Cas individuel (CAS) - Discussion : 2007, Publication : 96ème session CIT (2007)

Convention (n° 122) sur la politique de l'emploi, 1964 - Italie (Ratification: 1971)

Une représentante gouvernementale a présenté les caractéristiques du marché du travail italien et examiné, notamment, la question du développement du marché du travail et celle des politiques menées par le gouvernement en la matière.

En ce qui concerne tout d'abord le taux d'emploi, il a été observé que celui-ci a considérablement augmenté, surtout dans les régions au nord du pays mais également de façon moins notable dans le sud, et que l'on constate une augmentation du taux d'emploi des femmes même si celui-ci demeure insuffisant et inférieur à celui des hommes. En ce qui concerne le taux de chômage, celui-ci est en baisse et s'établit à 6,8 pour cent, ce qui constitue une tendance qui est à l'opposé de celle que l'on rencontre dans les autres pays européens. Le taux de chômage des femmes est de 8,8 pour cent et des mesures doivent être prises afin de le rapprocher de celui des hommes qui s'établit, pour sa part, à 5,6 pour cent. Globalement, le chômage est en diminution dans l'ensemble du pays même si cette baisse est plus importante dans les régions du nord que dans celles du sud. Le chômage de longue durée est encore à un niveau trop élevé puisqu'il affecte 2,5 pour cent des hommes et 4,4 pour cent des femmes surtout dans les régions du sud du pays. En ce qui concerne le taux d'activité, l'oratrice a estimé qu'il n'était pas encore à un niveau suffisamment haut et a constaté une baisse du taux d'activité des femmes dans les régions sud, ce qui pouvait être lié au phénomène de travail au noir que le gouvernement s'efforce par tous les moyens de combattre. Le travail des jeunes est lui aussi à un niveau insuffisant et le gouvernement considère qu'il s'agit là d'un problème qu'il entend combattre au moyen d'une politique active contre la précarité et le chômage des jeunes. L'oratrice a poursuivi en observant que l'Italie dispose d'un système de formation caractérisé par un haut niveau de dispersion scolaire qui est néanmoins en baisse constante depuis 2000. Le nombre de diplômés, hommes et femmes, est en augmentation et l'on constate que les deux tiers des jeunes réussissent la transition de l'école vers l'université. Le pays est également confronté à certains problèmes nouveaux liés à la flexibilisation du marché du travail et l'on ne dénombre pas moins de deux millions d'emplois temporaires localisés essentiellement dans les régions du sud, ce qui représentent 9,2 pour cent des emplois au total. Il convient à cet égard de favoriser le recours aux contrats à durée indéterminée. En outre, le travail à temps partiel, autrefois peu développé, est actuellement en nette progression dans l'ensemble du pays et touche surtout les femmes. Quant aux contrats précaires ou atypiques, qui n'accordent pas aux travailleurs de garantie de transformation en contrats à durée indéterminée, comme le travail à projet, leur nombre s'élève à 400 000.

L'oratrice a rappelé que les lignes d'action fixées par le gouvernement pour intervenir sur ces sujets consistent à agir dans le domaine de la lutte contre la précarité, à prendre des mesures favorisant l'emploi à durée indéterminée et des mesures tendant à faire émerger le travail non déclaré, à améliorer la protection sociale des travailleurs précaires, à soutenir l'action de l'inspection du travail contre le travail au noir et en même temps à inciter les entreprises concernées à régulariser leurs activités et, enfin, à développer un projet de loi sur la sécurité et la santé sur le lieu de travail. A cet égard, le gouvernement organise en collaboration avec les partenaires sociaux des tables rondes pour l'élaboration d'un nouveau système d'amortisseurs sociaux, de mesures de transition professionnelle et visant la réduction du travail au noir et de la précarité ainsi que pour discuter de la question des retraites. Pour conclure, l'oratrice a souligné l'importance du dialogue social et de la concertation entre les partenaires sociaux aux fins de l'élaboration et du développement des politiques nationales, et a affirmé que l'action du nouveau gouvernement dans ce domaine aura pour objectif la recherche d'une meilleure cohésion sociale.

Les membres employeurs ont rappelé que ce cas date d'il y a une vingtaine d'années et que le gouvernement a été invité à s'expliquer devant cette commission à au moins une demi-douzaine de reprises. La commission d'experts a reconnu que le gouvernement avait fourni un rapport complet, un tel niveau de coopération devant également être vivement apprécié par la Commission de la Conférence. Ce cas est atypique dans la mesure où il ne s'agit pas de déterminer si une question législative ou un fait nouveau est compatible avec les termes d'une convention ratifiée mais de questions plus larges et moins précises. La question fondamentale consiste à savoir si les politiques de l'emploi et du marché du travail du gouvernement italien sont compatibles avec l'obligation que lui fait la convention de prendre des mesures actives pour promouvoir l'emploi, réduire les disparités sociales par l'emploi, et ce en consultation avec les partenaires sociaux. Bien qu'imprécises, ces questions ne sont pas moins importantes que celles impliquant une analyse juridique plus traditionnelle. La Commission de la Conférence avait noté ce point dans des observations antérieures sur l'Italie et, en 1998, avait décidé de garder à l'esprit "la difficulté particulière qu'il y a à évaluer l'application d'une convention qui requiert l'élaboration et la mise en œuvre d'une politique".

Les observations les plus récentes de la commission d'experts portent sur quatre sujets, à savoir la position macroéconomique du pays dans la mesure où elle affecte le marché du travail, les mesures de promotion de la flexibilité du marché du travail, les mesures liées aux ressources humaines, à l'éducation et à la formation, et la participation des partenaires sociaux. Ces observations et demandes de la commission d'experts semblent fondées et il n'y a pas de raison de s'en éloigner.

S'agissant du chômage, la commission d'experts a attiré l'attention, dans le prolongement de ses observations antérieures, sur les impacts inégaux du fléau du chômage dans les différentes régions du pays et elle a prié le gouvernement de "favoriser la cohésion territoriale afin de redresser les disparités régionales". En tant que proposition générale, cette demande est loin d'être infondée, mais la commission d'experts n'a guère fourni de véritables orientations à cet égard. Cela n'est pas surprenant, dans la mesure où les solutions à l'application de cette convention sont de nature politique et non juridique. Or c'est dans le domaine juridique que la commission est compétente et non dans le domaine politique.

Bien que considérant que les mesures politiques les plus adaptées à la lutte contre le chômage de longue durée dépendent des circonstances nationales et, par conséquent, que tout examen international de ces questions est par définition limité, les membres employeurs ont rappelé le point de vue qu'ils ont déjà exprimé sur cette question dans de nombreux débats portant sur les politiques relatives à la réforme du marché du travail, dans le cadre de l'OIT, tant à la session actuelle de la Conférence qu'au sein du Conseil d'administration ou dans des réunions régionales. A cet égard, on devrait retenir une approche globale (et non fragmentée) de l'éventail des mesures concernées, qui sont liées les unes aux autres; on devrait procéder à une réforme structurelle et non adopter des mesures ponctuelles; les problèmes à long terme nécessitent une planification à long terme et de la persévérance. En leur qualité d'employeurs, ils ont considéré également que la "législation" de l'OIT elle-même doit faire l'objet d'un réexamen régulier afin de s'assurer qu'elle ne décourage pas le véritable emploi. Ces problèmes ne sont pas spécifiques à l'Italie et de nombreux autres pays sont confrontés au même type de questions à divers degrés. Aucun pays ne saurait affirmer qu'il a suffisamment fait dans ce domaine, et les réformes entreprises dans le monde sont un processus de longue haleine. Quant à la tâche de cette commission, elle consiste à vérifier que les réformes se poursuivent dans la bonne direction et que les pays tirent les enseignements de l'expérience des autres. Des réformes structurelles d'un type ou d'un autre sont également suggérées par l'OCDE, la Banque mondiale et le FMI. Dans l'ensemble, il est clair que le gouvernement se rend compte de la tâche à accomplir. Quant à savoir s'il a adopté la bonne combinaison de solutions, on en jugera à l'aune des résultats, ainsi qu'aux autres mesures que la commission d'experts l'ont invité à prendre.

Les membres travailleurs ont observé que la convention no 122 est considérée comme prioritaire car elle guide et oriente le travail des Membres de l'OIT dans le domaine de la politique socio-économique. Le droit au travail y est reconnu comme un droit individuel devant être garanti par une action volontariste du côté des gouvernements, en coopération avec les partenaires sociaux, pour promouvoir le plein emploi et combattre le chômage et l'insécurité.

La proclamation par la Déclaration de Philadelphie du droit de toute personne au travail, au libre choix de ce travail, dans des conditions équitables et satisfaisantes et à la protection contre le chômage restent pleinement d'actualité aujourd'hui à travers la notion de travail décent. Pour y parvenir, il est nécessaire que les responsables politiques et les partenaires sociaux reconnaissent le caractère prioritaire du plein emploi et refusent une politique consistant à laisser le libre fonctionnement des marchés régir seul le marché du travail.

Dans le respect des principes essentiels qu'elle énonce, la convention offre aux Membres de l'OIT un cadre pour développer leurs politiques de l'emploi selon leurs propres méthodes et partant des spécificités nationales dans le but de réduire le chômage de manière significative. Comme le souligne le rapport de la commission d'experts, le taux de chômage reste élevé et l'on constate un ralentissement de la croissance de l'emploi ainsi qu'un sérieux déficit en capital humain. Les disparités régionales sont importantes, notamment entre le nord et le sud du pays. La difficile intégration de certains groupes cibles, notamment les jeunes et les chômeurs de longue durée, est également examinée. Néanmoins, la question principale qui se pose est celle de savoir quelles politiques sont développées par le gouvernement italien pour augmenter l'emploi et pour favoriser une meilleure répartition du travail avec moins de disparités et d'inégalités, l'autre question étant celle de savoir si ces politiques sont en conformité avec les dispositions de la convention. Celle-ci établit la nécessité d'associer pleinement les partenaires sociaux afin qu'ils collaborent à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l'emploi.

La commission d'experts concentre ses observations sur les critiques formulées par les syndicats italiens concernant les réductions d'impôts inéquitables consenties par le gouvernement précédent, la flexibilisation du marché du travail, les textes normatifs de 2003 concernant la réforme du marché du travail et la faible implication ou la consultation purement formelle des partenaires sociaux dans l'élaboration et l'évaluation des politiques. Son rapport se limite à prier les autorités italiennes de fournir des renseignements supplémentaires dans leur prochain rapport. En effet, le gouvernement précédent avait comme priorité la flexibilisation du marché du travail et une individualisation des contrats de travail. La législation adoptée en 2003 a entraîné une grave précarisation du marché du travail, notamment en introduisant de nouvelles formes d'emploi et de nouveaux types de contrats flexibles et en réduisant la sécurité de l'emploi et la protection des travailleurs contre les cas d'abus. Le nouveau spectre de la flexicurité hante l'Europe et les instances internationales. Au lieu de servir à garantir plus de sécurité aux travailleurs avec des contrats précaires, ce concept a été vidé de son contenu positif et sert d'argument pour détruire la protection contre le licenciement, flexibiliser les contrats traditionnels et mettre fin à la primauté du contrat de durée indéterminée. La Commission européenne annonce d'ailleurs une communication sur ce thème pour la fin juin 2007 dans la continuation du Livre vert sur la modernisation du droit du travail publié fin 2006. Le gouvernement semble aujourd'hui vouloir changer de cap et adopter une autre politique de l'emploi, une autre approche de la question de la flexicurité et d'autres relations avec les partenaires sociaux. La commission doit encourager le gouvernement dans cette voie.

Le membre travailleur de l'Italie a pris acte des déclarations de la représentante gouvernementale et reconnu que les questions en discussion sont en grande partie l'héritage de l'action du gouvernement précédent. Ce dernier a tout fait pour libéraliser le marché du travail, reculer l'âge de départ à la retraite et attaquer les fondements même du tripartisme et du dialogue social.

L'attitude du nouveau gouvernement mérite par conséquent d'être saluée, tout comme la reprise de la négociation tripartite en ce qui concerne, notamment, une nouvelle législation du travail. Un véritable dialogue social est néanmoins fondé sur des positions claires et des actes en conséquence. Une position univoque du gouvernement en matière de législation sociale et du travail est donc souhaitable car, en dépit de certaines actions accomplies à l'occasion de la loi budgétaire 2007, il n'existe pas encore de politique cohérente abordant l'ensemble des problèmes sur le terrain.

Sous prétexte de moderniser le marché du travail, la loi no 30/2003 a entraîné une grave précarisation des relations de travail. Le gouvernement veut aujourd'hui éliminer les pires formes de contrats de travail établies par ce texte, mais l'objectif devrait plutôt être de revenir à la situation où le contrat à durée indéterminé constituait le type normal de contrat de travail. Les données statistiques indiquent une grave détérioration de la situation de l'emploi dans le pays. En 2005, pour la première fois depuis 1995, alors que le nombre de personnes au travail augmentait très faiblement, en termes de postes de travail équivalent à temps plein l'emploi baissait de 0,4 pour cent par rapport à l'année précédente. Les contrats à durée déterminée sont le principal moyen des jeunes d'entrer sur le marché du travail, mais ces contrats évoluent de plus en plus rarement en contrats à durée indéterminée, et la situation est encore plus grave chez les jeunes travailleurs. En outre, l'introduction en 2003 des "contrats à projet" a seulement changé le nom d'une relation de travail atypique servant à dissimuler un travail subordonné. Selon les statistiques officielles, sur 25 relations de travail de ce type une seule évolue vers un contrat à durée indéterminée, alors que dans 30 pour cent des cas les personnes se retrouvent au chômage.

Les distorsions du marché du travail sont de plus en plus marquées. Le sud du pays est témoin d'un phénomène très préoccupant de baisse du taux d'emploi. Ainsi, de plus en plus de personnes ne recherchent plus un emploi de manière active et viennent grossir les rangs des travailleurs irréguliers et au noir. En dépit de certaines actions du gouvernement, l'économie illégale représente au minimum 18 pour cent du PIB. Le problème du chômage de longue durée persiste pour les jeunes travailleurs comme pour les seniors.

D'une manière générale, la situation est loin de l'objectif de la convention de stimuler la croissance et le développement en élevant le niveau de vie et en surmontant le chômage et le sous-emploi, et de l'objectif d'une politique active destinée à promouvoir le plein emploi, productif et librement choisi. La libéralisation du marché du travail a constitué l'unique objectif du gouvernement précédent au détriment et dans l'ignorance des politiques industrielles, de la recherche, de la valorisation du territoire, pourtant nécessaires à une compétitivité accrue dans les domaines de pointe, au lieu de la recherche de solutions en vue de concurrencer les économies émergeantes. Des mesures politiques demeurent nécessaires à cet égard tout comme l'allocation de ressources publiques à l'éducation et à la recherche industrielle.

Les confédérations syndicales italiennes proposent par conséquent que les priorités de la négociation tripartite nationale soient les suivantes: la lutte contre la précarisation du travail au-delà des mesures prises dans la loi budgétaire de 2007; l'élaboration d'un plan d'action limitant sur le plan législatif le recours aux contrats de durée déterminée et prévoyant l'abolition des nombreuses formes de travail atypique établies par la loi de 2003 pour redonner une importance centrale au principe du contrat à durée indéterminée. Il convient également de garantir à tous les types de relation de travail des prestations sociales de chômage quel que soit le secteur économique ou la taille des entreprises, d'abroger l'extension de l'âge de la retraite et de mettre en place un système incitant les entreprises à maintenir les seniors dans l'emploi avec une flexibilité choisie vers la retraite. Sont également nécessaires des ressources suffisantes en faveur de la formation et une nouvelle politique de l'éducation. La mise en œuvre de la politique de lutte contre le travail au noir et en faveur de l'égalité de traitement pour les travailleurs migrants constitue également un élément d'une politique de l'emploi pleinement conforme aux principes de la convention no 122.

Pour conclure, l'orateur a souhaité que, compte tenu de l'impossibilité pour la commission de discuter du cas de la Colombie, le gouvernement italien fasse pression sur ce gouvernement aux fins de la mise en œuvre de l'accord tripartite signé en 2006. Il a espéré que le gouvernement engagera rapidement les réformes législatives dans le respect des recommandations de la commission d'experts et de la Commission de la Conférence.

Le membre travailleur de l'Inde a rappelé que deux grands syndicats italiens ont envoyé des commentaires à la commission d'experts concernant la baisse et l'irrégularité des taux d'emploi et de productivité, la persistance d'un taux élevé de chômage de longue durée ainsi que des réductions d'impôts inéquitables et inefficaces qui affectent indirectement les travailleurs. Qui plus est, il faut maintenir une certaine cohésion territoriale dans la croissance nationale et la flexibilité du travail doit être le fruit de la négociation collective et non dépendre des ordres arbitraires du gouvernement et des employeurs. Il devrait exister un mécanisme tripartite permettant de s'assurer que les réformes ne soient pas contraires aux intérêts des travailleurs. La sécurité de l'emploi constitue un droit important pour les travailleurs, sans lequel toute autre forme de sécurité perd toute signification. Par conséquent, le gouvernement doit faire davantage d'efforts.

L'orateur a fait état de sa solidarité avec les travailleurs italiens et a demandé au gouvernement de fournir des informations sur l'application efficace d'une politique de l'emploi adéquate et de garantir le plein emploi des femmes, promouvoir l'emploi des travailleurs âgés, prendre des mesures pour former les travailleurs et assurer une véritable participation des syndicats aux réformes de l'emploi au lieu de consultations sommaires, ce dont se plaignent les syndicats italiens.

La membre travailleuse de la France a observé qu'une rupture avec la loi no 30/2003 serait en même temps une rupture avec l'idée selon laquelle le droit du travail fait obstacle à la compétitivité et à la croissance. Il s'agit d'une loi adoptée par le pouvoir exécutif accordant une large place au principe de flexibilité et atténuant le caractère impératif des règles de droit au profit de l'autonomie contractuelle, ce qui, dans la pratique, tourne à l'avantage de l'employeur. Parmi les différents types de contrats institués, le contrat de collaboration coordonnée et continue considère comme une prestation de service ce qui est en fait une relation de travail. Le travail sur appel constitue, lui, un autre moyen de sous-payer les travailleurs en disponibilité. Quant au travail partagé ou encore au contrat à projet, ils constituent d'autres formes de précarisation instituées par le système établi en 2003 au même titre que la flexibilisation du travail à temps partiel ou l'extension de la possibilité de recourir aux heures supplémentaires, voire de modifier les horaires de travail, pourtant éléments essentiels du contrat de travail. Il s'ensuit une généralisation du sous-emploi dont l'élimination est pourtant un des objectifs de la convention examinée. L'affaiblissement de la liberté des travailleurs au profit de celle des employeurs et la baisse de revenus occasionnée par la multiplication des contrats précaires vont également à l'encontre de l'objectif d'augmentation du niveau de vie à travers une politique active d'accès à l'emploi. La présente convention est absolument clé dans un contexte international marqué par les pressions en faveur de la flexibilisation. Il s'agit d'un instrument permettant de lutter contre le phénomène des travailleurs pauvres qui s'accroît en Europe. Les contrats à temps partiels subis et les faibles salaires horaires sont le résultat de cette situation qui touche, par ailleurs, surtout les femmes. En outre, au-delà de la simple création d'emplois, il convient de s'interroger sur le type et la qualité de ces emplois. Pour conclure, l'oratrice a soutenu l'appel du membre travailleur de l'Italie au respect de la convention et demandé que le gouvernement procède à l'abrogation de la loi no 30/2003.

La représentante gouvernementale a souligné que son gouvernement n'avait pris ses fonctions que depuis un an et que plusieurs des éléments et demandes avancés par les représentants des travailleurs sont déjà pris en compte. Ainsi, la flexibilité n'est pas un élément clé de la politique menée par le gouvernement; le travail à durée indéterminée est considéré comme devant être la norme; la lutte contre la précarité et contre le travail au noir est une priorité; la création d'emplois pour les jeunes et les femmes et la réduction des disparités existant entre le Nord et le Sud étant l'un des objectifs de cette politique. Le gouvernement a ouvert quatre "tables de négociation" auxquelles les partenaires sociaux sont associés afin de formuler des politiques dans ce domaine.

L'oratrice a fait observer que la discussion semble appartenir au passé, à un autre gouvernement. En effet, le gouvernement actuel a déjà changé des choses et des résultats commencent à être visibles, notamment en ce qui concerne l'emploi des femmes, la baisse de la pauvreté et la lutte contre le travail au noir.

Les membres employeurs ont constaté qu'il n'était pas facile d'obtenir un consensus sur les questions de politique du marché du travail. On ne peut pas légiférer contre le chômage, et la seule chose que l'on puisse faire est d'adopter des politiques qui permettront de progresser en la matière. L'un des domaines dans lesquels il semble exister un consensus est le fait qu'un emploi utile et productif est l'une des clés de la dignité humaine et économique et du bien-être. C'est un moyen de sortir de la pauvreté et de ne plus être défavorisé sur le plan social. Un autre élément de consensus concerne le fait que les mesures pour réduire le chômage et aider les groupes vulnérables exigent un engagement et un soutien qui vont au-delà du gouvernement, surtout si des changements structurels sont nécessaires. Les réformes sont rarement efficaces quand elles sont imposées contre la volonté des communautés concernées. Aussi le point de vue de la commission d'experts selon lequel il faut que les partenaires sociaux participent à l'élaboration de ces mesures reflète-t-il la bonne approche.

Le changement de gouvernement donne l'opportunité d'adopter de nouvelles méthodes et d'appliquer de nouvelles idées, et aussi de trouver de nouvelles solutions, ce qui semble être la voie suivie par le gouvernement. Les informations demandées par la commission d'experts arrivent donc à point nommé car elles donnent au nouveau gouvernement l'occasion d'informer la communauté internationale de ses intentions et des méthodes qu'il entend utiliser pour atteindre les objectifs de la convention.

Les membres travailleurs ont invité le gouvernement à continuer à fournir tous les renseignements demandés pour permettre à la commission de les examiner de manière plus approfondie. Le gouvernement doit tout faire pour combattre le chômage élevé ainsi que les disparités et inégalités qui existent sur le marché du travail et pour lutter contre la précarisation croissante du travail. La révision de la loi no 30 de 2003 doit également être une priorité. Il est satisfaisant d'entendre le gouvernement indiquer que les contrats à durée indéterminée doivent rester la norme et que la flexibilité n'est plus au centre de la politique de l'emploi. L'Italie devrait défendre cette position auprès des instances européennes. Enfin, et comme indiqué par la commission d'experts, la politique de l'emploi doit être élaborée avec les partenaires sociaux afin d'obtenir leur soutien dans la mise en œuvre des réformes nécessaires. Il semble que ce soit désormais de nouveau le cas en Italie.

La commission a pris note de la présentation interactive et des informations détaillées et édifiantes présentées par la représentante du gouvernement ainsi que de la discussion qui a suivi au sujet des mesures de soutien du marché du travail prises par le gouvernement en application de cette convention prioritaire.

La commission s'est également félicitée de la légère progression du taux d'emploi et de la diminution du taux de chômage, ainsi que des autres indicateurs du marché de l'emploi rapportés par le gouvernement qui a fait connaître son intention de réduire l'emploi temporaire et à temps partiel, de lutter contre le travail non déclaré et de promouvoir l'emploi productif des catégories les plus vulnérables, en particulier des jeunes à la recherche d'un premier emploi, des femmes et des populations des régions les moins favorisées. Le nouveau gouvernement se propose notamment de favoriser le dialogue social afin d'élaborer une politique active de l'emploi et de modifier ainsi les dispositions de la loi no 30 de 2003 relative à la réglementation du marché du travail.

La commission a fait valoir en outre que les mesures tendant à une plus grande flexibilité du marché du travail devraient garantir aux travailleurs et une protection adéquate contre le licenciement et l'accès à un contrat à durée indéterminée pour un travail productif et librement choisi. Elle a incité le gouvernement à continuer d'orienter l'ensemble de ses programmes nationaux vers un plein emploi productif et la promotion d'un travail décent et de haute qualité pour tous comme l'exige la convention. Elle a demandé qu'il communique dans son prochain rapport des informations détaillées sur les modalités selon lesquelles l'expérience et l'avis des partenaires sociaux sont pris en considération pour la formulation et la mise en œuvre des politiques de l'emploi. Le rapport devra également contenir des informations sur l'impact des mesures prises pour favoriser un accès plus large des femmes à un emploi productif, pour lutter contre le chômage des jeunes et pour remédier aux disparités régionales en matière d'emploi.