Cas individuel (CAS) - Discussion : 2024, Publication : 112ème session CIT (2024)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Japon (Ratification: 1965)

Informations écrites communiquées par le gouvernement

i) Droit du personnel de lutte contre l’incendie de se syndiquer

Entre le 18 janvier 2019 et le 26 juin 2023, le ministère de l’Intérieur et des Communications (MIC) a consulté de manière régulière les employeurs pour répondre à la note du président.

La 11e consultation, qui s’est tenue le 26 juin 2023, fut une consultation sur le fond à propos du service d’ambulance pendant la pandémie de COVID19. Lors de cette consultation, le MIC a expliqué que le nombre de sapeurspompiers, dont les ambulanciers, et le nombre d’ambulances n’ont cessé d’augmenter au fil des années, même pendant la pandémie de COVID19, que le gouvernement a pris des mesures financières pour renforcer ces deux éléments, et que l’Agence pour la gestion des services de lutte contre les incendies et catastrophes (FDMA) a mis en place, au siège de la brigade des sapeurs-pompiers, des mesures efficaces destinées à réduire le fardeau des ambulanciers. La FDMA prend régulièrement des mesures afin de numériser, activer et faciliter les services d’ambulance par l’utilisation du système de numérotation individuelle, et de promouvoir l’utilisation des ambulances en temps opportun et de manière appropriée. Les employeurs ont fait part de leur volonté de poursuivre les échanges sur la question des sapeurspompiers en coordination avec le MIC.

Le 1er janvier 2024, un tremblement de terre de grande ampleur (celui de la Péninsule de Noto) a frappé la préfecture d’Ishikawa et, au total, 4 919 unités venues de 211 antennes de 21 préfectures ont convergé vers la zone de la catastrophe à la demande du Commissaire de la FDMA. Elles ont sauvé des vies et transporté des victimes en coopération avec la police et la défense civile. Au Japon, pays exposé à ce genre de catastrophes, où les tremblements de terre et autres cataclysmes de grande ampleur sont fréquents, un commandement unifié et des actions intégrées avec des organisations apparentées s’imposent pour pouvoir réagir de manière rapide et efficace aux catastrophes.

S’agissant du système de Comités du personnel des services de lutte contre l’incendie (FDPC), le MIC a réalisé une enquête sur le point de vue des travailleurs afin de se rendre compte du statut opérationnel du FDPC et il a procédé à des améliorations sur de nombreux points. En vue de nouvelles améliorations, il a signalé à toutes les brigades de sapeurspompiers du pays les éléments à noter à propos du fonctionnement du FDPC.

ii) Droit du personnel pénitentiaire de se syndiquer

1) Comme l’indiquaient les précédents rapports, le personnel pénitentiaire a l’obligation d’incarcérer les personnes condamnées à une peine de prison, les accusés, les suspects et les condamnés à mort dans des établissements pénitentiaires. En outre, il est habilité à enquêter sur les délits commis dans les établissements pénitentiaires et arrêter des détenus, il supervise l’action de la police judiciaire dans les établissements pénitentiaires et, d’autre part, la loi l’autorise à porter une arme et à en faire usage, au même titre que les policiers. Au sens de l’article 9 de la convention, par conséquent, le personnel pénitentiaire est assimilé à la «police», comme il est dit dans l’article. S’agissant de l’opinion du gouvernement sur ce qui précède, il estime que ce fait est également attesté par le Comité de la liberté syndicale de l’OIT dans ses 12e et 54e rapports.

Lorsque des situations d’urgence surviennent dans des établissements pénitentiaires, ceuxci doivent reprendre le contrôle de la situation rapidement et de manière appropriée, par la force au besoin, suivant les ordres et sous le contrôle de l’officier du grade le plus élevé sur place. Au Japon, le personnel des établissements pénitentiaires collabore pour répondre à ces situations d’urgence. Il n’est pas opportun d’accorder au personnel des établissements pénitentiaires le droit de se syndiquer parce que cela pose un problème pour la bonne exécution des missions précitées et pour le maintien de la discipline et de l’ordre dans les établissements pénitentiaires.

2) Sur base des éléments énoncés à l’alinéa 1 cidessus, le personnel des établissements pénitentiaires n’est pas autorisé à se syndiquer. Toutefois, sur la base des observations de la commission d’experts exprimées dans son rapport de 2018, le gouvernement a créé de nouvelles opportunités et élargi les opportunités existantes pour permettre au personnel des établissements pénitentiaires de donner son avis sur son cadre de travail. En particulier, comme il est dit dans le rapport remis par le gouvernement en 2023, le gouvernement n’a cessé d’organiser des réunions à des fins d’échange de vues entre les responsables de toutes les directions pénitentiaires régionales et les membres du personnel général, et d’organiser des conférences annuelles sur les établissements pénitentiaires pour femmes, dans le but de relever ces défis uniques en leur genre.

En outre, depuis juin 2003, des «services de consultation pour le personnel», qui acceptent les consultations et plaintes à titre anonyme, ont été créés au Bureau pénitentiaire, dans les directions pénitentiaires régionales et à l’Institut de formation du personnel pénitentiaire. En mai 2023, en plus d’une nouvelle amélioration du cadre de travail et de la promotion de l’équilibre entre travail et vie privée, le gouvernement a lancé une vaste campagne d’information auprès du personnel à propos non seulement des services de consultation au sein des établissements pénitentiaires, mais aussi sur les services offerts par des organisations extérieures telles que l’Autorité nationale du personnel (NPA), par la création d’une «période de consultation renforcée» supposée accepter largement les suggestions émanant du personnel et les consultations avec celuici. Depuis le 1er avril 2024, tous les établissements pénitentiaires sont dotés par le gouvernement de conseillers de santé mentale dans le but de renforcer les mesures portant sur la santé mentale du personnel pénitentiaire travaillant dans un environnement particulier par le stress qu’il génère et d’assurer sa sécurité psychologique sur le lieu de travail. Comme l’indique l’alinéa 1, le personnel des établissements pénitentiaires n’a pas le droit de se syndiquer. En revanche, le gouvernement s’efforce d’améliorer ses lieux de travail par diverses mesures dont certaines ne sont pas citées cidessus.

iii) Salariés du secteur public

Les droits fondamentaux au travail des agents de la fonction publique japonaise sont, dans une certaine mesure, limités en raison de leur statut particulier de «serviteurs de tous les citoyens» et du caractère public des fonctions qu’ils sont appelés à exercer, pour garantir les intérêts communs à tous les citoyens. En revanche, ils bénéficient du système de recommandations de la NPA et d’autres mesures compensatoires. Le gouvernement, optant pour la position de principe consistant à respecter ce système, élabore des projets de loi qui sont discutés à la Diète, puis réexamine les rémunérations. Ce sont ces mesures compensatoires qui font que les salariés du secteur public national jouissent de conditions de travail adéquates. La Cour suprême du Japon a jugé que les garanties, offertes par le système de recommandations de la NPA et autres mesures connexes, ont été érigées en système et gérées de telle manière à compenser certaines restrictions de leurs droits fondamentaux au travail (arrêt de la Chambre haute de la Cour suprême du 25 avril 1973).

Pour que ces fonctions compensatoires remplissent bien leur office, dans le cas d’une recommandation prônant l’alignement de la rémunération et autres conditions de travail des agents de la fonction publique nationale sur les conditions générales en vigueur dans la société, la NPA examine lesdites conditions générales et réalise des études sur les conditions de travail, par exemple les rémunérations dans le secteur privé. La NPA a créé les postes de Directeur général adjoint aux affaires des organisations de salariés et de Conseiller pour recevoir les avis des organisations de salariés. Dans la formulation de ses recommandations à la Diète et au cabinet à propos des conditions de travail des fonctionnaires, et dans l’adoption, la révision et l’abrogation des règlements, la NPA recueille les avis ou demandes des organisations de travailleurs à l’occasion de réunions et en rend compte dans la mesure du possible dans ses recommandations.

La NPA a pu entendre les organisations de salariés et échanger ses points de vue avec elles lors de 186 réunions officielles en 2023 (100 réunions ont précédé la préparation des recommandations et des rapports, entre janvier et août).

Le gouvernement, ayant pris pour principe de respecter le système de recommandations de la NPA, réexamine les décisions relatives à la rémunération du personnel du service public national du point de vue de l’administration nationale en général et a soumis à la Diète un projet de modification de la loi sur la rémunération des agents du service régulier ayant pour objet la révision de celleci. On voit donc que les lois sont révisées avec promptitude.

Parmi les éléments pris en considération dans les conclusions de la Commission de la Conférence de 2018, plusieurs portaient sur des mesures concernant le système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, notamment le fait que «le coût de la négociation va augmenter, ce qui pourrait entraîner une certaine confusion» et que «des négociations prolongées entre travailleurs et employeurs peuvent affecter le bon fonctionnement».

De plus, comme l’indiquaient les précédents rapports du gouvernement, la loi modifiant la loi sur le service public national adoptée en avril 2014 avait été élaborée en se référant à la situation du moment, dans laquelle les droits fondamentaux au travail des agents du service public national étaient partiellement limités, et elle ne fournit pas de mesures propices à un système autonome de relations entre travailleurs et employeurs.

Cela s’explique par le fait que les quatre projets de loi sur la réforme de la fonction publique, qui prévoyaient la création d’un système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, ont reçu des avis en sens contraire du public et ont par conséquent été abrogés et que, à la lumière des changements survenus depuis lors dans la situation et l’environnement, il existe un large éventail de matières dont le public n’a pas encore pris conscience. La situation n’a pas changé à ce jour. C’est pourquoi le gouvernement est persuadé que les mesures en vue d’un système autonome de relations entre travailleurs et employeurs sont une question qui mérite un examen soigneux ainsi que la poursuite des échanges de vues avec les organisations d’employeurs du Japon.

Le gouvernement procède chaque année à des échanges de vues avec des organisations de travailleurs à titre individuel et à divers niveaux, des ministres aux fonctionnaires compétents, sur diverses matières, dont le système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, en fonction de la situation du moment, à savoir au printemps et après la publication des recommandations de la NPA. Ces thèmes sont: la rémunération, les salariés à temps partiel, l’équilibre entre travail et vie privée, et les matières en rapport avec le système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, comme ce fut le cas au printemps, et le traitement réservé à la recommandation de la NPA après sa publication. En outre, sur base des requêtes des organisations de travailleurs, des avis sont échangés sur certaines mesures en particulier, comme l’amélioration du traitement des fonctionnaires à temps partiel sur les thèmes «comblement de l’écart en matière de conditions de travail au niveau de la rémunération, des primes et des congés», «interdiction de ce qu’il est convenu d’appeler résiliation de l’emploi», et «introduction d’un système de conversion permanente de l’emploi semblable à celui du secteur privé», ainsi que l’amélioration du traitement des femmes fonctionnaires de l’État, par exemple par «l’ouverture du recrutement et des promotions» et «l’interdiction des divers types de harcèlement».

Par ailleurs, s’agissant des droits fondamentaux au travail des salariés du service public local, à partir de la réforme de la fonction publique nationale, citée dans le rapport du gouvernement, pour répondre aux conclusions de la Commission de la Conférence à propos de l’application de la convention, le gouvernement va procéder à des examens détaillés des mesures destinées au service public local, et il entendra les avis des organisations concernées.

Discussion par la commission

Président – J’invite le représentant gouvernemental du Japon à prendre la parole.

Interprétation du japonais: Représentant gouvernemental – Au nom du gouvernement japonais, j’ai le plaisir de présenter notre position de principe concernant les observations de la commission d’experts.

Avant tout, je tiens à fournir des explications au sujet des fonctionnaires de l’administration locale, en particulier le personnel de lutte contre l’incendie. Au Japon, ce personnel n’a pas le droit de se syndiquer, ce qui est également le cas des fonctionnaires de police, car, au sens de l’article 9 de la convention, il est assimilé à «la police» en raison du contexte historique, de l’environnement naturel et social et des missions qui lui sont confiées. À ce jour au Japon, les services de lutte contre l’incendie sont toujours reconnus comme jouant un rôle similaire à celui de la police, étant donné qu’ils en font historiquement partie et du fait des obligations que la loi leur confère. En outre, en 1965, le Japon a ratifié la convention, à la lumière des conclusions du Comité de la liberté syndicale, qui a indiqué à deux reprises que cette question ne posait aucun problème dans l’application de la convention, considérant les services de lutte contre les incendies au Japon comme «certains services assimilés à la police». En réponse à la conclusion adoptée par cette commission en 2018, nous avons tenu 11 consultations avec nos partenaires sociaux au sujet du point de vue du gouvernement selon lequel, notamment, les sapeurs-pompiers sont considérés comme faisant partie de la police, et nous avons approfondi notre compréhension des arguments de chacun. Nous continuerons à promouvoir le dialogue et à nous efforcer de parvenir à une compréhension mutuelle.

Le Japon est l’un des pays les plus exposés aux catastrophes: environ 20 pour cent des tremblements de terre d’une magnitude de 6 ou plus se produisent à ses abords, et il abrite environ 10 pour cent des volcans actifs de la planète. C’est pour cette raison qu’un niveau élevé de discipline est essentiel au sein de ses services de lutte contre les incendies, afin de protéger la vie, l’intégrité physique et les biens des citoyens. Lorsqu’une catastrophe a lieu au Japon, des unités de sapeurs-pompiers de tout le pays convergent vers la zone sinistrée en tant qu’équipes d’intervention d’urgence en cas d’incendie et sont chargées de faire face à la catastrophe sous le commandement unifié du Commissaire de l’Agence pour la gestion des services de lutte contre les incendies et catastrophes (FDMA), en très étroite collaboration avec la police et les forces de défense civile. En fait, lors du tremblement de terre de la Péninsule de Noto survenu dans la préfecture d’Ishikawa le 1er janvier 2024, 4 919 unités au total, venues de 211 antennes de 21 préfectures ont convergé vers la zone sinistrée sous la direction du Commissaire de la FDMA. Elles ont sauvé des vies et transporté des victimes, chargées de la mission dangereuse et nécessitant de solides compétences de répondre à la catastrophe en première ligne, en coopération étroite avec la police et la défense civile. Nous respectons pleinement le dévouement du personnel de lutte contre l’incendie, et estimons que son statut actuel, en vertu duquel il collabore étroitement avec la police et la défense civile, doit être reconnu.

Ensuite, je voudrais mentionner que, en guise de solution de substitution au droit syndical, le système de Comités du personnel des services de lutte contre l’incendie (FDPC) a pris racine. Son rôle est de délibérer sur les avis soumis par le personnel des services de lutte contre l’incendie et de transmettre des avis au chef de brigade sur les résultats des délibérations. Ce système a été créé en juin 1995, en vertu de la modification de la loi sur la base de l’accord de haut niveau conclu entre le ministre de l’Intérieur et le commissaire de la JICHIRO-RENGO, le Syndicat panjaponais des travailleurs préfectoraux et municipaux, comme solution susceptible de faire consensus au niveau national; il est pleinement fonctionnel pour résoudre des problèmes liés aux conditions de travail, par exemple.

Le FDPC existe désormais depuis plus d’un quart de siècle; des comités sont mis en place dans toutes les casernes et se réunissent au moins une fois par année fiscale. Le FDPC a récemment délibéré sur 5 000 avis environ soumis par le personnel des services de lutte contre l’incendie. Depuis la création du système, quelque 140 000 opinions au total ont fait l’objet de délibérations, et 40 pour cent de ces opinions, grosso modo, ont été considérées comme «appropriées pour la mise en œuvre». En outre, environ la moitié d’entre elles ont déjà été appliquées. Ces opinions concernent les besoins urgents du personnel des services de lutte contre l’incendie, comme l’illustrent les demandes de contre-mesures contre le harcèlement et de création d’une indemnité pour la prévention des épidémies, versée aux équipes d’ambulanciers et à d’autres personnes engagées dans la gestion du COVID-19. Cela montre clairement que le FDPC contribue à la réalisation des demandes formulées.

Outre le bon fonctionnement du FDPC, nous aimerions aussi souligner que le gouvernement du Japon tente d’améliorer le système actuel. Afin de créer un environnement dans lequel les sapeurs-pompiers peuvent plus facilement soumettre leurs opinions, la politique de mise en œuvre du système de comités a été révisée en 2005 et, sur la base des conclusions de la présente commission, en 2018. En nous appuyant sur les résultats de l’enquête que nous avons menée pour refléter l’opinion des employés afin de comprendre le statut opérationnel du FDPC, nous avons indiqué aux casernes du pays les points à noter concernant le fonctionnement de ce système, pour en discuter activement et assurer la transparence de ses procédures. Ces mesures ont donné lieu à de nombreuses améliorations.

Nous continuerons d’œuvrer pour comprendre le statut opérationnel des FDPC et d’améliorer leur fonctionnement par le dialogue avec les organisations concernées, y compris les partenaires sociaux et la JICHIRORENGO.

Le personnel des établissements pénitentiaires, qui sont des agents de la fonction publique nationale, n’est pas non plus autorisé à se syndiquer, tout comme c’est le cas des fonctionnaires de police. Cela est dû au fait que, au sens de l’article 9 de la convention, les agents pénitentiaires, qui constituent la majorité du personnel, sont assimilés à la police. La raison en est que ces agents sont investis de missions relevant de la police judiciaire dans les établissements pénitentiaires, et sont autorisés par la loi à porter une arme et à en faire usage, tout comme les fonctionnaires de police. Lorsque des situations d’urgence surviennent dans des établissements pénitentiaires, les agents doivent travailler ensemble afin de reprendre le contrôle de la situation rapidement et de manière appropriée, par la force au besoin, suivant les ordres et sous le contrôle de l’officier du grade le plus élevé sur place. Par conséquent, le fait d’accorder au personnel pénitentiaire le droit de se syndiquer posera un problème pour la bonne exécution des missions précitées et pour le maintien de la discipline et de l’ordre dans les établissements pénitentiaires.

À cet égard, dans le but de promouvoir et de défendre les intérêts du personnel des établissements pénitentiaires, le gouvernement a récemment créé de nouvelles opportunités et élargi les opportunités existantes pour lui permettre de donner son avis sur son cadre de travail, par exemple, en s’appuyant sur les observations formulées dans le rapport de la commission d’experts en 2018. En particulier, comme indiqué dans le rapport soumis par le gouvernement en 2023, ce dernier n’a cessé d’organiser des réunions à des fins d’échange de vues entre les responsables de toutes les directions pénitentiaires régionales et les membres du personnel général, et d’organiser des conférences annuelles sur les établissements pénitentiaires pour femmes, dans le but de relever ces défis uniques en leur genre.

En outre, depuis juin 2003, des «services de consultation pour le personnel», qui acceptent les consultations et plaintes à titre anonyme, ont été créés au Bureau pénitentiaire, dans les directions pénitentiaires régionales et à l’Institut de formation du personnel pénitentiaire. En mai 2023, en vue d’améliorer encore l’environnement de travail et pour promouvoir l’équilibre entre travail et vie privée, le gouvernement a lancé une vaste campagne d’information auprès du personnel à propos non seulement des services de consultation au sein des établissements pénitentiaires, mais aussi sur les services offerts par des organisations extérieures telles que l’Autorité nationale du personnel (NPA), par la création d’une «période de consultation renforcée» visant à accepter largement les suggestions émanant du personnel et les consultations avec celui-ci. Par ailleurs, depuis le 1er avril 2024, tous les établissements pénitentiaires sont dotés par le gouvernement de conseillers de santé mentale dans le but de renforcer les mesures portant sur la santé mentale du personnel pénitentiaire travaillant dans un environnement particulier par le stress qu’il génère et d’assurer sa sécurité psychologique sur le lieu de travail. Le gouvernement continuera à mettre en œuvre ces diverses initiatives en vue de défendre leurs intérêts plus avant.

Je tiens, enfin, à aborder les droits fondamentaux au travail des salariés du secteur public. Dans le dernier rapport de la commission d’experts, le Japon s’est vu adresser des commentaires sur les droits fondamentaux au travail, et en particulier le droit de mener des actions collectives, des agents de la fonction publique. Cependant, la question de savoir si le droit de grève est protégé par la convention no 87 ayant été soumise à l’appréciation de la Cour internationale de Justice (CIJ) et la procédure étant en cours, nous devrions nous abstenir de discuter de la question en partant du principe que ce droit est protégé par la convention.

Permettez-moi maintenant de donner des explications quant aux droits fondamentaux au travail des agents de la fonction publique nationale. Au Japon, les droits fondamentaux au travail de ces salariés sont, dans une certaine mesure, restreints. Cependant, ces agents bénéficient du système de recommandations de la NPA et d’autres mesures compensatoires. En particulier, la rémunération, la durée de travail, les congés et d’autres conditions de travail des salariés du secteur public sont modifiés de la façon suivante:

• La NPA fournit des recommandations à la Diète, qui est composée de représentants élus du peuple japonais, et au cabinet du Japon.
• En réponse aux recommandations, le gouvernement élabore des projets de loi visant à faire évoluer les conditions de travail, sur lesquels la Diète délibère et qu’elle adopte.

La NPA formule indépendamment ses propres jugements et ses propres décisions concernant ses recommandations et d’autres affaires relevant de sa compétence, en tant que tiers neutre à l’égard des employeurs et des employés. En ce qui concerne la rémunération, en particulier, après avoir mené des enquêtes à l’échelle nationale au sujet de la rémunération des salariés des secteurs public et privé, la NPA formule des recommandations dans le but, essentiellement, d’équilibrer la rémunération des salariés de ces secteurs en comblant l’écart constaté, en écoutant attentivement les avis des employeurs et des employés et en comparant précisément, chaque année, la rémunération des salariés du public et de ceux du privé.

En réponse aux recommandations formulées par la NPA, le gouvernement, dont la position de principe est de respecter ce système et d’écouter les avis des organisations de salariés, a élaboré les projets de loi, qui font l’objet de délibérations au sein de la Diète, et a révisé la rémunération. Au cours des dix dernières années, par exemple, le gouvernement a révisé la rémunération conformément à la recommandation de la NPA, et la rémunération de base et les primes ont été augmentées chaque année, sauf en 2020 et 2021, lorsque la rémunération dans le secteur privé a été affectée par la pandémie de COVID-19. Il s’agit de la méthode traditionnelle de révision de la rémunération des agents de la fonction publique nationale depuis les années soixante. Par conséquent, les fonctions de la NPA, parmi lesquelles figure la fourniture de mesures compensatoires face aux restrictions des droits fondamentaux au travail, sont maintenues.

Le gouvernement est convaincu que le processus susmentionné permet de maintenir les conditions de travail des salariés du secteur public de manière appropriée, avec la délibération au sein de la Diète des projets de loi soumis en réponse aux recommandations de la NPA, une organisation tierce et neutre.

L’instauration d’un système autonome de relations professionnelles suscite actuellement diverses préoccupations et opinions, notamment à cause du fait que «le coût de la négociation va augmenter, ce qui pourrait entraîner une certaine confusion», et que «des négociations prolongées entre travailleurs et employeurs peuvent affecter le bon fonctionnement». Les lois prévoyant la création d’un système autonome de relations entre travailleurs et employeurs ayant reçu des avis en sens contraire du public et ayant par conséquent été abrogées, et au vu des changements survenus depuis lors dans la situation et l’environnement, il existe un large éventail de matières dont le public n’a pas encore pris conscience. Le gouvernement doit donc poursuivre son examen attentif de cette question.

En outre, le gouvernement du Japon s’efforce de communiquer avec les organisations de salariés, y compris par le biais de consultations régulières, qui donnent généralement l’occasion de couvrir un large éventail de sujets, tels que – mais sans s’y limiter – la rémunération, la durée du travail ou encore les congés. Ces consultations offrent également l’occasion d’organiser des réunions de haut niveau avec le ministre concerné. Le gouvernement considère donc que ces consultations offrent un canal efficace pour le dialogue avec les organisations de salariés.

En plus de ces consultations habituelles, lors de l’établissement ou de la révision d’un élément du système de travail des agents de la fonction publique nationale, il est d’usage de fournir en amont des explications détaillées et d’échanger des points de vue avec les organisations de salariés. Par exemple, en 2023, au cours du processus d’entrée en vigueur d’une loi visant à repousser progressivement l’âge de la retraite pour les salariés du secteur public à partir de 60 ans, 25 réunions au total ont été organisées à des fins d’échanges de vues. Par ailleurs, cette même année, à l’occasion de la modification de la loi réglementant le temps de travail des agents de la fonction publique en vue d’étendre l’application du système d’horaires flexibles, des consultations ont par exemple été menées avec des organisations de salariés pendant l’élaboration du projet de loi.

Le gouvernement du Japon poursuivra le dialogue social avec les organisations de travailleurs, y compris par le biais de consultations sur les conditions de travail.

J’ai désormais précisé la position de principe du gouvernement japonais. Ce dernier fera également état, autant que possible, de l’évolution de ces questions, en tenant compte des dernières observations de la commission d’experts. Il remercie l’OIT de bien vouloir respecter la perspective du gouvernement et les circonstances particulières du pays, et d’attendre les conclusions des consultations nationales menées au Japon.

Membres travailleurs – Nous discutons pour la neuvième fois de l’application par le gouvernement de cette convention fondamentale et habilitante. J’axerai en premier lieu mon intervention sur ce qui, de notre point de vue, est au cœur de la question, qui se pose de longue date, du droit d’organisation des sapeurs-pompiers et d’autres agents de la fonction publique locale et nationale.

Le Japon a ratifié la convention en 1965 et, depuis 1973 au moins, notre commission a été saisie de cette question, soit depuis déjà cinquante ans – un demi-siècle. Avant tout, nous tenons à indiquer que le Japon n’est pas l’un de ces États Membres de l’OIT qui s’obstinent à contrarier les partenaires sociaux, à porter atteinte à leur indépendance ou, d’ailleurs, à méconnaître le rôle ou les orientations de la commission d’experts – bien au contraire. Toutefois, sur cette question absolument fondamentale, nous devons exprimer notre profonde déception de constater que la question du droit syndical des sapeurs-pompiers et d’autres agents de la fonction publique reste en suspens. En 2018, les recommandations consensuelles formulées par notre commission priaient le gouvernement: i) de tenir des consultations avec les partenaires sociaux au niveau national quant à l’opinion du gouvernement selon laquelle les sapeurs-pompiers sont considérés comme des policiers et quant à la façon dont cette vision correspond à l’application de la convention, et de fournir des informations sur l’issue de ces consultations; ii) d’étudier, en consultation avec les partenaires sociaux, quelles catégories d’agents pénitentiaires sont considérées comme faisant partie de la police, et donc exclues du droit de s’organiser, et celles qui ne le sont pas et qui ont le droit de s’organiser; et, enfin, iii) d’élaborer un plan d’action assorti de délais, avec les partenaires sociaux, en vue de donner suite aux présentes recommandations et de faire rapport à la commission d’experts, avant sa prochaine session, en novembre 2018.

Pendant des années, rien ne s’est produit. Le gouvernement n’a mis en œuvre aucun de ces éléments. En plus du déni des droits des sapeurs-pompiers, les droits des agents de la fonction publique locale se sont détériorés depuis la modification de la législation en avril 2020, ce que nous déplorons. Plus inquiétant encore, le gouvernement continue à soutenir ses arguments justifiant l’exclusion des sapeurs-pompiers et d’autres fonctionnaires de l’exercice du droit syndical, qui ne tiennent pas la route.

Comme l’indique clairement l’article 9 de la convention, pas même la police ni les forces armées ne sont automatiquement exclues du champ d’application de celle-ci. La mesure dans laquelle les garanties prévues par la convention s’appliqueront à elles sera déterminée par la législation nationale. Il s’agit donc ici clairement de la portée des garanties prévues – en aucun cas de l’exclusion pure et simple de son champ d’application.

Au Japon, les sapeurs-pompiers n’appartiennent ni à la police ni à l’armée et, par conséquent, l’idée que le gouvernement japonais puisse simplement les catégoriser – eux ou d’autres fonctionnaires – comme étant assimilés à la police ou autorisés à porter des armes, ou comme ayant une structure de commandement ou de grades, pour pouvoir les exclure des garanties prévues par la convention est arbitraire et ne correspond pas au champ d’application de cette dernière. À moins que nous ne fassions fausse route, et le gouvernement japonais peut nous détromper, la police japonaise est notamment habilitée, au titre de ses missions de base, à enquêter sur des délits commis, à procéder à des arrestations et à porter une arme et à en faire usage à ces fins.

Les sapeurs-pompiers n’ont pas ces pouvoirs. Ils interviennent en situation d’urgence et constituent, dans cette mesure, des agents de la paix. Cela s’applique de la même manière à la majorité du personnel pénitentiaire.

À l’heure où nous parlons, les inspecteurs des normes du travail, qui sont autorisés à enquêter à la suite de délits, ont le droit de se syndiquer, et les agents chargés des stupéfiants, qui ont le droit de porter une arme et d’en faire usage, en ont le droit eux aussi.

Ainsi, si l’on se penche véritablement sur ce que font ces fonctionnaires, plutôt que d’examiner leurs titres ou la hiérarchie dans laquelle ils s’inscrivent, il ne fait aucun doute que les sapeurs-pompiers et le personnel pénitentiaire ne relèvent ni de l’armée ni de la police. Il nous faut l’affirmer sans détour, la façon dont le gouvernement traite ces catégories de travailleurs eu égard au droit syndical est discriminatoire.

Le gouvernement ne peut pas simplement décréter de priver un groupe quelconque du droit de se syndiquer. Toute restriction de ce droit habilitant doit être justifiée au regard de l’article 9 de la convention.

La charge de justifier toute restriction de ce type incombe au gouvernement, pas aux travailleurs. En l’absence d’une telle justification, la position par défaut devrait être, conformément à leurs attentes légitimes, que les sapeurs-pompiers et les fonctionnaires puissent établir ou rejoindre le syndicat de leur choix, compte tenu des limitations nécessaires découlant de leurs fonctions.

En prenant en considération la réalité des travailleurs, nous invitons le gouvernement à reconnaître que, pendant la pandémie de COVID-19, le personnel investi dans les services d’urgence a fait preuve d’un sens élevé des responsabilités et d’un grand professionnalisme afin de protéger les vies des patients, en faisant abstraction du risque de contamination pour eux-mêmes ou pour leurs familles. L’idée que ces travailleurs seraient moins patriotes ou professionnels s’ils exercent leur droit syndical ne pourrait être plus éloignée de la réalité. Leur professionnalisme n’a fait qu’accroître leur popularité auprès de la population et a créé un véritable levier pour l’amélioration de leurs droits. Le revers de cela est que la crise sanitaire qu’a entraînée la pandémie de COVID-19 a fait empirer les conditions de travail pour le personnel des services d’urgence, et en particulier des services d’ambulance. En dépit de propositions claires recueillies auprès des sapeurs-pompiers de première intervention, leur organisation n’est pas parvenue à s’accorder avec la direction sur l’adoption de mesures urgentes de correction, en l’absence d’un système permettant au personnel et à la direction de coopérer.

Fait ironique, l’organisation volontaire formée par les sapeurs-pompiers et les ambulanciers prend en charge des questions relatives aux équipements et aux conditions de travail depuis 1977, mais sans aucun droit de négocier ni d’être consultée par la direction, car le droit syndical de ces travailleurs n’est pas reconnu.

Le rapport de la commission d’experts indique que l’Association des chefs de brigade des sapeurs-pompiers s’oppose à la reconnaissance de ce droit aux sapeurs-pompiers ordinaires, car cela risquerait de perturber la structure organisationnelle des services d’incendie. Cette peur est évidemment infondée.

Le gouvernement a également fourni des informations concernant le recours, même pendant la crise du COVID-19, au système des FDPC, qui a permis d’examiner environ 5 000 opinions par an, dont 40 pour cent ont été considérées comme appropriées pour la mise en œuvre. Toutefois, il est évident que le fait de solliciter des opinions et celui d’avoir le droit d’être consulté ou de négocier sont deux choses différentes. Lorsqu’un droit est établi, il ne peut pas être considéré comme une simple marque de courtoisie. En prenant appui sur les difficultés extrêmes dont ils ont fait l’expérience en matière de transport d’urgence, ces travailleurs insistent sur la nécessité de relations entre travailleurs et employeurs dans le contexte du droit d’organisation, afin qu’ils puissent apporter de la matière aux discussions et être pris au sérieux, et pour être préparés à la prochaine crise de maladie infectieuse.

Nous tenons à rappeler que le recours à des enquêtes et des sondages d’opinion peut compléter le droit d’organisation des travailleurs, mais ne peut pas le remplacer.

En tant que travailleurs, nous sommes déterminés à ce que ce droit fondamental et habilitant soit considéré comme intangible. À cet égard, le gouvernement a mis trop longtemps à répondre à nos préoccupations. Après un demi-siècle de sollicitations et d’attente, il n’a fourni aucune justification raisonnable conforme à la convention. Des mesures très sérieuses doivent commencer à être envisagées pour protéger l’exercice de ce droit.

Membres employeurs – Le présent cas concerne l’application, dans les faits, de la convention fondamentale no 87 au Japon. Le Japon a ratifié la convention en 1965. Depuis, la commission d’experts a formulé des observations à 24 reprises, et cette commission débat de ce cas pour la huitième fois, son dernier examen remontant à 2018.

Nous tenons à remercier le gouvernement du Japon des informations complètes qu’il a transmises à la commission aujourd’hui. Avant tout, permettez-nous de rappeler que certaines des questions d’ordre législatif auxquelles la commission d’experts fait référence dans ses observations concernent le droit de grève. Nous tenons à le rappeler, nous sommes fermement convaincus que ni la convention no 87 ni aucune autre convention de l’OIT ne protège le droit de grève. Le groupe gouvernemental du Conseil d’administration a confirmé en mars 2015 que «[la] portée et les conditions [d’]exercice [de ce droit sont] réglementées au niveau national». Nous sommes également de l’avis qu’étant donné la procédure en cours sollicitant un avis consultatif de la CIJ, la commission d’experts aurait dû s’abstenir de faire référence au droit de mener des actions collectives dans ses commentaires, à la fois pour protéger l’intégrité de la procédure auprès de la CIJ et pour faire preuve de sa propre neutralité au regard de cette procédure.

Les membres employeurs souhaitent commenter les trois questions mises en évidence dans les observations de la commission d’experts.

Nous prenons note des informations fournies par le gouvernement à l’appui de son point de vue, selon lequel, au Japon, le personnel des services de lutte contre l’incendie est assimilé à la même catégorie que la police pour des raisons historiques et du fait de la nature de ses missions.

Le gouvernement a souligné que le Japon est l’un des pays les plus exposés aux catastrophes. Les sapeurs-pompiers jouent, dans ce pays, un rôle essentiel dans la gestion de ces catastrophes, et leurs fonctions dépassent par conséquent la seule lutte contre les incendies au sens où on l’entend habituellement. Lors du tremblement de terre de grande ampleur survenu cette année, des milliers d’unités de sapeurs-pompiers de tout le pays étaient en service et chargées d’intervenir face à la catastrophe en étroite collaboration avec la police et la défense civile. Le gouvernement insiste sur le fait qu’un haut niveau de discipline est essentiel parmi le personnel des services d’incendie, et que la reconnaissance du droit d’organisation pourrait perturber la structure organisationnelle du service et donc gêner son fonctionnement lors de catastrophes de grande ampleur.

Le gouvernement explique également que, lorsqu’il a ratifié la convention en 1965, il l’a fait sur la base de décisions antérieures du Comité de la liberté syndicale, qui ne voyait aucun problème à ce que le service japonais de lutte contre l’incendie soit assimilé à la police. Les employeurs soulignent à cet égard la grande confusion qui a régné récemment au sujet du mandat de ce comité, qui n’est pas compétent pour superviser et interpréter les conventions, y compris la convention no 87. Néanmoins, la commission d’experts devrait avoir tenu compte du fait que le gouvernement s’était appuyé sur la validité des décisions du Comité de la liberté syndicale et avait ratifié la convention en étant convaincu que son interprétation des services d’incendie comme relevant de la police était correcte.

Le gouvernement, dans son rapport, fait également référence au système des FDPC, qui a pour but de mettre en évidence et de résoudre des problèmes liés aux conditions de travail du personnel des services de lutte contre l’incendie. Ce système a été créé au titre d’une modification de la loi reposant sur un accord conclu entre employeurs et travailleurs, et il est largement accepté. Nous comprenons qu’il a été déployé dans tout le pays et qu’il a déjà contribué à l’amélioration de nombreux environnements de travail. Nous notons également que le gouvernement s’efforce en permanence d’améliorer le système.

La commission d’experts, d’autre part, estime que la politique de mise en œuvre du FDPC n’est pas synonyme de la reconnaissance du droit syndical tel qu’il est décrit à l’article 2 de la convention. En conséquence, la commission d’experts réaffirme qu’elle attend de nouveaux progrès en vue de garantir le droit du personnel des services de lutte contre l’incendie de constituer une organisation de son choix et de s’y affilier pour défendre ses intérêts professionnels.

Les membres employeurs estiment que les choses ne sont peut-être pas aussi simples que le suggère la commission d’experts. Bien que les seules exceptions possibles au champ d’application de la convention concernent la police et les forces armées, ces termes n’ont pas toujours exactement le même sens dans le contexte national. On peut faire valoir que ces deux termes sont synonymes dans des situations revêtant une importance fondamentale pour la sécurité intérieure et extérieure d’un État, et donc pour des domaines qui relèvent du cœur de la souveraineté nationale, dans laquelle la convention ne veut pas s’immiscer. De ce point de vue, on peut défendre que les services d’incendie au Japon, qui sont chargés de la gestion des catastrophes naturelles, revêtent la même importance pour la protection des vies, de la santé et des biens des personnes que la police dans un sens plus restreint, étant donné la fréquence importante des catastrophes naturelles dans le pays. On pourrait en outre considérer que les motifs justifiant d’exclure la police et les forces armées du champ d’application de la convention s’appliquent de la même façon aux sapeurs-pompiers japonais. Dans ce contexte, les employeurs apprécient les efforts déployés par le gouvernement pour poursuivre une approche qui concilie le respect des prescriptions de la convention ainsi que ses besoins particuliers au niveau national. Nous encourageons le gouvernement à poursuivre dans cette voie, en étroite consultation avec les partenaires sociaux. Ce faisant, les employeurs suggèrent au gouvernement de solliciter des orientations et des idées supplémentaires auprès d’autres pays aux systèmes et aux besoins similaires.

Le deuxième domaine d’observations concerne le droit d’organisation du personnel pénitentiaire. Nous prenons également note des éléments soumis par le gouvernement indiquant qu’au Japon le personnel des établissements pénitentiaires remplit des missions de police judiciaire décrites dans le Code de procédure pénale. Le personnel pénitentiaire est également autorisé par la loi à porter une arme et à en faire usage, tout comme les fonctionnaires de police. Le gouvernement répète que, lorsque des situations d’urgence surviennent dans des établissements pénitentiaires, ce personnel doit reprendre le contrôle de la situation, par la force au besoin. Par conséquent, accorder au personnel pénitentiaire le droit de se syndiquer pourrait poser un problème pour la bonne exécution des missions précitées et pour le maintien de la discipline et de l’ordre dans les établissements pénitentiaires. Au vu de ces éléments, nous notons que le gouvernement fait valoir que le personnel pénitentiaire au Japon devrait être considéré comme assimilé à la «police» au sens de l’article 9 de la convention.

S’agissant de la compensation du droit d’organisation, le gouvernement indique que, depuis 2019, il a accordé davantage de possibilités au personnel des établissements pénitentiaires d’exprimer son opinion dans les huit directions pénitentiaires régionales du pays. En outre, en 2022, des sessions se sont déroulées en partie en ligne et 222 membres du personnel (provenant de 75 établissements pénitentiaires) y ont participé. Au cours de ces sessions, les participants ont échangé leurs points de vue sur différents sujets, notamment sur l’amélioration de l’environnement de travail, la formation du personnel et la réduction de la charge de travail. La commission d’experts, d’autre part, est d’avis que ces initiatives ne sont pas synonymes de la reconnaissance du droit syndical tel qu’il est décrit à l’article 2 de la convention. Par conséquent, la commission prie instamment le gouvernement de déterminer les mesures nécessaires, en consultation avec les partenaires sociaux et les autres parties prenantes concernées, pour que le personnel pénitentiaire autre que les personnes investies de fonctions de police judiciaire ait le droit de constituer une organisation de son choix et de s’y affilier pour défendre ses intérêts professionnels.

Ici aussi, les membres employeurs souhaitent que soit consignée leur reconnaissance de l’engagement constant du gouvernement à progresser et à trouver des solutions de mise en œuvre qui respectent à la fois les prescriptions de la convention et ses besoins spécifiques. Les membres employeurs encouragent le gouvernement à poursuivre ses efforts à cet égard, en étroite consultation avec les partenaires sociaux. De la même manière que pour la question relative aux sapeurs-pompiers, les employeurs suggèrent au gouvernement de solliciter des orientations et des idées supplémentaires auprès d’autres pays aux systèmes et aux besoins similaires.

Les membres employeurs notent également que la commission d’experts prie instamment le gouvernement d’engager des consultations avec les partenaires sociaux et les autres parties prenantes concernées afin de garantir que les salariés du secteur public jouissent pleinement de leurs droits fondamentaux au travail.

Le gouvernement indique à cet égard que, bien que les droits au travail des salariés du secteur public au Japon soient restreints dans une certaine mesure du fait de leur statut, ils bénéficient du système de recommandations de la NPA ainsi que d’autres mesures compensatoires. Le système de recommandations de la NPA, qui a été approuvé par la Cour suprême du Japon en 1973, examine les conditions générales en vigueur dans la société et mène des études sur les conditions de travail, par exemple sur les rémunérations dans le secteur privé. Avant de formuler ses recommandations à propos des conditions de travail, la NPA écoute également les opinions ou les demandes d’organisations de salariés lors de réunions.

Au sujet des mesures concernant un système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, mentionnées dans les conclusions de la Commission de l’application des normes de 2018, le gouvernement fait savoir qu’il existe un certain nombre de problèmes. En outre, la loi rectificative de la loi sur la fonction publique nationale d’avril 2014 ne prévoyait pas de telles mesures, car la compréhension des questions en jeu par le public n’était pas encore suffisante. Le gouvernement estime que le système autonome de relations entre travailleurs et employeurs doit faire l’objet d’un examen plus approfondi, pendant que se poursuit l’échange d’opinions avec les organisations de salariés.

Les membres employeurs reconnaissent les efforts déployés par le gouvernement et par la NPA pour organiser et entretenir un dialogue avec les partenaires sociaux au sujet du système autonome de relations entre travailleurs et employeurs. Nous estimons que ces consultations sont utiles pour échanger des vues et rassembler des renseignements sur un large éventail de sujets. Les membres employeurs encouragent donc le gouvernement à poursuivre dans cette voie, toutefois ils comprennent qu’un plan d’action assorti d’un calendrier de mesures pour le système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, comme le demandait la commission en 2018, pourrait s’avérer inapproprié, compte tenu de la complexité des questions en jeu.

Enfin, nous demandons au gouvernement de faire état des progrès réalisés d’ici au 1er septembre 2024, pour permettre à la commission d’experts d’examiner l’évolution de la situation en 2025.

Interprétation du japonais: Membre travailleur, Japon – Tout d’abord, au sujet du système juridique de relations professionnelles pour les salariés du secteur public, qui est contraire aux conventions nos 87 et 98, le gouvernement du Japon n’a pas répondu à la moindre des demandes formulées par la commission d’experts et par le Comité de la liberté syndicale au fil de ces nombreuses années. C’est avec une très grande inquiétude que j’attire l’attention de la commission sur le fait que le gouvernement a même cessé de rechercher une solution à ce problème.

Lorsque l’examen individuel a eu lieu en 2018, le président de la commission a mis en évidence cinq problèmes dans ses conclusions et a appelé le gouvernement à «élaborer un plan d’action assorti de délais, avec les partenaires sociaux, en vue de donner suite aux présentes recommandations».

Cependant, bien que six ans aient passé depuis, le gouvernement japonais maintient son comportement injuste et délibérément négligent en déclarant qu’il continue à examiner soigneusement la manière dont il répondra aux demandes du président. Le gouvernement a également déclaré qu’il échangeait des points de vue avec la JTUC-RENGO sur la manière de répondre aux demandes formulées par le président dans ses conclusions, bien qu’il n’en fasse rien en réalité. Afin de mettre en lumière la position injuste du gouvernement japonais, permettez-moi de décrire et d’évaluer la situation réelle au regard des cinq questions soulevées par le président dans les conclusions de la commission en 2018.

Premièrement, j’aimerais aborder «l’examen du système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, en consultation avec les partenaires sociaux». Le gouvernement japonais indique avoir «échangé ses vues avec les organisations de travailleurs», mais c’est complètement faux. Jusqu’à présent, le gouvernement n’a fait part de son point de vue que lorsque les organisations l’exigeaient de lui, et n’a fait preuve d’aucune bonne volonté dans la prise d’initiative de ces consultations. En outre, depuis plus de dix ans – depuis 2014 –, le gouvernement a maintenu son attitude peu sincère consistant à répéter la même réponse, à savoir que, en raison du large éventail de questions, il examinerait la question avec attention tout en échangeant des vues de bonne foi.

Le deuxième problème concerne l’élaboration d’un plan d’amélioration du fonctionnement du système de FDPC, au moyen de consultations suivies avec les employeurs et les travailleurs. Le FDPC a été mis en œuvre en 1996, et près de trente ans sont passés depuis. Ces dernières années, il est devenu évident que le système n’est qu’une formalité, et le ministre de l’Intérieur et des Communications et l’Agence pour la gestion des services de lutte contre les incendies et les catastrophes ont émis une notification pour demander aux casernes d’améliorer le fonctionnement du système. Le système diverge clairement d’un système de relations professionnelles collectives au titre du droit d’organisation, et ses limites sont devenues on ne peut plus manifestes.

Le troisième problème concerne les consultations avec les partenaires sociaux au niveau national quant à l’opinion du gouvernement selon laquelle les sapeurs-pompiers sont considérés comme des policiers et quant à la façon dont cette vision correspond à l’application de la convention. D’après les conclusions formulées en 2018 par le président de la commission, je reconnais qu’il s’agit du seul point sur lequel des discussions aient bien lieu. Ceci étant dit, le rapport soumis par le gouvernement japonais à la commission d’experts, publié quatre mois après l’émission de ses conclusions par le président, attirait l’attention du personnel de services d’incendie du Japon sur le fait que l’application de la convention n’était pas problématique, puisqu’il était considéré qu’une partie de leurs missions devrait être considérée comme identique à celles de la police, et que le gouvernement discuterait avec les travailleurs à l’occasion d’échanges de vues.

En d’autres termes, depuis que le gouvernement japonais organise des consultations en prenant pour acquis que les sapeurs-pompiers sont assimilables à la police, les consultations se sont limitées à un échange des arguments des uns et des autres. J’aimerais signaler qu’à moins que le gouvernement ne modifie sa position, en l’occurrence s’il continue de nier aux sapeurs-pompiers le droit de se syndiquer, on ne peut espérer aucun nouveau progrès de ces consultations.

Le quatrième problème est l’examen en consultation avec les partenaires sociaux des catégories d’agents pénitentiaires considérées comme faisant partie de la police, et donc exclues du droit de s’organiser, et celles qui ne le sont pas, et qui ont le droit de s’organiser.

En raison de l’inaction injuste du gouvernement japonais à cet égard, comme l’a signalé le représentant des employeurs dans sa déclaration devant cette commission en 2018, non seulement aucun progrès d’aucune sorte n’est à constater, mais les premières mesures n’ont même pas encore été prises.

Dans le même temps, les prisons japonaises constituent des lieux de travail non démocratiques, où il est interdit de se syndiquer. Des incidents de violence perpétrée par des membres du personnel à l’encontre de détenus – ce qui ne devrait jamais se produire, en aucune circonstance – ont eu lieu depuis les conclusions du président de la commission de 2018. La rotation des jeunes employés et des agents des établissements pénitentiaires est aussi significativement plus élevée que dans d’autres métiers.

Je souhaite m’élever fermement contre le fait qu’en dépit de cela le gouvernement japonais a délibérément nié l’existence des partenaires sociaux, qu’il devrait consulter et avec qui il devrait examiner ces questions, comme le demandait le président de la commission dans ses conclusions rendues en 2018, niant de la sorte l’idée même de consultation.

Le cinquième problème concerne la consultation et la révision avec les partenaires sociaux pour savoir si les procédures de la NPA assurent l’impartialité et la célérité de la conciliation et de l’arbitrage.

Le gouvernement japonais souligne seulement le nombre de réunions entre la NPA et les organisations de salariés, organisées dans le seul but d’entendre des opinions et ne s’apparentant pas à des consultations en bonne et due forme. Par ailleurs, le gouvernement insiste sur les mesures compensatoires figurant dans la décision de la Cour suprême du Japon, qui remonte à cinquante ans. En s’appuyant sur son évaluation unilatérale indiquant que les fonctions de la NPA sont correctement remplies, le gouvernement maintient sa position consistant à refuser de prendre part à des discussions sur les procédures de la NPA ou de les examiner.

Jusqu’ici, j’ai fait état de la position du gouvernement japonais et de ses réponses concernant la situation actuelle et l’évaluation des cinq questions soulevées par le président de la commission dans ses conclusions formulées en 2018, il y a six ans.

J’ai conscience que la commission d’experts et le Comité de la liberté syndicale ont déjà formulé des conclusions universelles et définitives concernant ces cinq points.

Cependant, j’attire une fois de plus l’attention du président et de tous les membres de la commission sur le fait que le gouvernement japonais continue d’éviter délibérément de prendre des mesures conformes aux conclusions de 2018.

Je tiens à ajouter que, en ce qui concerne le système de relations professionnelles des salariés du secteur public, l’établissement de droits fondamentaux au travail est d’une extrême importance, car cela permet aux salariés et aux syndicats de participer à la gestion administrative.

Les syndicats représentent les salariés directement investis dans l’administration et, étant donné les perspectives dont ils disposent concernant l’ensemble de l’administration, du fait de l’expérience accumulée des salariés sur leurs lieux de travail, leur investissement serait extrêmement précieux.

Leurs perspectives pourraient servir à améliorer la qualité des services publics par le biais de négociations entre travailleurs et employeurs. Je suis persuadé que c’est là la signification et le bon sens qui sous-tendent les systèmes de relations professionnelles dans lesquels les droits fondamentaux au travail ont été mis en œuvre dans tous les pays du monde, à l’exception notable du Japon.

Il s’ensuit que les restrictions des droits fondamentaux au travail des salariés du secteur public ont en réalité des conséquences négatives sur la gestion de l’administration, restrictions qui les empêchent d’aborder leurs missions avec sagesse et enthousiasme.

Pour conclure, étant donné les responsabilités et les obligations du gouvernement japonais vis-à-vis de la communauté internationale et de l’OIT, je voudrais demander à la commission, dans son examen de ce cas, de discuter pour parvenir à des conclusions définitives, qui entraîneront une réponse sincère du gouvernement du Japon s’engageant à prendre des mesures réelles en vue d’une solution fondamentale et complète au problème des droits fondamentaux au travail des salariés du secteur public au Japon.

Membre employeur, Japon – Je m’exprime au nom des employeurs japonais au sujet de ce cas concernant l’application effective, en droit et dans la pratique, de la convention au Japon. Nous remercions le gouvernement du Japon des informations complètes dont il a fait part pendant cette réunion.

Tout d’abord, nous aimerions souligner que les organisations d’employeurs du Japon appuient le rapport du gouvernement sur les observations formulées par la commission d’experts concernant l’application de la convention, soumis en 2021. Nous observons que la position actuelle du gouvernement n’a pas changé.

Avant d’aborder la question principale de ce cas, je souhaite rappeler les discussions tenues ces dernières années concernant les observations de la commission d’experts sur le droit de grève dans le contexte de la convention. Il n’est pas nécessaire de répéter la position des employeurs en détail, et je me limiterai donc à faire remarquer qu’en 2015 la position du groupe gouvernemental était que le droit de grève devait être réglementé au niveau national. Nous y souscrivons et notons que le droit de grève est réglementé à l’échelle nationale au Japon.

En ce qui concerne le présent cas, les questions litigieuses relatives à la ratification par le gouvernement japonais de la convention concernent les mesures compensatoires pour les droits fondamentaux du travail du personnel de lutte contre les incendies, du personnel pénitentiaire et des fonctionnaires, notamment ceux de la fonction publique nationale.

Tout d’abord, j’aimerais aborder la situation des sapeurs-pompiers et du personnel pénitentiaire au Japon. Comme le gouvernement l’a souligné à de nombreuses reprises, au contraire d’autres pays, le Japon connaît fréquemment des catastrophes naturelles et notamment d’importants tremblements de terre et tsunamis. Pour cette raison, nous estimons que l’assimilation des sapeurs-pompiers à la police par le gouvernement est appropriée, aux fins de coordonner efficacement leur action de protection des vies, de la santé et des biens des personnes en cas de crise.

D’autre part, l’importance d’améliorer les conditions de travail et les prestations du personnel de lutte contre l’incendie et du personnel pénitentiaire, en prenant en considération les réalités de leurs milieux de travail, est incontestable. Il est par conséquent crucial de maintenir en permanence l’échange de vues au sein du FDPC ainsi que des directions pénitentiaires régionales. Par ailleurs, nous notons l’importance pour le gouvernement de répondre, dans toute la mesure possible, aux préoccupations des sapeurs-pompiers et du personnel pénitentiaire.

À cet égard, le gouvernement du Japon prétend qu’il procède à de nouvelles modifications de sa politique opérationnelle au vu des commentaires formulés en 2018 par la commission d’experts, mais les travailleurs maintiennent que ces efforts sont inappropriés. D’un autre point de vue, les employeurs japonais regrettent que cette situation persiste depuis si longtemps.

Par conséquent, les employeurs japonais aimeraient que le gouvernement fournisse des renseignements détaillés sur le FDPC et sur l’échange de vues avec le personnel pénitentiaire, ainsi que sur les efforts déployés par les établissements pénitentiaires pour femmes, en particulier sur les diverses mesures et améliorations qu’il a mises en œuvre pour les sapeurspompiers et le personnel pénitentiaire, dont ces derniers sont convaincus et satisfaits. Il est important de partager avec les travailleurs et les dirigeants japonais des ressources qui illustrent leur satisfaction des différentes mesures et améliorations mises en œuvre par le gouvernement, et d’organiser à intervalles réguliers des discussions dans le cadre de forums tripartites entre le gouvernement, les travailleurs et les employeurs du pays.

Ensuite, j’aimerais aborder la question des agents de la fonction publique, y compris nationale. Les organisations d’employeurs du Japon soutiennent le point de vue du gouvernement selon lequel le système de recommandations de la NPA constitue une mesure compensatoire permettant de réglementer les droits fondamentaux au travail des fonctionnaires dans notre pays. Ce système a bien fonctionné jusqu’à présent.

En ce qui concerne le système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, il convient de noter que non seulement le projet de modification de la loi portant les mesures relatives à un tel système a été abrogé, mais aussi que les commentaires publics sur le projet de modification de la loi mené par le gouvernement entre 2010 et 2011 a révélé un manque de compréhension et de soutien du public en sa faveur. Afin que le système soit mis en œuvre au Japon, il est essentiel qu’il soit compris et également soutenu par le grand public.

Les employeurs japonais appellent par conséquent le gouvernement japonais à continuer d’encourager le dialogue avec les partenaires sociaux, y compris l’échange de vues pour veiller à la bonne mise en œuvre du système de recommandations de la NPA.

Pour conclure, la commission débat de ce cas pour la huitième fois; nous espérons vivement qu’il n’y aura pas de neuvième discussion.

Membre travailleuse, Nouvelle-Zélande – Je représente le Conseil des syndicats de Nouvelle-Zélande (NZCTU), et c’est en ma qualité de secrétaire nationale du syndicat néozélandais des sapeurs-pompiers professionnels que j’interviens afin de dissiper les malentendus auprès de ceux qui s’opposent à ce que les sapeurs-pompiers japonais exercent leur droit syndical.

À chaque intervention, les sapeurs-pompiers mettent leur propre vie dans la balance, alors qu’ils protègent et servent la communauté. Il faut être quelqu’un de spécial pour s’avancer parmi les flammes, pour ramper dans des espaces exigus pendant de puissantes répliques, pour opérer des sauvetages complexes alors que des véhicules risquent d’exploser, et pour continuer à intervenir en se sachant exposé à des substances cancérigènes à chaque incendie, et à des traumatismes à chaque service ou presque. Leur investissement au service du public ne diminue pas lorsqu’ils se syndiquent. Le droit d’organisation est une issue positive pour la profession des sapeurs-pompiers et pour le public qu’ils protègent.

Au niveau mondial, on peut citer de nombreux exemples où seul le plaidoyer de syndicats de sapeurs-pompiers a permis la mise en œuvre de niveaux de dotation en personnel et de systèmes d’organisation du personnel sûrs. La communauté est mieux protégée lorsque les sapeurs-pompiers arrivent en nombre suffisant, plus rapidement, bien entraînés et qualifiés, armés des équipements dont ils ont besoin pour faire le nécessaire afin de porter secours et de protéger.

Les services de lutte contre l’incendie sont des services d’urgence, qui doivent être en mesure de réagir et de s’adapter avec efficience et efficacité. Le système actuel des FDPC est un processus qui n’offre aucun mécanisme pour la mise en œuvre de modifications telles que l’amélioration des conditions de travail et des missions en situation d’urgence. Au plus fort de la pandémie de COVID-19, les services d’urgence du Japon ont été poussés au-delà de leurs limites, les comités se révélant incapable de relever les défis d’un environnement d’intervention en changement constant du fait de l’urgence.

En comparaison, en Nouvelle-Zélande, le syndicat et les employeurs ont œuvré de façon constructive pour mettre en œuvre les modifications nécessaires en matière d’équipements de protection et de procédures d’intervention. Ces modifications ont été mises en œuvre de façon fluide et immédiatement acceptées par les sapeurs-pompiers, car ils savaient que celles-ci avaient été décidées dans l’intérêt de leur santé et de leur sécurité. Le droit d’organisation ne porte pas préjudice à la maîtrise des incidents ni aux missions accomplies sur les lieux d’intervention. L’investissement des travailleurs syndiqués dans l’élaboration de programmes de formation et de qualification renforce les structures de commandement.

Il existe des différences significatives entre la police et les sapeurs-pompiers. Les sapeurspompiers sont chargés de protéger, pas d’appliquer ou de faire appliquer, et leurs missions et domaines d’autorité respectifs reposent sur cette différence importante.

Je tiens aussi simplement à rappeler aux personnes présentes que les Néo-Zélandais sont eux aussi très exposés à des événements de grande ampleur tels que des phénomènes météorologiques extrêmes, des tremblements de terre, des cyclones, et que, par conséquent, les sapeurs-pompiers du pays interviennent dans des circonstances très similaires au contexte japonais.

Le fait d’interdire aux sapeurs-pompiers de se syndiquer revient à les priver de leur droit de s’investir activement dans des questions ayant un impact direct sur leur santé, leur sécurité et leur bien-être. Cela nie leur rôle légitime pour renforcer l’intervention d’urgence qu’ils fournissent à leurs communautés. Les sapeurs-pompiers japonais sont privés de ce droit depuis soixante-seize ans. Il est temps désormais qu’ils jouissent de leurs droits fondamentaux conformément à ce qu’énonce la convention.

Nous prions vivement la commission de prendre toutes les mesures qui sont en son pouvoir pour faire en sorte que le gouvernement japonais applique ce droit fondamental qu’est le droit syndical, pour la santé, la sécurité et le bien-être des sapeurs-pompiers du pays et les communautés à qui ils viennent en aide.

Membre employeur, Brésil – Les discussions sur la généralisation de la liberté syndicale et du droit d’organisation comptent parmi les plus essentielles en ce qui concerne les principes et droits fondamentaux au travail. Leur prépondérance est encore soulignée par le nombre de cas en discussion au sein de la commission cette année. Ces cas sont au nombre de neuf – sans parler du fait qu’existe un comité consacré au traitement de ces questions, le Comité de la liberté syndicale. Les informations présentées aujourd’hui devant la Commission de l’application des normes réaffirment le poids de ce sujet. Elles confirment également, conformément à ce que le Comité de la liberté syndicale a déjà établi, que la liberté syndicale et le droit d’organisation, incontestablement fondamentaux, ne sont pas absolus et illimités. Dans ce sens, je vois que la convention elle-même, dans son article 9, précise qu’il peut être raisonnable dans certains cas, en particulier eu égard aux forces armées et à la police, de fixer des limites dans la législation nationale de chaque pays conformément à leurs réalités propres. En outre, la convention no 98 qui, bien qu’elle ne fasse pas l’objet du présent cas, aborde aussi le droit d’organisation, établit dans son article 5 que la mesure dans laquelle ce droit s’appliquera aux forces armées ou à la police sera déterminée par la législation nationale. Cela mérite d’être mentionné, le Comité de la liberté syndicale lui-même a déjà reconnu la régularité des restrictions en matière de liberté syndicale et de droit d’organisation lors de son examen, précisément, du cas du personnel pénitentiaire au Japon.

Par conséquent, je considère de telles restrictions comme étant raisonnables et proportionnelles dans des cas exceptionnels, par exemple pour les forces armées et la police, catégories dans lesquelles les pays peuvent, en fonction de leur contexte particulier, inclure le personnel des services de lutte contre l’incendie et des établissements pénitentiaires en raison de la nature même de leurs activités. Il va de soi qu’un dialogue continu entre les administrations publiques de chaque pays et les professionnels essentiels à la sécurité de chaque nation doit être recherché et renforcé – comme cela nous semblait être le cas –, car c’est incontestablement nécessaire et important, et ce indépendamment des restrictions en matière de liberté syndicale. De cette façon, je souhaite vivement que le dialogue évoqué, adapté à la réalité du pays, se poursuive.

Membre travailleur, République de Corée – Je souhaite réagir à l’absence de droit d’organisation pour les sapeurs-pompiers au Japon. Depuis 1973, la commission d’experts examine leur exclusion et estime que cela va à l’encontre de la convention. Dans son rapport, cette année, la commission continue de prier instamment le gouvernement du Japon d’«accorder pleinement les droits d’organisation et de négociation collective aux sapeurspompiers». La commission espère que la poursuite des consultations entre le gouvernement et les syndicats permettra d’avancer.

L’argument du gouvernement japonais selon lequel le fait d’accorder le droit d’organisation aux sapeurs-pompiers aurait des conséquences négatives sur leurs missions est absolument infondé. Pour des motifs similaires, les sapeurs-pompiers coréens n’avaient pas le droit de se syndiquer ni de constituer une organisation ou de s’y affilier. Les restrictions de ces droits avaient été confirmées par la décision de la Cour constitutionnelle rendue en décembre 2008. Cependant, dans le cadre du processus de ratification de la convention, l’Assemblée nationale coréenne a adopté des modifications de la législation en vue de lever ces restrictions en décembre 2020, comme première étape vers le respect par la République de Corée des obligations qui lui incombent en vertu de la convention.

L’harmonisation de la législation nationale et des conventions de l’OIT ratifiées est un engagement et une obligation des États Membres.

Désormais, les sapeurs-pompiers de la République de Corée ont le droit de se syndiquer. Cela n’a pas eu la moindre retombée négative sur l’acquittement de leurs missions. Mes homologues travailleurs ont fait état d’expériences similaires dans leurs pays.

Nous réitérons le commentaire de la commission d’experts selon lequel la performance professionnelle est entièrement distincte du droit des sapeurs-pompiers à la liberté syndicale, qui est au cœur de l’examen concernant le respect de la convention.

Nous regrettons sincèrement que le gouvernement et l’Association des chefs de brigade des sapeurs-pompiers du Japon s’agrippent au même argument depuis des décennies pour priver les sapeurs-pompiers des droits protégés au titre de la convention. Cet argument selon lequel les sapeurs-pompiers, une fois syndiqués, entraveraient sérieusement des opérations de secours vitales n’est pas suffisamment étayé par rapport aux expériences décrites par leurs homologues d’autres États Membres, y compris la République de Corée – où leurs droits syndicaux sont respectés et appliqués.

Les sapeurs-pompiers du monde entier font montre, par-dessus tout, d’un sens profond du devoir afin de protéger les vies et les biens. Les spéculations du gouvernement japonais sur les conséquences négatives de la syndicalisation des sapeurs-pompiers sont irrespectueuses de la mission et du professionnalisme de ces derniers. De tels arguments ne sont que des excuses derrière lesquelles le gouvernement cache son manque d’engagement à mettre en œuvre les obligations qui lui incombent au titre de la convention.

Membre employeuse, République de Corée – Je suis ici aujourd’hui pour exprimer ma solidarité à l’égard des efforts déployés par le gouvernement japonais pour respecter la liberté syndicale dans son pays. J’aimerais commencer par souligner que, au contraire de la Corée, le Japon fait régulièrement l’expérience de catastrophes naturelles, notamment des tsunamis et des tremblements de terre, en raison de sa géographie unique. En conséquence, les employeurs coréens ont conscience que le gouvernement du Japon a adopté des lois spécifiques, adaptées au contexte national du pays.

Par ailleurs, les employeurs coréens prennent note des mesures adoptées par le gouvernement japonais pour répondre aux questions relatives aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire, ainsi qu’aux fonctionnaires, notamment locaux. L’action récente du gouvernement démontre son engagement à créer un environnement propice à la liberté syndicale de ces travailleurs.

En outre, les employeurs coréens estiment qu’il est impératif de reconnaître que le gouvernement n’est pas l’unique entité responsable de la mise en œuvre de ces modifications. Afin de garantir la réussite de ces initiatives, il est impératif que les travailleurs et d’autres parties prenantes prennent des mesures concrètes. Les parties prenantes tripartites japonaises devraient collaborer pour atteindre un objectif commun régi par la confiance, le respect et la bonne foi mutuels. La priorité devrait être donnée à un dialogue social authentique, dont les principes directeurs seraient la transparence et la recherche de consensus. En prenant part à une approche fondée sur le dialogue, les parties prenantes peuvent s’assurer que leurs préoccupations sont entièrement étudiées et que les mesures appropriées sont mises en œuvre.

Pour conclure, les employeurs coréens espèrent que le gouvernement du Japon poursuivra ses efforts pour préserver et faire progresser la liberté syndicale, et pour fournir des informations à la commission d’experts en temps et en heure.

Membre travailleur, États-Unis d’Amérique – Mes remarques porteront principalement sur la politique de longue date du gouvernement du Japon de nier au personnel des établissements pénitentiaires le droit de s’organiser en vertu de la convention.

Au cours des soixante-dix dernières années, le gouvernement du Japon a justifié de diverses manières son refus d’accorder ce droit à ces travailleurs. Aucun des arguments avancés ne résiste à un examen approfondi et il est grand temps que le gouvernement permette à ces travailleurs de jouir de leur droit fondamental de constituer un syndicat.

Depuis des décennies, les mécanismes de contrôle de l’OIT rejettent la tentative du Japon de faire assimiler tout le personnel des établissements pénitentiaires à des «officiers de police», par conséquent exemptés de la liberté syndicale garantie par la convention.

Il est particulièrement regrettable que le Japon ait délibérément nié l’existence des partenaires sociaux et ignoré les recommandations de la commission d’experts, y compris la demande du président de la présente commission en 2018 «d’étudier, en consultation avec les partenaires sociaux, quelles catégories d’agents pénitentiaires sont considérées comme faisant partie de la police, et donc exclues du droit de s’organiser, et celles qui ne le sont pas».

La commission d’experts a également rejeté l’argument du Japon selon lequel le simple fait que certains membres du personnel pénitentiaire soient autorisés à porter des armes à feu dans le cadre de leurs fonctions doit les faire considérer comme faisant partie de la police ou des forces armées. Le gouvernement du Japon a également avancé l’argument qu’il serait trop dangereux d’accorder à ces agents le droit de se syndiquer et que cela risquerait de saper la discipline et l’ordre dans les établissements pénitentiaires. Cependant, cet argument est facilement écarté par le fait que de nombreux États Membres de l’OIT accordent à leur personnel pénitentiaire et autres employés de l’administration pénitentiaire le droit de se syndiquer, sans effet apparent sur la sécurité ou l’ordre public dans les établissements pénitentiaires. Par exemple, aux États-Unis, les gardiens de prison sont autorisés à se constituer en syndicats; cela a renforcé – et non affaibli – la sûreté et la sécurité dans nos établissements pénitentiaires. En effet, les syndicats qui représentent le personnel pénitentiaire aux États-Unis ont eu une influence décisive pour apporter des solutions aux problèmes de sous-effectifs et de conditions de travail dans les établissements de sécurité minimale comme de haute sécurité.

Il est tout bonnement scandaleux que le gouvernement du Japon continue d’ignorer les recommandations claires formulées par les organes de contrôle de l’OIT en vue de réformer ce refus général de la liberté syndicale pour les travailleurs des établissements pénitentiaires, les sapeurs-pompiers et pour d’autres catégories d’agents de la fonction publique. Il devrait reconnaître sur le champ le droit du personnel pénitentiaire à s’organiser afin que sa voix puisse être entendue dans son milieu de travail, sans aucune contrainte de la part de sa hiérarchie. Cela devrait être considéré comme l’unique mesure capable d’améliorer son environnement de travail fermé, en lui proposant un milieu juste, ouvert et démocratique.

Membre travailleur, Italie – Je prends la parole au nom des confédérations syndicales italiennes (Confédération générale italienne du travail, Confédération italienne des syndicats des travailleurs et Union italienne du Travail), de la fédération britannique des syndicats – le Congrès des syndicats du Royaume-Uni, ainsi que des confédérations syndicales française et allemande, qui représentent à elles toutes plus de 22 millions de travailleurs.

La commission d’experts note avec une profonde inquiétude les observations formulées par la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO), regrettant la position réticente maintenue par le gouvernement depuis longtemps sur la réforme du système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, ainsi que l’incapacité à initier des consultations avec les partenaires sociaux, en particulier le manque de volonté de réexaminer le mécanisme de la NPA.

D’après ces éléments, plus de trois millions de fonctionnaires japonais n’ont pas le droit de négocier ni de conclure des conventions collectives aux niveaux local ou national, et ont seulement accès à un processus de consultation unilatéral et défectueux sans aucune possibilité de faire intervenir les instances de travailleurs. Leurs salaires et leurs conditions de travail sont définis par la loi et/ou par des règlements, qui s’appuient sur les recommandations émises par la NPA.

Les effets du COVID-19 ont imposé une contraction économique dans le secteur privé, et, en réponse, les recommandations formulées par la NPA en 2021 ont appelé à baisser les salaires des agents de la fonction publique nationale. En raison du contexte politique et notamment du calendrier électoral, le temps a manqué pour prendre les mesures juridiques visant à appliquer les modifications salariales cette année-là. Par conséquent, la révision de 2021 des salaires des agents de la fonction publique nationale a été appliquée l’année suivante, en juin 2022, semant l’anxiété, le doute et l’incompréhension parmi le personnel qui se débattait avec les restrictions dues à la pandémie dans ses missions quotidiennes.

La pandémie, avec ses graves conséquences sur le plan socio-économique, a montré une fois encore le caractère dysfonctionnel d’un tel mécanisme comme mesure compensatoire et son inadéquation en période de crise sociale pour assurer un système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, ainsi que pour améliorer les conditions de travail et les salaires dans le secteur public.

En Italie, le décret no 165/2001 définit les règles générales en matière de représentativité et d’organisation du travail dans les administrations publiques et permet la tenue d’un processus de négociation à tous les niveaux pour déterminer les salaires et les conditions de travail. Au contraire du Japon, plus de trois millions de fonctionnaires italiens sont soumis à la réglementation fixée dans les conventions collectives nationales, signées par les syndicats les plus représentatifs et par l’ARAN (Agence publique pour la négociation collective).

Au Royaume-Uni, il existe de multiples organismes de révision des salaires propres à la fonction publique, y compris différentes commissions chargées des salaires dans les hôpitaux, les prisons, les écoles et la fonction publique. Les organismes ne sont pas indépendants – en dépit de leur désignation officielle –, car le gouvernement fixe des limites budgétaires aux recommandations qu’ils sont en mesure de formuler, et le gouvernement n’est pas tenu d’accepter leurs recommandations. À l’inverse toutefois, les syndicats de travailleurs ne sont pas tenus d’accepter les décisions du gouvernement, ce qui mène parfois à de nouvelles négociations. La négociation syndicale, par exemple celle qui a mené à l’attribution des salaires du secteur public en 2023, peut repousser de manière significative les limites budgétaires fixées par le gouvernement et accroître les chances d’acceptation par ce dernier de l’augmentation salariale recommandée.

Monsieur le président, à la lumière des graves défauts et limitations de la NPA illustrés jusqu’ici, qui sont la preuve que ce mécanisme est un obstacle à l’application réelle des droits en vertu de la convention, les travailleurs italiens, britanniques, français et allemands formulent la demande suivante.

Comme demandé dans les rapports de la commission d’experts des années précédentes et au vu des conclusions formulées par la présente commission en 2018, nous prions instamment le gouvernement du Japon d’amorcer un processus de consultation avec les partenaires sociaux en vue d’examiner le système de la NPA et de mettre en place un nouveau système permettant d’assurer une conciliation et un arbitrage impartiaux et rapides, et pour garantir en outre que les salariés du secteur public jouissent pleinement de leurs droits fondamentaux au travail.

Observatrice, Internationale de l’éducation (IE) – J’axerai principalement ma déclaration sur les droits des travailleurs de l’éducation. Les enseignants de la fonction publique, partout et y compris au Japon, ont besoin que les pouvoirs publics s’engagent afin de promouvoir et de réaliser leurs droits au travail par le biais d’un système de relations professionnelles autonome et institutionnalisé. Bien que leur droit de négociation collective soit reconnu, le syndicat des enseignants publics ne peut pas conclure de convention collective.

Parmi les problèmes qu’une convention collective devrait aborder figurent les heures supplémentaires et l’épuisement professionnel. Pour les enseignants au Japon, les heures supplémentaires sont un grave problème. En moyenne, ils accumulent chaque mois 81 heures supplémentaires dans le secondaire, et 59 heures dans l’élémentaire. La loi de 1971 sur les mesures spéciales relatives aux salaires et à d’autres conditions de travail du personnel enseignant des écoles publiques ne prévoit pas la possibilité d’indemnités pour les heures supplémentaires, sauf pour certaines tâches limitées, comme des formations hors établissement, des manifestations scolaires, des réunions du personnel et des situations d’urgence lors de catastrophes. Cependant, la loi prévoit un ajustement de 4 pour cent pour les heures d’enseignement supplémentaires, dans la limite de 8 heures par mois. Je rappelle qu’en moyenne les enseignants japonais travaillent 81 heures de plus chaque mois.

En 2022, la charge excessive a poussé plus de 12 000 enseignants du secondaire et plus de 6 500 enseignants d’écoles élémentaires à s’absenter plus d’un mois pour des troubles de santé mentale. La charge de travail excessive et la pression mentale dissuadent les travailleurs d’embrasser des carrières dans l’enseignement. La pénurie de personnel est grave. Selon une étude du ministère de l’Éducation datant de 2021, 2 065 postes d’enseignants étaient alors vacants. La pénurie croît chaque année, privant des dizaines de milliers d’enfants d’un enseignant.

La pénurie d’enseignants est l’une des raisons ayant poussé les Nations Unies à proposer un Sommet sur la profession enseignante. Il en est ressorti 59 recommandations fortes, relatives notamment au dialogue social et au bien-être des enseignants. La recommandation 15 demande aux gouvernements de veiller à ce que les enseignants et leurs organisations puissent prendre part au dialogue social, et notamment à la négociation collective, ainsi qu’au dialogue stratégique sur toutes les questions qui concernent leur profession. Cette recommandation des Nations Unies, que l’OIT et l’UNESCO ont adoptée, est un autre instrument international défendant l’amélioration des conditions de travail dans le secteur de l’éducation au moyen de conventions collectives.

Observateur, Internationale des services publics (ISP) – J’aimerais axer mon intervention sur la création d’un système autonome de relations entre travailleurs et employeurs pour les agents de la fonction publique nationale au Japon.

En juin 2008, le Japon a fait entrer en vigueur la loi fondamentale sur la réforme du système de la fonction publique nationale, qui contient une mesure significative: une disposition indiquant que «le gouvernement doit prendre des mesures pour mettre en œuvre un système autonome de relations entre travailleurs et employeurs» dans le secteur public. Il s’agissait d’une demande claire de la Diète, l’organe législatif du pays, pour que le gouvernement ne se limite pas à envisager ces mesures, mais les concrétise.

En 2011, le gouvernement a soumis un projet de loi connexe à la Diète, mais il a malheureusement été abandonné sans délibération. Depuis lors, la réponse du gouvernement a consisté en un slogan répétitif, un mantra sur le large éventail de questions qu’il continuera à examiner soigneusement – et le statu quo se poursuit depuis plus de dix ans.

Lorsque le cas du Japon concernant l’application de la convention a été abordé au sein de cette commission, en 2018, les conclusions ont mis en évidence un manque de progrès significatifs dans l’adoption des mesures nécessaires relatives au système autonome de relations entre travailleurs et employeurs et, plus précisément, elles ont demandé au gouvernement d’examiner avec attention cette mesure en consultation avec les partenaires sociaux. Cependant, six ans ont passé et, comme l’a fait observer la commission d’experts, aucun examen concret n’a eu lieu.

Non seulement l’inaction du gouvernement est irrespectueuse de la volonté de la Diète, qui représente les citoyens japonais, mais elle constitue aussi une négligence de ses obligations au titre de la convention, que le Japon a volontairement ratifiée en 1965.

Cette attitude reflète une tentative de se dégager de sa responsabilité, tout en espérant que les travailleurs concernés oublieront le problème. Le gouvernement a fait valoir l’argument selon lequel les bénéfices et les coûts d’accorder aux fonctionnaires le droit de rejoindre des conventions collectives doivent être examinés avec attention. Cependant, les droits des travailleurs ne devraient pas être jugés en termes exclusivement monétaires. Le projet de loi soumis en 2011 stipulait qu’un système autonome de relations entre travailleurs et employeurs est «un système souple et flexible qui offre aux employés de bureau de nouveaux droits d’intégrer des conventions, supprime les systèmes de recommandations tiers tels que l’Autorité nationale du personnel, et permet aux travailleurs et aux employeurs de définir les conditions de travail de façon autonome». Un tel système peut être établi clairement et simplement. Le report constant du gouvernement est intolérable, au vu de ses obligations, aux niveaux tant national qu’international.

Ce cas est l’un des cas les plus anciens – sinon le plus ancien – examinés par cette commission. Depuis cinquante ans, le Japon ne respecte pas les obligations qui lui incombent au titre de la convention, pierre angulaire des droits internationaux du travail. Cette inaction prolongée est inquiétante et inacceptable pour une nation qui se vante de ses valeurs démocratiques et de son état de droit.

Nous prions instamment le Japon de rectifier cette négligence flagrante et d’aligner ses pratiques sur ses engagements internationaux, et de réaffirmer son dévouement à l’égard des principes de justice et d’égalité pour tous les travailleurs.

Président – Je ne vois pas d’autres demandes de parole, j’ai donc l’honneur de donner la parole au représentant du gouvernement du Japon.

Interprétation du japonais: Représentant gouvernemental – À la suite des déclarations des autres représentants, j’aimerais expliquer à nouveau notre position de principe.

Tout d’abord, j’aimerais insister encore sur la particularité de la lutte contre l’incendie au Japon. Le personnel de lutte contre l’incendie n’y a pas le droit de se syndiquer, car «le service qu’il exerce doit être assimilé à celui de la police» et, au sens de l’article 9 de la convention, il est considéré comme faisant partie de la «police», comme stipulé dans l’article. En d’autres termes, les sapeurs-pompiers japonais ont appartenu à la police par le passé, et lorsqu’une catastrophe a lieu au Japon, qui est l’un des pays les plus fréquemment touchés par de tels phénomènes, ils ont le devoir d’intervenir en coordination très étroite avec la police et la défense civile.

Notre pays a connu plusieurs catastrophes de grande ampleur, comme le terrible séisme qui a frappé l’est du pays en 2011, le tremblement de terre de Kumamoto en 2016, les fortes pluies survenues au nord de Kyushu en juillet 2017 et à l’ouest du pays en 2018, et cette année, en 2024, le tremblement de terre de la Péninsule de Noto, entre autres. Nous respectons donc pleinement le dévouement du personnel de lutte contre l’incendie, chargé de la mission dangereuse et nécessitant de solides compétences de répondre à la catastrophe en première ligne, sous les ordres d’un commandement unifié, à chaque occasion. Au vu de la situation, qui est que des séismes et des tsunamis susceptibles de provoquer d’immenses dégâts dans une vaste zone comprenant Tokyo, comme le mégaséisme de la faille de Nankai et le séisme de Tokyo, ont de bonnes chances de se produire dans un avenir proche, le statut actuel des sapeurs-pompiers, qui doivent travailler en étroite collaboration avec la police et la défense civile, doit être reconnu.

J’aimerais en outre mentionner à nouveau l’efficacité du système du FDPC, qui est l’alternative au droit d’organisation. Au moyen de ce système, 40 pour cent environ des opinions ayant fait l’objet de délibérations ont été considérées comme «appropriées pour la mise en œuvre» par un comité, et plus de la moitié ont déjà été appliquées. Ces opinions concernent les besoins urgents du personnel des services de lutte contre l’incendie, comme l’illustrent les demandes de contre-mesures contre le harcèlement et de création d’une indemnité pour la prévention des épidémies, versée aux équipes d’ambulanciers et à d’autres personnes engagées dans la gestion du COVID-19, et de fourniture d’équipements pour les protéger de la contamination par ce virus. Le système du FDPC a été présenté comme la solution permettant de parvenir à un consensus au niveau national concernant l’accord entre le gouvernement du Japon et les travailleurs. Nous continuerons de nous efforcer de comprendre de façon appropriée le statut opérationnel du comité de chaque caserne et d’en améliorer le fonctionnement avec les organisations concernées, y compris les partenaires sociaux et la JICHIRO-RENGO. Afin d’approfondir la compréhension mutuelle au sujet des services de lutte contre l’incendie, et notamment du FDPC, nous continuons de dialoguer régulièrement avec les partenaires sociaux et de déployer des efforts en matière de communication.

Le gouvernement souhaite insister à nouveau sur la particularité du personnel pénitentiaire. Il le répète, les membres de ce personnel, qui sont des agents de la fonction publique nationale, ne sont pas autorisés à se syndiquer, tout comme c’est le cas des fonctionnaires de police. La raison en est que, en vertu de la convention, le personnel pénitentiaire est considéré comme appartenant à la «police», au sens de l’article 9. Cela est justifié par le fait que le personnel pénitentiaire a l’obligation d’incarcérer les personnes condamnées à une peine de prison; il supervise l’action de la police judiciaire dans les établissements pénitentiaires, par exemple la réalisation d’enquêtes sur les délits commis dans les établissements pénitentiaires et l’arrestation de détenus; en outre, la loi l’autorise à porter une arme et à en faire usage, au même titre que les policiers.

En vue d’élargir et de défendre les intérêts du personnel des établissements pénitentiaires, le gouvernement continuera à mettre en œuvre les différentes initiatives qu’il a présentées en introduction.

Comme je l’ai mentionné, nous devrions nous abstenir de débattre de la question du droit de grève à ce stade. Quoi qu’il en soit, les mesures compensatoires des restrictions des droits fondamentaux au travail des agents de la fonction publique nationale fonctionnent correctement. Le système autonome de relations entre travailleurs et employeurs suscite un certain nombre de préoccupations et d’opinions, et il existe un large éventail de matières dont le public n’a pas encore pris conscience. Le gouvernement doit par conséquent poursuivre son examen attentif de ces questions. Le gouvernement continuera de s’efforcer d’améliorer la compréhension mutuelle et d’entretenir le dialogue social sur divers sujets, notamment le système autonome de relations entre travailleurs et employeurs, avec les partenaires sociaux, y compris les organisations de salariés.

Membres employeurs – Une fois de plus, les membres employeurs tiennent à remercier les orateurs qui ont pris la parole sur ce cas pour contribuer à la discussion. Nous souhaitons également remercier le gouvernement du Japon d’avoir participé à la discussion et de nous avoir fourni des renseignements à prendre en considération dans notre évaluation du cas. Nous les remercions des explications qu’ils ont données, en particulier sur le contexte national, ce qui élargit notre perspective dans le cadre de l’évaluation. Ainsi, dans ce contexte, les membres employeurs demandent au gouvernement de poursuivre le dialogue social avec les partenaires sociaux au niveau national sur les questions mises en évidence, et de faire état des progrès réalisés d’ici au 1er septembre 2024, pour permettre à la commission d’experts d’examiner l’évolution de la situation en 2025.

Membres travailleurs – Nous remercions le gouvernement du Japon de sa déclaration, ainsi que toutes les autres personnes qui sont intervenues.

Puisque le groupe des employeurs a répété sa position sur le droit de grève, le groupe des travailleurs se sent dans l’obligation de rappeler la sienne, comme nous l’avons indiquée pendant la séance d’ouverture de notre commission. Nos opinions diffèrent en ce qui concerne le droit de grève. Nous avons néanmoins trouvé un mode de fonctionnement en 2015, il y a dix ans, et le renvoi de la question devant la CIJ par le Conseil d’administration du BIT ne devrait pas affecter ce fonctionnement ni celui de notre commission à cet égard. En outre, les références faites à la déclaration de 2015 du groupe gouvernemental dans cette discussion sont unilatérales et ne reflètent pas la déclaration de ce groupe dans son ensemble. Qui plus est, notre débat ne porte pas sur le droit de grève, mais sur le droit d’organisation des sapeurs-pompiers et d’autres agents de la fonction publique nationale et locale.

Pour en revenir au présent cas, on dit que les premiers services d’urgence organisés au monde sont nés à Vienne en 1881. Je suis sûr que d’autres services d’urgence fonctionnaient également dans d’autres endroits du monde inconnus de l’archiviste. Quoi qu’il en soit, depuis lors, des services d’urgence ont été institutionnalisés partout dans le monde. Bien qu’il existe des différences entre certains de ces services – voire entre tous –, on part du principe que les organisations de lutte contre l’incendie sont responsables des services d’urgence dans de nombreux pays et villes. Nous craignons donc que le point de vue exprimé ici par le gouvernement du Japon ne repose sur une idée fondamentalement fausse – comme si le simple fait d’être un travailleur intervenant en situation d’urgence excluait le droit d’organisation ou que, dès lors que l’on exerçait ce droit, toutes les considérations d’éthique et de discipline étaient jetées par la fenêtre.

Comme nous l’avons dit dans notre discours d’ouverture, ce n’est pas le cas. Le droit d’organisation est fondamental, mais il n’est pas absolu. L’exercice de ce droit peut être restreint, comme l’a dit un employeur, mais il n’existe pas d’exclusion automatique du droit d’organisation. La convention est claire, et je cite: «Les travailleurs et les employeurs, sans distinction d’aucune sorte, ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations, à la seule condition de se conformer aux statuts de ces dernières.» Il s’agit de l’article 2, et je cite à nouveau l’article 9: «La mesure dans laquelle les garanties prévues par la présente convention s’appliqueront aux forces armées et à la police sera déterminée par la législation nationale.»

Dans son rapport de 1973, la commission d’experts indiquait qu’elle «ne [pensait] pas que les fonctions du personnel des membres du service de la protection contre l’incendie [étaient] de nature à justifier l’exclusion de cette catégorie de travailleurs sur la base de l’article 9 de la convention qui a trait aux forces armées et à la police, et elle [espérait], par conséquent, que le gouvernement [prendrait] les mesures appropriées afin d’assurer la reconnaissance du droit syndical à cette catégorie de travailleurs». Les travailleurs s’appuient donc, à ce sujet, sur des bases solides. Le gouvernement doit justifier la non-reconnaissance de leur droit d’organisation, faute de quoi il devra autoriser son exercice dans les plus brefs délais.

Pour conclure, il nous faut souligner qu’en juin 2019, dans le cadre du centenaire de l’OIT, la Chambre des représentants et la Chambre des conseillers de la Diète du Japon ont adopté à l’unanimité une résolution relative aux contributions ultérieures du Japon à l’Organisation internationale du Travail à l’occasion de la commémoration du centenaire de sa fondation. Il s’est agi d’un moment important dans les relations entre le Japon et l’OIT.

La résolution rappelle que le Japon, en tant que membre fondateur de l’OIT disposant d’un siège permanent au Conseil d’administration du BIT et étant l’un des États ayant l’importance industrielle la plus considérable depuis 1954, a joué un rôle moteur pour promouvoir les activités de l’OIT, pas seulement au Japon mais également partout ailleurs dans le monde, et que sa contribution constante est vivement attendue par la communauté internationale. La résolution reconfirme en outre les rôles moteurs que le Japon doit jouer au sein de l’OIT, et exprime l’engagement du Japon à contribuer autant que possible à la poursuite et la réalisation des principes et objectifs de l’OIT en coopération avec les États Membres du monde entier, afin de permettre l’essor de l’OIT au cours des cent prochaines années.

La résolution souligne que le Japon doit déployer des efforts supplémentaires en vue de ratifier les conventions fondamentales non ratifiées, et souligne spécifiquement qu’il doit redoubler d’efforts avec la communauté internationale pour garantir la mise en œuvre sincère des conventions ratifiées.

Nous saluons l’engagement du Japon à garantir la mise en œuvre sincère des conventions ratifiées. Cet engagement doit sans doute inclure la convention no 87 et le droit d’organisation.

Présentement, nous appelons le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, à adopter dès que possible une feuille de route assortie de délais et un plan d’action et de les soumettre à la commission d’experts d’ici fin septembre 2024. La feuille de route et le plan d’action doivent permettre de résoudre cette question d’ici à 2026.

Nous ne comprenons pas pourquoi le gouvernement n’a pas, dans le cadre des consultations nationales qu’il a organisées sur cette question, sollicité des informations et des conseils de la part de l’OIT. Nous prions instamment le gouvernement du Japon de le faire sans délai afin d’éviter une dixième discussion de ce cas, car la huitième discussion a eu lieu en 2018, pour corriger l’un des employeurs qui s’est exprimé, et cette année nous tenons déjà la neuvième discussion, dont il espérait qu’elle n’aurait jamais lieu.

Compte tenu de la nature fondamentale et habilitante du droit d’organisation en vertu de la convention et du refus persistant, sans justification raisonnable, de garantir aux sapeurspompiers et à d’autres fonctionnaires n’exerçant pas de fonctions militaires ou de police essentielles la possibilité d’exercer pleinement les protections garanties par la convention et d’en bénéficier, ce cas mérite un paragraphe spécial. Sans action sérieuse, le droit d’organisation sera vidé de toute signification.

Conclusions de la commission

La commission a pris note des informations écrites et orales fournies par le gouvernement et de la discussion qui a suivi.

La commission a pris note de l’ancienneté de ce cas et des précédentes discussions devant la commission, la dernière en 2018.

Prenant en compte la discussion, la commission a prié le gouvernement d’envisager, conformément à la convention et en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs:

• d’améliorer encore le statut et les conditions de travail des sapeurs-pompiers;
• d’indiquer les catégories d’agents pénitentiaires qui sont considérées comme faisant partie de la police, et donc exclues du droit de s’organiser, et celles qui ne le sont pas, et qui ont le droit de s’organiser;
• en ce qui concerne les agents de la fonction publique:
  • de veiller à ce que les procédures de l’Autorité nationale du personnel (NPA) garantissent des procédures de conciliation et d’arbitrage efficaces, impartiales et rapides;
  • de continuer à analyser minutieusement le système autonome de relations professionnelles, et rechercher des solutions aux divers obstacles qui l’entravent, conformément à la convention;
  • de revoir la loi sur la fonction publique locale et toute autre législation connexe afin de veiller à ce que les travailleurs de la fonction publique locale jouissent des droits et garanties énoncés dans la convention.

La commission a prié le gouvernement de fournir à la commission d’experts, d’ici au 1er septembre 2024, un rapport sur les progrès accomplis et les résultats obtenus en ce qui concerne tous les points susmentionnés.

Interprétation du japonais: Représentant gouvernemental – Au nom du gouvernement japonais, permettez-moi d’exprimer nos opinions en réponse aux conclusions de la commission.

En ce qui concerne le droit d’organisation du personnel de lutte contre l’incendie, le gouvernement considérera le fonctionnement du système de Comités du personnel des services de lutte contre l’incendie comme une alternative au fait d’accorder le droit d’organisation, et s’efforcera d’améliorer son fonctionnement avec les organisations concernées, notamment les partenaires sociaux.

Au sujet du droit d’organisation du personnel des établissements pénitentiaires, le gouvernement s’efforcera de défendre davantage ses intérêts en mettant en œuvre et en développant différentes initiatives, par exemple en organisant des réunions d’échanges de vues entre les dirigeants de chaque direction pénitentiaire régionale et les membres du personnel.

S’agissant du système de relations professionnelles autonome, il suscite un certain nombre de préoccupations et d’opinions, et il existe un large éventail de matières dont le public n’a pas encore pris conscience. Le gouvernement doit par conséquent poursuivre son examen soigneux de cette question. Le gouvernement continue de s’efforcer d’améliorer la compréhension mutuelle avec les partenaires sociaux, y compris les organisations de travailleurs.