Demande directe (CEACR) - adoptée 2024, publiée 113ème session CIT (2025)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Panama (Ratification: 1966)
Protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, 1930 - Panama (Ratification: 2016)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) y del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), recibidas el 19 de febrero de 2024 y el 31 de agosto de 2023, respectivamente.

I. Artículos 1, 1), y 2, 1) del Convenio y artículo 1, 1) del Protocolo. 1. Plan Nacional y acción sistemática y coordinada. En relación con la acción sistemática y coordinada de las entidades responsables en la lucha contra la trata de personas, el Gobierno informa en su memoria que el Consejo Directivo de la Comisión Nacional contra la Trata de Personas (CNTP) adoptó el tercer Plan Nacional contra la Trata de Personas para el periodo 2022-2027 (Decreto Ejecutivo núm. 156 de 2023), el cual retoma los cinco ejes estratégicos de los planes anteriores: i) prevención, sensibilización y concientización; ii) atención y protección a las víctimas; iii) persecución del delito; iv) cooperación internacional, y v) seguimiento y monitoreo del Plan Nacional.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la CNTP realiza el monitoreo y la evaluación del Plan Nacional para medir los resultados de las políticas y, al respecto, informa sobre el incremento de las denuncias anónimas, la tipología de las víctimas y la atención que se les brindó en 2021 y 2022 (en su mayoría personas desplazadas fuera del territorio de su nacionalidad y víctimas de trata con fines de explotación laboral). La Comisión observa sin embargo que el Gobierno no comunica información sobre la adopción y el contenido de los informes de evaluación trimestrales y anuales elaborados por la CNTP (artículos 12 y 13, Decreto núm. 303 de 2016), así como tampoco, sobre la coordinación y las consultas con las organizaciones de trabajadores y empleadores respecto a la elaboración y aplicación de los planes nacionales. A este respecto, la Comisión toma nota de que el CONATO en sus observaciones alega falta de coordinación de las políticas oficiales, ausencia de información estadística y de informes por parte de la CNTP, y falta de reuniones entre el sector oficial y privado, incluyendo a las organizaciones sindicales. La Comisión pide al Gobierno que transmita información sobre las acciones llevadas a cabo por la CNTP para garantizar una acción sistemática y coordinada de todas las entidades responsables de la aplicación del Plan Nacional contra la Trata de Personas 2022-2027, así como sobre los resultados obtenidos, y los informes de seguimiento del cumplimiento del Plan Nacional. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que indique la forma en que se realizan las consultas con las organizaciones de empleadores y de trabajadores sobre la aplicación y evaluación del Plan Nacional y recuerda al respecto que las organizaciones de trabajadores no integran el Consejo Directivo de la CNTP.

2. Artículo 2 del Protocolo. Prevención. Apartados a) y b). Sensibilización e información. En respuesta al pedido de la Comisión sobre el establecimiento del sistema integrado de estadísticas sobre la trata de personas, el Gobierno anuncia que no cuenta con información precisa que responda a la solicitud. La Comisión observa que el Plan Nacional cuenta dentro de sus objetivos estratégicos, el registro y la sistematización de las denuncias y procesos judiciales, el diseño y aplicación de indicadores de medición para el seguimiento de la implementación del Plan Nacional, así como el intercambio de información estadística a través de un sistema integrado de estadísticas. Habida cuenta de la importancia de contar con información y datos estadísticos fiables, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que transmita información sobre el establecimiento del sistema integrado de estadísticas sobre la trata de personas y el mapeo de las víctimas, así como sobre los datos recopilados a través de este sistema.

Apartado c). Reforzamiento de los servicios de inspección. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral ha desarrollado diversas actividades de sensibilización y formación a las instituciones competentes en la detección y represión de la trata de personas, tales como, jueces, defensores de víctimas, fiscales, personal del Servicio Nacional de Migración, funcionarios de los aeropuertos y puertos, del Ministerio Público, entre otros. La Comisión toma nota de que el tercer Plan Nacional prevé nuevamente las inspecciones laborales conjuntas y observa que el Gobierno no proporcionó información al respecto.

Por otra parte, la Comisión toma nota de que el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en sus observaciones finales del año 2023, expresó su preocupación por los informes relativos a las precarias condiciones laborales de los trabajadores domésticos, cuya mayoría son mujeres afrodescendientes, indígenas y migrantes. (CCPR/C/PAN/CO/4). La Comisión pide nuevamente al Gobierno información sobre las visitas de inspección laboral conjuntas realizadas en el marco de la ejecución del Plan Nacional (2022-2027), así como información sobre la implementación de medidas para reforzar las capacidades de los servicios de inspección en la prevención y detección de casos de trata con fines de explotación laboral, en especial en el servicio doméstico.

Apartado d). Protección de los trabajadores migrantes durante el proceso de contratación. En relación con la supervisión del proceso de contratación y de las condiciones de empleo de los trabajadores migrantes, el Gobierno informa que el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, en conjunto con la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), ha desarrollado actividades de promoción y capacitación en el reclutamiento ético, para prevenir la trata de personas, dirigidas a los administradores de agencias privadas de colocación, departamentos de recursos humanos, así como a estudiantes en carreras afines a la materia. Asimismo, la Comisión toma nota de la implementación de un mecanismo para validar ofertas de trabajo internacional y nacional, a través de una alianza con OIM y la utilización de un Sistema Internacional de Integridad en el Reclutamiento (IRIS). La Comisión alienta al Gobierno a continuar implementando medidas de capacitación y a reforzar la supervisión del proceso de contratación y de las condiciones de trabajo de los trabajadores migrantes a fin de evitar que se vean incursos en situaciones de trabajo forzoso.

Apartado e). Apoyo a la diligencia de los sectores público y privado. La Comisión recuerda que el Plan Nacional prevé, al igual que el plan anterior, las alianzas con el sector empresarial e industrial para combatir la trata de personas y observa que el Gobierno no comunicó información al respecto. La Comisión recuerda que, de acuerdo con el artículo 2, e) del Protocolo, una de las medidas para prevenir el trabajo forzoso consiste en el respaldo por parte del Gobierno a los sectores público y privado para que actúen con la debida diligencia a fin de prevenir el trabajo forzoso y de responder a los riesgos que conlleva. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas para apoyar los sectores públicos y privados al respecto. De igual modo, la Comisión pide al Gobierno información sobre la implementación de las alianzas con el sector empresarial e industrial para combatir la trata de personas y otras formas de trabajo forzoso, y en especial, sobre los acuerdos firmados con estos sectores, tal como está previsto en el Plan Nacional.

3. Artículo 3 del protocolo. Identificación y protección de las víctimas. La comisión toma nota de la información estadística según la cual para el año 2020, el 55 por ciento de los casos de trata de personas fueron mujeres, el 28 por ciento correspondió a la modalidad de explotación sexual y el 27 por ciento a otros delitos, teniendo la modalidad de explotación laboral un nueve por ciento. Para el año 2022, el 62 por ciento correspondió a la modalidad de explotación sexual y el 38 por ciento a la explotación laboral. Finalmente, para el año 2023, el 100 por ciento correspondió a explotación laboral y el 89 por ciento de las víctimas de trata fueron mujeres. El Gobierno informa también que, en el año 2021, el Ministerio de Seguridad por conducto de la Oficina Institucional contra la trata de personas y la secretaria general de la Comisión Nacional, atendió a 34 víctimas y posibles víctimas, brindando asistencia legal, de salud, psicológica, solicitudes de permiso migratorio y ayudas humanitarias. Al respecto, la comisión toma debida nota de la adopción de la guía de detección de casos de trata de personas entre población migrante (2024), destinada al personal del Servicio Nacional de Migración, Policía Nacional, Servicio Nacional de Fronteras y Sociedad Civil, la cual tiene un enfoque de derechos humanos y es un referente de orientación para estas autoridades, así como del Decreto Ejecutivo núm. 108 de 2022, el cual amplió el permiso temporal humanitario de protección, a los dependientes de las personas identificadas como víctimas de trata de personas.

La Comisión observa el Plan Nacional (2022-2027) retomó la medida prevista en el Plan Nacional anterior relativa a la construcción de un albergue temporal para la atención de víctimas de trata de personas, y que el Gobierno no proporcionó información acerca de las medidas adoptadas para la construcción de dicho albergue. La Comisión pide al Gobierno que continúe tomando medidas para la identificación efectiva de las víctimas de trata de personas, y que comunique información sobre las victimas identificadas (número, edad, sexo) y el tipo de asistencia brindada. Finalmente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno información sobre la construcción del albergue temporal para la atención exclusiva de víctimas de trata de personas, tal como previsto en el Plan Nacional.

4. Artículo 4 del Protocolo. Acceso a mecanismos de recurso y de reparación. En respuesta al pedido de la Comisión sobre los casos en los que los Tribunales han ordenado la indemnización de las víctimas, así como las medidas adoptadas para ejecutar dichas decisiones, el Gobierno indica que se han emitido decisiones judiciales condenatorias por el delito de trata, sin embargo, no se ha indemnizado a las víctimas. En este punto, la Comisión recuerda que el artículo 4 del Protocolo establece la obligación de velar porque las víctimas de trabajo forzoso, independientemente de su situación jurídica, gocen de salvaguardas necesarias para acceder a medidas de reparación apropiadas y eficaces. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho a la reparación de las víctimas y que proporcione información sobre los casos en que los tribunales han ordenado indemnización a las víctimas. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que informe sobre las medidas con que cuentan las víctimas de trata para obtener reparación cuando la situación no permite iniciar un procedimiento penal o cuando las victimas regresan a su país de origen.

5. Artículo 25 del Convenio y artículo 1, 1) del Protocolo. Persecución y aplicación de Sanciones. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que mediante sentencia núm. 140TJ-A de 9 de julio de 2021 se impuso una condena de 23 años de prisión, por los delitos de trata de personas (servidumbre sexual) en modalidad agravada y que, mediante sentencia núm. 13 de 2021, se impuso una pena principal de 20 años de prisión, y accesoria de inhabilitación de funciones públicas, por el delito de trata de personas. El Gobierno indica además que para el año 2022, la Dirección de Inspección de Trabajo detectó a 22 personas en riesgo o con indicios del delito de trata con fines de explotación laboral.

Por otra parte, la Comisión toma nota de que el Comité de Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, en sus observaciones finales del año 2022, examinó con preocupación el requisito de desplazamiento, incluido dentro de los elementos constitutivos del delito de trata, el escaso número de investigaciones, enjuiciamientos y condenas de tratantes, así como la falta de protocolos para llevar a cabo investigaciones y enjuiciamientos en relación con las víctimas localizadas por la Comisión Nacional contra la Trata de Personas y la Policía (CEDAW/C/PAN/CO/8).

La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre los casos en que la inspección de trabajo y las autoridades policiales han detectado posibles situaciones de trata de personas u otras formas de trabajo forzoso, las investigaciones realizadas y la forma de articulación entre la inspección de trabajo y demás autoridades competentes para adelantar la investigación y judicialización penal correspondiente. De igual modo, la Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre el número de investigaciones y procesos judiciales en curso y concluidos, en que se hayan aplicado el artículo 456-A del Código Penal, que tipifica la trata de personas, o el artículo 456-D, que criminaliza el hecho de someter o mantener a personas para realizar trabajos o servicios mediante fuerza, engaño, coacción o amenaza, así como sobre las sanciones impuestas.

II. Artículos 1, 1), y 2, 1) del Convenio. Imposición de sanciones por no cumplir con la obligación de trabajar horas extraordinarias. En sus comunicaciones, la CONUSI indica que los trabajadores de los remolcadores del Canal de Panamá se ven obligados a desarrollar horas extraordinarias en el marco de su obligación de realizar relevos, bajo la amenaza de ser despedidos, a pesar de las condiciones de fatiga, agotamiento o cualquier otro factor que pueda afectar al trabajador. La CONUSI se refiere al artículo 167 (tabla b) del Reglamento de Administración de Personal (RAP), que prevé como falta, el no presentarse a trabajar horas extraordinarias y como una de las sanciones aplicables, el despido. En respuesta, el Gobierno transmite información detallada sobre el RAP y la Convención Colectiva de la Unidad de Capitanes y Oficiales de Cubierta, así como dos decisiones de la Corte Suprema de Justicia (una de la Sala Plena (2017) y otra de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo Laboral (2020)). Asimismo, el Gobierno indica que los capitanes de remolcador son trabajadores que han aceptado libremente sus condiciones de trabajo (previstas en el Convenio Colectivo de la Unidad de Capitanes y Oficiales de Cubierta y en el RAP), las cuales establecen la posibilidad de asignar, en ciertos casos, tiempo extraordinario con la remuneración debida; por lo que, considera que no existe una situación de trabajo forzoso. Explica además que el Canal de Panamá cuenta con un reglamento sobre las normas de salud y seguridad social, y que la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) ha realizado periódicamente revisiones médicas, controles y registros de seguridad al personal que se encuentra en puestos críticos, como los capitanes de remolcador.

La Comisión toma nota de estas informaciones y observa que las horas extraordinarias realizadas por los capitanes de remolcador en el marco del relevo están previstas y encuadradas por el régimen laboral que se les aplica (RAP, Convención Colectiva y Manual de Operaciones de Remolcadores), así como que la Corte Suprema de Justicia no cuestionó la legalidad de las sanciones que se prevén en caso de no realizarlas. No obstante, la Comisión pideal Gobierno información sobre el número de trabajadores que han sido desvinculados por esta falta y el número de inspecciones realizadas por las autoridades del Canal de Panamá, para seguir velando por que la imposición de horas extraordinarias resultante de la obligación de realizar relevos se encuadre en límites de proporcionalidad y no incida en la salud y seguridad de los trabajadores.