Cas individuel (CAS) - Discussion : 1993, Publication : 80ème session CIT (1993)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Costa Rica (Ratification: 1960)

El Gobierno ha comunicado las informaciones siguientes:

1. El Gobierno ha tomado medidas legislativas para:

a) "garantizar que las asociaciones solidaristas no asuman actividades sindicales". Para el presente período de sesiones ordinarias del Poder Legislativo, el Gobierno ha solicitado a la fracción parlamentaria oficial dar énfasis al trámite del proyecto de ley núm. 11273, que adiciona un inciso d) al artículo 8 de la ley 6970 (ley de asociaciones solidaristas), incorporando como una prohibición específica para este tipo de organizaciones el participar directa o indirectamente en contrataciones colectivas de naturaleza laboral. Esta iniciativa legal responde específicamente a las recomendaciones formuladas por el Comité de Libertad Sindical en sus conclusiones sobre el caso 1483.

b) "garantizar una protección eficaz contra toda forma de discriminación antisindical". En agosto de 1991 el Gobierno solicitó al Director General de la OIT colaboración técnica para mejorar y actualizar la legislación laboral, específicamente en el área de la protección contra la discriminación antisindical. Como respuesta a esa solicitud, del 31 de marzo al 10 de abril de 1992, un experto de la OIT realizó una misión exploratoria, con el fin de determinar la situación actual. El citado consultor emitió un informe conteniendo una serie de lineamientos sobre una propuesta de legislación sobre garantías sindicales. Posteriormente en seguimiento a la misión del experto, se solicitó a la OIT su apoyo para concretar la visita al país de un funcionario del servicio de legislación del trabajo y de relaciones profesionales de la OIT. Esta visita se realizó durante una semana a partir del 2 de abril de 1993, y tuvo resultados favorables.

En esta visita se sometieron a dicho funcionario los siguientes textos que el Gobierno está decidido a impulsar ante el poder legislativo:

i) proyecto de ley sobre derogación sobre los artículos 333 y 334 del Código Penal, que ha sido aprobado por la Asamblea Legislativa y será rubricado por el Presidente de la República en breve para entrar en vigencia;

ii) proyecto de ley de reforma de varios artículos de ley del Código de Trabajo así como de la Ley Orgánica del Ministerio, con el objeto de actualizar las multas. El Gobierno adjunta el dictamen de mayoría afirmativa de la Comisión de Asuntos Jurídicos. El proyecto de ley ha sido aprobado en Comisión Legislativa y convocado en el presente período de sesiones de la Asamblea Legislativa;

iii) proyecto de ley sobre empleo público, cuyo texto, propuesto por el Gobierno, se negocia de manera bilateral con el sector sindical actualmente;

iv) proyecto de ley sobre fondo de capitalización laboral y democratización económica, el cual ha sido presentado por el Gobierno al presente período de sesiones de la Asamblea Legislativa.

v) proyecto de ley sobre prácticas laborales desleales y tutela de los derechos sindicales, el cual será conocido por la Comisión bilateral gobierno-sindicatos.

Estos proyectos de ley fueron ya objeto de estudio por los servicios competentes de la OIT y se recibieron el 19 de mayo de 1993, los comentarios y propuestas de dichos servicios, que han sido remitidos tanto a la mesa bilateral de negociaciones como a las comisiones legislativas. Continuando con el proceso de colaboración técnica entre la OIT y el Gobierno, se ha fijado para el mes de julio la visita de un funcionario del servicio de legislación del trabajo y de relaciones profesionales, para complementar la revisión de esta legislación laboral, que hace énfasis en la protección contra la discriminación sindical.

c) "garantizar la eliminación de toda desigualdad de trato entre asociaciones solidaristas y sindicatos" Como se indicó en el párrafo anterior, el Gobierno ha sometido a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley sobre fondo de capitalización laboral y democratización económica, que transforma el auxilio de cesantía en un derecho real concediendo a los sindicatos la atribución de administrar los fondos provenientes de la cesantía, equiparándolos en esta función, a las asociaciones solidaristas. Por otra parte se someterá en fecha próxima, al órgano legislativo, un proyecto destinado a equiparar entre solidarismo y sindicalismo el número de trabajadores requerido para constituirse.

2. Derechos de los dirigentes sindicales a celebrar reuniones en las plantaciones

Con la visita del Consejero Regional en Normas de la OIT quien asistió con el propósito de darle seguimiento a las acciones que el Ministerio de Trabajo ha emprendido en pro de mejorar la legislación para la clase trabajadora, se redactó un primer texto de directriz ministerial, en el cual se tomaron en consideración las solicitudes de la Comisión de Expertos, en el sentido de que se adopte una disposición legal, que garantice el derecho de los dirigentes sindicales de celebrar reuniones en los centros de trabajo, incluidas las plantaciones. Desde el día 15 de abril de 1993 el Ministro ha firmado una directriz vinculante para las autoridades de la administración del trabajo, a fin de que garanticen el derecho de los trabajadores y sus representantes a celebrar reuniones en los centros de trabajo.

3. Derecho de huelga de los sindicatos

El Gobierno ha enviado el texto de la versión preliminar de la ley del régimen estatutario de empleo público y servicio civil, que en su título sexto regula la huelga en los servicios públicos, articulado que incorpora la doctrina de la Comisión de Expertos sobre las limitaciones que debería tener toda prohibición o limitación a la huelga (artículos 91, 92 y 93).

4. Prohibición de que los extranjeros ejerzan dirección o autoridad en los sindicatos

El Gobierno reitera a la Comisión de Expertos que la prohibición en referencia tiene origen en el artículo 60 de la Constitución Política, lo cual dificulta las reformas que se quieran practicar por estas regulaciones.

5. Derecho de sindicación de los trabajadores de las pequeñas empresas agrícolas y ganaderas

El Gobierno informa que desde el 30 de noviembre de 1992, inició el trámite de derogación del inciso c) del artículo 14 del Código de Trabajo, enviando el proyecto de ley correspondiente a la Presidencia de la República, habiéndose tomado la decisión de remitir esa iniciativa al poder legislativo, en el período de sesiones ordinarias que recién se inició.

Además, un representante gubernamental, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, manifestó el profundo respeto que merecía el mecanismo de control de la OIT y la importancia que le correspondía al envío de memorias pese a que, en este caso particular, la memoria del Gobierno -- por motivos inexplicables -- no había sido recibida. Para paliar ese problema, convenía referirse a las informaciones escritas enviadas por el Gobierno, así como a los informes del Consejero Regional para Normas, de noviembre de 1992; de la misión de consultoría sobre legislación laboral efectuada por un experto de la OIT, de abril de 1992; los comentarios transmitidos a su Gobierno por el Servicio de Legislación del Trabajo de la OIT, y por la Oficina de la OIT para América Central, en mayo de 1993. Estos documentos daban testimonio del empeño que ponía su Gobierno para cumplir con las conclusiones formuladas por el Comité de Libertad Sindical en el caso relativo a la reglamentación y la práctica de las asociaciones solidaristas y su incidencia en la situación de las organizaciones sindicales. Confirmó que su Gobierno había aceptado cumplir con dichas conclusiones, así como con las recomendaciones de igual tenor formuladas por la Comisión de Expertos. Para ello, su Gobierno había avanzado en dos sentidos: por una parte, se había llamado a una convocatoria tripartita, para dialogar sobre los temas que requerían la consulta entre Gobierno, organizaciones de empleadores y de trabajadores, y, por otra, una convocatoria bilateral, con los sindicatos, para tratar los temas que requerían su consenso. Como resultado de lo anterior, se habían sometido a la Asamblea distintos proyectos de leyes -- de los cuales la Oficina Internacional del Trabajo había recibido copia -- en donde se recogían las recomendaciones de la Comisión de Expertos de manera de darles efectividad en la legislación nacional. La Comisión de Expertos había dado una excelente definición de las asociaciones solidaristas, entidades que formaban parte de la tradición cultural democrática costarricense, donde existía un ejercicio total de la libertad. Instó a la Oficina Internacional del Trabajo a que continúe brindando su apoyo, asistencia y consejos para llevar a cabo la reforma de la legislación laboral que se encontraba en discusión en la Asamblea Legislativa. Se comprometió a hacer llegar regularmente memorias que contengan informaciones detalladas sobre los progresos alcanzados para dar pleno efecto a las recomendaciones de la Comisión de Expertos, de manera que su país alcance plena conformidad con la normativa internacional sobre libertad sindical.

Los miembros trabajadores apreciaron el volumen importante de informaciones escritas y orales proporcionadas por el Gobierno, pero tenían el sentimiento de que todo ello debía plasmarse en leyes que luego serían examinadas por la Comisión de Expertos. En primer lugar, si bien no ponían reparos a que organizaciones informales promuevan la armonía social, podrían objetar que organizaciones -- como las asociaciones solidaristas -- reemplacen las funciones tradicionales de los sindicatos y los empleadores en un país.

Refiriéndose a las informaciones brindadas por el Gobierno relativas a las modificaciones a la ley de asociaciones solidaristas que prohibiría específicamente que dichas asociaciones participen directa o indirectamente en la negociación colectiva de carácter laboral, declararon que tal situación apaciguaría sus preocupaciones, en caso de que la nueva legislación efectivamente lo diga. Sin embargo, expresaron su preocupación de que el proyecto de ley en curso equipare las asociaciones solidaristas con los sindicatos. Por ende, se requerían más informaciones sobre este punto. En cuanto a los proyectos legislativos relativos a garantizar una protección adecuada contra todas las formas de discriminación antisindical, el derecho de que los dirigentes sindicales celebren reuniones en las plantaciones, el derecho a la huelga de los sindicatos y el derecho de sindicación en las pequeñas empresas agrícolas y ganaderas, la única manera de asegurarse de su conformidad con el Convenio era presentar los proyectos a la Comisión de Expertos para que los analice. Se planteaba un problema sobre la prohibición de que los extranjeros ejercieran la dirección o autoridad en los sindicatos dado que el Gobierno había informado que dicha prohibición tenía origen en el artículo 60 de la Constitución Política, lo cual dificultaba las reformas que se quisieran practicar. Los miembros trabajadores esperaban que el Gobierno vuelva a considerar este asunto debido a que los extranjeros que toman parte en las actividades sindicales daban un enfoque fresco a los problemas sindicales, tal como lo demostraba la situación en otros países.

Los miembros empleadores también se refirieron a los cinco puntos planteados por el caso. En lo que se refería a las asociaciones solidaristas, las consideraron inaceptables si acaso eran fomentadas y financiadas por los empleadores, dado que no eran entidades independientes. Respecto del derecho de los dirigentes sindicales a celebrar reuniones en las plantaciones, señalaron que si bien los representantes sindicales deberían poder reunirse en las plantaciones o en cualquier otro lugar, tal derecho no se podía deducir del Convenio núm. 87. El mismo razonamiento se aplicaba al derecho de huelga de los sindicatos, cuya interpretación, tal como lo había efectuado la Comisión de Expertos, no se podía tampoco deducir del Convenio. Prohibir completamente a los extranjeros ejercer posiciones de dirección en los sindicatos constituía una injerencia en los asuntos internos de los sindicatos, tal como lo declaraban los expertos. La legislación debía ser más flexible sobre este asunto. Por último, respecto del derecho de sindicación de los trabajadores de las pequeñas empresas agrícolas, lo que en realidad afectaba era al asunto más amplio del número mínimo de miembros que se requería para establecer una organización. Los miembros empleadores opinaron que era un tema que importaba exclusivamente a la organización. En conclusión, los miembros empleadores se asociaron a la solicitud de los miembros trabajadores de que el Gobierno envíe una memoria detallada de manera que los expertos puedan analizar las modificaciones que realmente tuvieron lugar en la práctica.

El miembro trabajador de Costa Rica rebatió los argumentos del representante gubernamental, en el sentido de que el Gobierno de Costa Rica incumplía reiteradamente con sus obligaciones relativas al envío de memorias, lo que para el Convenio núm. 87 presentaba una gravedad particular. Los proyectos legislativos presentados por el Gobierno podían resultar, por su contenido, más perjudiciales para los intereses de los trabajadores que la situación actual. En tal caso, su organización no dudaría en presentar una queja por nuevas violaciones del ejercicio de la libertad sindical en Costa Rica ante los órganos de control competentes de la OIT. Las iniciativas legislativas del Gobierno parecían tener como finalidad la de equiparar las asociaciones solidaristas a los sindicatos -- lo que conllevaba a una situación que podría desfavorecer todavía más a los sindicatos --. Según el proyecto gubernamental, se les reconocía a las asociaciones solidaristas el carácter de "organizaciones laborales" y se las declaraba "de conveniencia pública y de interés social". Se debía modificar profundamente el proyecto gubernamental para acercarlo a las recomendaciones de la Comisión de Expertos. En particular, las asociaciones solidaristas deberían ser sancionadas en caso de realizar actividades que eran de incumbencia exclusiva de los sindicatos. En cuanto al derecho de los dirigentes sindicales a celebrar reuniones en las plantaciones, no debía requerirse ninguna medida legislativa, dado que de la propia Constitución Nacional y de la misma ratificación de este Convenio se debía desprender el legítimo ejercicio de tal derecho en la práctica. En lo que atañe al derecho de huelga de los sindicatos de trabajadores de los servicios públicos, subrayó que los proyectos legislativos presentaban un retroceso para los empleados del sector público. El derecho de huelga era irrisorio en Costa Rica y debía redefinirse el contenido de la noción "servicio público". En lo que se refiere a la prohibición de que los extranjeros ejerzan dirección o autoridad en los sindicatos, no veía inconvenientes en propugnar una revisión constitucional para permitir que los trabajadores extranjeros ejerzan sus legítimos derechos sindicales. Por cuanto al derecho de sindicación de los trabajadores de las pequeñas empresas agrícolas y ganaderas, convino con la Comisión de Expertos en la necesidad de modificar la legislación vigente. En consecuencia, urgió al Gobierno para que envíe regularmente memorias sobre la aplicación del Convenio y que dichas memorias contengan informaciones detalladas y verídicas sobre las condiciones en que se ejercían los derechos sindicales en su país.

El miembro trabajador de Colombia señaló que se trataba de un caso flagrante de violación del Convenio. De la observación de la Comisión de Expertos se desprendía que en Costa Rica imperaba un sofisticado sistema encaminado a liquidar el movimiento sindical, coartando el derecho de huelga en el sector público, limitando el derecho de asociación para ciertas categorías de trabajadores e impulsando las asociaciones solidaristas para desmembrar al movimiento sindical. Los proyectos de leyes presentados por el Gobierno no ofrecían garantías suficientes, dado que muchas veces podían significar un retroceso para los derechos de los trabajadores, tal como había ocurrido en otros países de América Latina con las últimas reformas de la legislación laboral. Se refirió a un caso ocurrido en marzo de 1993, cuando el representante de los trabajadores de Costa Rica, que asiste a esta reunión de la Conferencia, fue despedido del Ministerio de Educación luego de habérsele negado el permiso sindical. Urgió a la Comisión de Expertos a que examine exhaustivamente los efectos del solidarismo y su impacto negativo sobre el movimiento sindical.

El miembro trabajador de la Argentina declaró que los sindicatos no debían oponerse al mutualismo, pero que convenía dejar bien delimitadas las actividades de las organizaciones de trabajadores y las de las mutuales. Expresó su firme esperanza de que se diferencie perfectamente, en la legislación y práctica nacionales, los sindicatos y las asociaciones solidaristas. No podía existir igualdad de trato entre sindicatos y asociaciones solidaristas, en particular cuando se debía ejercer la defensa de los trabajadores. Las próximas misiones de la Oficina en Costa Rica deberían asegurarse plenamente que se respeten los principios del tripartismo y de la libertad sindical.

El miembro trabajador de Nicaragua indicó que no se pronunciaba en contra de las asociaciones solidaristas, sino de las prácticas antisindicales que se derivaban de sus actividades. El establecimiento de las asociaciones solidaristas había contribuido a la desaparición de los sindicatos más combativos, en particular en las plantaciones de banana. Además, las asociaciones solidaristas han afectado también a la existencia de otros sindicatos. El solidarismo era una práctica del neoliberalismo que contribuía a destruir los sindicatos en toda el área centroamericana. La filosofía del solidarismo, que una entidad costarricense había resumido con la frase "el lobo se viste con piel de oveja", se podía resumir diciendo que los sindicatos no eran más necesarios, que era obsoleto recurrir a la huelga y que convenía que los salarios sean fijados por la buena voluntad de los empleadores. La Oficina y la Comisión de Expertos debían analizar detenidamente la experiencia del solidarismo en otros países centroamericanos, dado que tenía efectos nefastos para los sindicatos centroamericanos.

El miembro empleador de Costa Rica declaró que las organizaciones de empleadores estaban abiertas al diálogo. Las informaciones transmitidas por el Gobierno reflejaban con claridad la situación de su país. En el marco del Consejo Superior del Trabajo se trataban los problemas planteados por este caso. El Gobierno, sin consultar al sector empleador, había llegado a un compromiso -- en octubre de 1992 -- con los sindicatos que, en su opinión, extralimitaba las recomendaciones formuladas por la OIT. En Costa Rica impera la paz social, en un marco democrático consolidado y estable donde se asegura la educación, la vivienda, la salud y la seguridad social de la población. El solidarismo es un movimiento auténticamente costarricense, reglamentado por una ley que había sido sancionada por eminentes sindicalistas nacionales. Los trabajadores podían optar libremente entre el sindicalismo y el solidarismo. Si bien la huelga estaba prohibida en los servicios públicos, se habían llevado a cabo huelgas en los servicios esenciales -- por los trabajadores de la seguridad social y de los transportes -- sin que haya habido despidos o sanciones. En Costa Rica no hay persecución sindical; por el contrario su país ha brindado asilo a sindicalistas extranjeros, quienes han gozado del clima de libertad del país. El movimiento sindical estaba fraccionado y dividido, carente de objetivos para la clase trabajadora -- a diferencia de las asociaciones solidaristas --. Esta situación no es imputable ni al Estado ni a los empleadores. Lamentó que no haya llegado a tiempo la memoria del Gobierno sobre la aplicación del Convenio, pero hizo votos para que la situación sea reparada a la brevedad. Esperaba que las próximas misiones de la Oficina puedan contribuir a la revisión de la legislación laboral en el sentido de las recomendaciones de la Comisión de Expertos. Entre tanto, la Comisión de la Conferencia debía tomar nota con especial interés de los grandes avances en la transformación y mejoramiento de la legislación laboral que ya habían tenido lugar en su país.

Los miembros trabajadores hicieron hincapié en lo relevante de la información suministrada por el Gobierno en el sentido de que la legislación será modificada en concordancia con los comentarios hechos por los expertos. Sugirieron que el contacto con la OIT esperado para el mes de julio debería convertirse en una misión de contactos directos. Expresaron la esperanza de que la legislación, sea en forma de proyecto o adoptada, será sometida para examen de la Comisión de Expertos.

Los miembros empleadores hicieron hincapié en que el problema no residía en la palabra "solidarista", sino en el hecho de las actividades antisindicales, tales como las asociaciones creadas y financiadas por los empleadores, las cuales encubrían algunas preferencias bajo la ley. Respecto de los cinco puntos mencionados, recapitularon sobre la existencia de diferentes puntos de vista en el aspecto del derecho a la huelga y de la cuestión de las reuniones de los dirigentes sindicales; por otro lado, veían una clara violación del Convenio en la prohibición, para los trabajadores extranjeros, de afiliarse a sindicatos y en la total prohibición de constituir sindicatos en las pequeñas empresas.

El representante gubernamental, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, tomó nota de las observaciones formuladas por los miembros de la Comisión de la Conferencia, y con especial interés de las intervenciones de los miembros trabajadores. Los miembros trabajadores habían hecho una intervención válida y correcta, que enfocaba el problema en su verdadera dimensión. Recalcó que los proyectos legislativos se encontraban ante la Asamblea Legislativa, a efectos de su discusión y aprobación. Los textos se habían comunicado a la Oficina, y serían sometidos a la Comisión de Expertos, a fin de que los pueda estudiar y pronunciarse sobre su contenido. Su Gobierno estaba dispuesto a apoyar todas aquellas decisiones que los interlocutores sociales acuerden consensualmente en el Consejo Superior del Trabajo, órgano tripartito en el que se debatían estos temas -- al igual que en la Asamblea Legislativa --. No se avalarían decisiones que no sean convenidas por los trabajadores y los empleadores. Su Gobierno estaba dispuesto a mejorar aquello que podía ser mejorado, como lo había expresado el presidente de la Comisión de Expertos en su intervención durante la discusión general. Aceptaba la propuesta de los miembros trabajadores de que este asunto sea tratado por una misión de contactos directos.

La Comisión tomó nota con interés de la adhesión expresada por el Ministro de Trabajo al sistema de control de la OIT. También tomó nota de que los equipos multidisciplinarios permitirían mejorar el diálogo entre su Gobierno y los órganos de control. La Comisión tomó nota de las informaciones escritas y orales detalladas suministradas por el representante gubernamental en relación con puntos que viene discutiendo desde hace años, lamentando sin embargo que la memoria debida por el Gobierno no haya sido enviada a tiempo para ser examinada por la Comisión de Expertos. La Comisión tomó nota con interés de las informaciones proporcionadas por el Gobierno según las cuales varios proyectos de ley han sido elaborados con la asistencia técnica de la OIT para poner la legislación en mejor conformidad con el Convenio. Observó no obstante que el Gobierno aún no está en posibilidad de garantizar a los trabajadores extranjeros tener acceso a funciones sindicales por lo menos una vez pasado un período razonable de residencia en el país, como lo requiere la Comisión de Expertos, dado que la prohibición de que los extranjeros ejerzan autoridad en los sindicatos se desprende de la Constitución Política. La Comisión expresó la esperanza de que la Comisión de Expertos podrá proceder en un futuro muy próximo a una evaluación completa de los proyectos elaborados en colaboración con la Oficina. Dado que estas cuestiones han sido objeto de la preocupación de la Comisión de Expertos, la Comisión confía en que podrá observar progresos decisivos en el conjunto de la legislación y de la práctica en todos los aspectos pendientes en un futuro muy próximo. En lo que se refiere en particular a las asociaciones solidaristas, la Comisión tomó nota con particular interés de que el Gobierno adoptará todas las medidas necesarias para que dichas asociaciones no asuman actividades sindicales (incluida la negociación colectiva a través de arreglos directos concluidos entre un empleador y un grupo no sindicado de trabajadores). Asimismo, la Comisión tomó nota con interés de que el Gobierno solicitó la asistencia técnica de la Oficina y no duda de que el Gobierno recibirá toda la ayuda necesaria para solucionar muy rápidamente los problemas aún pendientes. La Comisión tomó nota con interés de la declaración del Gobierno en el sentido de solicitar una misión de contactos directos en relación con la aplicación de este Convenio y, en particular, sobre la cuestión relativa a las asociaciones solidaristas. La Comisión expresó la esperanza de que dicha misión podrá tener lugar en un futuro muy próximo.