bogotá a décidé d’acquitter l’INPEC de toutes les accusations portées par M. Portela.
8. 178. Dans ses communications datées du 31 mars 2023 et du 10 janvier 2025, le gouvernement indique que, ultérieurement aux accords collectifs mentionnés par les organisations plaignantes, deux conventions collectives ont été conclues entre l’INPEC et plusieurs organisations syndicales, dont l’UTP, qui comprennent notamment des clauses relatives aux infrastructures et aux dotations, au temps de travail, au régime spécial de retraite, à la protection des femmes, au bien-être, à la formation, aux polices et assurances, aux garanties syndicales, à la sécurité et la santé au travail, et à la sécurité sociale. Le gouvernement fait savoir que, d’après le suivi régulier des conventions nationales assuré par «la commission/le bureau chargé(e) de la vérification de l’avancement des accords antérieurs»: i) la première convention, conclue en 2015 et contenant 48 articles, a été entièrement appliquée; et ii) certains points de la deuxième convention, signée en 2019 et contenant 82 articles, doivent encore être mis en œuvre.

C. Conclusions du comité

1. 179. Le comité observe que, dans le présent cas, les organisations plaignantes allèguent: i) la violation de plusieurs clauses de conventions collectives de travail signées entre 2012 et 2015 par le gouvernement et différentes organisations syndicales du secteur pénitentiaire; et ii) plusieurs actes antisyndicaux commis à l’encontre de membres et de représentants de deux syndicats, de même que la participation de l’Institut national pénitentiaire et carcéral de Colombie (INPEC) à la création de syndicats présumés fantoches.
2. 180. En ce qui concerne la violation alléguée de conventions collectives de travail, le comité prend note de l’affirmation des organisations plaignantes selon laquelle l’INPEC a enfreint plusieurs clauses de trois conventions conclues le 3 août 2012, le 28 mai 2014 et le 9 janvier 2015 entre le gouvernement, l’INPEC et différentes organisations syndicales de l’INPEC, et d’une convention nationale signée le 11 mai 2015 entre le gouvernement et plusieurs organisations syndicales du secteur public qui comprenait des engagements relatifs aux garanties syndicales, aux conditions salariales, aux politiques de sécurité, aux retraites, au bien-être du personnel et à l’augmentation des effectifs.
3. 181. Le comité note également que l’INPEC, dans ses observations transmises par le gouvernement, fait savoir que: i) la convention signée le 3 août 2012 a été intégralement respectée, en particulier en ce qui concerne les garanties syndicales et les congés syndicaux; ii) la convention conclue le 28 mai 2014 a été entièrement respectée, notamment parce qu’il n’y a pas eu de représailles antisyndicales, le régime spécial de retraite a été étendu et des réunions techniques régulières avec les organisations syndicales ont été mises en place; iii) trois des cinq points contenus dans la convention signée le 9 janvier 2015 ont été respectés, celui ayant trait à la police d’assurance-vie n’a pu être appliqué car il fallait pour cela recourir à un projet de loi (il a toutefois été suggéré de créer un groupe de travail technique pour discuter d’autres solutions, et une proposition de norme à inclure dans un projet de loi a été présentée), et le point relatif au crédit logement n’a pas pu être appliqué car les attentes des syndicats à cet égard ne cadraient pas avec la politique budgétaire de l’État; et iv) conformément à la convention nationale du 11 mai 2015, l’institut a émis des propositions pour accroître ses effectifs, une modification qui dépend également du Président de la République et du budget approuvé par le ministère des Finances et du Crédit public, et a pris d’autres dispositions pour augmenter son personnel grâce au recrutement de bacheliers en tant que personnels pénitentiaires auxiliaires.
4. 182. Le comité prend note des versions contradictoires des parties en ce qui concerne le niveau de respect des quatre accords qui font l’objet de la plainte. Il prend note que, d’un côté, les organisations plaignantes allèguent la violation de plusieurs dispositions tandis que, d’un autre, l’INPEC ne reconnaît que l’impossibilité de respecter deux articles de la convention du 9 janvier 2015. À cet égard, le comité rappelle que le respect mutuel des engagements pris dans les accords collectifs est un élément important du droit de négociation collective et doit être sauvegardé pour fonder les relations professionnelles sur des bases solides et stables. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 1336.]
5. 183. En outre, le comité prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, après la signature des accords dont il est question dans la plainte, deux conventions collectives ont été conclues en 2015 et 2019 entre l’INPEC et plusieurs organisations syndicales, y compris l’UTP, dont «la commission/le bureau chargé(e) de la vérification de l’avancement des accords antérieurs» vérifie régulièrement le respect. Le comité observe qu’il ressort des informations communiquées par le gouvernement à cet égard que: i) tout en abordant de nombreux thèmes similaires, les deux conventions en question sont plus vastes et détaillées que les quatre accords qui font l’objet de la plainte; ii) plus spécifiquement, la nouvelle convention de 2015 contient un article sur une police d’assurance-vie qui permet de donner effet au point y relatif de l’accord conclu le 9 janvier 2015; et iii) ces conventions prévoient des mécanismes bipartites de suivi de leur exécution et aucune allégation d’inobservation n’a été formulée. Compte tenu de ce qui précède, le comité invite le gouvernement à continuer de prendre les mesures nécessaires pour garantir le plein respect du contenu des accords conclus entre l’INPEC et les organisations syndicales présentes au sein de l’institut.
6. 184. En ce qui concerne les allégations d’actes antisyndicaux contre l’UTP, le comité note que les organisations plaignantes affirment que, en réaction à une action de protestation pacifique que l’UTP a organisée pour dénoncer le non-respect des trois conventions collectives faisant l’objet de la plainte et aux reproches qu’elle a formulés publiquement à l’encontre de l’administration de l’institut, l’INPEC a: i) cessé d’accorder des congés syndicaux aux représentants de l’UTP; et ii) ordonné aux directeurs de ses établissements carcéraux de mener des enquêtes sur les dirigeants et les membres de l’UTP qui avaient participé à l’action de protestation, ce qui a abouti à des dépôts de plaintes pénales et disciplinaires, ainsi qu’à des actes d’intimidation et des menaces contre plusieurs de ces personnes. Tout en notant que le gouvernement ne répond pas à ces allégations, le comité constate leur caractère général et observe qu’il ressort des informations transmises par le gouvernement que la convention collective de 2019, à laquelle l’UTP est partie, contient deux articles qui protègent contre les persécutions antisyndicales. Rappelant que les travailleurs doivent pouvoir jouir du droit de manifestation pacifique pour défendre leurs intérêts professionnels [voir Compilation, paragr. 208] et que des allégations de comportement criminel ne doivent pas être utilisées pour harceler des syndicalistes à cause de leur affiliation ou de leurs activités syndicales [voir Compilation, paragr. 80], le comité veut croire que le gouvernement continuera de prendre les mesures nécessaires pour assurer le respect de ces critères au sein de l’INPEC.
7. 185. En ce qui concerne les allégations d’actes antisyndicaux commis contre le Syndicat des employés pénitentiaires unis (SEUP), le comité note que, selon les organisations plaignantes, dans le but de fragiliser le syndicat, l’INPEC a: i) procédé à des transferts fréquents et systématiques de dirigeants et de membres de l’organisation syndicale; ii) refusé d’accorder des congés syndicaux aux représentants du SEUP; iii) entamé des procédures disciplinaires contre les membres de la direction du syndicat en violation de la procédure judiciaire régulière; iv) procédé intentionnellement à la double retenue des cotisations syndicales auprès de ses membres qui étaient auparavant affiliés à d’autres organisations dans le but de les pousser à renoncer à leur affiliation; et v) licencié l’un des dirigeants du SEUP, M. Carlos Gerardo Portela, sans avoir levé son immunité syndicale.
8. 186. Le comité note que, pour sa part, l’INPEC affirme qu’il: i) procède à des transferts de personnel entre ses différents établissements conformément à un manuel adopté en 2016 et dans le but de maintenir un certain équilibre au sein des effectifs; ii) a transféré par erreur des fonctionnaires bénéficiant d’une protection syndicale, mais ces transferts ont pu avoir lieu principalement parce que le SEUP avait omis de publier ses actes, et ont finalement été annulé ou modifiés; iii) ne refuse pas sans raison valable les demandes de congé syndical et, en 2017, a accordé un total de 3 251 jours à des représentants du SEUP; iv) son service responsable des fiches de paie traite les autorisations de retenue et interrompt le prélèvement des cotisations syndicales conformément aux lignes directrices établies en 2013, et applique les nouvelles informations; v) engage ses procédures disciplinaires dans le cadre de la procédure judiciaire régulière, conformément à l’article 29 de la Constitution et à la loi no 734 de 2022; vi) a licencié M. Portela pour respecter une sanction imposée par le procureur général de la nation alors que l’intéressé ne jouissait pas encore de protection syndicale; et vii) dans une décision du 21 mai 2018, le tribunal du travail no 29 de Bogotá a rejeté un appel intenté par M. Portela contre son licenciement. Le comité prend dûment note des explications du gouvernement concernant les transferts de fonctionnaires et le licenciement de M. Portela, de même que de la décision de justice y relative. Quant aux autres allégations, le comité constate, d’une part, leur caractère général et, d’autre part, les versions contradictoires des organisations plaignantes et de l’INPEC. Le comité invite le gouvernement à encourager le dialogue entre les parties, en particulier, pour qu’elles aplanissent leurs divergences concernant les congés syndicaux et les cotisations syndicales.
9. 187. En ce qui concerne la participation présumée de l’INPEC à la création de syndicats fantoches, le comité prend note des affirmations des organisations plaignantes selon lesquelles: i) l’INPEC a encouragé et soutenu la création et l’enregistrement de ces syndicats qui, à peine constitués, bénéficiaient de plus de privilèges et de garanties que les autres syndicats; ii) le SEUP a demandé l’ouverture d’enquêtes et l’annulation de plus de 65 personnalités juridiques, mais le gouvernement n’a pas tenu compte de ces demandes. Tout en notant que le gouvernement n’a pas répondu à ces allégations, le comité constate leur caractère général et ne poursuivra donc pas leur examen.

Recommandations du comité

1. 188. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • Le comité invite le gouvernement à continuer de prendre les mesures nécessaires pour garantir le plein respect du contenu des conventions conclues entre l’Institut national pénitentiaire et carcéral de Colombie (INPEC) et les organisations syndicales présentes au sein de l’institut.
   • Le comité invite le gouvernement à encourager le dialogue entre les parties, en particulier, pour qu’elles aplanissent leurs divergences concernant les congés syndicaux et les cotisations syndicales.
   • Le comité considère que le présent cas est clos et n’appelle pas un examen plus approfondi.