Observation (CEACR) - adoptée 2025, publiée 114ème session CIT (2026)

Convention (n° 122) sur la politique de l'emploi, 1964 - France (Ratification: 1971)

La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la Confederación General del Trabajo (CGT), recibidas el 30 de agosto de 2024, y por la Confederación Francesa Democrática del Trabajo (CFDT), recibidas el 24 de octubre de 2024, así como de las respuestas del Gobierno a estas observaciones, recibidas el 25 de octubre y el 14 de noviembre de 2024.

Artículos 1 y 3 del Convenio. Aplicación de una política activa del empleo. Consulta a los interlocutores sociales. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que comunicara información sobre el impacto de las medidas activas del mercado de trabajo adoptadas a fin de promover el empleo sostenible y el trabajo decente, en particular en el marco de la aplicación de las disposiciones de la Ley núm. 2018-771, de 5 de septiembre de 2018, del plan de recuperación «France Relance» y del «Plan nacional de recuperación y resiliencia». El Gobierno indica en su memoria que la Dirección de coordinación de la investigación, estudios y estadísticas (Dares) ha elaborado un portal de visualización que da acceso a los datos de seguimiento de los principales programas de empleo, a la formación profesional y al apoyo para los solicitantes de empleo, desglosados por edad. La Comisión toma nota de que una publicación de 2024 de la Dares evalúa la reforma de las condiciones mínimas de afiliación al sistema de seguro de desempleo y recuerda que, desde la Ley núm. 2018771, el Estado vigila en mayor medida las negociaciones de los interlocutores sociales; a falta de acuerdo, las reglas de indemnización fueron establecidas por el decreto de 26 de julio de 2019.

La CGT y la CFDT denuncian en sus observaciones la falta de consultas sobre el sistema de seguro de desempleo, dado que las orientaciones del Estado son tan preceptivas que apenas dejan margen de maniobra a los interlocutores sociales para la negociación. En general, la CGT considera que cada vez es menos posible considerar que los representantes de los trabajadores son «consultados» en el sentido del artículo 3 del Convenio. Como respuesta, el Gobierno indica que la ley otorga a los interlocutores sociales una competencia establecida para definir las reglas del seguro de desempleo, a reserva de su aprobación por el Primer Ministro. Explica que la Ley núm. 2018-771 ha reforzado el papel del Estado a través de la comunicación de un «documento marco» que especifica los objetivos, en particular la planificación financiera. El Gobierno indica que el Estado ha tenido que definir las normas de indemnización por decreto adoptando medidas correctivas en reiteradas ocasiones debido al fracaso de las negociaciones (2019) o a la suspensión legislativa (2023). En lo que respecta al ciclo reciente, el Gobierno señala que los interlocutores sociales concluyeron un acuerdo el 10 de noviembre de 2023, pero que el Primer Ministro rechazó el acuerdo por decreto de 10 de mayo de 2024, debido a su «incompatibilidad con la planificación financiera y los objetivos para la elaboración de las reglas del documento marco». Sin embargo, el Gobierno subraya que la Ministra de Trabajo invitó a los interlocutores sociales, mediante carta de 9 de octubre de 2024, a retomar las negociaciones, ya que las normas existentes se habían prolongado hasta el 31 de diciembre de 2024.

Además, el Gobierno indica que, a fin de promover el pleno empleo, la Ley núm. 2023-1196, de 18 de diciembre de 2023, tiene por objeto mejorar el apoyo a los solicitantes de empleo y la eficacia del servicio público de empleo, en el marco de la transformación de «Pôle emploi» en «France Travail». Se han previsto dos cambios importantes: 1) una mejor identificación de los solicitantes de empleo y un mejor apoyo a los mismos, que incluye el registro automático en «France Travail» de las personas que reciben una renta mínima (la renta de solidaridad activa (RSA)) y 2) la creación de una red para el empleo, a fin de coordinar a los actores del empleo, de la formación profesional y de la inserción, y de desarrollar prácticas comunes entre los diferentes actores. Según las estadísticas comunicadas por el Gobierno, en el primer trimestre de 2024, la tasa de desempleo se estabilizó en relación con el trimestre anterior, en el 7,5 por ciento de la población activa, es decir 0,4 puntos más en relación con el nivel alcanzado el último trimestre de 2022 y el primer trimestre de 2023, que fue el nivel más bajo desde 1982. Según el Instituto nacional de estadística y estudios económicos (INSEE), la tasa de desempleo se mantuvo estable en el segundo trimestre de 2024, en el 7,5 por ciento.

La Comisión toma nota de que, según la OCDE, el porcentaje de trabajadores temporales ha disminuido desde 2017; sin embargo, al haber alcanzado el 16,2 por ciento en 2022, sigue siendo superior a la media de la OCDE del 11,3 por ciento. El empleo temporal es particularmente elevado para las personas de entre 15 y 24 años, al alcanzar un 55,7 por ciento en comparación con la media de los países de la OCDE, que asciende al 25,3 por ciento (Études économiques de la France, OCDE, 2024). El Gobierno indica que la tasa de empleo (el 68,8 por ciento) y la tasa de participación en el mercado de trabajo (el 74,5 por ciento) de las personas de entre 15 y 64 años el primer trimestre de 2024, alcanzaron el nivel más alto desde 1975. El Gobierno indica que este aumento se refiere principalmente a las personas mayores de 55 años. En el marco de la Estrategia europea de empleo, la Unión Europea ha establecido el objetivo del 78 por ciento para las personas de entre 20 y 64 años de aquí a 2030, y Francia también ha adoptado este objetivo. Según el INSEE, la tasa de empleo ha seguido aumentando hasta alcanzar el 69,6 por ciento en el segundo trimestre de 2025.

Tomando nota de la información proporcionada más arriba, la Comisión pide al Gobierno que:

• comunique información detallada y cuantificada sobre el impacto de las medidas activas del mercado de trabajo —incluidas las relacionadas con la transformación de «Pôle emploi» en «France Travail» (Ley núm. 2023-1196)— no solo con respecto al objetivo de una tasa de empleo del 78 por ciento de aquí a 2030, sino también a la mejor calidad de los empleos creados;
• tome medidas concretas para hacer frente al alto porcentaje de trabajo temporal y precario, en particular entre los jóvenes (de 15 a 24 años), que asciende al 55,7 por ciento. La Comisión pide a este respecto al Gobierno que indique las medidas previstas para garantizar que la política del empleo esté orientada al pleno empleo, productivo y libremente elegido y al trabajo decente, y
• continúe proporcionando estadísticas desglosadas por sexo, edad y categoría socio-profesional que permitan evaluar la eficacia de las medidas de apoyo orientadas a los grupos en situación de vulnerabilidad (solicitantes de empleo de larga duración, personas de edad, jóvenes, beneficiarios de la RSA), apoyándose en indicadores del impacto a largo plazo de estas medidas en su integración en un empleo duradero.

Además, en lo que respecta a las consultas exigidas por el artículo 3 del Convenio, la Comisión indica que la denegación del acuerdo de 2023, debido a que no respetaba la planificación financiera del Estado, muestra que el diálogo social está sometido a fuertes restricciones y que el margen de negociación parece estrictamente limitado por la planificación presupuestaria inicial. La Comisión recuerda a este respecto que, de conformidad con el artículo 1, 3) del Convenio, la política del empleo debe inscribirse en el marco de una política económica y social coordinada. Como se subraya en el Estudio General de 2020, existe un vínculo intrínseco entre el empleo y la protección social. Los sistemas de prestaciones de desempleo no solo son medidas de protección pasiva, sino que desempeñan un papel clave en la política activa del empleo a través de su influencia en las transiciones profesionales, la incitación al retorno al empleo y el acceso a la formación (dispositivos de activación). Por consiguiente, la gobernanza y la definición de las reglas del seguro de desempleo forman parte integrante de las medidas que deben decidirse y revisarse regularmente en el marco de la política nacional del empleo, en consulta con los representantes de los empleadores y de los trabajadores, a fin de garantizar la coherencia necesaria entre la indemnización por desempleo y el objetivo del empleo pleno y productivo. La Comisión recuerda asimismo que tanto la letra como el espíritu de las consultas previstas por el Convenio van más allá de proporcionar información o de validar las decisiones preestablecidas. El diálogo social sobre la política del empleo se basa efectivamente en un principio de gobernanza económica que reúne a los representantes de los ámbitos interesados, y en particular a los interlocutores sociales, a fin de que se tengan plenamente en cuenta su experiencia y su opinión, y de garantizar su plena colaboración en la elaboración en la formulación de políticas de empleo y la obtención de apoyo a las mismas. Además, estas consultas garantizan asimismo la coherencia de la política del empleo con las diversas políticas macroeconómicas y sociales del país, tal como exige el artículo 2 del Convenio. Por consiguiente, a fin de lograr estos objetivos y de ser consideradas efectivas, las consultas deben tener lugar lo antes posible, en las etapas iniciales de la formulación de políticas, a fin de que los interlocutores sociales y otros representantes de los ámbitos interesados puedan utilizar sus conocimientos especializados para influir de manera significativa en el contenido de las medidas adoptadas. La Comisión subraya que el objetivo final del artículo 3 es lograr la plena colaboración de los interlocutores sociales y garantizar su responsabilización en lo que respecta a las políticas, lo cual es una condición esencial para su aplicación efectiva. Por consiguiente, si el marco financiero impuesto por el Estado hace imposible la validación de los acuerdos alcanzados por conducto del diálogo social, podría ponerse en peligro el objetivo de la plena colaboración de los interlocutores sociales con los objetivos del Convenio. En relación con esto, la Comisión considera que las serias dudas expresadas por las organizaciones representativas de trabajadores sobre la naturaleza preceptiva del documento marco del Estado podrían constituir una gran dificultad para lograr los objetivos del Convenio.

A la luz de lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que:

• especifique cómo concilia el requisito del respeto de una planificación financiera estricta con la obligación prevista en el Convenio de tener plenamente en cuenta las opiniones de los interlocutores sociales y de tratar de lograr su plena colaboración en la elaboración de la política del empleo;
• explique la manera en que el nuevo proceso garantiza que los interlocutores sociales tengan un margen de maniobra suficiente para hacer valer su experiencia y opiniones, sin que los documentos marco presenten de facto el resultado de la negociación;
• proporcione información sobre el funcionamiento práctico de la red para el empleo (France Travail) y sobre la manera en que los representantes de los empleadores y de los trabajadores participan en su gobernanza y en el seguimiento de las medidas de apoyo, y
• especifique los mecanismos institucionales establecidos para garantizar la coordinación de la política del empleo con las otras políticas económicas y sociales, en consulta con los interlocutore sociales, tal como exige el artículo 2 del Convenio.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.