Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 412, Novembre 2025

Cas no 3457 (République de Corée) - Date de la plainte: 05-MARS -24 - En suivi

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement a enfreint le droit d’organisation et de négociation collective du KGEU en entravant un référendum organisé par ce syndicat de la fonction publique, en s’immisçant dans les activités syndicales de ses membres et en priant instamment ceux ci de s’en retirer, et en ordonnant la révision de conventions collectives tout en contestant leur validité

1. 515. La plainte figure dans une communication datée du 5 mars 2024 présentée par la Confédération coréenne des syndicats (KCTU) et le Syndicat coréen des employés gouvernementaux (KGEU). La KCTU et le KGEU ont envoyé des informations complémentaires dans une communication datée du 9 mai 2025.
2. 516. Le gouvernement a transmis ses observations dans une communication datée du 20 avril 2025.
3. 517. Le gouvernement de la République de Corée a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 518. Dans leurs communications datées du 5 mars 2024 et du 9 mai 2025, les organisations plaignantes affirment que le gouvernement de la République de Corée a enfreint les conventions nos 87 et 98 en engageant une série d’actions à l’encontre du Syndicat coréen des employés gouvernementaux (KGEU), lui-même affilié à la Confédération coréenne des syndicats (KCTU), à savoir: 1) l’ingérence dans un référendum sur l’action publique et les politiques du travail du gouvernement organisé par le KGEU auprès de ses membres, notamment en imposant des mesures disciplinaires et en engageant des poursuites pénales à l’encontre des dirigeants syndicaux impliqués; 2) l’ingérence dans les activités syndicales du KGEU et l’exercice de pressions sur ses membres en vue de leur désaffiliation syndicale; et 3) des infractions à la législation nationale concernant le droit à la négociation libre et volontaire, en ordonnant aux parties de réviser et de modifier les dispositions de conventions collectives et en contestant leur validité.
2. 1. Le référendum du KGEU sur l’action publique et les politiques du travail du gouvernement
3. 519. Les organisations plaignantes indiquent que le KGEU, un syndicat représentant quelque 150 000 fonctionnaires, a convenu en septembre 2022 d’organiser un référendum auprès de ses membres afin de recueillir leurs points de vue sur les politiques menées par le gouvernement à l’égard de ses fonctionnaires dans tout le pays, notamment en ce qui concerne les modifications envisagées quant à leurs conditions de travail, et de communiquer la position collective du syndicat à cet égard dans l’espoir de pousser le gouvernement à revenir sur les politiques en question.
4. 520. Les organisations plaignantes déclarent que les membres du KGEU ont été invités à exprimer leur soutien ou leur opposition à l’égard de sept questions spécifiques liées à l’action publique listées dans le référendum, à savoir:
   • 1) Le ministre de l’Administration et de la Sécurité publiques (sic) doit-il être révoqué ou sanctionné pour n’avoir pas pu empêcher les mouvements de foule et les nombreux décès survenus lors de la nuit d’Halloween à Séoul en 2022, et le transfert des responsabilités à des fonctionnaires subalternes doit-il cesser?
   • 2) Faut-il augmenter les salaires des fonctionnaires de 1,7 pour cent en 2023?
   • 3) Le gouvernement doit-il donner suite à son plan visant à réduire les effectifs de la fonction publique de 5 pour cent au cours des cinq prochaines années?
   • 4) L’âge actuel de droit à la pension, fixé à 65 ans, doit-il être maintenu pour les fonctionnaires, sachant que leur âge de départ à la retraite est fixé à 60 ans?
   • 5) Les fonctionnaires doivent-ils voir leur temps de travail augmenter et être assujettis à des salaires minimums «différents»?
   • 6) Les services sociaux et publics essentiels (tels que services à la personne, soins infirmiers, médecine et éducation) doivent-ils être davantage privatisés?
   • 7) La politique actuelle du gouvernement visant à réduire les impôts des entreprises et des riches tout en diminuant les dépenses sociales doit-elle être maintenue?
5. 521. Les organisations plaignantes affirment que, le 5 novembre 2022, les dirigeants du KGEU ont tenu une conférence de presse pour annoncer ce référendum, en priant instamment l’ensemble des membres du syndicat de répondre aux questions susmentionnées et d’exprimer leurs opinions. Elles ajoutent que le référendum s’est déroulé sur trois jours, du 22 au 24 novembre 2022.
6. 522. Les organisations plaignantes déclarent que le ministre de l’Administration et de la Sécurité publiques (ci-après dénommé «ministre de l’Intérieur et de la Sécurité», conformément au site Web du ministère) a réagi à cette conférence de presse en envoyant, le 16 novembre 2022, une communication officielle aux chefs de service de tous les ministères et organismes gouvernementaux en vue d’interdire la tenue prochaine de ce référendum. Les organisations plaignantes ajoutent que le ministre a estimé que le référendum dépassait les limites des activités syndicales légitimes et instamment prié les dirigeants des organismes gouvernementaux de prendre des mesures «actives» pour empêcher leurs employés d’y participer, y compris par le biais d’une surveillance accrue des syndicalistes. Par ailleurs, les organisations plaignantes affirment que le ministre a mis en garde les membres du syndicat quant aux graves conséquences disciplinaires auxquelles ils s’exposaient en participant à ce référendum, conformément «à la loi et aux principes».
7. 523. Les organisations plaignantes affirment que le KGEU a tenu une autre conférence de presse le 28 novembre 2022 pour annoncer les résultats du référendum. Elles allèguent que les mises en garde du ministère ont abouti à une participation d’à peine un tiers des 150 000 membres encartés. Elles ajoutent que, parmi les 38 543 membres ayant participé au référendum, près de 90 pour cent ont clairement exprimé leur mécontentement à l’égard de la politique du travail du gouvernement, ce qui a permis au KGEU de revendiquer sa révision.
8. 524. Les organisations plaignantes ajoutent que, le 8 décembre 2022, le ministère de l’Intérieur et de la Sécurité a publiquement condamné ce référendum comme étant illégal et demandé aux services de police d’enquêter sur le KGEU. Les services de la police métropolitaine de Séoul ont ensuite lancé une enquête sur la rédaction et l’organisation du référendum, en se concentrant principalement sur la présidente et quatre autres dirigeants de haut niveau du KGEU. En mai 2023, la police a renvoyé l’affaire devant le parquet en concluant que les dirigeants syndicaux du KGEU avaient enfreint la loi sur les fonctionnaires de l’État et d’autres lois, que le référendum en question ne constituait pas une activité syndicale légitime et que les sept questions soumises au vote étaient des déclarations politiques sans rapport avec l’amélioration des conditions de travail des membres du syndicat. Les organisations plaignantes déclarent que, en mai 2025, le bureau du procureur du district sud de Séoul examinait toujours la question de savoir si les dirigeants syndicaux du KGEU seraient poursuivis pour avoir organisé le référendum. Elles affirment que certaines administrations locales ont pris des mesures disciplinaires à l’encontre de dirigeants du KGEU, dont des blâmes, avertissements et autres mesures similaires, pour avoir encouragé la participation au référendum. Elles ajoutent que les dirigeants syndicaux sanctionnés ont formé des recours et que certaines commissions administratives d’appel ont jugé que les mesures disciplinaires en question étaient injustifiées au regard de la légitimité des activités syndicales, mais que plusieurs administrations locales n’ont pas encore révoqué lesdites mesures. Elles indiquent en outre que, suite à des procédures administratives engagées par des dirigeants syndicaux pour contester les mesures disciplinaires, le tribunal de première instance du district d’Ulan a rendu une décision en juin 2024, dans laquelle il a estimé que seules certaines questions posées dans le cadre du référendum avaient directement trait aux conditions de travail des fonctionnaires, tandis que d’autres relevaient de l’élaboration des politiques nationales, et que la première question était de nature politique. En conséquence, le tribunal a considéré que le référendum était dans sa totalité contraire à la loi sur les fonctionnaires de l’État et à la loi sur les fonctionnaires territoriaux, et que les mesures disciplinaires étaient justifiées.
9. 525. En ce qui concerne le référendum, les organisations plaignantes font valoir qu’il portait sur des décisions fondamentales en matière de politique économique et sociale ayant une incidence directe sur les intérêts et les conditions de travail des membres du KGEU, et qu’il constituait un exercice légitime des droits syndicaux et de la liberté d’expression concernant leurs intérêts professionnels, protégés par la convention no 87. Elles arguent que les libertés d’expression et d’opinion sont des libertés civiles fondamentales cruciales pour l’exercice de la liberté d’association, et que l’exercice de ces libertés devrait aussi être assuré aux fonctionnaires syndiqués. Elles soulignent en outre que les communications publiques du syndicat visaient à protéger et à défendre les intérêts des membres du KGEU et non à manifester un soutien ou une opposition à des personnalités ou partis politiques, et qu’elles ne pouvaient donc pas être qualifiées d’«activité purement politique» dont on devrait dissuader les fonctionnaires. Elles ajoutent que le fait que les résultats d’un référendum puissent coïncider avec les vues d’un courant politique ne signifie pas que l’opinion exprimée par le syndicat est politique ou illégitime. Par ailleurs, la tenue du référendum n’a pas eu d’incidence directe sur le travail des fonctionnaires ou l’exercice de leurs fonctions. Les organisations plaignantes fournissent des informations détaillées quant au contexte de chacune des questions posées dans le référendum:
   • 1) Les organisations plaignantes indiquent que la première question posée dans le référendum visait à savoir si, plutôt que de blâmer des fonctionnaires subalternes et de les tenir pour responsables des événements tragiques survenus à Séoul le 29 octobre 2022, il ne conviendrait pas de révoquer ou de sanctionner le ministre. Elles ajoutent que ces événements ont provoqué la mort de plus de 100 personnes lors des célébrations d’Halloween dans le district d’Itaewon, et ce en raison de mouvements de foule. Elles affirment que le gouvernement a réagi en sanctionnant des fonctionnaires subalternes, pour la plupart membres du KGEU ou en passe de le devenir, en les accusant publiquement de ne pas avoir empêché la tragédie et en les soumettant à des interrogatoires poussés. À cet égard, elles affirment aussi que le rôle du ministre n’est pas de représenter un parti politique ou d’incarner une cause mais, en tant qu’agent de l’État, d’exercer un contrôle sur les politiques et les budgets qui ont des incidences sur les fonctionnaires territoriaux.
   • 2) La question relative à la rémunération des membres du KGEU concernait l’annonce par le gouvernement d’un plafond de 1,7 pour cent appliqué à l’augmentation annuelle des salaires des fonctionnaires pour 2023.
   • 3) La troisième question, à savoir celle concernant la politique du gouvernement visant à réduire les effectifs de la fonction publique de 5 pour cent au cours des cinq prochaines années, pourrait entraîner une augmentation significative de la charge de travail des membres restants du KGEU, exacerbant ainsi les niveaux déjà élevés de surmenage et de rotation du personnel, avec près de 10 000 fonctionnaires quittant chaque année leur poste avant même d’avoir atteint cinq ans d’ancienneté. Les organisations plaignantes allèguent également que la fatigue extrême causée par l’augmentation de la charge de travail pendant la pandémie a entraîné une hausse des taux de suicide.
   • 4) La quatrième question visait à savoir si l’âge actuel de départ à la retraite, fixé à 65 ans, devait être maintenu. Une importante réforme des retraites de 2015 a repoussé le paiement des prestations de retraite à 65 ans, suscitant des inquiétudes quant à une absence de revenu entre le départ à la retraite fixé à 60 ans et le versement de la première pension. Les organisations plaignantes ajoutent que, en dépit des promesses, le gouvernement n’a pas pris de mesures destinées à combler cette lacune, ce qui a provoqué de graves difficultés financières pour 1 700 retraités en 2022. Elles indiquent que, en l’absence de mesures y afférentes, le nombre de retraités touchés devrait augmenter dans les années à venir.
   • 5) La cinquième question visait à savoir si les membres du KGEU approuvaient le plan du gouvernement destiné à augmenter le temps de travail et à introduire des taux de salaire minimum différenciés par secteur et par région, ce qui, selon les organisations plaignantes, affecterait à la fois les fonctionnaires et les travailleurs du secteur privé. Les organisations plaignantes soulignent que les taux annuels de revalorisation salariale des fonctionnaires subalternes (soit les échelons 8 et 9) sont indexés sur le salaire minimum du secteur privé, raison pour laquelle les plans susmentionnés du gouvernement sont à même d’avoir une incidence directe sur leur salaire.
   • 6) En ce qui concerne la sixième question, les organisations plaignantes affirment que la privatisation de services sociaux et publics essentiels dans les domaines des services à la personne, des soins infirmiers, de la médecine et de l’éducation pourrait mener à la restructuration et à la réduction des effectifs de la fonction publique. Elles font valoir qu’un nombre important de membres du KGEU travaillent dans ces secteurs et que la privatisation entraînerait inévitablement des licenciements et une détérioration des conditions de travail de celles et ceux qui restent.
   • 7) En ce qui a trait à la septième question, les organisations plaignantes affirment que le plan du gouvernement visant à réduire les impôts des sociétés et des ménages les plus aisés tout en réduisant les budgets publics destinés aux services sociaux représentait une question cruciale aux yeux du KGEU en raison de son impact sur les fonctionnaires de ces services sociaux. Elles affirment que cela conduirait à terme à des licenciements de travailleurs sociaux et entraînerait des répercussions significatives sur les conditions de travail de celles et ceux qui restent, avec un risque d’augmentation spectaculaire de leur charge de travail.
10. 526. En ce qui concerne les mesures disciplinaires et les procédures pénales, les organisations plaignantes estiment que les articles 65 et 66 de la loi sur les fonctionnaires de l’État et les articles 57 et 58 de la loi sur les fonctionnaires territoriaux invoqués par le gouvernement pour justifier les mesures et procédures en question sont contraires à la convention no 87, leurs dispositions imposant une interdiction générale non seulement de toute forme d’activité politique, mais également des actions et autres opinions et positions collectives des fonctionnaires. Elles affirment que l’impartialité requise des fonctionnaires ne justifie pas des restrictions aussi rigides, que les dispositions législatives pertinentes devraient être modifiées et que le gouvernement devrait s’employer à garantir la liberté syndicale et la liberté d’expression des employés gouvernementaux et de leurs syndicats en définissant clairement certaines caractéristiques propres au travail dans la fonction publique justifiant de limiter ces libertés. Elles soutiennent en outre que le fait de limiter la capacité des syndicats de la fonction publique à exprimer collectivement des opinions, tout en permettant aux syndicats du secteur privé de le faire, est également contraire à la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, et renvoient aux commentaires de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (CEACR) sur la loi sur les fonctionnaires de l’État au titre de cette convention.
11. 527. En matière de liberté syndicale et de droit d’organisation du KGEU et de ses membres, les organisations plaignantes se réfèrent au paragraphe 334 de la Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, relatif à l’application de la convention no 87 aux fonctionnaires de l’État. Les organisations plaignantes estiment que l’article 3 de la convention no 87 protège également la liberté des fonctionnaires à s’organiser et à planifier leurs activités et leurs programmes, y compris en matière d’activités politiques et publiques (telles que manifestations, grèves et campagnes populaires), ainsi qu’à exprimer leurs opinions sur des questions économiques et sociales dans le cadre de la défense de leurs intérêts et de leurs droits. Sur la base des paragraphes 735, 736, 737, 739, 740 et 741 de la Compilation, les organisations plaignantes estiment que la convention no 87 reconnaît expressément le droit des syndicats à mener des activités au titre du droit de pétition, du droit de soumettre des revendications aux employeurs, du droit de dénoncer aux autorités compétentes des mesures d’hygiène et de sécurité insuffisantes, du droit de faire campagne en vue de l’adoption d’un salaire minimum et du droit d’organiser des sit-in. Les organisations plaignantes se réfèrent également au cas no 1865, rapport no 346, paragraphe 749, concernant la République de Corée, où le comité demande «au gouvernement de garantir que les syndicats de fonctionnaires aient la possibilité d’exprimer publiquement leur point de vue sur les questions globales de politique économique et sociale ayant un impact direct sur les intérêts de leurs membres […]». Elles se réfèrent également au rapport no 382, paragraphe 60, du même cas, où le comité rappelle que:
    • […] bien que les grèves de nature purement politique n’entrent pas dans le champ d’application des principes de la liberté syndicale, les syndicats devraient avoir la possibilité de recourir aux grèves de protestation, notamment en vue de critiquer la politique économique et sociale du gouvernement […]». «[…] Tout en relevant dûment, d’après son examen antérieur de cette disposition, que le statut des fonctionnaires est tel que certaines activités purement politiques peuvent être considérées comme contraires au code de conduite que l’on attend d’eux et que les organisations syndicales ne devraient pas se lancer abusivement dans des activités politiques et aller au-delà de leurs véritables fonctions en favorisant des intérêts essentiellement politiques, le comité demande une fois de plus au gouvernement de veiller à ce que les syndicats de fonctionnaires aient la possibilité d’exprimer publiquement leurs vues sur les questions relatives à la politique économique et sociale qui ont un impact direct sur les intérêts de leurs membres […].
12. 2. Les demandes faites aux fonctionnaires du 6e échelon de renoncer à leur affiliation au KGEU
13. 528. Les organisations plaignantes affirment que, à la suite des élections locales tenues dans tout le pays en juin 2022, plusieurs dirigeants locaux nouvellement élus, et en particulier les maires des districts Jongno-gu et Songpa-gu de Séoul, ont publiquement dénoncé des conventions collectives signées par leurs prédécesseurs avec les syndicats de la fonction publique et refusé d’appliquer leurs dispositions, y compris en matière de gestion du personnel. Les organisations plaignantes allèguent que, à la suite de l’organisation de manifestations et de conférences de presse individuelles tenues en réponse à l’inexécution de dispositions clés des conventions collectives existantes, ces maires ont soumis les syndicalistes concernés à des mesures disciplinaires, à des poursuites pénales et autres formes de pression au travail, notamment à l’encontre des «chefs d’équipe» (du 6e échelon de la fonction publique) pour qu’ils renoncent à leur affiliation au syndicat.
14. 529. Les organisations plaignantes se réfèrent spécifiquement à l’envoi, par le maire du district de Jongno-gu, de quatre lettres officielles entre novembre et décembre 2022, où il insistait sur le fait que les chefs d’équipe (du 6e échelon de la fonction publique) et les directeurs adjoints chargés du budget ne disposaient pas du droit à s’affilier à des syndicats en vertu des dispositions légales en vigueur, et les menaçait notamment de prendre des mesures «conformément à la loi» s’ils ne renonçaient pas à leur affiliation syndicale avant le 29 décembre 2022. Les organisations plaignantes déclarent que le KGEU a déposé auprès du ministère de l’Emploi et du Travail une plainte alléguant les pratiques de travail déloyales du maire de Jongno-gu, mais que l’affaire a été close en mai 2024. Elles ajoutent que plus de 200 des 900 membres de la section locale de Jongno-gu du KGEU ont résilié leur affiliation sous les pressions exercées. Les organisations plaignantes affirment également que le maire de Jongno-gu a sanctionné les dirigeants locaux du KGEU, rétrogradé Lee Seung-un, vice-présidente de la section locale de Jongno-gu du KGEU, de cheffe d’équipe du 6e échelon à simple directrice adjointe, et réaffecté trois dirigeants du KGEU (Mme Jeon, présidente; Mme Lee, vice-présidente; et M. Hwang, secrétaire), qui bénéficiaient d’une délégation syndicale à plein temps, sur d’autres postes et services. Elles allèguent par ailleurs qu’entre novembre 2022 et mai 2023 le maire a menacé de sanctionner des responsables syndicaux pour avoir consacré leur temps de travail à des activités syndicales, a suspendu Mme Jeon pendant trois mois et a engagé des poursuites pénales à son encontre pour abandon de poste, enfreignant ainsi l’article 10 de la convention collective de Jongno-gu. Les organisations plaignantes déclarent en outre que le bureau du procureur du district de Séoul a abandonné les charges pénales à l’encontre de Mme Jeon. Le KGEU a ensuite saisi le tribunal administratif de Séoul pour contester la suspension disciplinaire de Mme Jeon – les organisations plaignantes indiquent qu’en mai 2025 l’affaire était encore en cours. Elles indiquent que le maire a ouvertement affirmé que les dispositions de la convention collective de Jongno-gu étaient illégales et que la section locale du KGEU a perdu toute capacité à négocier des conventions collectives effectives en raison des poursuites pénales et des mesures disciplinaires à l’encontre de sa présidente. Elles ajoutent que depuis mai 2023 le maire a cessé toute négociation avec le syndicat et refusé de convoquer des réunions de consultation entre les travailleurs et la direction.
15. 530. Les organisations plaignantes affirment qu’en juillet 2022, cinq jours seulement après son entrée en fonction, le maire du district de Songpa-gu annonçait l’abrogation de la convention collective des fonctionnaires de l’administration locale, au motif qu’elle enfreignait la loi sur la création et le fonctionnement des syndicats de la fonction publique (ci-après la «loi sur les syndicats de la fonction publique»). À la suite de manifestations individuelles et de conférences de presse priant instamment le maire de respecter ladite convention, le maire a accusé le syndicat d’avoir historiquement imposé des conventions collectives illégales. Il aurait également fait pression sur des fonctionnaires de haut rang pour qu’ils signent une déclaration officielle condamnant le KGEU. Après avoir dénoncé la syndicalisation des fonctionnaires comme étant illégale, le maire a envoyé en août 2022 à l’ensemble des fonctionnaires du district un courriel affirmant que les chefs d’équipe du 6e échelon n’étaient pas éligibles à l’affiliation syndicale, faisant ainsi pression sur les cadres de direction pour qu’ils quittent le KGEU. Il a ensuite publié une autre lettre publique en octobre 2022 pour interdire aux équipes de direction d’assister aux assemblées du KGEU et les menacer de mesures disciplinaires. Les organisations plaignantes affirment qu’en conséquence près de 500 des 1 400 membres de la section locale du KGEU ont quitté le syndicat, ce qui nuit aux activités de ce syndicat autonome. Les organisation plaignantes indiquent que, en avril 2023, la Commission nationale des relations professionnelles a estimé que le bureau de district de Songpa-gu s’était livré à des pratiques de travail déloyales en lien avec la déclaration officielle signée par 234 fonctionnaires de haut rang. Selon elles, la commission aurait mentionné tout particulièrement les phrases suivantes extraites de la déclaration: «Les trois dirigeants syndicaux ayant poursuivi leur mouvement de grève illégal alors qu’ils demeuraient employés par le bureau de district de Songpa-gu [...] doivent assumer leurs responsabilité et démissionner.», et «Le maire de Songpa-gu doit veiller à ce que les trois dirigeants syndicaux paient le prix de leurs actions.» Les organisations plaignantes affirment que la commission a estimé que ces termes constituaient des menaces et une tentative délibérée de s’ingérer dans les activités du syndicat, et qu’elle a noté que 148 membres ont résilié leur adhésion au syndicat peu après la publication de la déclaration – soit 21 fois plus que les sept mois précédents, au cours desquels 7 membres avaient fait de même. Elles déclarent en outre que, dans ce contexte, la Commission nationale des relations professionnelles a considéré que les fonctionnaires du 6e échelon ne pouvaient pas être assimilés à du personnel d’encadrement et avaient donc le droit d’adhérer à un syndicat. Selon les organisations plaignantes, la commission a conclu que ces fonctionnaires n’ont ni le pouvoir, ni la responsabilité de donner des ordres et instructions aux employés des échelons inférieurs ou de les superviser. Elles affirment de plus que la commission a estimé que les chefs d’équipe du 6e échelon font partie des «fonctionnaires responsables» de même que les fonctionnaires des échelons inférieurs, conformément aux procédures administratives d’approbation et de décision du district de Songpa-gu. Les organisations plaignantes déclarent encore que, compte tenu des conclusions de la Commission nationale des relations professionnelles concernant les fonctionnaires du 6e échelon, la police de Songpa a classé les procédures pénales engagées par le bureau du district de Songpa-gu contre des employés pour activités syndicales, y compris pour participation à des rassemblements organisés pendant la pause méridienne et des manifestations individuelles.
16. 531. Les organisations plaignantes fournissent des informations complètes sur l’organisation du système coréen d’administration locale et affirment que les chefs d’équipe du 6e échelon n’y disposent que d’un pouvoir et de responsabilités limités. Selon elles, ces fonctionnaires travaillent dans les divisions de plus bas niveau des administrations métropolitaines et régionales et n’ont en général pas de titre officiel. Elles affirment que le rôle des chefs d’équipe du 6e échelon consiste principalement à exécuter les tâches qui leur ont été assignées par les fonctionnaires de rang supérieur et à gérer les rapports ou plaintes de faible importance. Les organisations plaignantes arguent que, même lorsqu’ils sont nommés comme chefs d’équipe, les fonctionnaires du 6e échelon sont considérés comme étant au même niveau que les membres de leur équipe et ne participent pas à la prise de décisions ni à la planification (elles soulignent que même les chefs de division du 5e échelon n’y participent pas). Elles affirment de surcroît que les chefs d’équipe ne peuvent pas dire aux membres de l’équipe comment s’acquitter de leurs tâches, approuver les demandes de congé ou évaluer les performances. Elles déclarent que les attributions relatives aux évaluations ne concernent que les chefs de division du 5e échelon et au-delà, et que la prise de décisions à cet égard est réservée aux fonctionnaires de haut rang (à partir du 4e échelon). Elles estiment que les chefs d’équipe font partie du personnel d’exécution, n’exercent pas de responsabilités de supervision ou d’encadrement et n’agissent pas en qualité de représentants de l’employeur. Les organisations plaignantes critiquent le fait qu’en dépit de la modification de la loi sur la création et le fonctionnement des syndicats de la fonction publique en janvier 2021 pour supprimer l’«interdiction fondée sur l’échelon», c’est-à-dire l’interdiction faite aux fonctionnaires du 6e échelon et au-delà d’adhérer à un syndicat, la loi interdisait toujours l’affiliation syndicale aux fonctionnaires dont les «fonctions principales» consistent à exercer «supervision et autorité à l’égard d’autres fonctionnaires». Par ailleurs, toujours selon les organisations plaignantes, le ministère de l’Emploi et du Travail aurait continué d’interpréter cette disposition au sens large, en interdisant catégoriquement l’affiliation syndicale des chefs d’équipe du 6e échelon. Dans son Manuel des relations professionnelles de 2021, le ministère a fait sienne l’interprétation selon laquelle les fonctionnaires du 6e échelon, qui supervisent généralement de petites équipes de quatre ou cinq personnes, se contentent de suivre et de transmettre des documents et des communications à leurs supérieurs et n’encadrent pas de personnel ni n’exercent aucun pouvoir décisionnaire, doivent tout de même être considérés comme des «gestionnaires dotés de pouvoirs de supervision» en raison de leur devoir d’agir en qualité de directeurs en cas d’absence de leur supérieur hiérarchique. Les organisations plaignantes affirment que les maires de Jongno-gu et Songpa-gu ont utilisé cette interprétation pour empêcher la syndicalisation de l’ensemble des chefs d’équipe du 6e échelon sans répondre à la question de savoir s’ils assumaient dans les faits une responsabilité d’encadrement. Les organisations plaignantes indiquent qu’en réalité, à Songpa-gu comme à Jongno-gu, chaque service gère plusieurs programmes, qui sont à leur tour administrés par une équipe de quatre à cinq fonctionnaires. Les chefs d’équipe du 6e échelon gèrent les tâches afférentes au programme concerné, assurent la gestion du travail de leurs collaborateurs et sont placés sous l’autorité de chefs de service ou de section de niveau supérieur habilités à prendre les décisions finales. Elles ajoutent que les chefs d’équipe du 6e échelon agissent au mieux comme intermédiaires, avec une capacité limitée de prise de décisions, étant donné qu’ils se situent au niveau le plus bas de la hiérarchie d’encadrement.
17. 532. Les organisations plaignantes estiment que ces mesures restreignent le droit d’organisation de certaines catégories de fonctionnaires, tel que protégé par l’article 2 de la convention no 87. Elles soutiennent en outre que les actes susmentionnés constituent une discrimination antisyndicale au sens de l’article 1 de la convention no 98, une ingérence dans les affaires syndicales au titre de l’article 2 de la convention no 98 et un manquement à l’obligation de promouvoir et d’encourager la négociation volontaire prévue par l’article 4 de la convention no 98. À cet égard, les organisations plaignantes affirment aussi que les dispositions de la Constitution de la République de Corée ne peuvent être invoquées, contrairement à ce que fait le gouvernement, car elles limitent les droits fondamentaux au travail des fonctionnaires, tels que garantis par les conventions nos 87 et 98, et enfreignent la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, selon laquelle, si la Constitution consacre l’impartialité politique des fonctionnaires, elle n’autorise pas l’État à limiter les droits constitutionnels que ceux-ci peuvent exercer en tant que citoyens.
18. 533. En ce qui concerne le non-respect allégué de l’article 2 de la convention no 87, les organisations plaignantes soutiennent que cette convention devrait s’appliquer à toutes les catégories de fonctionnaires, y compris les chefs d’équipe du 6e échelon. À cet égard, elles se réfèrent au cas no 1865, rapport no 309, paragraphe 144, où le comité note avec préoccupation que:
    • […] de larges catégories de fonctionnaires sont exclues du droit d’adhérer à [des] associations professionnelles. Ainsi, les fonctionnaires des échelons 1 à 5 seront exclus des associations en question […]. Enfin, les fonctionnaires […] employés dans les services du personnel, du budget et de la comptabilité […], du contrôle des services généraux […] ne seront pas non plus autorisés à adhérer à ces associations professionnelles. […] Le comité demande donc au gouvernement d’examiner l’extension du droit d’association […] à toutes les catégories de fonctionnaires qui devraient bénéficier de ce droit conformément aux principes de la liberté syndicale.
19. Les organisations plaignantes se réfèrent par ailleurs au cas no 1865, rapport no 335, paragraphe 816:
    • S’agissant des fonctionnaires du 5e échelon ou des échelons supérieurs, le comité rappelle qu’il n’est pas nécessairement incompatible avec les principes de la liberté syndicale de dénier au personnel de direction ou d’encadrement le droit d’appartenir aux mêmes syndicats que les autres travailleurs, mais seulement à deux conditions: premièrement, qu’ils aient le droit de créer leurs propres organisations pour la défense de leurs intérêts et, deuxièmement, que ces catégories de personnel ne soient pas définies en termes si larges que les organisations des autres travailleurs de l’entreprise ou de la branche d’activité risquent de s’en trouver affaiblies, en les privant d’une proportion substantielle de leurs membres effectifs ou potentiels. Dans ces circonstances, le comité considère que l’exclusion totale des fonctionnaires du 5e échelon ou des échelons supérieurs de l’application de la loi constitue une violation de leur droit fondamental de se syndiquer.
20. Les organisations plaignantes se réfèrent également à l’extrait ci-après du cas no 1865, rapport no 346, paragraphe 741:
    • […] aucun fonctionnaire quel que soit son échelon (5e échelon ou échelons supérieurs; 6e échelon ou échelons inférieurs) n’est exclu du champ d’application des principes de la liberté syndicale; au contraire, tous les fonctionnaires (à la seule exception possible des forces armées et de la police, en vertu de l’article 9 de la convention no 87) devraient, à l’instar des travailleurs du secteur privé, pouvoir constituer des organisations de leur choix, destinées à promouvoir et à défendre les intérêts de leurs membres. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 220]. L’exclusion prévue par la convention no 151, relative aux fonctionnaires supérieurs exerçant de hautes responsabilités de direction ou de définition des politiques, concerne la négociation collective et non pas le droit de syndicalisation, qui devrait être garanti à tous les fonctionnaires sans distinction. Toutefois, en ce qui concerne les personnes exerçant des fonctions de responsabilité ou de décision, le comité estime que, s’il peut être interdit à ces agents de la fonction publique de s’affilier à des syndicats qui représentent d’autres travailleurs, ces restrictions doivent être strictement limitées à cette catégorie de travailleurs, et que les intéressés devraient être autorisés à créer leurs propres organisations.
21. À cet égard, les organisations plaignantes, se référant au paragraphe 1198 de la Compilation, considèrent que «toute pression ayant pour but que des travailleurs ou des dirigeants syndicaux renoncent à leur affiliation syndicale constitue une violation du principe de libre affiliation syndicale énoncé dans la convention no 87».
22. 534. En ce qui concerne le non-respect allégué de l’article 1 de la convention no 98, les organisations plaignantes estiment que, outre les pressions exercées sur les fonctionnaires du 6e échelon pour qu’ils quittent le KGEU, les actions suivantes constituent également des actes de discrimination antisyndicale: mesures disciplinaires pour avoir organisé des mobilisations exigeant le respect des conventions collectives existantes, dont la rétrogradation d’une dirigeante syndicale de son poste de cheffe d’équipe et la réaffectation de trois dirigeants syndicaux sur d’autres postes et services. En ce qui a trait au non-respect de l’article 2 de la convention no 98, les organisations plaignantes, en se basant sur les paragraphes 1200 et 1202 de la Compilation, ainsi que sur le cas no 1865, rapport no 346, paragraphe 788, soutiennent que les actions suivantes constituent une ingérence dans les activités syndicales: dénonciation illégitime d’une convention collective existante comme étant illégale; accusation sans fondement du KGEU pour activités illégales; rédaction d’une déclaration trompeuse critiquant le syndicat en vue de ternir la réputation du KGEU; et pressions exercées sur des dirigeants et membres du syndicat occupant des postes spécifiques pour qu’ils apportent leur soutien à ladite déclaration. Outre ces différentes questions, les organisations plaignantes, en se référant aux paragraphes 1101 et 1234 de la Compilation, soutiennent que le refus de se conformer aux conventions collectives existantes et d’en négocier de nouvelles enfreint l’obligation de promouvoir et d’encourager la négociation volontaire énoncée par l’article 4 de la convention no 98.
23. 3. Les ordonnances du ministère visant à modifier les dispositions de conventions collectives conclues entre les administrations locales et les syndicats
24. 535. Les organisations plaignantes indiquent qu’en février 2023 le ministère de l’Emploi et du Travail a publié un «Plan de révision des conventions collectives illégales conclues avec les syndicats de la fonction publique». Elles affirment que la position du ministère est que certaines dispositions de la convention collective de 2021 signée entre l’administration locale de Songpa gu et la section locale du KGEU sont invalides et doivent être exclues de la négociation collective, conformément à la loi sur les syndicats de la fonction publique, notamment: 1) les dispositions prévoyant la primauté de la convention collective sur les directives et ordonnances gouvernementales contradictoires; 2) celles portant obligation de protéger les droits fondamentaux des travailleurs, y compris le droit d’action collective, le droit d’être consulté et les droits politiques fondamentaux; et 3) celles non directement liées aux conditions de travail des fonctionnaires, telles que la gestion des administrations nationales ou locales, ou encore la prise de décisions en matière d’action publique et de nomination des fonctionnaires.
25. 536. Les organisations plaignantes affirment que, depuis l’annonce de ce plan, le ministère a procédé à la révision de l’ensemble des 479 conventions collectives du secteur public, pour conclure que 179 d’entre elles étaient contraires à la loi sur les syndicats de la fonction publique. Elles ajoutent qu’en juin 2023, à la suite de leur examen par les commissions des relations professionnelles, le ministère a ordonné à 136 institutions publiques de modifier leurs conventions, parmi lesquelles 80 concernaient des accords conclus entre les syndicats de fonctionnaires et les administrations locales, englobant 263 dispositions et 19 addenda. Elles ajoutent également que le ministère a menacé d’engager des poursuites pénales contre les institutions qui ne s’y conformeraient pas, et que le non-respect d’une ordonnance corrective du ministère constituait une infraction pénale passible d’une amende de 5 000 000 wons sud-coréens (environ 3 800 dollars des États-Unis), le ministère faisant usage de ce levier pour forcer les syndicats et les directions à modifier contre leur gré les conventions collectives qu’ils ont volontairement négociées. Les organisations plaignantes affirment que quelques syndicats de la fonction publique et administrations locales ont effectivement fait l’objet d’enquêtes pénales pour non-respect de la loi, tandis que d’autres ont accepté à contrecœur ces ordonnances correctives injustes par crainte desdites poursuites pénales. Les organisations plaignantes indiquent par ailleurs que le ministère a également ordonné la modification de 10 articles de la convention collective conclue entre l’Administration judiciaire nationale et son syndicat en août 2023, signe selon elles que le ministère continue de prendre des ordonnances correctives concernant des conventions collectives conclues entre les syndicats de la fonction publique et les institutions publiques.
26. 537. Les organisations plaignantes affirment que l’ensemble des dispositions de conventions collectives entre syndicats et administrations locales dont le ministère de l’Emploi et du Travail a ordonné la suppression ont une incidence directe sur les conditions de travail des fonctionnaires et concernent notamment des questions telles que les effectifs, les avantages sociaux et la rémunération. Le ministère aurait ainsi exigé la modification de toutes les dispositions des conventions collectives ayant une quelconque incidence sur l’«action publique», le «personnel», les «budgets» et les «activités» de l’institution, et ce indépendamment du fait qu’elles puissent également affecter les conditions de travail des fonctionnaires.
27. 538. Les organisations plaignantes affirment que c’est la convention collective de Songpa-gu signée en 2021 qui a fait l’objet du plus grand nombre de corrections exigées par le ministère. Les dispositions concernées sont répertoriées ci-après:

    • Dispositions modifiées

      Article 2 [Primauté de la convention collective] 3) La présente convention prévaut sur toute directive ou ordonnance allant à son encontre.

      Article 4 [Consultation préalable] Avant d’adopter et de mettre en œuvre des mesures pouvant avoir une incidence sur les conditions de travail des employés, et notamment sur leur rémunération, leurs avantages sociaux et leur emploi, ainsi que sur leurs activités syndicales, l’employeur doit préalablement consulter le syndicat pour obtenir son accord.

      Article 10 [Garantie des libertés et des droits politiques des fonctionnaires] Dans la mesure où les circonstances le permettent, l’employeur doit s’efforcer de garantir et de protéger les libertés et les droits politiques fondamentaux des fonctionnaires dans le cadre de leur emploi.

      Article 19 [Traitement des dirigeants syndicaux] 1) Avant de prendre des décisions relatives à l’emploi des dirigeants syndicaux (dont les membres du Comité directeur et les personnes déléguées auprès des organisations faîtières), l’employeur doit consulter le syndicat pour obtenir son accord, et prendre en considération les éventuelles difficultés que pourraient rencontrer ces dirigeants syndicaux dans l’exercice de leurs fonctions syndicales en raison de leur charge de travail, etc.

      Article 20 [Reconnaissance des activités des dirigeants syndicaux] 1) L’employeur doit s’efforcer de garantir, en consultation avec le syndicat, que les dirigeants syndicaux sont en mesure d’exercer leurs fonctions syndicales en réduisant au minimum leur charge de travail et/ou en prenant toute mesure nécessaire à cet égard.

      Article 21 [Consultation préalable sur les budgets sociaux] Avant de préparer le budget afférent aux avantages sociaux des membres du syndicat, l’employeur doit préalablement consulter le syndicat.

      Article 36 [Signalement et conseils relatifs au harcèlement au travail] 1) L’employeur doit mettre en place une procédure permettant aux employés de signaler les cas de harcèlement au travail dont ils sont victimes ou témoins, et/ou de solliciter des conseils en la matière. L’employeur doit également consulter le syndicat avant de décider s’il y a lieu de convoquer une commission d’enquête, et garantir que des représentants du syndicat sont présents au sein de ces commissions. 3) La direction du syndicat doit réagir de manière coopérative et coordonnée à tout cas de harcèlement et d’abus de pouvoir, et notamment aux éventuelles ingérences dans les décisions relatives au personnel, aux demandes de faveurs personnelles et à la déshumanisation des employés de la part de parties internes et externes.

      Article 39 [Réforme de la procédure d’audit] L’employeur doit veiller à ce que ses activités fassent l’objet d’audits et d’inspections justes et équitables. Lors d’inspections concernant des militants syndicaux et si l’institution ou la personne concernée demande la présence du syndicat, celle-ci doit être garantie.

      Article 42 [Interdiction de la comparaison des performances] L’employeur doit s’abstenir de comparer les différents services ou équipes en matière d’intégrité, de résultats des évaluations gouvernementales, de dépenses de fonctionnement, de rapidité d’exécution du budget et autres indicateurs de performance. L’employeur doit préalablement consulter le syndicat avant toute publication des résultats de ses évaluations.

      Article 45 [Suppression des contrôles relatifs à l’éthique professionnelle] L’employeur doit abolir les contrôles obligatoires de l’éthique professionnelle et de l’attitude au travail des employés, en laissant aux chefs de service le soin de contrôler ou d’évaluer l’attitude au travail de leurs subordonnés. Lorsque des circonstances extraordinaires exigent de tels contrôles, l’employeur doit préalablement consulter le syndicat avant d’y procéder.

      Article 47 [Amélioration des conditions de travail des travailleurs vacataires] 2) En consultation avec le syndicat, l’employeur doit adopter et mettre en œuvre des plans visant à améliorer le statut d’un nombre croissant de travailleurs vacataires. 3) Dans le cadre des efforts visant à garantir la sécurité de l’emploi en reconduisant systématiquement les contrats pour une durée de trois ans. 4) Lors de la prolongation des contrats à durée déterminée des travailleurs ayant cinq ans d’ancienneté, l’employeur doit veiller à ce qu’ils puissent être reconduits pour les cinq années suivantes.

      Article 48 [Restriction de l’externalisation] L’employeur doit s’abstenir d’augmenter le recours au travail et aux services externalisés auprès de prestataires externes et/ou privés. Lorsqu’une telle externalisation s’avère néanmoins nécessaire, l’employeur doit préalablement consulter le syndicat pour obtenir son accord.

      Article 49 [Consultations relatives à la restructuration organisationnelle] Lorsque l’employeur doit reformuler ou modifier ses statuts et règlements en raison de modifications de sa structure organisationnelle, y compris en matière d’augmentation ou de diminution des effectifs, il doit préalablement consulter le syndicat pour obtenir son accord.

      Article 50 [Mobilité du personnel] Dans le cadre des échanges de personnel avec d’autres institutions, l’employeur doit tenir compte de la situation générale des ressources humaines et de la charge de travail, et limiter ces échanges ou mutations aux seules personnes volontaires, tout en veillant, moyennant consultation préalable du syndicat, à ce que de tels échanges ou mutations ne se fassent pas au détriment du personnel syndiqué.

      Article 83 [Principe de rémunération] L’employeur doit s’efforcer de verser aux membres du syndicat des salaires suffisants pour leur permettre de vivre décemment avec leur famille. L’employeur doit préalablement consulter le syndicat avant d’adopter, de modifier ou d’allouer des budgets destinés aux avantages sociaux des membres du syndicat.

      Article 85 [Indemnités de transport] 1) L’employeur doit modifier ses statuts et règlements de telle sorte que les employés reçoivent une indemnité de 20 000 won sud-coréens pour chaque heure passée en service officiel hors de leur lieu de travail habituel.

      Article 88 [Indemnités d’astreinte] L’employeur doit s’efforcer de verser une indemnité de 80 000 won sud-coréens pour chaque journée ou nuit d’astreinte.

      Article 89 [Congés annuels et dédommagement] L’employeur doit veiller à ce que chaque employé ait droit à un minimum de 17 jours de congés annuels payés. L’employeur doit préalablement consulter le syndicat avant toute modification du budget alloué au dédommagement des congés annuels non pris.

      Article 108 [Promotion des droits des femmes] 2) Conformément à l’article 12 de la loi sur l’égalité des chances en matière d’emploi et sur l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, l’employeur doit interdire toute forme de harcèlement sexuel, y compris verbal, physique et visuel. Toute personne reconnue coupable de harcèlement sexuel, de violence sexuelle et/ou de maltraitance verbale ou physique peut être traduite devant le comité de discipline sur demande de la victime ou de membres du syndicat autorisés par la victime. Au cours de l’enquête, l’employeur doit veiller à ce que la victime soit protégée et éloignée de l’auteur des faits, en lui accordant des congés payés si nécessaire. Afin d’enquêter sur les allégations de harcèlement sexuel et de violence, l’employeur doit nommer une commission d’enquête sur le harcèlement sexuel et la violence comprenant au moins deux personnes nommées par le syndicat parmi ses membres.

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28. 539. Les organisations plaignantes fournissent en outre une liste de dispositions de conventions collectives conclues entre le KGEU et d’autres administrations locales dont la suppression a été ordonnée, parmi lesquelles des dispositions concernant les consultations sur les prestations des employés et les effectifs (qui ont selon les organisations plaignantes une incidence sur la charge de travail), les restructurations ou les transferts de personnel:

    • Administration locale/employeur	Dispositions dont la suppression a été ordonnée
      Ville de Geoje, Gyeongnam	Article 18 (Consultations préalables sur les budgets relatifs aux avantages sociaux) Le syndicat peut exiger de la ville qu’elle établisse un budget relatif aux avantages sociaux des membres du syndicat, auquel cas la ville doit consulter le syndicat pour tenir compte de ses demandes concernant ledit budget. Article 44 (Accord préalable à une restructuration) Préalablement à toute restructuration susceptible d’avoir des conséquences directes sur les conditions de travail des membres du syndicat – par exemple, une réduction des effectifs -, la ville doit tenir compte des revendications du syndicat et y donner une suite raisonnable.
      Bureau de Jin-gu, ville métropolitaine de Busan	Article 2 (Primauté de la convention collective) 3) Lorsque des orientations, décisions ou autres directives relatives aux conditions de travail des membres du syndicat sont contraires aux dispositions de la présente convention collective, l’employeur et le syndicat doivent mener des consultations en assurant la primauté des dispositions de la présente convention.
      	Article 34 (Amélioration des procédures applicables au comité du personnel) Lorsqu’un comité du personnel se réunit pour prendre des mesures disciplinaires à l’encontre d’un employé, et que l’employé concerné demande la présence d’un représentant syndical, l’employeur doit faire droit à la demande. Article 42 (Échange de personnel entre l’administration métropolitaine et l’administration municipale) L’employeur doit consulter le syndicat préalablement à l’établissement des critères applicables à un échange ou un transfert de personnel ayant une incidence directe sur les conditions de travail des membres du syndicat. Article 18 (Consultation préalable sur les budgets relatifs aux avantages sociaux) Avant d’établir un budget relatif aux avantages sociaux des membres du syndicat, l’employeur doit consulter le syndicat. Article 76 (Modification des chèques-avantages individuels) 2) Lorsqu’il fixe les détails des programmes d’avantages sociaux individuels, y compris les chèques-avantages, l’employeur doit tenir compte, dans toute la mesure possible, de l’opinion du syndicat.
      Bureau de l’éducation de la ville métropolitaine de Gwangju	Article 2 (Primauté de la convention collective) 2) Toute ordonnance ou tout règlement contraire à la présente convention collective doit être révisé ou modifié en conséquence. 3) La présente convention collective prime toute orientation, tout règlement ou toute directive contraire à ses dispositions. Article 4 (Consultations préalables) 2) Le bureau doit consulter le syndicat avant de prendre ou de mettre en œuvre des décisions ayant une incidence sur les conditions de travail des membres du syndicat – y compris des décisions touchant au fonctionnement du syndicat, à la rémunération et aux avantages sociaux. 3) Les divisions concernées doivent informer et consulter le syndicat avant de réviser ou de modifier des ordonnances, règlements ou autres règles relatifs aux conditions de travail ou à la situation socioéconomique des membres du syndicat. Article 33 (Consultations en cas de restructuration) Les divisions concernées doivent informer et consulter le syndicat avant de procéder à une révision ou à une modification des ordonnances, règlements ou autres règles régissant la restructuration du bureau qui pourrait avoir une incidence sur les conditions de travail ou la situation socioéconomique des membres du syndicat. Article 39 (Règles relatives aux effectifs) 4) Lorsqu’il est nécessaire de modifier le nombre total d’employés que le bureau peut recruter, le bureau doit consulter le syndicat et s’efforcer de procéder à des changements équilibrés et raisonnables. Article 15 (Gestion des programmes d’avantages sociaux pour les employés) Le bureau doit consulter le syndicat avant de prendre des décisions sur le fonctionnement ou la gestion des programmes d’avantages sociaux pour les employés.
      Bureau de Gangdong-gu, ville métropolitaine de Séoul	Article 20 (Consultations préalables sur les budgets relatifs aux avantages sociaux) Lorsqu’il établit un budget relatif aux avantages sociaux des membres du syndicat, l’employeur doit consulter le syndicat et s’efforcer, dans la mesure du raisonnable, de tenir compte des préférences exprimées par le syndicat et ses membres. Article 23 (Amélioration du travail d’astreinte) 3) L’employeur doit affecter du personnel dédié aux astreintes et gérer ce personnel afin d’améliorer les conditions de travail des employés qui sont affectés aux équipes de jour et de nuit. Article 43 (Recrutement et maintien d’effectifs suffisants) L’employeur doit, en fonction des besoins organisationnels et administratifs, augmenter le nombre total d’employés pouvant être recruté et tout mettre en œuvre pour recruter sans délai du personnel supplémentaire.

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29. 540. Les organisations plaignantes ajoutent que d’autres dispositions devant, suite à la décision du ministère de l’Emploi et du Travail, être supprimées des conventions collectives conclues entre le KGEU et d’autres administrations locales touchent aussi aux activités syndicales. Elles en citent des exemples, y compris les dispositions relatives aux consultations sur le transfert ou la réaffectation de dirigeants syndicaux – les décisions de transfert ou de réaffectation ayant, selon elles, des répercussions sur la stabilité des dirigeants syndicaux dans leur emploi et, partant, des conséquences directes sur les activités syndicales:

    • Administration locale/employeur	Dispositions dont la suppression a été ordonnée
      District de Yangpyeong, Gyeonggi-do	Article 13 (Décisions relatives aux effectifs et régime applicable aux dirigeants syndicaux) 1) Aux fins du fonctionnement stable et ininterrompu du syndicat, le district doit consulter le syndicat avant de transférer des dirigeants syndicaux, y compris le président, les vice-présidents, le secrétaire général et les cadres affectés à des organisations de niveau supérieur.
      Ville de Geoje, Gyeongnam	Article 15 (Décisions relatives aux effectifs et régime applicable aux dirigeants syndicaux) 1) La ville doit consulter le syndicat avant de prendre des décisions relatives aux effectifs ayant une incidence sur les dirigeants syndicaux, y compris les administrateurs syndicaux et ceux affectés à des organisations de niveau supérieur. 2) Les départements employant des responsables et des secrétaires généraux de sections syndicales doivent s’efforcer de recruter du personnel supplémentaire.
      Ville de Gimhae, Gyeongnam	Article 14 (Décisions relatives aux effectifs et régime applicable aux dirigeants syndicaux) 1) La ville doit s’efforcer d’accéder aux demandes du syndicat concernant les décisions relatives aux effectifs ayant une incidence sur les dirigeants syndicaux, y compris ceux exerçant leurs fonctions syndicales à temps plein, les membres du comité exécutif et ceux affectés à des organisations de niveau supérieur. 2) Les départements employant des responsables et des secrétaires généraux de sections syndicales doivent s’efforcer de recruter du personnel supplémentaire.
      Ville de Yangsang, Gyeongnam	Article 14 (Décisions relatives aux effectifs et régime applicable aux dirigeants syndicaux) 1) La ville doit faire en sorte que les décisions relatives aux effectifs qu’elle prend et qui ont une incidence sur les dirigeants syndicaux ne perturbent pas le fonctionnement du syndicat.
      Bureau du district de Gijang, ville métropolitaine de Busan	Article 14 (Décisions relatives aux effectifs et régime applicable aux dirigeants syndicaux) 1) Le district doit assurer la stabilité des activités syndicales en consultant le syndicat avant de prendre des décisions relatives aux effectifs ayant une incidence sur les dirigeants syndicaux (y compris les membres du comité exécutif, les délégués et ceux affectés à des organisations de niveau supérieur). 3) Le district doit consulter la section syndicale pour assurer le fonctionnement ininterrompu de celle-ci et veiller à ce que les fonctions de secrétaire général soient occupées en permanence.
      Bureau de Seongdong-gu, ville métropolitaine de Séoul	Article 14 (Décisions relatives aux effectifs et régime applicable aux dirigeants syndicaux) 1) Le bureau doit consulter le syndicat avant de prendre des décisions relatives aux effectifs ayant une incidence sur les dirigeants syndicaux (membres du comité exécutif et ceux affectés à des organisations de niveau supérieur, etc.). 2) Lorsqu’un dirigeant syndical (tel qu’un membre du comité exécutif) demande son transfert vers une autre division en raison des difficultés rencontrées pour exercer ses fonctions syndicales du fait des exigences de sa division d’origine, le bureau doit consulter le syndicat et s’efforcer d’accéder à la demande.

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30. 541. Les organisations plaignantes indiquent que la plupart des bureaux régionaux de l’emploi et du travail du pays ont souscrit à l’argument du ministère de l’Emploi et du Travail selon lequel les dispositions dont la correction a été ordonnée sont contraires aux articles 8(1) ou 10(1) de la loi sur les syndicats de la fonction publique, à l’exception du bureau régional de l’emploi et du travail de Chungbuk, qui a décidé en août 2023 qu’il n’était pas nécessaire de corriger les dispositions contestées de la convention collective conclue avec le KGEU.
31. 542. Les organisations plaignantes déclarent en outre que les dispositions de la convention collective conclue en 2022 entre le bureau du district de Hoengseong et la section compétente du KGEU qui sont listées ci-dessous et dont la correction a été ordonnée font l’objet de procédures judiciaires. Les organisations plaignantes indiquent à cet égard que, si le tribunal du district de Chuncheon a classé sans suite la demande de la section syndicale du KGEU tendant à annuler l’ordonnance de correction, la Haute Cour de Séoul a partiellement accédé à la demande, au motif que l’article 46(1) de la convention collective a une incidence sur les conditions de travail des employés. Les organisations plaignantes ajoutent qu’en mai 2025 l’affaire était examinée par la Cour suprême coréenne, la section syndicale du KGEU ayant fait appel.

    • Dispositions corrigées

      Article 37 (Règles relatives aux effectifs) 4) Le district doit expliquer clairement aux membres du syndicat les raisons qui justifient toute nomination spéciale. 5) Le district doit adopter et mettre en œuvre des quotas pour la nomination de femmes à des postes à responsabilités du 5e échelon ou au-delà. 6) Avant de prendre des décisions importantes en matière d’effectifs, le district doit consulter les représentants de chaque échelon d’emploi et s’employer à tenir compte de leurs demandes.

      Article 41 (Évaluations transversales de la performance) 1) Pour promouvoir des employés à des postes à responsabilités du 5e échelon ou au-delà, le district doit réaliser des évaluations transversales de la performance des candidats et exclure de la sélection ceux qui arrivent dans les derniers 20 pour cent. 2) Les méthodes, les critères d’évaluation et les autres aspects des évaluations transversales de la performance doivent être définis par la commission mixte direction-employés au moyen de consultations.

      Article 43 (Rotation des postes et adaptation aux besoins de l’employeur) 1) Si le district peut mettre en place un système de rotation des postes aux fins d’un fonctionnement organisationnel plus efficace et plus équitable, il doit assurer que ce système est mis en œuvre dans des conditions d’égalité dans toutes les divisions et permettre aux fonctionnaires du 6e échelon et des échelons inférieurs de conserver leur poste. 2) Le district doit s’employer à améliorer les conditions de travail dans les divisions ayant une charge de travail importante et accorder un traitement préférentiel aux employés qui y travaillent depuis deux années ou plus en leur permettant d’être transférés vers des divisions de leur choix, lorsque cela est possible.

      Article 46 (Restructuration) 1) Avant de procéder à une restructuration ayant une incidence directe sur les conditions de travail des employés (par exemple, augmentation ou diminution des effectifs), le district doit consulter le syndicat et les employés et s’efforcer de prendre des décisions raisonnables. 2) Dans le cadre des efforts qu’il déploie pour améliorer la mise en œuvre des politiques et assurer une supervision rationnelle de la gestion et du personnel en prévision d’innovations administratives futures, le district peut réaliser des évaluations semestrielles de la performance organisationnelle et en publier les résultats à l’intention de l’ensemble des employés. 3) Les évaluations de la performance organisationnelle doivent refléter les vues des membres du syndicat.

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32. 543. En ce qui concerne la convention collective conclue en août 2023 entre la section de l’administration judiciaire du KGEU et l’Administration judiciaire nationale, les organisations plaignantes affirment que l’ordonnance de correction prise concernant les dispositions listées ci-dessous fait l’objet d’une procédure judiciaire. Elles ajoutent que le KGEU a formé un recours en annulation de l’ordonnance et demandé la suspension de sa mise en œuvre, demande accordée en mai 2024 par le tribunal administratif de Séoul, à titre provisoire.

    • Dispositions corrigées

      Article 3 (Mise en place d’une indemnité supplémentaire pour des tâches effectuées en lien avec des procès) Les tribunaux doivent s’efforcer de mettre en place une indemnité supplémentaire pour les tâches effectuées pour les divisions pénales en lien avec des procès.

      Article 5 (Mise en place d’une indemnité supplémentaire pour des tâches effectuées en lien avec des mandats) Les tribunaux doivent s’efforcer de mettre en place une indemnité supplémentaire pour les tâches effectuées en lien avec des mandats par des fonctionnaires des tribunaux non désignés comme spécialistes en la matière.

      Article 6 (Élargissement du droit à remboursement des dépenses liées aux enquêtes et à la collecte de preuves) Les tribunaux doivent s’efforcer d’étendre aux employés des 8e et 9e échelons le droit à remboursement des dépenses engagées pendant les enquêtes menées dans le cadre de procès et la collecte de preuves.

      Article 8 (Réduction de la charge de travail des greffiers) Les tribunaux doivent s’efforcer de réduire la charge de travail des greffiers, y compris en leur permettant d’émettre et d’envoyer les ordonnances de correction par message SMS, même dans les cas de procédures entamées par une personne autre qu’un greffier judiciaire.

      Article 9 (Amélioration du travail de gestion des dossiers) Les tribunaux doivent prendre des mesures concrètes pour allouer des fonds destinés à limiter la mobilisation excessive des employés pour la gestion des dossiers judiciaires, et accroître les fonds existants.

      Article 12 (Amélioration des conditions de travail dans les tribunaux municipaux et les greffes) Les tribunaux doivent s’efforcer d’obtenir et d’allouer des ressources budgétaires suffisantes pour veiller à ce que les employés des tribunaux municipaux et de district ainsi que des greffes ne soient pas tenus d’effectuer des tâches d’entretien non judiciaires, telles que l’entretien des terrains ou le nettoyage de leur espace de travail.

      Article 22 (Amélioration des congés de perfectionnement) Conformément aux règlements et lois applicables, les tribunaux doivent considérer la durée pendant laquelle un employé en contrat à durée déterminée a travaillé à titre temporaire comme faisant partie intégrante de la période requise pour un congé de perfectionnement, lorsque l’employé a changé de statut et est devenu fonctionnaire titulaire sans interruption de carrière.

      Convention collective conclue avec la division familiale de la Haute Cour de Gwangju Article 9 (Amélioration des conditions de travail du personnel d’encadrement) 3) Lorsque le temps passé en voyage officiel par un employé ayant des responsabilités d’encadrement dépasse la durée normale du travail, les tribunaux doivent considérer les heures effectuées en sus comme des heures supplémentaires, conformément à la législation du travail applicable.

      Convention collective conclue avec différentes divisions de la Haute Cour de Gwangju Article 11 (Appui budgétaire pour le travail de gestion des dossiers) Les tribunaux doivent prendre des mesures concrètes pour allouer des fonds destinés à limiter la mobilisation excessive des employés pour la gestion des dossiers judiciaires, et accroître les fonds existants.

      >
33. 544. Les organisations plaignantes indiquent en outre que, en septembre et octobre 2023, le ministère de l’Emploi et du Travail a envoyé une lettre intitulée «À quoi faire attention avant de signer des conventions collectives» aux sections locales du KGEU et à 27 administrations locales où des conventions collectives étaient en attente d’élaboration. Cette lettre indiquait que toutes les dispositions de conventions collectives allant à l’encontre de l’article 10(1) de la loi sur les syndicats de la fonction publique étaient juridiquement invalides et ne pouvaient donc pas être appliquées, et qu’elles ne devraient pas être utilisées dans les instances futures de négociation collective, notamment en ce qui concerne les dispositions autorisant les travailleurs à participer à des activités syndicales pendant les heures de travail et celles accordant un congé spécial à l’occasion de la Journée internationale des travailleurs. Cela a suscité des inquiétudes parmi les fonctionnaires syndiqués et les administrations locales quant aux éventuelles répercussions. Les organisations plaignantes considèrent qu’il s’agit d’une tentative de porter atteinte à la libre négociation en restreignant le droit des employeurs et des employés à décider des questions à discuter et à négocier, ainsi que d’une forme indue de pression et d’influence susceptible de générer des conflits au sein des relations professionnelles de la fonction publique. Les organisations plaignantes indiquent que, dans sa lettre, le ministère fait référence aux dispositions suivantes:

    • Article 0 [Protection des activités syndicales] L’employeur garantit la liberté du syndicat et de ses membres à mener des activités syndicales, en leur permettant de participer aux catégories d’activités suivantes pendant les heures de travail: assister au congrès ordinaire, au congrès des représentants, aux réunions du conseil d’administration et autres réunions nécessaires aux décisions syndicales; assister aux réunions de consultation avec la direction et aux sessions de négociation collective (y compris pour accompagner, observer ou prendre des photos); consulter les registres syndicaux et traiter les plaintes des membres; assister à des sessions de formation et à des activités éducatives, culturelles ou sportives organisées par le syndicat; assister aux réunions et événements organisés par les confédérations syndicales; participer aux élections du syndicat et autres activités connexes; assister à d’autres activités et événements convenus entre l’employeur et le syndicat; et participer à des visites et à des tables rondes officielles avec des dirigeants syndicaux. Article 0 [Congé relatif à la Journée internationale des travailleurs] L’employeur doit accorder aux employés un jour férié spécial à l’occasion de la Journée internationale des travailleurs (1er mai) et prévoir un congé payé de remplacement pour les membres du syndicat qui ne peuvent pas s’absenter à cette occasion.

      >
34. 545. Les organisations plaignantes indiquent que lorsqu’il a ordonné la révision de conventions collectives existantes entre des syndicats de la fonction publique et des administrations locales, le ministère de l’Emploi et du Travail s’est basé sur les dispositions législatives suivantes: articles 8(1) et 10(1) de la loi sur les syndicats de la fonction publique, et article 4 de son décret d’application, à savoir:
    • Article 8 de la loi sur les syndicats de la fonction publique [Pouvoirs de négociation et de signature, etc.]
    • 1) Les délégués syndicaux disposent du pouvoir de négocier et de signer, au nom de leur syndicat et/ou de ses membres, des conventions collectives sur la rémunération, les avantages sociaux et autres conditions d’emploi avec les représentants des pouvoirs publics, qui peuvent comprendre […] le maire de Séoul, les maires de villes métropolitaines, autonomes et autres, les gouverneurs de provinces autonomes, les responsables de districts ou d’arrondissements autonomes, et […]. Les décisions relatives à l’action publique, que l’État ou les collectivités locales se réservent le droit de mettre en œuvre conformément à la loi, et les questions liées à la gestion et au fonctionnement d’institutions données (comme le droit de nommer des enseignants) qui ne concernent pas directement les conditions d’emploi sont exclues du champ des négociations.
    • Article 10 de la loi sur les syndicats de la fonction publique [Effet des conventions collectives]
    • 1) Les dispositions des conventions collectives conclues en vertu de l’article 9, qui sont assujetties à des lois, règlements administratifs, ordonnances et/ou décisions budgétaires, ne doivent pas constituer des dispositions contraignantes desdites conventions collectives.
    • 2) Les représentants du gouvernement doivent veiller, dans la mesure de leurs moyens, à ce que les dispositions non contraignantes des conventions collectives visées au paragraphe 1) soient toujours appliquées et respectées chaque fois que cela est possible.
    • Article 4 du décret d’application de la loi sur les syndicats de la fonction publique [Questions non négociables]
    • Les éléments exclus de la négociation collective en vertu de l’article 8(1) de la loi sur les syndicats de la fonction publique, à savoir les décisions relatives à l’action publique, ainsi qu’à la gestion et au fonctionnement des institutions, incluent ce qui suit:
    • conception des politiques et décisions relatives à l’action publique, telles que l’élaboration et la rédaction de programmes stratégiques;
    • exercice du droit de nomination, et notamment l’embauche, la promotion et la mutation des agents publics;
    • organisation et périmètre de l’institution employeuse;
    • budgets et fonds propres, et leur exécution;
    • litiges et différends (y compris les oppositions ou les appels) impliquant l’institution employeuse; et
    • autres questions liées à la gestion et au fonctionnement de l’institution employeuse.
35. 546. Les organisations plaignantes soutiennent que les dispositions législatives susmentionnées et les actions du ministère de l’Emploi et du Travail vont à l’encontre de la libre négociation volontaire prévue par l’article 4 de la convention no 98, ainsi que du droit des organisations de travailleurs d’organiser librement leurs activités et de formuler leurs programmes d’action en toute liberté dont traite l’article 3 de la convention no 87. L’article 8 de la loi sur les syndicats de la fonction publique et l’article 4 de son décret d’application interdisent de manière générale la tenue de négociations collectives sur les questions relatives à la détermination de l’action publique et/ou à la gestion des institutions employeuses, et ne laissent place à aucune discussion quant à leur éventuel impact sur les conditions de travail des employés. Les organisations plaignantes renvoient aux paragraphes 1234 et 1422, ainsi qu’au cas no 1865, rapport no 346, paragraphe 747, qui stipule que:
    • […] en l’absence d’une définition claire des expressions «décisions de définition des politiques de l’État» et «gestion et fonctionnement des affaires gouvernementales», et compte tenu de l’interdiction générale de la négociation sur ces questions, introduite par la loi sur la création et le fonctionnement des syndicats de fonctionnaires, le comité demande au gouvernement de garantir que les conséquences des décisions de politique et de gestion ne sont pas exclues des négociations avec les syndicats de fonctionnaires n’exerçant pas des fonctions d’autorité au nom de l’État, dans la mesure où elles concernent les conditions d’emploi de ces derniers.
36. En ce qui concerne l’article 10(1) de la loi sur les syndicats de la fonction publique, les organisations plaignantes affirment que cette disposition renie catégoriquement la légitimité des conventions collectives lorsque celles-ci requièrent l’adoption de lois, règlements administratifs, ordonnances ou autres actes législatifs supplémentaires pour leur exécution, dans la mesure où ladite disposition laisse entendre que les conventions pourraient toujours être annulées ou contournées en laissant à la discrétion des employeurs (c’est-à-dire des administrations locales) le soin de prendre ou non les mesures nécessaires pour faire respecter lesdites conventions. Les organisations plaignantes estiment que l’autonomie des syndicats et des employeurs à négocier des conventions collectives en vertu de la convention no 98 exige des employeurs (administrations locales, etc.) qu’ils veillent à ce que toutes les mesures de suivi administratif et législatif nécessaires soient prises pour adopter les lois et les budgets nécessaires à la mise en œuvre effective des conventions en question. Elles renvoient à cet égard au paragraphe 45 du cas no 1865, rapport no 363, où le comité recommandait au gouvernement de modifier l’article 10(1) de la loi sur les syndicats de la fonction publique dans les termes suivants:
    • […] l’autonomie des parties aux négociations est pleinement garantie, et le fait que les pouvoirs en matière budgétaire sont réservés à l’autorité législative n’a pas pour effet de s’opposer au respect des conventions collectives; plus généralement, en ce qui concerne les négociations sur des questions qui sont visées par des restrictions budgétaires, s’assurer qu’un rôle important est accordé à la négociation collective et que les accords sont négociés et mis en œuvre de bonne foi.
37. 547. En se référant aux paragraphes 1313, 1314 et 1317 de la Compilation, les organisations plaignantes soulignent que le processus de négociation collective prévu par la convention no 98 devrait être libre, volontaire et respectueux de l’autonomie des parties, y compris en matière de liberté des parties à négocier et à déterminer, par entente mutuelle, la portée et les dispositions de leurs conventions collectives, et ce hors de toute «ingérence indue» de la part des pouvoirs publics. Elles ajoutent, tout en se référant au paragraphe 1480 de la Compilation, que les autorités publiques ne devraient pas empêcher l’application de conventions collectives librement conclues, en particulier lorsque ces autorités agissent en qualité d’employeurs ou se sont portées garantes de leur application en les contresignant. En ce qui concerne le champ d’application de la négociation collective dans la fonction publique, les organisations plaignantes considèrent, en se référant aux paragraphes 1289, 1290 et 1424 de la Compilation, qu’il appartient aux parties concernées de décider des questions à négocier et que les mesures prises unilatéralement par les autorités pour restreindre l’étendue des sujets négociables sont souvent incompatibles avec la convention no 98. En se référant aux paragraphes 1304 et 1301 de la Compilation, notamment en ce qui concerne la négociation collective en matière de décisions relatives à l’action publique lorsque celles-ci peuvent avoir des «conséquences sur les conditions d’emploi» et sur la sécurité de l’emploi au sens large, les organisations plaignantes affirment qu’il n’existe aucune question liée à l’action publique et à la gouvernance à même d’exclure automatiquement la négociation collective avec les fonctionnaires, d’autant plus lorsque ces questions déterminent le cadre général de leurs conditions de travail. Les organisations plaignantes renvoient également aux paragraphes 1293 et 1298 de la Compilation, qui traitent de la restriction du champ de la négociation collective par la législation.

B. Réponse du gouvernement

Le référendum organisé par le KGEU

Cas des bureaux de district de Jongno-gu et de Songpa-gu

Négociation collective et ingérence dans les conventions collectives

1. 548. Dans sa communication datée du 20 avril 2025, le gouvernement fournit une réponse détaillée aux allégations des organisations plaignantes, en soulignant les caractéristiques spécifiques du système coréen et en développant certaines des principales questions abordées.
2. 549. Le gouvernement explique qu’en République de Corée, comme dans de nombreux autres pays, les fonctionnaires – qui sont au service du public dans son ensemble – ont pour premier devoir de défendre l’intérêt général. La République de Corée a mis au point un système administratif adapté aux caractéristiques générales du service public, au contexte historique du pays et à ses spécificités nationales. En conséquence, les fonctionnaires relèvent d’un statut juridique distinct, avec des droits et des responsabilités qui diffèrent de ceux des autres travailleurs. Ces spécificités sont définies par la législation pertinente, et notamment la Constitution de la République de Corée, la loi sur les fonctionnaires de l’État, la loi sur les fonctionnaires territoriaux et la loi sur les syndicats de la fonction publique.
3. 550. La fonction publique coréenne a évolué en vue de concilier deux valeurs fondamentales: la neutralité politique exigée des fonctionnaires en tant que serviteurs de l’ensemble de la population, et leur liberté politique en tant que citoyens ordinaires. Le gouvernement souligne également qu’il a constamment pris des mesures pour étendre les libertés politiques des fonctionnaires au fil du temps.
4. 551. La fonction publique coréenne, qui est passé par la période de tutelle militaire américaine et l’établissement du gouvernement coréen après la libération, a progressivement évolué vers un système basé sur la carrière. En 1963, la loi sur les fonctionnaires de l’État était promulguée à partir de zéro dans le contexte d’une nation divisée et d’un besoin croissant en dirigeants et en compétences solides dans la fonction publique afin de stimuler une croissance économique rapide. Cette loi instaurait dans la fonction publique un système de gestion des carrières fondé sur deux principes fondamentaux: la neutralité politique – pour veiller à ce que les fonctionnaires ne représentent pas des forces politiques spécifiques ni ne soient influencés par celles-ci – et un niveau élevé d’expertise professionnelle couplé à un statut juridique protecteur pour les fonctionnaires. Ces principes sont encore en vigueur à ce jour.
5. 552. Le système de gestion des carrières de la fonction publique coréenne est fondé sur les caractéristiques suivantes. Il assure en premier lieu la continuité de la machine administrative indépendamment des changements de gouvernement, tout en offrant un statut extrêmement stable et protecteur. Il minimise ensuite l’influence politique grâce à des procédures et à des critères stricts régissant la gestion du personnel, et notamment l’embauche, la promotion et l’affectation des fonctionnaires. Et les fonctionnaires sont finalement tenus de s’acquitter de leurs fonctions en conformité avec la loi et de s’engager expressément à servir l’intérêt général hors de toute considération politique.
6. 553. Comme on peut le voir, le système de gestion des carrières de la fonction publique coréenne exige donc la neutralité politique des fonctionnaires tout en veillant à ce que leur statut jouisse d’une protection juridique sans faille. Par conséquent, les fonctionnaires ne relèvent pas du droit général du travail, à l’instar de la loi sur les normes du travail et de la loi sur le salaire minimum, qui s’appliquent à l’ensemble des autres travailleurs. Les droits et les intérêts des fonctionnaires, et notamment la stabilité de leur statut, la protection de leurs conditions de travail et leur système spécifique de retraite, relèvent quant à eux d’une législation distincte, telle que la loi sur les fonctionnaires de l’État et la loi sur les fonctionnaires territoriaux. Ces principes fondamentaux sont clairement énoncés par la Constitution coréenne.
7. 554. Autant que faire se peut, la République de Corée continue de fournir des efforts pour défendre aussi bien la neutralité politique de ses fonctionnaires que leurs libertés politiques. Toutefois, en raison des limitations qu’impose la nécessité de devoir trouver un équilibre entre ces deux valeurs – qui procèdent d’un système de gestion des carrières de la fonction publique reflétant les caractéristiques uniques de la société coréenne –, les fonctionnaires ne peuvent se voir garantir le même niveau de libertés politiques que le reste des travailleurs. Il convient de lier ces limitations au fait que le statut des fonctionnaires leur permet de bénéficier de protections plus importantes que les autres travailleurs.
8. 555. Les fonctionnaires sont en effet investis de la responsabilité cruciale de fournir des services publics essentiels à l’ensemble de la population. Toute suspension de ces services peut avoir une incidence directe sur la sécurité publique et porter atteinte aux droits fondamentaux de la population. De nombreux services publics, en particulier les services de police et de lutte contre les incendies, n’ont pas d’alternatives viables, ce qui signifie que, dans de tels secteurs, les grèves ou les actions syndicales pourraient paralyser les fonctions essentielles de l’État. Cela signifie que les efforts déployés par les fonctionnaires pour faire valoir leurs propres droits fondamentaux peuvent a contrario priver le reste de la population de ses droits fondamentaux.
9. 556. Plus important encore, la société coréenne est actuellement confrontée à des défis complexes, tels qu’un faible taux de natalité, une population vieillissante, le dépeuplement des zones rurales et des préoccupations croissantes concernant le bien-être des personnes âgées. De telles circonstances exigent de manière urgente une offre accrue de services publics. Dans ce contexte, le vide administratif causé par des actions collectives de fonctionnaires pourrait entraîner des conséquences particulièrement graves pour les groupes défavorisés. Par conséquent, la question de la garantie des droits fondamentaux des fonctionnaires doit être abordée de manière prudente et équilibrée, en tenant compte de l’éventuelle privation de droits fondamentaux qui pourrait en découler pour les membres les plus vulnérables de la société.
10. 557. Tout en tenant compte de l’ensemble de ces facteurs, l’article 33.1 de la Constitution coréenne garantit explicitement le droit d’organisation, le droit de négociation collective et le droit d’action collective. L’article 33.2 stipule néanmoins que ces trois droits fondamentaux des travailleurs ne s’appliquent qu’aux fonctionnaires spécifiquement répertoriés par la législation. Une loi spécifique sur les syndicats de la fonction publique a donc été promulguée pour garantir les droits fondamentaux au travail des fonctionnaires. Cette loi garantit leur droit à participer à des activités syndicales tout en fixant les limites nécessaires pour empêcher que soient menées des actions qui pourraient aller à l’encontre de leurs obligations légales procédant d’autres lois. Elle définit également de manière précise la liste des fonctionnaires autorisés à adhérer à un syndicat et les sujets pouvant être abordés dans le cadre de la négociation collective. Plus précisément, l’article 6(1) de la loi sur les syndicats de la fonction publique autorise l’affiliation syndicale aux fonctionnaires des services généraux et aux vacataires de la fonction publique. L’article 6(2) interdit toutefois l’affiliation syndicale aux fonctionnaires dont les principales fonctions consistent à diriger ou à superviser d’autres fonctionnaires, à planifier les tâches administratives d’autres fonctionnaires, ou à gérer les ressources humaines, la rémunération ou les relations professionnelles, y compris en matière de médiation et de contrôle. De telles fonctions sont considérées comme incompatibles avec l’affiliation syndicale. Par ailleurs, l’article 8 stipule que les représentants syndicaux ont le droit de participer à des négociations collectives et de conclure des conventions collectives concernant des questions d’ordre syndical ou encore la rémunération, les avantages sociaux et autres conditions de travail du personnel syndiqué. Toutefois, il stipule également que les questions concernant les décisions liées à l’action publique du gouvernement ou des collectivités locales – prises en vertu des pouvoirs que leur confère la loi – et celles relatives à la gestion et au fonctionnement des institutions concernées mais sans être directement liées aux conditions de travail, comme le recrutement du personnel, ne relèvent pas de la négociation collective. Le périmètre spécifique de l’affiliation syndicale et des sujets relevant de la négociation collective est détaillé dans le décret d’application de la loi en question.
11. 558. Ces dispositions ont été validées en 2008 par la Cour constitutionnelle, qui a considéré que, en vertu du fait que la Constitution déléguait au législateur la réglementation des trois droits fondamentaux des fonctionnaires, l’Assemblée nationale disposait donc du pouvoir législatif de prendre en considération l’ensemble des facteurs pertinents, ce qui inclut le caractère unique d’une fonction publique façonnée par l’histoire et la culture de la République de Corée, les droits et les intérêts de toutes les parties prenantes, et le statut distinct des fonctionnaires en leur qualité de serviteurs de l’ensemble de la population.
12. 559. Dans ce contexte, le gouvernement rappelle que le comité lui-même a toujours reconnu que les droits de négociation collective et de grève des fonctionnaires pouvaient être limités au titre de leur statut exceptionnel, et cite à cet égard un certain nombre de paragraphes de la Compilation.
13. 560. À la suite de la ratification des conventions nos 87 et 98 en avril 2021, le gouvernement a entrepris des révisions importantes du droit du travail pour l’aligner sur ces conventions. Par exemple, la loi sur les syndicats de la fonction publique a été modifiée pour supprimer les restrictions à l’affiliation syndicale des fonctionnaires fondées sur le grade. Cette révision permet désormais aux pompiers et aux fonctionnaires de l’éducation, ainsi qu’aux retraités de la fonction publique, d’adhérer à des syndicats.
14. 561. En outre, un amendement à la loi sur les fonctionnaires de l’État a été proposé en juin 2024 et est actuellement examiné par l’Assemblée nationale afin d’étendre leurs libertés politiques. Les changements proposés incluent d’autoriser les fonctionnaires à adhérer à des partis politiques et d’assouplir les restrictions à leur participation aux campagnes électorales. La liberté d’association accordée aux fonctionnaires ne constitue néanmoins pas un droit illimité. Les fonctionnaires engagés dans des activités syndicales doivent toujours garder à l’esprit qu’ils sont à la fois membres d’un syndicat et fonctionnaires au service du public. Il s’avère avant tout essentiel de souligner qu’ils doivent se conformer à la législation en vigueur dans l’exercice de leurs activités syndicales. Le gouvernement se réfère à la législation de certains autres pays pour démontrer que d’autres systèmes de fonction publique ont également établi des équilibres similaires en matière de droits et imposé des restrictions à la fonction publique.
15. 562. En ce qui concerne plus particulièrement les allégations afférentes aux mesures de représailles prises à l’encontre des membres du KGEU au motif du référendum politique organisé du 22 au 24 novembre 2022, le gouvernement rappelle les questions posées, telles qu’exposées dans la plainte, et soutient qu’elles enfreignent plusieurs dispositions juridiques. Il renvoie à la loi sur les syndicats de la fonction publique, qui définit spécifiquement les catégories de fonctionnaires éligibles à l’affiliation syndicale et les différents sujets relevant de la négociation collective.
16. 563. Dans la lignée de la description susmentionnée de l’importance de la neutralité politique dans la fonction publique, le gouvernement rappelle que l’article 66(1) de la loi sur les fonctionnaires de l’État et l’article 58(1) de la loi sur les fonctionnaires territoriaux disposent qu’aucun fonctionnaire ne peut entreprendre d’action collective sortant du cadre de l’exercice de ses missions de service public. L’article 3(2) de la loi sur les syndicats de la fonction publique stipule en outre que les fonctionnaires ne doivent pas enfreindre d’autres lois dans le cadre de leurs activités syndicales. La Cour suprême de République de Corée a par exemple statué que les absences non autorisées de fonctionnaires à la suite de la décision du KGEU d’organiser une grève générale constituaient «des actes à même de saper l’essence du service public ou de causer de graves perturbations administratives, en entraînant des désagréments imprévus au détriment des citoyens et une méfiance du public à l’égard des fonctionnaires, soit une action collective sortant du cadre des missions de service public» (décision no 2006Du16991 de la Cour suprême, rendue le 13 avril 2007). Le gouvernement coréen a donc procédé à un examen approfondi visant à corroborer la légalité du référendum politique proposé par le KGEU à l’ensemble de ses membres.
17. 564. En premier lieu, le ministère de l’Emploi et du Travail a déterminé que la proposition de référendum du KGEU ne pouvait être considérée comme une activité syndicale légitime au titre de la loi sur les syndicats de la fonction publique. En effet, une majorité des points mis au vote n’étaient en rien liés aux conditions de travail des fonctionnaires, la plupart d’entre eux concernant en fait des décisions gouvernementales liées à l’action publique, soit des questions ne relevant pas de la négociation collective, conformément à ladite loi. En outre, cette activité a été considérée comme une action collective, ou un acte mené au nom d’un groupe protestant contre les politiques nationales. Considérant qu’il s’agissait d’une infraction à l’article 3(2) de la loi sur les syndicats de la fonction publique, le ministère de l’Emploi et du Travail a informé le KGEU le 17 novembre 2022 qu’il devait s’abstenir d’organiser ce vote et souligné que toute infraction à la législation serait strictement sanctionnée conformément à la loi et aux principes y afférents. Le ministère de l’Intérieur et de la Sécurité et le ministère des Ressources humaines ont également estimé que cette activité référendaire était contraire à la loi en ce qu’elle risquait d’enfreindre la disposition interdisant aux fonctionnaires de participer à des campagnes syndicales ou à d’autres actions collectives sans rapport avec les missions de service public. Le non-respect des lois et règlements pourrait être considéré comme une infraction au devoir de bonne foi, et le fait de désobéir à l’ordre de ne pas participer au vote pourrait constituer une violation du devoir d’obéissance. Par conséquent, le 17 novembre 2022, le ministère de l’Intérieur et de la Sécurité a demandé à 17 municipalités métropolitaines et organismes du gouvernement central d’émettre des ordonnances de suspension du scrutin. En dépit de cette requête du gouvernement coréen de suspendre cet acte illégal, le KGEU a finalement organisé ce référendum auprès de l’ensemble de ses membres. En conséquence, le ministère de l’Intérieur et de la Sécurité n’a eu d’autre choix que de diligenter une enquête policière à l’encontre de quatre dirigeants du KGEU pour infractions à la loi. La police a par la suite déterminé que l’activité en question était illégale, et l’affaire a été renvoyée au parquet en mai 2023.
18. 565. En ce qui concerne l’allégation des organisations plaignantes selon laquelle le référendum ne visait qu’à recueillir les opinions de leurs membres sur des politiques gouvernementales à même d’affecter les travailleurs du secteur public, le gouvernement maintient que le référendum du KGEU abordait diverses questions relatives à la politique gouvernementale et non directement liées aux conditions de travail des fonctionnaires. Il s’agissait notamment de savoir si «le ministre de l’Intérieur et de la Sécurité devait être révoqué ou sanctionné pour n’avoir pas pu empêcher les mouvements de foule et les nombreux décès survenus lors de la nuit d’Halloween», si «les fonctionnaires devaient voir leur temps de travail augmenter et être assujettis à des salaires minimums différents», si «les services sociaux et publics essentiels (tels que services à la personne, soins infirmiers, médecine et éducation) devaient être davantage privatisés» et si «la politique actuelle du gouvernement visant à réduire les impôts des entreprises et des riches tout en diminuant les dépenses sociales devait être maintenue». Selon le gouvernement, si les questions relatives au temps de travail et au salaire minimum concernent les travailleurs au sens large, elles n’intéressent pas directement les fonctionnaires, qui relèvent de la loi sur les fonctionnaires de l’État ou de la loi sur les fonctionnaires territoriaux. Enfin, en se référant aux définitions de la Cour constitutionnelle, le gouvernement estime que pour considérer les questions soumises au vote comme «directement liées» aux conditions de travail des fonctionnaires, comme le prétendent les organisations plaignantes, il doit y avoir un lien direct entre les deux, sans intermédiaire d’aucune sorte. Chaque question doit à elle seule se rapporter aux conditions de travail des fonctionnaires et devrait donc porter sur des situations qui impliquent une modification de ces conditions de travail. L’absence de lien direct avec les conditions de travail des fonctionnaires de ce référendum est mise en évidence par la banderole utilisée lors de la conférence de presse tenue devant le bureau présidentiel: «Conférence de presse d’annonce des résultats du référendum soumis à tous les membres du syndicat afin d’évaluer les politiques du gouvernement de Yoon Suk Yeol et d’appeler à la destitution et à la punition du ministre de l’Intérieur et de la Sécurité».
19. 566. Il est donc clair pour le gouvernement que la tenue de ce référendum auprès de l’ensemble des membres du syndicat porte atteinte au principe constitutionnel de neutralité politique et enfreint l’interdiction faite aux fonctionnaires de participer à des campagnes syndicales ou à d’autres actions collectives sans lien avec leurs fonctions officielles énoncées dans la loi. Cela a été corroboré par la Cour constitutionnelle, qui a statué que, «même si la critique ou le rejet collectif des politiques gouvernementales ne prend pas la forme d’un soutien à un parti ou à un camp politique spécifique, il y a de fortes chances que cela soit interprété comme un parti pris politique. Il s’avère par conséquent inévitable de restreindre l’expression collective d’opinions par des fonctionnaires, de telles restrictions ne pouvant être considérées comme violant le principe de restriction proportionnée» (décision no 2011Hun-Ba32 de la Cour suprême, rendue le 28 août 2014). Le gouvernement se réfère également au paragraphe 727 de la Compilation et considère que la tenue d’un référendum sur des questions non directement liées aux intérêts professionnels peut être considérée comme une participation abusive à des activités politiques. Le gouvernement considère que sa position est étayée par le fait qu’un recours formé par un fonctionnaire territorial sanctionné pour avoir organisé le référendum du KGEU a été rejeté au motif que, «à l’exception de quelques points mis au vote, le référendum ne semble pas être directement lié à l’amélioration des conditions de travail des fonctionnaires ou de leur statut social et économique», et que la sanction disciplinaire prise a été confirmée par la cour d’appel le 10 avril 2025.
20. 567. Le gouvernement souligne l’importance de maintenir chez les fonctionnaires un équilibre entre neutralité et liberté politiques. Dans ce contexte, il apparaît déraisonnable de surinterpréter les questions mises au vote au moyen d’arguments hypothétiques visant à les lier aux conditions de travail, alors que ce n’est manifestement pas le cas. Les fonctionnaires doivent garder à l’esprit qu’ils sont avant tout au service des gens, même en tant que syndicalistes.
21. 568. Enfin, en ce qui concerne les allégations selon lesquelles l’article 66 de la loi sur les fonctionnaires de l’État et l’article 58 de la loi sur les fonctionnaires territoriaux seraient contraires à la convention no 87 et l’action gouvernementale excessive, le gouvernement rappelle que la Cour constitutionnelle a déjà considéré ces dispositions comme étant constitutionnelles en 2017 et observé que, si des actions collectives s’avèrent contraires à l’intérêt public et susceptibles d’entraver l’exécution fidèle des missions de service public, les restrictions imposées par le gouvernement ne peuvent donc être considérées comme excessives. En dépit des orientations et des requêtes qui lui ont été adressées, le KGEU a procédé à ce référendum auprès de l’ensemble de ses membres. En conséquence, le ministère de l’Intérieur et de la Sécurité n’a eu d’autre choix que de diligenter une enquête formelle à l’encontre du syndicat le 7 décembre 2022. Il convient toutefois de souligner que la demande d’enquête ne visait pas l’ensemble des membres du KGEU et qu’elle était limitée au strict minimum, à savoir les quatre dirigeants du syndicat, dont sa présidente, qui ont planifié et organisé le référendum. À la lumière de tout ce qui précède, le gouvernement considère sans fondement les allégations des organisations plaignantes.
22. 569. En ce qui concerne l’allégation relative aux mesures de représailles prises par le maire et le bureau de district de Jongno-gu contre Mme Jeon, présidente de la section syndicale, Mme Lee, vice-présidente, et M. Hwang, secrétaire, le gouvernement rappelle que l’article 7 de la loi sur les syndicats de la fonction publique stipule ce qui suit: «Les fonctionnaires qui souhaitent exclusivement exercer des activités syndicales peuvent, avec le consentement de l’autorité de tutelle, être affectés à plein temps à de telles activités, ce pour quoi l’autorité de tutelle octroie un congé spécifique. Selon le gouvernement, Mme Jeon et les autres dirigeants syndicaux concernés menaient des activités syndicales à plein temps sans le consentement requis du maire de Jongno-gu. Par conséquent, le bureau de district de Jongno-gu leur a adressé un courrier officiel leur demandant de reprendre leurs fonctions officielles ou alors d’obtenir, conformément à la loi, un congé en qualité de délégués syndicaux à plein temps. Bien qu’elle ait eu tout le temps nécessaire pour répondre, Mme Jeon n’a jamais exprimé son intention à cet égard. Ainsi, pour prévenir une inexécution prolongée de la loi et des perturbations dans la prestation des services publics, le bureau de district de Jongno-gu a procédé à une réaffectation d’usage du personnel concerné, conformément à la réglementation afférente aux mutations internes. L’ordre de mutation de Mme Jeon et de deux autres dirigeants syndicaux constituait donc un exercice légitime de gestion du personnel de la part de l’autorité de tutelle.
23. 570. Au vu des manquements susmentionnés de Mme Jeon et compte tenu de sa critique publique des politiques gouvernementales et de l’organisation de rassemblements non autorisés visant le maire de Jongno-gu, et ce sans motif fondé et au mépris de ses obligations de fonctionnaire publique, le bureau de district de Jongno-gu a demandé au Comité de gestion des ressources humaines du gouvernement métropolitain de Séoul d’envisager une mesure disciplinaire sévère. Après un examen attentif de la situation, ce comité lui a imposé une suspension de trois mois. Mme Jeon a alors formé un recours sollicitant l’annulation de cette suspension, qui a été rejeté par le comité. Elle a ensuite engagé une procédure administrative devant le tribunal administratif de Séoul, qui l’a déboutée en janvier 2025 en déclarant entre autres motifs: «Mme Jeon s’est engagée dans des activités syndicales en tant que déléguée syndicale à plein temps de la section locale de Jongno-gu du KGEU, mais sans avoir respecté la procédure juridique y afférente. Elle n’a pas répondu à la demande du bureau de district de Jongno-gu de légaliser son statut, n’a pas tenu compte d’un ordre légitime lui intimant de reprendre ses fonctions habituelles et a participé à des rassemblements non autorisés sur son temps de travail officiel». Outre les mesures disciplinaires susmentionnées, le bureau de district de Jongno-gu a également déposé une plainte contre Mme Jeon auprès du commissariat de police de Jongno-gu pour infraction présumée à l’article 122 du Code pénal (Abandon de poste).
24. 571. En ce qui concerne la suspension des négociations syndicales par le maire, le gouvernement déclare que le bureau de district de Jongno-gu n’a jamais manqué de négocier avec les syndicats ou refusé de convoquer des réunions de consultation des partenaires sociaux, et a toujours répondu aux demandes syndicales légitimes conformément aux procédures en vigueur. Néanmoins, les rassemblements non autorisés du KGEU et la diffamation infondée à l’encontre du maire de Jongno-gu, entre autres actions, ont rendu difficile la poursuite du processus de négociation.
25. 572. Enfin, en ce qui concerne la question de l’éligibilité à l’affiliation syndicale, le gouvernement rappelle les dispositions de la législation et déclare que la Cour constitutionnelle a statué que l’exclusion de l’affiliation syndicale des fonctionnaires exerçant des fonctions pour le compte d’organismes administratifs dans des domaines liés aux syndicats ne constituait pas une violation de la Constitution. L’objet de cette décision est que, en raison du risque de voir le fonctionnaire en question interférer avec les activités du syndicat ou empiéter sur son autonomie s’il est autorisé à s’y affilier, et du risque de rupture de l’équilibre des pouvoirs dans les relations entre partenaires sociaux – comme dans la négociation collective –, l’exclusion de l’affiliation syndicale est conforme aux principes juridiques fondamentaux visant à garantir l’autonomie collective des partenaires sociaux. La base juridique de cette position est énoncée dans l’article 6(2) de la loi sur les syndicats de la fonction publique et dans l’article 3(1) a) et b) de son décret d’application. Dans ce contexte, lorsque le KGEU a annoncé son plan de tenir un référendum auprès de l’ensemble de ses membres en 2022, le bureau de district de Jongno gu a envoyé des courriers officiels conseillant au syndicat de «bien comprendre le périmètre de l’interdiction de l’affiliation syndicale des fonctionnaires et de se conformer aux lois et règlements applicables». Cela a été fait par crainte de voir les fonctionnaires de Jongno-gu être poursuivis s’ils enfreignaient la loi en participant au référendum syndical. Il est du devoir d’un bureau administratif de veiller à ce que ses employés respectent la loi et évitent tout risque à l’égard de leur statut officiel. Cette action n’avait donc pas pour but de réprimer les activités syndicales ou de faire pression sur les membres du syndicat pour qu’ils le quittent.
26. 573. En ce qui concerne le cas de Mme Lee, le gouvernement indique que le bureau de district de Jongno-gu lui a demandé, au motif qu’elle n’était pas en mesure d’assurer ses fonctions de chef d’équipe en raison de ses activités syndicales à temps plein, si elle préférait «retourner au travail» ou «prendre un congé destiné à mener des activités syndicales à temps plein». En l’absence de réponse de sa part, le bureau de district lui a assigné une nouvelle fonction par le biais d’une réaffectation d’usage du personnel. Cette réaffectation d’un dirigeant syndical constituait une mesure légitime prise sur la base des prérogatives habituelles de l’autorité de tutelle en matière de ressources humaines. Mme Lee, vice-présidente de la section locale de Jongno-gu de la KGEU, a ainsi été transférée du Service de gestion des travaux publics du bureau de district de Jongno-gu au Centre de services communautaires de Changsin 3-dong le 16 janvier 2023. Par la suite, le 27 mars 2023, elle a été nommée cheffe de l’équipe d’assistance sociale communautaire et supervise depuis lors les affaires sociales de la collectivité.
27. 574. S’agissant des allégations selon lesquelles le nouveau maire de Songpa-gu aurait unilatéralement aboli la convention collective en vigueur avec les fonctionnaires de l’administration locale, le gouvernement indique que, de juillet 2002 à mai 2021, les différents maires de Songpa-gu et la section locale de Songpa-gu du KGEU ont signé de nombreux accords, notamment sur les «systèmes de gestion des ressources humaines», ce qui a entraîné une ingérence indue dans le pouvoir de nomination des maires élus de Songpa-gu. Le gouvernement donne trois exemples de dispositions qu’il juge contraires aux restrictions à la négociation collective énoncées par l’article 8(1) de la loi sur les syndicats de la fonction publique et l’article 4 de son décret d’application.

    • Accord entre la direction et le personnel	Contenu de l’accord	Décision de la Commission régionale des relations professionnelles de Séoul
      Alinéa 2 de l’Accord (16 juillet 2018)	Les concours de promotion pour les postes du 6e échelon ou inférieurs ont eu lieu au même moment et au même endroit. Toutefois, en raison des élections régionales du 13 juin, le concours de promotion pour les postes du 5e échelon n’aura pas lieu cette année et sera reprogrammé par le comité des ressources humaines.	Cette disposition restreint de matière excessive les prérogatives du bureau de district de Songpa-gu en matière de nomination du personnel dans le cadre des concours de promotion. Elle enfreint donc l’article 8(1) de la loi sur les syndicats de la fonction publique et l’alinéa 2 de l’article 4 de son décret d’application.
      Alinéa 2, point d), de l’Accord sur l’amélioration du système de ressources humaines (1er juin 2019)	Lorsque le bureau établit ou révise des avis ou des critères relatifs au personnel, il ne doit les annoncer publiquement qu’après accord préalable avec le syndicat.	Cette disposition requiert un accord préalable du KGEU avant que le bureau ne puisse établir ou réviser des avis ou critères relatifs au personnel. Elle restreint fortement la capacité décisionnelle du bureau de district de Songpa-gu et enfreint donc l’article 8(1) de la loi sur les syndicats de la fonction publique et l’alinéa 2 de l’article 4 de son décret d’application.
      Alinéa 2 de l’Accord	Le concours de promotion pour les postes de Directeur-adjoint du 5e échelon aura lieu en décembre 2021, et la sélection des candidats et le périmètre des promotions y afférentes seront décidés en consultation avec le syndicat.	Cette disposition restreint de manière excessive les prérogatives du bureau de district de Songpa-gu en matière de nomination en précisant le calendrier des promotions pour les postes de Directeur-adjoint du 5e échelon et en exigeant une consultation préalable du KGEU concernant la sélection des candidats et le périmètre des promotions y afférentes. Elle enfreint donc l’article 8(1) de la loi sur les syndicats de la fonction publique et l’alinéa 2 de l’article 4 de son décret d’application.

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28. 575. L’article 31(3) de la loi complémentaire sur les syndicats et les relations professionnelles dispose que, dans les cas où une convention collective contiendrait des dispositions illégales, les administrations concernées peuvent prendre une ordonnance corrective sur décision de la Commission des relations professionnelles. Le bureau régional de Séoul-Est du ministère de l’Emploi et du Travail a donc pris le 24 mai 2023 une ordonnance corrective concernant la convention collective illégale. Par la suite, le 22 décembre 2023, le bureau de district de Songpa-gu et la section locale de Songpa-gu du KGEU ont mis en œuvre des mesures correctives après être parvenus à un accord visant à se conformer à l’ordonnance en question. Le gouvernement cite quatre exemples d’articles de la convention collective de 2021 ayant fait l’objet d’ordonnances correctives (articles 2, 4, 50 et 51).
29. 576. Concernant les allégations selon lesquelles le maire du district de Songpa-gu aurait fait des déclarations contre le syndicat et contraint des fonctionnaires à signer une déclaration condamnant le KGEU, le gouvernement indique tout d’abord que la section locale de Songpa gu du KGEU formule depuis longtemps des exigences indues auprès des différents maires et hauts fonctionnaires qui se sont succédé, faisant montre d’une ingérence excessive dans les affaires liées aux ressources humaines. Lorsque le bureau de district de Songpa-gu a refusé de se conformer à une convention collective illégale et procédé à des nominations de personnel, le syndicat a réagi avec des banderoles aux slogans provocateurs – tels que «J’ai honte de vivre à Songpa», «Un suspect de harcèlement sexuel nommé dans l’équipe de transition du maire élu!», «Abus arbitraires à l’encontre du personnel!», «Devenir fonctionnaire est beaucoup trop facile» ou «Fier de faire partie de la faction Taegeukgi» – pour faire valoir ses revendications. Par ailleurs, le syndicat a organisé des rassemblements quotidiens devant le bureau de district et la résidence du maire Seo, publié de multiples déclarations conjointes et tenu plusieurs conférences de presse. Le 12 octobre 2022, la veille de la cinquième déclaration, des manifestants ont occupé la route qui passe devant le bureau de district avec un sit-in de protestation. Environ 400 policiers ont été déployés, entraînant un gaspillage important de ressources administratives, ainsi que divers désagréments pour les citoyens. Ces actions illégales ont non seulement sérieusement terni l’image publique du bureau de district, mais également sapé la discipline de la fonction publique et gravement perturbé la capacité des fonctionnaires à se concentrer sur leurs missions officielles. En réponse, certains hauts fonctionnaires du bureau de district de Songpa gu, dont le maire adjoint, ont volontairement émis cinq déclarations entre le 29 juillet et le 13 octobre 2022, en se fondant sur leurs responsabilités et prérogatives au titre de l’article 48 (Devoir de bonne foi) de la loi sur les fonctionnaires territoriaux, afin d’assurer la gestion et la supervision de leurs subordonnés et de prévenir les divisions et les dysfonctionnements organisationnels résultant de la conduite indue et illégale du syndicat du bureau de district de Songpa-gu. Les déclarations invitaient le syndicat à respecter la loi et à s’abstenir d’exiger la mise en œuvre d’accords illégaux. Elles réaffirmaient également l’engagement à assurer la meilleure protection possible des activités syndicales dans le cadre de la loi sur les syndicats et de la loi sur les syndicats de la fonction publique, tout en priant instamment le syndicat de cesser de se livrer à des pratiques illégales et répréhensibles et de coopérer en vue de promouvoir un environnement de travail où les employés peuvent se concentrer sur leurs responsabilités essentielles. Ces déclarations encourageaient le personnel à ne pas se préoccuper de l’ingérence syndicale dans les questions liées aux ressources humaines et à rester concentrés sur leurs fonctions, en soulignant que ces questions de ressources humaines ne relevaient pas de la négociation collective et que leur éventuelle présence dans une convention collective n’avait aucun effet juridique. Elles encourageaient finalement au respect de la loi sur les syndicats de la fonction publique, qui constituait le cœur de leur message.
30. 577. Mme Choi, ancienne présidente de la section locale du KGEU du district de Songpa-gu, et le syndicat ont déposé des demandes de réparation le 28 octobre 2022, au motif que trois des déclarations en question constituaient des pratiques déloyales en matière de travail. La Commission régionale des relations professionnelles de Séoul a rejeté l’ensemble de ces demandes de réparation le 27 décembre 2022 (ci-après la «décision initiale»). Ils ont ensuite déposé une demande de réexamen auprès de la Commission nationale des relations professionnelles le 8 février 2023, qui statuera que seule la cinquième déclaration (intitulée «Les trois dirigeants syndicaux du bureau de district de Songpa-gu, qui harcèlent les résidents et les fonctionnaires de Songpa, devraient démissionner immédiatement») «outrepassait la simple expression d’opinions ou de points de vue et manifestait une intention d’interférer directement avec le fonctionnement interne du syndicat à travers la menace de conséquences négatives, constituant ainsi une pratique déloyale impliquant domination ou ingérence». La commission a néanmoins rejeté toutes les autres demandes de réparation. Il convient de souligner que, contrairement aux allégations des organisations plaignantes, la Commission nationale des relations professionnelles n’a jamais statué que «le maire de Songpa avait illégalement contraint les responsables du bureau de district à signer la déclaration». À cet égard, la Commission nationale des relations professionnelles a statué ce qui suit: «Bien que le maire adjoint ait demandé que son nom soit retiré de la cinquième déclaration après sa publication, il semble qu’il y ait eu consentement implicite de sa part au moment de sa publication. Par conséquent, l’affirmation du KGEU selon laquelle le nom du maire adjoint a été utilisé sans autorisation est difficile à accepter.» (24 avril 2023, décision no Central2023Bu No33).
31. 578. La Commission nationale des relations professionnelles n’a donc reconnu que la cinquième déclaration comme un cas de pratique déloyale en matière de travail impliquant domination et ingérence, en déclarant: «Le bureau de district de Songpa aurait dû expliquer à Mme Choi et au syndicat que l’affaire en question n’était pas négociable en vertu de l’article 8(1) de la loi sur les syndicats de la fonction publique et solliciter leur coopération ou, en cas d’échec, prendre des mesures juridiques telles que la résiliation de la convention collective, une requête en révision auprès du ministère de l’Emploi et du Travail, ou le renvoi de l’affaire en vue d’une mesure disciplinaire». Le gouvernement ajoute cependant que cette décision en appel de la Commission nationale des relations professionnelles contenait plusieurs erreurs factuelles et que le bureau de district de Songpa-gu avait engagé une procédure administrative en vue de son annulation. Le jugement définitif du tribunal concernant cette affaire est encore en attente. Selon le gouvernement, l’expression mentionnant la démission de trois responsables syndicaux présente dans la cinquième déclaration doit être interprétée comme exprimant l’opinion selon laquelle les actes de ces responsables étaient illégaux. En se référant à la jurisprudence de la Cour suprême relative à la liberté d’expression des employeurs, le gouvernement affirme qu’il est difficile de conclure que cela constitue en soi une intention de se livrer à des pratiques déloyales en matière de travail.
32. 579. S’agissant des plaintes pour corruption, elles ont été examinées par la Commission de lutte contre la corruption et pour les droits civils, qui a classé l’affaire faute d’infraction constatée.
33. 580. En ce qui concerne les courriels envoyés aux fonctionnaires en octobre 2022, le gouvernement indique qu’il s’agissait simplement de fournir des informations générales et exhaustives telles que figurant dans la Compilation de questions et réponses concernant la loi sur les syndicats de la fonction publique et de l’enseignement, publiée par le ministère de l’Emploi et du Travail aux alentours de septembre 2021 en réponse à des demandes de renseignements de la part de membres du personnel du bureau de district de Songpa-gu. Si Mme Choi et le KGEU soutiennent que l’envoi de ces courriels constituait une pratique déloyale en matière de travail, la décision initiale du 27 décembre 2022 et la décision en appel du 24 avril 2023 ont toutes deux rejeté cette allégation au motif qu’il a été confirmé que leur contenu constituait bien des informations factuelles procédant des lois et règlements pertinents, ainsi que de documents publiés par le ministère de l’Emploi et du Travail, et n’émettait donc pas d’opinions ou d’interprétations personnelles de l’employeur. Le gouvernement ajoute que l’affiliation et la désaffiliation syndicales relevaient exclusivement du libre arbitre individuel et qu’il n’existait aucune preuve que le courriel concernant le périmètre de l’affiliation syndicale ait pu interférer avec le libre choix des employés ou les contraindre de quelque manière que ce soit.
34. 581. Le gouvernement déclare que, selon des informations récentes issues des médias, le mécontentement des générations Y et Z a augmenté en raison de la culture organisationnelle rigide et des actions de nature politique du KGEU, telles que les protestations contre les politiques gouvernementales. De l’avis du gouvernement, cela a contribué à une perception croissante selon laquelle l’affiliation à un syndicat ou le maintien d’une telle affiliation n’était plus nécessaire, favorisant ainsi une situation où les employés choisissent de plus en plus de se retirer de leur syndicat ou de ne pas y adhérer du tout.
35. 582. L’affirmation de la section locale selon laquelle le bureau de district de Songpa-gu aurait qualifié d’illégales toutes les tentatives de mener des activités syndicales de la part de fonctionnaires et menacé les fonctionnaires de l’encadrement de mesures disciplinaires ou autres sanctions s’ils venaient à participer à des assemblées syndicales est sans fondement. Le bureau de district de Songpa-gu a simplement fourni des informations sur le périmètre juridique de l’affiliation syndicale au titre de la loi sur les syndicats de la fonction publique et demandé le respect de la législation y afférente. Aucune menace de mesures disciplinaires n’a été proférée.
36. 583. En ce qui concerne la désignation de «superviseurs du travail», le gouvernement rappelle que les modifications apportées à la loi sur les syndicats de la fonction publique en janvier 2021 en vue de la ratification ultérieure de la convention no 87 visaient à abolir les restrictions fondées sur le grade officiel, tandis que l’article 6(2) interdit l’affiliation syndicale aux fonctionnaires dont la fonction consiste principalement à superviser ou diriger d’autres fonctionnaires, ou à contrôler leur travail, ou encore à traiter de questions incompatibles avec l’affiliation syndicale, telles que la gestion des ressources humaines, les rémunérations ou l’organisation et la supervision des relations professionnelles. Sur cette base et compte tenu de la décision de la Cour constitutionnelle de 2008 corroborant les restrictions imposées aux droits des fonctionnaires, le ministère de l’Emploi et du Travail a publié et distribué en septembre 2021 un Manuel des relations professionnelles dans la fonction publique, pour aider les travailleurs et les cadres de la fonction publique à mieux comprendre et appliquer les systèmes institutionnels pertinents sur leur lieu de travail. Ce manuel souligne que, si l’affiliation syndicale doit généralement être interprétée au sens le plus large possible, les circonstances propres à chaque fonctionnaire en poste doivent être prises en compte de manière holistique lors de la détermination de leur éligibilité à l’affiliation syndicale. Lors de l’examen de la fiche de poste et des tâches effectivement exécutées, il convient de déterminer: si la personne concernée jouit d’une autorité globale sur le travail d’autres fonctionnaires affiliés; si elle décide de l’emploi du temps d’autres fonctionnaires affiliés (présence, voyages, etc.); si elle partage la responsabilité conjointe des résultats d’audit avec d’autres fonctionnaires; et la proportion et la répartition de la charge de travail entre tâches générales et tâches spécialisées, ainsi que le degré d’implication dans le travail, etc. d’autres fonctionnaires (affiliés).
37. 584. Un chef d’équipe du 6e échelon au bureau de district de Songpa-gu s’acquitte des tâches qui lui sont assignées tout en participant à la gestion du travail de ses collègues. Cela établit clairement leur position et leur fonction d’encadrement. De fait, compte tenu de ce statut d’encadrement, les chefs d’équipe du 6e échelon sont communément appelés «cadres de niveau intermédiaire». Le gouvernement souligne que l’expression «chefs d’équipe du 6e échelon» désigne un poste distinct de celui d’un simple fonctionnaire du 6e échelon.
38. 585. Le bureau de district de Jongno-gu a pour sa part déterminé que «les fonctionnaires du 6e échelon ou plus occupant des postes d’encadrement» étaient soumis à l’interdiction de s’affilier à un syndicat et en a informé son personnel en novembre 2022. Le syndicat s’est opposé à cette interdiction générale, soutenant qu’il était déraisonnable de restreindre l’affiliation syndicale de l’ensemble des fonctionnaires occupant de tels postes. À la suite de consultations avec le syndicat, le bureau de district s’est efforcé de régler cette question de façon raisonnable. En décembre 2022, il a révisé et publié à nouveau sa note de service sur le périmètre de l’affiliation syndicale, dans la lignée de l’article 6 de la loi sur les syndicats de la fonction publique et de l’article 3 de son décret d’application.
39. 586. En ce qui concerne les allégations d’ingérence dans les négociations collectives, le gouvernement soutient que les ordonnances correctives prises à l’égard des conventions collectives illégales constituaient des mesures réglementaires légitimes et n’entraient pas en conflit avec les conventions de l’OIT. Le gouvernement fournit les exemples suivants d’illégalité de conventions collectives concernant des fonctionnaires.

    • Type	Principaux exemples
      Reconnaissance de conventions collectives primant sur les lois et règlements	Reconnaissance de la primauté des conventions collectives sur les orientations, directives et autres instruments semblables (établis en vertu des lois et règlements) Promulgation ou modification d’ordonnances ou règlements pour les aligner sur des conventions collectives lorsque celles-ci prévoient des conditions plus favorables que celles stipulées dans les ordonnances ou règlements existants
      Inclusion dans les conventions collectives de questions ne relevant pas de la négociation collective, telles que la prise de décisions politique et l’exercice du pouvoir de nomination	Interdiction des réductions d’effectifs en raison de restructurations ou de remaniements organisationnels, et exigence d’un accord syndical pour tout ajustement des effectifs. Exigence d’un accord syndical sur la méthode de sélection des membres du comité d’examen des promotions, avec au moins 30 pour cent des membres recommandés par le syndicat. Exigence d’un accord syndical pour la mutation de membres du syndicat dans d’autres institutions et pour les décisions de ressources humaines impliquant des dirigeants syndicaux. Inclusion de personnes extérieures recommandées par le syndicat dans le comité d’examen des promotions. Exigence d’un accord syndical préalable pour l’établissement de primes basées sur le rendement. Exigence d’un accord syndical préalable lors de l’allocation des budgets destinés aux avantages sociaux des membres du syndicat.

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40. 587. L’article 31(3) de la loi complémentaire sur les syndicats et les relations professionnelles dispose que, dans les cas où une convention collective contiendrait des dispositions illégales, l’administration concernée peut prendre une ordonnance corrective sur décision de la Commission des relations professionnelles. Ce processus vise à prévenir des préjudices fortuits et à limiter toute confusion ou conflit en s’attaquant rapidement aux dispositions illégales des conventions collectives. Il convient de souligner que, pour éliminer le risque de décisions arbitraires de la part des administrations concernées, la législation exige que les ordonnances correctives ne soient prises qu’après décision formelle en ce sens de la Commission des relations professionnelles, un organisme indépendant doté de pouvoirs quasi judiciaires. En outre, de telles ordonnances correctives ne sont pas conçues comme une forme d’approbation préalable ou d’examen préventif. Au contraire, tout en respectant le principe de l’autonomie des conventions collectives, ce mécanisme constitue un moyen post facto inévitablement nécessaire permettant aux syndicats de rectifier volontairement toute disposition illégale des conventions grâce à des ordonnances ultérieures. Par ailleurs, une ordonnance corrective prise par une autorité administrative impose au syndicat comme à la direction une obligation juridique de droit public de modifier ou de compléter la convention concernée. Toutefois, elle n’annule pas immédiatement les effets de la convention collective en droit privé. En d’autres termes, la convention demeure juridiquement valable jusqu’à ce qu’un jugement définitif ne soit rendu par les tribunaux. Cela dit, les conventions collectives comprenant des dispositions sur des questions juridiquement exclues de la négociation sont intrinsèquement invalides et ne nécessitent pas d’ordonnance corrective de la part d’un organisme administratif. En outre, si un syndicat considère qu’une ordonnance corrective constitue une atteinte excessive ou arbitraire à ses affaires internes, il peut intenter une action administrative en vue d’obtenir son abrogation. En pareil cas, le tribunal peut statuer sur le fond quant à la légalité de l’ordonnance corrective. Si le tribunal estime que le fondement juridique de l’ordonnance enfreint la Constitution, il peut demander une révision constitutionnelle de la disposition concernée.
41. 588. Le gouvernement rappelle que la loi sur les syndicats de la fonction publique exclut des négociations collectives les questions non directement liées aux conditions de travail, telles que celles liées aux décisions politiques prises par les administrations locales ou à la gestion et au fonctionnement de l’administration concernée, à l’instar du pouvoir de nomination. À la suite de ce précédent constitutionnel, le ministère de l’Emploi et du Travail a émis des ordonnances correctives sur requête de la Commission des relations professionnelles. Le non-respect de ces ordonnances correctives entraîne des sanctions pénales, conformément à l’article no 93 de la loi complémentaire sur les syndicats et les relations professionnelles. En ce qui concerne le caractère excessif des sanctions, le gouvernement rappelle que la Cour constitutionnelle avait déjà estimé en 2012 que l’imposition d’une amende pouvant aller jusqu’à 5 millions de wons (environ 3 800 dollars des États-Unis) pour de telles infractions n’allait pas à l’encontre du principe de proportionnalité entre peine et responsabilité ni ne perturbait l’équilibre du système pénal, toute peine ou restriction excessive étant donc ici exclue.
42. 589. En conclusion, le gouvernement considère sans fondement l’argument des organisations plaignantes selon lequel les articles 8 et 10 de la loi sur les syndicats de la fonction publique iraient à l’encontre des conventions nos 87 et 98. L’article 8 définit les questions non directement liées aux conditions de travail – telles que les décisions d’ordre politique ou la gestion et le fonctionnement d’une administration donnée – comme des «questions exclues de la négociation», tout en veillant à ce que les autres questions puissent faire l’objet de négociations collectives autonomes entre syndicats et direction. En vertu de l’article 10, les dispositions des conventions collectives afférentes à des questions juridiques ou budgétaires dépassant l’étendue des pouvoirs d’exécution du négociateur représentant le gouvernement sont réputées sans effet juridique, même lorsqu’elles figurent dans ladite convention. Dans le même temps, l’article 10(2) de la loi en question oblige le négociateur représentant le gouvernement à entreprendre des efforts en vue de la mise en œuvre des dispositions considérée invalides, contrecarrant ainsi les limites imposées par l’article 10(1). Ces dispositions sont étroitement liées à l’évolution du système de gestion des carrières de la fonction publique coréenne au fil du temps. Encore que chaque pays puisse aborder à sa manière les droits des travailleurs de la fonction publique, il est généralement admis que ces droits puissent être réglementés différemment de ceux du reste des travailleurs, ce que justifient les missions de service public incombant à ces fonctionnaires. Ces dispositions, qui reflètent le rôle unique joué par les fonctionnaires des services publics coréens, ont ainsi été établies pour trouver un équilibre entre neutralité et libertés politiques. Même si elles restreignent partiellement certains droits des fonctionnaires, leur nécessité est reconnue, en ce qu’elles n’imposent aucune restriction déraisonnable ni ne réduisent la liberté d’association à une simple formalité. En outre, les fonctionnaires coréens bénéficient d’avantages substantiels, et notamment de la sécurité de l’emploi, de conditions de travail favorables et d’un régime de retraite distinct auquel n’ont pas accès les travailleurs du secteur privé. Il convient également de tenir compte du fait qu’une protection excessive des droits fondamentaux des fonctionnaires pourrait se faire au détriment des droits fondamentaux des autres travailleurs et citoyens. Le gouvernement réitère par ailleurs clairement la détermination de la République de Corée à respecter, promouvoir et mettre en œuvre les conventions de l’OIT.
43. 590. Le gouvernement conclut en évoquant les mesures déjà prises au fil des années pour étendre les droits des fonctionnaires et des syndicats de la fonction publique, notamment les amendements de janvier 2021 supprimant les restrictions à l’affiliation syndicale basées sur le grade, la création en juin 2016 par le gouvernement et les syndicats de la fonction publique d’un comité paritaire de recherche ayant débouché sur un certain nombre d’innovations, et plus récemment la conclusion en juin 2024 de négociations officielles entamées en 2020, avec un accord sur la poursuite des discussions afférentes au versement différé des pensions. Le gouvernement rappelle enfin qu’un projet de loi visant à modifier la loi sur les fonctionnaires de l’État pour élargir les libertés politiques des fonctionnaires a été déposé et qu’il est en cours d’examen par l’Assemblée nationale.
44. 591. Au fil des années, la République de Corée a mis au point un système de gestion des carrières de la fonction publique adapté à sa réalité sociale, et ce dans un contexte de pressions liées à un développement économique rapide et aux réalités d’une nation divisée. Tout en s’efforçant de respecter un équilibre entre neutralité et libertés politiques des fonctionnaires, le gouvernement n’a cessé d’élargir l’étendue de ces libertés. A contrario, les organisations plaignantes ont de leur côté organisé un référendum auprès de l’ensemble de leurs membres sur des questions d’ordre politique et stratégique sans rapport avec leurs conditions de travail, ce qui va à l’encontre de la législation en vigueur. Elles ont en outre critiqué des mesures administratives légitimes, et notamment des mesures légales liées aux ressources humaines prises à Séoul par les bureaux de district de Jongno-gu et Songpa-gu, des orientations juridiques données au personnel, des interprétations juridiques émises par le gouvernement et des ordonnances correctives visant des conventions collectives illégales prises par le gouvernement coréen. Les allégations des organisations plaignantes ne sont pas fondées sur des faits, et la tenue d’actions syndicales illégales ne saurait donc être justifiée. Le gouvernement prie instamment le comité d’examiner les mesures légitimes prises par le gouvernement coréen avec nuance et objectivité, et d’en tirer des conclusions justes et raisonnables.

C. Conclusions du comité

Le référendum organisé par le KGEU sur l’action publique et les politiques du travail du gouvernement

L’affiliation au KGEU des chefs d’équipe du 6e échelon

Mesures de représailles

Négociation collective et ingérence dans les conventions collectives

1. 592. Le comité prend note des allégations des organisations plaignantes selon lesquelles le gouvernement de la République de Corée aurait enfreint les conventions nos 87 et 98 en engageant une série d’actions contre le Syndicat coréen des employés gouvernementaux (KGEU), lui-même affilié à la Confédération coréenne des syndicats (KCTU), et plus précisément: 1) en interférant dans un référendum organisé par le KGEU auprès de ses membres sur l’action publique et les politiques du travail du gouvernement, notamment en imposant des mesures disciplinaires et en engageant des poursuites pénales contre les dirigeants syndicaux impliqués; 2) en faisant pression sur les membres du KGEU en vue de leur désaffiliation syndicale et en interférant dans leurs activités syndicales; et 3) en enfreignant la législation nationale concernant le droit de négociation libre et volontaire, en ordonnant aux parties de réviser et de modifier les dispositions des conventions collectives et en contestant leur validité.
2. 593. Le comité note que le gouvernement conteste toute entorse aux conventions de l’OIT et fournit des informations contextuelles détaillant pourquoi et comment le système de fonction publique coréen a évolué dans le but de concilier deux valeurs fondamentales: la neutralité politique exigée des fonctionnaires en tant que serviteurs de l’ensemble de la population, et leur liberté politique en tant que citoyens ordinaires. Le gouvernement souligne également qu’il a constamment pris des mesures pour étendre les libertés politiques des fonctionnaires au fil du temps.
3. 594. Le comité prend note des faits relatifs au référendum tels que détaillés par les organisations plaignantes, tout en constatant qu’ils n’ont pas été contestés par le gouvernement. Du 22 au 24 septembre 2022, le KGEU a organisé un référendum auprès de ses membres pour leur demander d’exprimer leur soutien ou leur opposition à l’égard de sept questions spécifiques, à savoir:
   • a) Le ministre de l’Administration et de la Sécurité publiques (sic) doit-il être révoqué ou sanctionné pour n’avoir pas pu empêcher les mouvements de foule et les nombreux décès survenus lors de la nuit d’Halloween à Séoul en 2022, et le transfert des responsabilités à des fonctionnaires subalternes doit-il cesser?
   • b) Faut-il augmenter les salaires des fonctionnaires de 1,7 pour cent en 2023?
   • c) Le gouvernement doit-il donner suite à son plan visant à réduire les effectifs de la fonction publique de 5 pour cent au cours des cinq prochaines années?
   • d) L’âge actuel de droit à la pension, fixé à 65 ans, doit-il être maintenu pour les fonctionnaires, sachant que leur âge de départ à la retraite est fixé à 60 ans?
   • e) Les fonctionnaires doivent-ils voir leur temps de travail augmenter et être assujettis à des salaires minimums «différents»?
   • f) Les services sociaux et publics essentiels (tels que services à la personne, soins infirmiers, médecine et éducation) doivent-ils être davantage privatisés? et
   • g) La politique actuelle du gouvernement visant à réduire les impôts des entreprises et des riches tout en diminuant les dépenses sociales doit-elle être maintenue?
4. 595. Le 16 novembre 2022, avant même la tenue du référendum, le ministre de l’Intérieur et de la Sécurité a envoyé une communication officielle aux chefs de service de tous les ministères et organismes gouvernementaux, dans laquelle le ministre estimait que le référendum dépassait les limites des activités syndicales légitimes et les priait instamment de prendre des mesures «actives» pour empêcher leurs employés d’y participer. Le ministre a également mis en garde les membres du syndicat quant aux graves conséquences disciplinaires auxquelles ils s’exposaient en participant à ce référendum, conformément «à la loi et aux principes». Le référendum s’est déroulé comme prévu, mais seulement un tiers des 150 000 membres affiliés au KGEU y a participé, soit 38 543 votants, avec 90 pour cent des suffrages exprimés témoignant d’un mécontentement à l’égard de la politique du gouvernement sur les questions spécifiques énumérées dans le bulletin de vote, en foi de quoi le KGEU a demandé au gouvernement de revoir sa politique. Les services de la police métropolitaine de Séoul ont ensuite lancé une enquête sur la rédaction et l’organisation du référendum, en se concentrant principalement sur la présidente et quatre autres dirigeants de haut niveau du KGEU. En mai 2023, la police a renvoyé l’affaire devant le parquet en concluant que les dirigeants syndicaux du KGEU avaient enfreint la loi sur les fonctionnaires de l’État, que les sept questions soumises au vote étaient des déclarations politiques sans rapport avec l’amélioration des conditions de travail des membres du syndicat et que le référendum en question ne constituait donc pas une activité syndicale légitime. En vertu de la loi sur les fonctionnaires de l’État et de la loi sur les fonctionnaires territoriaux, certaines administrations locales ont pris des mesures disciplinaires à l’encontre de dirigeants du KGEU ayant participé à l’organisation du référendum, mais certaines commissions administratives d’appel ont jugé que ces mesures disciplinaires étaient injustifiées, en considérant que le KGEU avait mené des activités syndicales légitimes, à la suite de quoi certaines de ces administrations locales ont abrogé leurs mesures disciplinaires, tandis que d’autres ne l’ont pas encore fait. Des dirigeants syndicaux locaux ont entamé des poursuites administratives pour contester les mesures disciplinaires prises à leur encontre. À l’issue de ces procédures, en juin 2024, un tribunal de première instance (le tribunal du district d’Ulan) a rendu une décision dans laquelle il a estimé que seules certaines questions posées dans le cadre du référendum avaient directement trait aux conditions de travail des fonctionnaires, tandis que d’autres relevaient de l’élaboration des politiques nationales, et que la première question était de nature politique. En conséquence, le tribunal a considéré que le référendum était dans sa totalité contraire à la loi sur les fonctionnaires de l’État et à la loi sur les fonctionnaires territoriaux, et que les mesures disciplinaires étaient justifiées.
5. 596. Le comité prend note des allégations des organisations plaignantes selon lesquelles les activités légitimes du KGEU ont été perturbées par: 1) les efforts déployés par le ministre de l’Intérieur et de la Sécurité et autres responsables de services gouvernementaux pour empêcher la tenue du référendum; 2) les mesures disciplinaires prises à l’encontre des membres du KGEU, y compris par le biais du renforcement de la surveillance et de la censure; et 3) les poursuites pénales engagées contre des membres du KGEU pour avoir organisé le référendum, et ce en violation des conventions nos 87 et 98. Selon les organisations plaignantes, le référendum organisé concernait des décisions de politique économique et sociale de premier plan ayant un impact direct sur les intérêts et les conditions de travail du KGEU et de ses membres, et ses résultats ont été communiqués dans l’espoir d’inciter le gouvernement à modifier sa politique. Les organisations plaignantes soulignent que les communications publiques du syndicat visaient à protéger et à défendre les intérêts des membres du KGEU en dehors et non à manifester un soutien ou une opposition à des personnalités ou partis politiques, et qu’elles ne pouvaient donc pas être considérées comme une «activité purement politique» dont on devrait dissuader les fonctionnaires.
6. 597. Le comité note que, si le gouvernement ne conteste pas les faits exposés dans le cadre de cette affaire, il conteste l’interprétation que fait le KGEU de la loi et des mesures prises par les responsables gouvernementaux. Compte tenu de l’importance de la neutralité politique des fonctionnaires, le gouvernement a procédé à un examen des questions posées par le référendum et déterminé que celui-ci ne pouvait être considéré comme une activité syndicale légitime en vertu de la loi sur les syndicats de la fonction publique, étant donné qu’une majorité des points mis au vote n’étaient en rien liés aux conditions de travail des fonctionnaires, la plupart d’entre eux concernant en fait des décisions gouvernementales liées à l’action publique, soit des questions ne relevant pas de la négociation collective, conformément à ladite loi. En outre, cette activité a été considérée comme une action collective, ou un acte mené au nom d’un groupe protestant contre les politiques nationales. Le KGEU a donc été informé qu’il devait s’abstenir d’organiser ce vote et que toute infraction à la législation serait strictement sanctionnée conformément à la loi et aux principes y afférents. Le non-respect des lois et règlements pourrait être considéré comme une infraction au devoir de bonne foi et constituer une violation du devoir d’obéissance. Par conséquent, le 17 novembre 2022, le ministère de l’Intérieur et de la Sécurité a demandé à 17 municipalités métropolitaines et organismes du gouvernement central d’émettre des ordonnances de suspension du scrutin. En dépit de cette requête du gouvernement coréen de suspendre cet acte illégal, le KGEU a finalement organisé ce référendum auprès de l’ensemble de ses membres. En conséquence, le ministère de l’Intérieur et de la Sécurité n’a eu d’autre choix que de diligenter une enquête policière à l’encontre de quatre dirigeants du KGEU pour des infractions à la loi, qui ont par la suite été corroborées avant que l’affaire ne soit renvoyée au parquet en mai 2023.
7. 598. Le gouvernement soutient que le référendum du KGEU abordait diverses questions relatives à la politique gouvernementale et non directement liées aux conditions de travail des fonctionnaires, en se référant en particulier aux questions visant à déterminer si «le ministre de l’Intérieur et de la Sécurité devait être révoqué ou sanctionné pour n’avoir pas pu empêcher les mouvements de foule et les nombreux décès survenus lors de la nuit d’Halloween», si «les fonctionnaires devaient voir leur temps de travail augmenter et être assujettis à des salaires minimums différents», si «les services sociaux et publics essentiels (tels que services à la personne, soins infirmiers, médecine et éducation) devaient être davantage privatisés», et si «la politique actuelle du gouvernement visant à réduire les impôts des entreprises et des riches tout en diminuant les dépenses sociales devait être maintenue». Selon le gouvernement, si les questions relatives au temps de travail et au salaire minimum s’appliquent aux travailleurs ordinaires, elles ne sont pas directement liées aux fonctionnaires, qui relèvent de la loi sur les fonctionnaires de l’État ou de la loi sur les fonctionnaires territoriaux. Selon le gouvernement, pour considérer les questions soumises au vote comme «directement liées» aux conditions de travail des fonctionnaires, il doit y avoir un lien direct entre les deux, sans intermédiaire d’aucune sorte. L’absence de lien direct avec les conditions de travail des fonctionnaires de ce référendum est mise en évidence par la banderole utilisée lors de la conférence de presse tenue devant le bureau présidentiel: «Conférence de presse d’annonce des résultats du référendum soumis à tous les membres du syndicat afin d’évaluer les politiques du gouvernement de Yoon Suk Yeol et d’appeler à la destitution et à la punition du ministre de l’Intérieur et de la Sécurité». Enfin, le comité prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle un recours formé par un fonctionnaire territorial sanctionné pour avoir organisé le référendum du KGEU a été rejeté par les tribunaux au motif que, «à l’exception de quelques points mis au vote, le référendum ne semble pas être directement lié à l’amélioration des conditions de travail des fonctionnaires ou de leur statut social et économique».
8. 599. Le comité note que la principale question qui se pose par rapport au référendum KGEU est de savoir si les sept questions posées dans le cadre du référendum concernent des sujets économiques et sociaux ayant un impact direct sur les conditions de travail des fonctionnaires, ou si elles sont plutôt d’une nature principalement politique outrepassant ce que l’on peut accepter d’une fonction publique politiquement neutre. Dans ce contexte, le comité rappelle que, lors de son examen de l’exclusion de la négociation collective des questions concernant les orientations stratégiques de l’État ou des collectivités locales et de celles concernant leur gestion et leur fonctionnement, telles que le droit de nomination, et en l’absence d’une définition claire de ces questions, il a demandé au gouvernement [voir cas no 1865, rapport 346, paragr. 749; rapport 353, paragr. 705; et rapport 404, paragr. 77] de veiller à ce que les syndicats de fonctionnaires qui ne sont pas considérés comme directement engagés dans l’administration de l’État aient la possibilité d’exprimer publiquement leur point de vue sur les questions globales de politique économique et sociale ayant un impact direct sur les intérêts syndicaux de leurs membres. À cet égard, le comité rappelle qu’il a également considéré que ce n’est que dans la mesure où les organisations syndicales prendront soin de ne pas conférer à leurs revendications professionnelles un caractère nettement politique qu’elles pourront légitimement prétendre à ce qu’il ne soit pas porté atteinte à leurs activités. D’un autre côté, il s’avère difficile d’établir une distinction claire entre ce qui est politique et ce qui est à proprement parler syndical. Ces deux notions se recoupent, et il est donc inévitable, et parfois habituel, que les publications syndicales prennent position sur des questions dont certains aspects sont essentiellement politiques, ainsi que sur des questions strictement économiques et sociales. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018; paragr. 730.] Dans ce cas spécifique, le comité prend bonne note des divergences de vues relatives à ce qui devrait être considéré comme purement politique et que complique encore l’interprétation stricte donnée par le gouvernement aux questions directement liées aux conditions de travail.
9. 600. Le comité observe que plusieurs des questions abordées dans le référendum sont à la fois de nature socioéconomique et, comme l’ont indiqué les organisations plaignantes, de nature à avoir une incidence directe sur les conditions de travail des fonctionnaires. Le comité note en particulier les références à l’impact potentiel sur les niveaux de rémunération des fonctionnaires (deuxième et cinquième questions), sur leur temps de travail (troisième, cinquième et sixième questions), sur l’âge d’admissibilité aux prestations de retraite (quatrième question) et sur l’éventuelle réduction des effectifs (troisième et sixième questions). Toutefois, dans d’autres questions, leur impact direct sur les conditions de travail semble en effet être subsidiaire par rapport à leur nature politique. À cet égard, le comité note en particulier les références du gouvernement à la première question, qui concerne l’application de mesures disciplinaires (y compris sa destitution) à l’encontre d’un ministre pour mauvaise gestion, et à la septième, qui concerne quant à elle la politique fiscale et les dépenses sociales du gouvernement.
10. 601. Tout en prenant bonne note des avertissements adressés au KGEU et à ses membres quant à la tenue du référendum, le comité estime, comme il l’a déjà fait dans des décisions antérieures concernant la République de Corée, qu’il manque encore de clarté et de compréhension entre toutes les parties sur la question de savoir ce qui constitue une activité purement politique et ce qui peut être considéré ou non comme étant lié aux conditions de travail des fonctionnaires. Le comité recommande que le gouvernement et le KGEU engagent des discussions et des consultations, de manière à garantir que les syndicats de fonctionnaires qui ne sont pas considérés comme directement engagés dans l’administration de l’État ont la possibilité d’exprimer publiquement leur point de vue sur les questions globales de politique économique et sociale ayant un impact direct sur les intérêts syndicaux de leurs membres.
11. 602. En ce qui concerne les mesures disciplinaires prises à l’encontre des dirigeants du KGEU, le comité prend note de l’allégation des organisations plaignantes, confirmée par le gouvernement, selon laquelle les articles 65 et 66 de la loi sur les fonctionnaires de l’État et les articles 57 et 58 de la loi sur les fonctionnaires territoriaux imposent une interdiction générale non seulement de toute forme d’activité politique, mais également des actions et autres opinions et positions collectives des fonctionnaires. À cet égard, le comité note que l’article 65 de la loi sur les fonctionnaires de l’État et l’article 57 de la loi sur les fonctionnaires territoriaux disposent que: «1) aucun fonctionnaire ne peut participer à la constitution d’un parti ou de toute autre organisation politique, ni y adhérer; et 2) aucun fonctionnaire ne peut se livrer aux activités suivantes pour soutenir ou combattre un parti politique ou un candidat donné dans le cadre d’une élection [...]». Le comité note que les articles 66(1) de la loi sur les fonctionnaires de l’État et 58(1) de la loi sur les fonctionnaires territoriaux disposent qu’«aucun fonctionnaire ne peut se livrer à aucune activité collective dans le cadre d’une campagne syndicale, ni à aucune activité autre que la prestation de services publics». Notant que ces dispositions vont même jusqu’à interdire la participation ou l’adhésion à un parti politique, en qualité de simple acte civique, le comité se félicite de l’indication du gouvernement selon laquelle un amendement à la loi sur les fonctionnaires de l’État, proposé en juin 2024, est actuellement en cours d’examen à l’Assemblée nationale afin d’étendre les libertés politiques des fonctionnaires, notamment en les autorisant à adhérer à un parti politique et en assouplissant les restrictions imposées à leur participation aux campagnes électorales. Le comité veut croire que cette législation sera bientôt adoptée et clarifiera les prérogatives des fonctionnaires en ce qui concerne les questions de politique économique et sociale ayant une incidence directe sur leurs intérêts. Notant que la CEACR examine déjà les restrictions prévues par la loi sur les fonctionnaires de l’État et la loi sur les syndicats de la fonction publique concernant la liberté d’expression des fonctionnaires sur les questions de politique économique et sociale, le comité renvoie donc les aspects législatifs du présent cas à la CEACR.
12. 603. Le comité prend note des allégations des organisations plaignantes selon lesquelles, à la suite des élections locales tenues à l’échelle nationale en juin 2022, les maires nouvellement élus des districts Jongno-gu et Songpa-gu de Séoul ont déclaré illégales ou non conformes à la loi sur les syndicats de la fonction publique les conventions collectives signées par leurs prédécesseurs avec les sections locales respectives du KGEU. Suite à l’organisation par le KGEU de manifestations et de conférences de presse individuelles pour dénoncer le non-respect des conventions collectives en vigueur, le KGEU allègue que ces maires ont envoyé des communications officielles affirmant que les chefs d’équipe du 6e échelon de la fonction publique (et les directeurs adjoints chargés du budget) ne disposaient pas du droit à s’affilier à des syndicats en vertu des dispositions juridiques en vigueur, leur demandant de renoncer à leur affiliation au KGEU et, dans le cas du maire de Jongno-gu, les menaçant de prendre des mesures «conformément à la loi» s’ils n’y renonçaient pas. En conséquence, plus de 200 des 900 membres de la section locale de Jongno-gu, et près de 500 des 1 400 membres de la section locale de Songpa-gu auraient quitté le KGEU, portant ainsi préjudice, selon les organisations plaignantes, aux activités du syndicat autonome de Songpa-gu.
13. 604. Le comité note que les organisations plaignantes considèrent que la convention no 87 devrait s’appliquer à toutes les catégories de fonctionnaires, y compris aux chefs d’équipe du 6e échelon. À cet égard, le comité note que les organisations plaignantes fournissent des informations complètes sur l’organisation du système coréen d’administration locale et décrivent le rôle et les pouvoirs des chefs d’équipe du 6e échelon, affirmant qu’ils font partie du personnel d’exécution et n’exercent pas de responsabilités de supervision ou d’encadrement. Les organisations plaignantes indiquent que, même si la loi sur les syndicats de la fonction publique n’exclut plus de manière automatique l’affiliation syndicale des fonctionnaires en fonction de leur grade, la loi restreint toujours l’affiliation syndicale aux fonctionnaires dont les «fonctions principales» consistent à exercer «supervision et autorité à l’égard d’autres fonctionnaires». Selon les organisations plaignantes, le ministère de l’Emploi et du Travail a continué d’interpréter cette disposition au sens large, en interdisant catégoriquement l’affiliation syndicale des chefs d’équipe du 6e échelon, notamment dans son Manuel des relations professionnelles de 2021, selon lequel les fonctionnaires du 6e échelon, qui supervisent généralement de petites équipes de quatre ou cinq personnes, se contentent de transmettre des documents et des communications à leurs supérieurs et n’encadrent pas de personnel ni n’exercent aucun pouvoir décisionnaire, doivent tout de même être considérés comme des «gestionnaires dotés de pouvoirs de supervision» en raison de la tâche qui leur incombe d’agir en qualité de directeurs en cas d’absence de leur supérieur hiérarchique. Le comité prend note de l’affirmation des organisations plaignantes selon laquelle les maires de Jongno-gu et Songpa-gu ont utilisé cette interprétation pour empêcher la syndicalisation de l’ensemble des chefs d’équipe du 6e échelon sans répondre à la question de savoir s’ils assumaient dans la pratique une responsabilité d’encadrement et sans prendre en considération le fait que les chefs d’équipe du 6e échelon de ce district agissent comme intermédiaires dotés d’une capacité limitée de prise de décisions et qu’ils sont placés sous l’autorité de chefs de service ou de section de niveau supérieur habilités à prendre les décisions finales. À cet égard, le comité note en outre que les organisations plaignantes renvoient à une décision rendue par la Commission nationale des relations professionnelle en avril 2023 dans le cadre d’une plainte pour pratiques de travail déloyales déposée contre le bureau de Songpa-gu, dans laquelle la commission a estimé que les chefs d’équipe du 6e échelon ne pouvaient pas être assimilés à du personnel d’encadrement et avaient donc le droit d’adhérer à un syndicat, conformément aux procédures administratives d’approbation et de décision du district de Songpa gu.
14. 605. Le comité note que, en ce qui concerne la question de l’éligibilité à l’affiliation syndicale, le gouvernement rappelle les dispositions de la législation et la décision de la Cour constitutionnelle selon laquelle les fonctionnaires exerçant des fonctions pour le compte d’organismes administratifs dans des domaines liés aux syndicats pouvaient être exclus de l’affiliation syndicale. Selon le gouvernement, une telle exclusion est nécessaire en raison du risque de voir le fonctionnaire en question interférer avec les activités du syndicat ou empiéter sur son autonomie s’il est autorisé à s’y affilier, et du risque de rupture de l’équilibre des pouvoirs dans les relations entre partenaires sociaux, comme dans le cas de la négociation collective. La base juridique de cette position est énoncée dans l’article 6(2) de la loi sur les syndicats de la fonction publique et dans l’article 3(1) a) et b) de son décret d’application. Tandis que l’article 6(1) autorise l’affiliation syndicale aux fonctionnaires des services généraux et à ceux qui occupent des postes de vacataire dans la fonction publique, l’article 6(2) interdit toutefois l’affiliation syndicale aux fonctionnaires dont les principales fonctions consistent à diriger ou à superviser d’autres fonctionnaires, à planifier les tâches administratives d’autres fonctionnaires ou à gérer les ressources humaines, la rémunération ou les relations professionnelles, y compris en matière de médiation et de contrôle. De telles fonctions sont considérées comme incompatibles avec l’affiliation syndicale. Dans ce contexte, lorsque le KGEU a annoncé son plan de tenir un référendum auprès de l’ensemble de ses membres en 2022, le bureau de district de Jongno-gu a envoyé des courriers officiels conseillant au syndicat de «bien comprendre le périmètre de l’interdiction de l’affiliation syndicale des fonctionnaires et de se conformer aux lois et règlements applicables». Cela a été fait par crainte de voir les fonctionnaires de Jongno-gu être poursuivis s’ils enfreignaient la loi en participant au référendum syndical. Selon le gouvernement, cette action n’avait donc pas pour but de réprimer les activités syndicales ou de faire pression sur les membres du syndicat pour qu’ils le quittent.
15. 606. En ce qui concerne le droit à l’affiliation syndicale des chefs d’équipe du 6e échelon, le comité rappelle, en se basant sur le cas no 1865, qu’il a déjà examiné cette question du droit à l’affiliation syndicale des fonctionnaires, y compris du 6e échelon et au-delà, et qu’il a demandé au gouvernement, s’agissant de la loi sur les syndicats de la fonction publique et de son décret d’application, d’envisager de prendre de nouvelles dispositions pour que les droits des fonctionnaires soient pleinement garantis, notamment en veillant à ce que les fonctionnaires de tous les échelons, sans exception, indépendamment de leurs tâches ou de leurs fonctions, obtiennent le droit de constituer leurs propres associations pour la défense de leurs intérêts. [Voir par exemple le rapport no 346, paragr. 806.] Par ailleurs, cette exclusion totale des fonctionnaires de haut rang du champ d’application de la loi constitue une violation de leur droit fondamental à l’affiliation syndicale. En conséquence, il convient de garantir que ces fonctionnaires obtiennent le droit de constituer leurs propres associations pour la défense de leurs intérêts et que cette catégorie n’est pas définie en termes si large que les organisations des autres employés du secteur public risquent de s’en trouver affaiblies. [Voir Compilation, paragr. 369.] Le comité note que, avant la modification de la loi sur les syndicats de la fonction publique en janvier 2021, la législation nationale accordait expressément aux employés du 6e échelon (mais pas à ceux des échelons supérieurs) le droit de se syndiquer. À cet égard, le comité observe que la version antérieure de l’article (6)(1) de la loi sur les syndicats de la fonction publique était rédigée comme suit: «Les fonctionnaires visés aux alinéas ci-après peuvent se syndiquer: 1. Les fonctionnaires généraux du sixième échelon ou des échelons inférieurs ainsi que les fonctionnaires généraux assimilés à des fonctionnaires du sixième échelon [...]». Le comité note en outre que, si les interdictions liées aux échelons ont été supprimées de la version actuelle de l’article 6(1), l’article 6(2) prévoit désormais que «[...] les fonctionnaires ci-après ont interdiction de se syndiquer: 1. Les fonctionnaires dotés du pouvoir de donner des instructions à d’autres fonctionnaires ou de les superviser, ou qui sont chargés d’exercer un contrôle global des tâches accomplies par d’autres fonctionnaires; 2. Les fonctionnaires dont les fonctions sont incompatibles avec une affiliation syndicale, tels que ceux chargés des questions relatives au personnel, à la rémunération ou à l’évolution et à la supervision des relations professionnelles; [...] 4. Les catégories de fonctionnaires visées au paragraphe 2 sont définies par décret présidentiel.» Le comité observe que, en vertu de la législation et de la pratique en vigueur (à savoir l’article 6(2) de la loi sur les syndicats de la fonction publique et le Manuel des relations professionnelles de 2021), du moins telles qu’interprétées par les maires de Jongno-gu et Songpa-gu, les chefs d’équipe du 6e échelon ne disposent pas du droit de constituer un syndicat, ni d’y adhérer, pour représenter leurs intérêts professionnels. Le comité constate par ailleurs que leur désaffiliation de la KGEU a affaibli le syndicat et potentiellement entraîné des effets préjudiciables sur son fonctionnement, en particulier dans les deux sections locales concernées. Rappelant ses recommandations antérieures visant à garantir que les fonctionnaires de tous les échelons ont le droit de constituer leurs propres associations pour défendre leurs intérêts et constatant que les lettres des maires de Songpa-gu et Jongno-gu concernant le périmètre juridique de l’affiliation syndicale (même si elles ne contenaient que des informations factuelles) n’ont été portées à la connaissance des membres du KGEU qu’après l’annonce du référendum, entraînant ainsi une baisse significative du nombre de ses adhérents, le comité estime que ces actions ont privé les fonctionnaires concernés de leur droit à l’affiliation syndicale et à l’exercice d’une activité syndicale légitime. Le comité considère en outre que la distinction entre des fonctionnaires de haut rang qui sont chefs d’équipe et d’autres qui ne le seraient pas, ou qui seraient ou non impliqués dans les relations professionnelles, ne justifie en rien que leur soit retiré le droit fondamental à l’affiliation syndicale. Le comité s’attend donc à ce que le gouvernement prenne les mesures nécessaires, en procédant notamment à la révision et à la clarification du Manuel des relations professionnelles de 2021, pour que les fonctionnaires, y compris les chefs d’équipe du 6e échelon, puissent jouir du droit de constituer les organisations de leur choix et de s’y affilier et de mener des activités syndicales légitimes; que toute décision visant à rétrograder ou à muter des fonctionnaires du 6e échelon en raison de leur refus de se désaffilier du syndicat soit annulée; et que toute perte financière ou préjudice y afférent fasse l’objet d’une indemnisation. Notant que la CEACR examine déjà les questions relatives à l’exclusion de certains fonctionnaires du droit de constituer des organisations et d’y adhérer dans le cadre de la loi sur les syndicats de la fonction publique, le comité renvoie donc les aspects législatifs du présent cas à la CEACR.
16. 607. Le KGEU allègue que ce conflit a donné lieu à des mesures de représailles et mentionne spécifiquement deux districts. Selon le KGEU, le maire de Jongno-gu a rétrogradé la vice-présidente du KGEU de cheffe d’équipe du 6e échelon à simple directrice adjointe, et réaffecté la présidente, la vice-présidente et le secrétaire du KGEU, qui bénéficiaient d’une délégation syndicale à plein temps, sur d’autres postes et services, et ce au motif de leurs activités syndicales. Le maire de Jongno-gu a également annoncé des sanctions à l’encontre de responsables syndicaux pour mener des activités syndicales sur leur temps de travail; il a ainsi suspendu la présidente du KGEU, Mme Jeon, pour trois mois, et engagé des poursuites pénales à son encontre pour abandon de poste, poursuites que le bureau du procureur du district de Séoul a abandonnées. Le KGEU a ensuite saisi le tribunal administratif de Séoul pour contester la suspension disciplinaire de Mme Jeon. Le KGEU allègue que le maire de Jongno-gu a cessé toute négociation avec le syndicat depuis mai 2023 et refusé de convoquer des réunions de consultation entre les travailleurs et la direction, au motif que la section locale du KGEU aurait perdu toute capacité à négocier des conventions collectives effectives en raison des poursuites pénales et des mesures disciplinaires à l’encontre de sa présidente. Le maire de Songpa-gu aurait également publié une lettre publique pour interdire aux équipes de direction d’assister aux assemblées du KGEU et les menacer de mesures disciplinaires. À cet égard, le comité note l’indication des organisations plaignantes selon laquelle la police de Songpa a classé les procédures pénales engagées par le bureau du district de Songpa-gu contre des employés pour activités syndicales, y compris pour participation à des rassemblements organisés pendant la pause méridienne et des manifestations individuelles.
17. 608. Le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle Mme Jeon et les autres dirigeants syndicaux concernés menaient des activités syndicales à plein temps sans le consentement du maire de Jongno-gu que requiert la législation. Par conséquent, le bureau de district de Jongno-gu leur a adressé un courrier officiel leur demandant de reprendre leurs fonctions officielles ou alors d’obtenir un congé en qualité de délégués syndicaux à plein temps. Bien qu’elle ait eu tout le temps nécessaire pour répondre, Mme Jeon n’a jamais exprimé son intention à cet égard. Ainsi, pour prévenir une inexécution prolongée de la loi et des perturbations dans la prestation des services publics, le bureau de district de Jongno-gu a procédé à une réaffectation d’usage du personnel concerné, conformément à la réglementation afférente aux mutations internes. L’ordre de mutation de Mme Jeon et de deux autres dirigeants syndicaux (dont Mme Lee) constituait donc un exercice légitime de gestion du personnel de la part de l’autorité de tutelle. Au vu des manquements de Mme Jeon et compte tenu de sa critique publique des politiques gouvernementales et de l’organisation de rassemblements non autorisés visant le maire de Jongno-gu, et ce sans motifs fondés et au mépris de ses obligations de fonctionnaire publique, le bureau de district de Jongno-gu a demandé au Comité de gestion des ressources humaines du gouvernement métropolitain de Séoul d’envisager une mesure disciplinaire sévère. Après un examen attentif de la situation, ce comité lui a imposé une suspension de trois mois. Le tribunal administratif de Séoul a rejeté son appel en janvier 2025, en déclarant notamment ce qui suit: «Mme Jeon s’est engagée dans des activités syndicales en tant que déléguée syndicale à plein temps de la section locale de Jongno-gu du KGEU, mais sans avoir respecté la procédure juridique y afférente. Elle n’a pas répondu à la demande du bureau de district de Jongno-gu de légaliser son statut, n’a pas tenu compte d’un ordre légitime lui intimant de reprendre ses fonctions habituelles et a participé à des rassemblements non autorisés sur son temps de travail officiel.» Outre les mesures disciplinaires susmentionnées, le bureau de district de Jongno-gu a également déposé une plainte contre Mme Jeon auprès du commissariat de police de Jongno-gu pour infraction présumée à l’article 122 du Code pénal (Abandon de poste).
18. 609. Compte tenu de la nature contradictoire des informations fournies par les organisations plaignantes (y compris s’agissant des procédures judiciaires devant le tribunal administratif de Séoul, qui, selon les organisations plaignantes, étaient encore en cours en mai 2025) et le gouvernement en ce qui concerne les délégations syndicales à plein temps et du contexte dans lequel les mesures de représailles ont été prises contre Mme Jeon et les autres dirigeants syndicaux, le comité n’est pas en mesure de se prononcer sur le caractère antisyndical de sa mutation. Le comité considère toutefois que l’application de sanctions pénales en raison de l’exercice d’activités syndicales légitimes n’est pas propice à l’établissement de relations professionnelles harmonieuses et veut croire que le gouvernement fera preuve de retenue dans le cadre de toute action ultérieure, et ce afin d’éviter tout conflit inutile. À cet égard, le comité accueille favorablement les indications des organisations plaignantes selon lesquelles les poursuites pénales engagées contre Mme Jeon pour abandon de poste et celles engagées par le bureau du district de Songpa-gu contre des employés ayant mené des activités syndicales ont été abandonnées.
19. 610. En ce qui concerne les allégations selon lesquelles le maire interdirait au personnel d’encadrement de participer aux assemblées du KGEU et les menacerait de mesures disciplinaires en cas d’infraction, le comité note que le gouvernement indique que les communications y afférentes ne faisaient que fournir des informations sur le périmètre juridique de l’affiliation syndicale au titre de la loi sur les syndicats de la fonction publique et demander le respect de la législation, et qu’aucune menace de mesures disciplinaires n’a été proférée. Le comité rappelle que nul ne devrait faire l’objet de discrimination dans l’emploi en raison de son affiliation ou de ses activités syndicales légitimes, présentes ou passées [voir Compilation, paragr. 1074], et note que les communications en question concernent également les droits des fonctionnaires de tous les échelons à participer à des activités syndicales comme indiqué précédemment.
20. 611. Le comité prend note des allégations des organisations plaignantes selon lesquelles en février 2023, le ministère de l’Emploi et du Travail a publié un «Plan de révision des conventions collectives illégales conclues avec les syndicats de la fonction publique», qui stipule que certaines dispositions des conventions collectives conclues dans le secteur public ne sont pas conformes à la loi sur les syndicats de la fonction publique, notamment en ce qui concerne: 1) les dispositions prévoyant la primauté de la convention collective sur les directives et ordonnances gouvernementales contradictoires; 2) l’obligation de protéger les droits fondamentaux des travailleurs, y compris le droit à l’action collective, le droit d’être consulté et les droits politiques fondamentaux; et 3) les questions non directement liées aux conditions de travail des fonctionnaires, telles que la gestion des administrations nationales ou locales, ou encore la prise de décisions en matière d’action publique et de nomination des hauts fonctionnaires. Selon les organisations plaignantes, le ministère a ensuite procédé, par l’intermédiaire des commissions des relations professionnelles, à la révision de l’ensemble des 479 conventions collectives du secteur public, avant d’ordonner, en juin 2023, à 136 institutions publiques de modifier leurs conventions, parmi lesquelles 80 concernaient des accords conclus entre les syndicats de fonctionnaires et les administrations locales (englobant 263 dispositions et 19 addenda). C’est à propos de la convention collective de Songpa-gu de 2021 que le ministère a ordonné le plus grand nombre de révisions. Le non-respect d’une ordonnance corrective du ministère constitue une infraction pénale passible d’une amende de 5 000 000 won sud-coréens (environ 3 800 dollars des États-Unis), et certains syndicats de la fonction publique et quelques administrations locales ont fait l’objet d’enquêtes pénales pour non-respect des ordonnances susmentionnées, tandis que d’autres les ont acceptées. En août 2023, le ministère a également ordonné la modification de dix articles de la convention signée entre l’Administration judiciaire nationale et son syndicat. En septembre et octobre 2023, le ministère de l’Emploi et du Travail a envoyé une lettre intitulée «À quoi faire attention avant de signer des conventions collectives» aux sections locales du KGEU et à 27 administrations locales où des conventions collectives étaient en attente d’élaboration. Cette lettre indiquait que toutes les dispositions de conventions collectives allant à l’encontre de la loi sur les syndicats de la fonction publique étaient juridiquement invalides et ne pouvaient donc pas être appliquées, et qu’elles ne devraient pas être utilisées dans les instances futures de négociation collective, notamment en ce qui concerne les dispositions autorisant les travailleurs à participer à des activités syndicales pendant les heures de travail et celles accordant un congé spécial à l’occasion de la Journée internationale des travailleurs.
21. 612. Le comité note que les ordonnances du ministère visant à modifier les dispositions de conventions collectives étaient fondées sur les articles 8(1) et 10(1) de la loi sur les syndicats de la fonction publique, ainsi que sur l’article 4 de son décret d’application. Le comité note que l’article 8(1) prévoit ce qui suit:
    • Les représentants d’un syndicat se réservent le pouvoir de négocier et de signer, au nom de leur syndicat et/ou de ses membres, des conventions collectives sur la rémunération, la protection sociale et autres conditions d’emploi avec les représentants du gouvernement, […]. Les décisions relatives à l’action publique, que l’État ou les collectivités locales se réservent le droit de mettre en œuvre conformément à la loi, et les questions liées à la gestion et au fonctionnement d’institutions données (comme le droit de nommer des enseignants) qui ne concernent pas directement les conditions d’emploi sont exclues du champ des négociations».
22. 613. Le comité note en outre que l’article 4 du décret d’application de la loi sur les syndicats de la fonction publique dispose ce qui suit:
    • Les éléments exclus de la négociation collective en vertu de l’article 8(1) de la loi sur les syndicats de la fonction publique, à savoir les décisions relatives à l’action publique, ainsi qu’à la gestion et au fonctionnement des institutions, incluent ce qui suit: 1. Conception des politiques et décisions relatives à l’action publique, telles que l’élaboration et la rédaction de programmes stratégiques; 2. Exercice du droit de nomination, et notamment l’embauche, la promotion et la mutation des agents publics; 3. Organisation et périmètre de l’institution employeuse; 4. Budgets et fonds propres, et leur exécution; 5. Litiges et différends (y compris les oppositions ou les appels) impliquant l’institution employeuse; et 6. Autres questions liées à la gestion et au fonctionnement de l’institution employeuse.
23. Le comité note que l’article 10(1) prévoit ce qui suit: «Les dispositions des conventions collectives conclues en vertu de l’article 9, qui sont assujetties à des lois, règlements administratifs, ordonnances et/ou décisions budgétaires, ne doivent pas constituer des dispositions contraignantes desdites conventions collectives.»
24. 614. Le comité note que les organisations plaignantes estiment: 1) qu’il ne devrait pas exister de question liée à l’action publique et à la gouvernance à même d’exclure automatiquement la négociation collective avec les fonctionnaires, d’autant plus lorsque ces questions déterminent le cadre général de leurs conditions de travail; 2) que l’ensemble des dispositions des conventions collectives entre syndicats et administrations locales dont le ministère de l’Emploi et du Travail a ordonné la suppression ont une incidence directe sur les conditions de travail des fonctionnaires et concernent notamment des questions telles que les effectifs, les avantages sociaux et la rémunération; et 3) que le ministère a exigé la modification de toutes les dispositions des conventions collectives ayant la moindre incidence sur l’«action publique», le «personnel», les «budgets» et les «activités» de l’institution.
25. 615. À cet égard, le comité note l’allégation du gouvernement selon laquelle les ordonnances correctives prises à l’égard des conventions collectives illégales constituaient des mesures réglementaires légitimes et n’entraient pas en conflit avec les conventions de l’OIT. L’administration concernée peut prendre une ordonnance corrective avec l’autorisation de la Commission des relations professionnelles. Ce processus vise à prévenir des préjudices fortuits et à limiter toute confusion ou conflit en s’attaquant rapidement aux dispositions illégales des conventions collectives, tout en garantissant que de telles ordonnances correctives ne sont prises qu’après décision formelle en ce sens de la Commission des relations professionnelles, un organisme indépendant doté de pouvoirs quasi-judiciaires. Si un syndicat considère qu’une ordonnance corrective constitue une atteinte excessive ou arbitraire à ses affaires internes, il peut intenter une action administrative en vue d’obtenir son abrogation. En pareil cas, le tribunal peut statuer sur le fond quant à la légalité de l’ordonnance corrective. Le gouvernement affirme que les mesures prises l’ont été conformément à ces garanties procédurales, dans le cadre desquelles il a été conclu que les dispositions en question des conventions collectives concernaient des questions d’ordre politique ou liées à la gestion et au fonctionnement des institutions, qui sont exclues de la négociation collective. Concernant les détails de cette affaire, le comité prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le 22 décembre 2023, le bureau de district de Songpa-gu et la section locale de Songpa-gu du KGEU ont mis en œuvre des mesures correctives après être parvenus à un accord visant à se conformer à l’ordonnance en question.
26. 616. Le comité observe qu’un certain nombre des dispositions qui auraient, aux yeux du gouvernement, dû être exclues de la négociation collective comprennent des questions semblant relever du champ d’application de la négociation collective en matière de conditions de travail, de relations entre employeurs et travailleurs et de relations entre employeurs et organisations de travailleurs. Le comité observe en particulier que des dispositions de base, telles que la reconnaissance générale de la validité des dispositions des conventions collectives plus favorables que la législation, les dispositions autorisant les travailleurs à participer à des activités syndicales pendant les heures de travail ou celles accordant un congé spécial à l’occasion de la Journée internationale des travailleurs, ont été considérées comme contraires à la législation. Le comité note par ailleurs que, d’après les informations fournies par le gouvernement, les ordonnances correctives concernaient des accords apparemment en vigueur sans aucun problème depuis plusieurs années.
27. 617. Le comité rappelle qu’il a déjà examiné les restrictions prévues par les articles 8(1) et 10(1) de la loi sur les syndicats de la fonction publique dans le contexte du cas no 1865 et qu’il avait alors prié le gouvernement de veiller à ce que les principes suivants soient respectés dans le cadre de l’application de cette loi: 1) en ce qui concerne les négociations avec les syndicats de fonctionnaires n’exerçant pas de fonctions d’autorité au nom de l’État, que l’autonomie des parties à la négociation soit pleinement garantie et que les pouvoirs budgétaires réservés à l’autorité législative n’aient pas pour effet d’empêcher le respect des conventions collectives; plus généralement, en ce qui concerne les négociations sur les questions soumises aux restrictions budgétaires, garantir qu’un rôle significatif est donné à la négociation collective et que les conventions sont négociées et appliquées de bonne foi; 2) garantir que les conséquences des décisions de politique et de gestion, si elles portent sur les conditions d’emploi des fonctionnaires, ne sont pas exclues des négociations avec les syndicats de fonctionnaires. [Voir rapport no 346, paragr. 806.] Le comité rappelle en outre que, pour maintenir des relations professionnelles harmonieuses dans la fonction publique, il convient de respecter les principes de non-ingérence, de reconnaissance des organisations les plus représentatives et d’autonomie des parties dans les négociations. Une disposition législative qui interdit aux pouvoirs publics et aux fonctionnaires – y compris ceux qui ne sont pas engagés dans l’administration de l’État – de conclure un accord, notamment lorsqu’ils sont disposés à le faire, est contraire au principe de la négociation libre et volontaire. Le comité rappelle en outre que les autorités publiques devraient promouvoir la libre négociation collective et ne pas empêcher l’application de conventions collectives librement conclues, en particulier lorsque ces autorités agissent en qualité d’employeurs ou se sont portées garantes de leur application en les contresignant. [Voir Compilation, paragr. 1472, 1473 et 1480.]
28. 618. Le comité note qu’il subsiste des conflits et des obstacles concernant la nature et le périmètre des droits des fonctionnaires en matière de négociation collective, et que les dispositions législatives susmentionnées ont à nouveau été mentionnées dans des requêtes de modification de dispositions de conventions collectives préalablement conclues ou dans une lettre précisant le périmètre des questions sujettes à négociation. Le comité s’attend donc à ce que le gouvernement prenne les mesures nécessaires pour éviter des ingérences futures. Notant que la CEACR examine déjà les questions relatives aux droits à la négociation collective des fonctionnaires dans le cadre de la loi sur les syndicats de la fonction publique, le comité renvoie donc les aspects législatifs du présent cas à la CEACR.
29. 619. Enfin, en ce qui concerne les allégations des organisations plaignantes selon lesquelles le maire nouvellement élu de Jongno-gu aurait cessé toute négociation avec le syndicat et refusé de convoquer des réunions de consultation entre les travailleurs et la direction depuis mai 2023, le comité prend note des informations détaillées fournies par le gouvernement concernant l’intensification du conflit entre les parties, qui a conduit d’un côté à des accusations de pratiques de travail déloyales (confirmées en première instance) et de l’autre à l’organisation de rassemblements et à des déclarations calomnieuses nécessitant l’intervention de la police, rendant ainsi difficiles les relations entre les parties. Le gouvernement déclare toutefois que le bureau de district de Jongno-gu n’a jamais manqué de négocier avec les syndicats ou refusé de convoquer des réunions de consultation des partenaires sociaux, et a toujours répondu aux demandes syndicales légitimes conformément aux procédures juridiques en vigueur. Constatant que les relations conflictuelles entre les parties ont été exacerbées par le manque de clarté quant à la nature et au périmètre de la liberté syndicale et des droits à la négociation collective des fonctionnaires, qui ont été interprétés de différentes manières au fil du temps, le comité estime que le moment est précisément venu d’engager un dialogue constructif et fructueux avec les partenaires sociaux les plus représentatifs concernés en vue d’établir des paramètres clairs pour guider leur engagement futur sur la base de la confiance et du respect mutuel.

Recommandations du comité

1. 620. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité recommande que le gouvernement et le Syndicat coréen des employés gouvernementaux (KGEU) engagent des discussions et des consultations de manière à garantir que les syndicats de fonctionnaires qui ne sont pas considérés comme directement engagés dans l’administration de l’État ont la possibilité d’exprimer publiquement leur point de vue sur les questions globales de politique économique et sociale ayant un impact direct sur les intérêts syndicaux de leurs membres. Le comité accueille favorablement les informations communiquées par le gouvernement selon lesquelles plusieurs amendements à la loi sur les fonctionnaires de l’État visant à étendre les libertés politiques des fonctionnaires, notamment en les autorisant à adhérer à un parti politique et en assouplissant les restrictions imposées à leur participation aux campagnes électorales, sont en cours d’examen à l’Assemblée nationale.
   • b) Le comité s’attend à ce que le gouvernement prenne les mesures nécessaires, notamment la révision du Manuel des relations professionnelles de 2021, pour veiller à ce que les fonctionnaires, y compris les chefs d’équipe du 6e échelon, jouissent du droit de constituer les organisations de leur choix et de s’y affilier et de mener des activités syndicales légitimes, à ce que toute décision visant à rétrograder ou à transférer des fonctionnaires du 6e échelon en raison de leur refus de se désaffilier du syndicat soit annulée et à ce qu’une indemnisation soit versée pour toute perte financière ou tout préjudice subi.
   • c) Considérant que l’application de sanctions pénales pour l’exercice d’activités syndicales légitimes n’est pas propice à l’établissement de relations professionnelles harmonieuses, le comité veut croire que le gouvernement fera preuve de retenue dans le cadre de toute action ultérieure, afin d’éviter tout conflit inutile.
   • d) Le comité s’attend à ce que le gouvernement prenne les mesures nécessaires pour éviter des ingérence futures dans les négociations collectives du secteur public, en veillant à ce que l’autonomie des parties aux négociations soit pleinement garantie aux fonctionnaires qui ne participent pas à l’administration de l’État et à ce que les conséquences des décisions de politique et de gestion, si’ elles concernent les conditions de travail des fonctionnaires, ne soient pas exclues des négociations
   • e) Le comité renvoie les aspects législatifs du présent cas à la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations.