Cas individuel (CAS) - Discussion : 1995, Publication : 82ème session CIT (1995)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Koweït (Ratification: 1961)

Un representante gubernamental indicó que la composición demográfica de Kuwait era distinta de la de otros países del mundo en la medida que el 80 por ciento de su población económicamente activa eran extranjeros de 138 países diferentes. Lo anterior tenía una considerable influencia en el país.

La Comisión de Expertos solicitaba que el artículo 2 del Código de Trabajo (ley núm. 38 de 1964) sea modificado. Sin embargo, las exclusiones previstas por la mencionada disposición no implicaban que los trabajadores a los que se aludía hayan sido excluidos del ámbito de aplicación de la legislación. Estaban cubiertos por otros instrumentos, tales como por ejemplo la ley sobre servicios públicos. Ciertos trabajadores eran cubiertos por reglamentos del Ministerio del Interior. En lo que respecta a los trabajadores contratados, se debía subrayar que no se aplicaban las exclusiones desde hacía mucho tiempo. Por ende, se habían tomado recientemente las medidas necesarias para derogar la disposición.

En lo que se refería a la obligación de contar con un mínimo de 100 trabajadores para poder crear un sindicato y de 10 empleadores para poder formar una asociación, se aplicaba a los trabajadores extranjeros que habían permanecido en Kuwait durante cierto tiempo y que volverían a sus países al terminar sus tareas. Respecto del número de empleadores necesarios para formar una asociación, la disposición sería próximamente modificada. Sobre la obligación de residir durante un mínimo de cinco años en Kuwait, así como la de obtener un certificado de buenos antecedentes y conducta antes de poder afiliarse a un sindicato, era una disposición que buscaba asegurar la estabilidad de la afiliación sindical, dado que los trabajadores que no eran de Kuwait no eran residentes estables. El número mínimo de 100 trabajadores era bastante bajo. Caso contrario, habría sindicatos con un número muy pequeño de trabajadores de una misma nacionalidad. Respecto de la prohibición para establecer más de un sindicato por establecimiento o actividad (artículo 71), el total de kuwaitís en decenas de miles de establecimientos representaba a sólo 700.000 trabajadores.

En lo que se refería al artículo 73, que prohibía que los sindicatos ejercieran toda actividad política o religiosa, el representante gubernamental se interrogó sobre cuáles serían los objetivos de los sindicatos que realizaran actividades de esa índole. La libertad religiosa y de expresión estaba garantizada en Kuwait en los diarios y revistas. Las diferencias de situaciones sociales y económicas de distintos países debían ser tomadas en cuenta por la Comisión al examinar estos asuntos. En cuanto a la devolución de los bienes sindicales al Ministerio de Asuntos Sociales y de Trabajo en caso de disolución, el Ministerio brindaba apoyo práctico a los sindicatos, lo que explicaba que, en caso de disolución, los bienes fueran devueltos al Ministerio. Por último, no había disposiciones que limitasen el derecho de huelga. Los trabajadores del petróleo habían hecho recientemente huelga. Hubo negociaciones entre el Gobierno y los representantes sindicales, luego de lo cual se aplicó el artículo 88. Se sometió el problema ante una Cámara del Tribunal de Apelación, donde estaban representados los empleadores y los trabajadores.

El orador concluyó informando a la Comisión que muchas de las observaciones sobre el Convenio núm. 87 y otros convenios ratificados serían tomadas en cuenta en las enmiendas al proyecto de Código de Trabajo que se estaba elaborando. La nueva legislación sería sometida a las instituciones previstas por la Constitución de Kuwait.

Los miembros trabajadores señalaron que uno de los motivos por los cuales el asunto estaba siendo examinado por la Comisión era debido a que hubo una falta completa del Gobierno en el envío de memorias con nuevas informaciones más recientes que las comunicadas desde 1992. Ya en 1992, un representante gubernamental había declarado que se había establecido un comité para realizar un estudio final sobre las posibilidades de redactar un nuevo Código de Trabajo, tomando en cuenta las observaciones de la Comisión de Expertos. Dicho comité había finalizado el estudio del proyecto de código, el cual fue sometido a las autoridades legislativas hace tres años. El representante gubernamental se refirió a un proyecto de Código de Trabajo que se presentaría a las autoridades competentes. Los miembros trabajadores expresaron su preocupación sobre la naturaleza de un proyecto de legislación, el cual debería ser enviado para ser examinado antes de su adopción.

Ante los varios problemas que presentaba el Código de Trabajo, que la Comisión de Expertos mencionaba en su observación, los miembros trabajadores se preguntaron, en primer lugar, si el nuevo Código de Trabajo cubriría a los trabajadores que ahora estaban excluidos del ámbito de aplicación del Código, o si acaso serían cubiertos por otros textos legislativos. Respecto de los requerimientos mínimos que debían cumplir los trabajadores para formar sindicatos, los miembros trabajadores indicaron que de conformidad con el Convenio núm. 87 no podía haber dudas de que todo grupo de personas debía poder ejercer el derecho de constituir sindicatos, si así lo deseaban. En relación con el requerimiento de residir un período mínimo para que un trabajador no kuwaití pueda afiliarse a un sindicato, se trataba de algo que también debían decidir los sindicatos por sí mismos. No era el Gobierno quién podía decir a los sindicatos quién podía o no podía afiliarse. Lo mismo se aplicaba a los sindicatos que deseaban afiliarse a federaciones.

Respecto de la discriminación general contra los trabajadores que no eran de nacionalidad kuwaití, los miembros trabajadores consideraron que cuando el representante gubernamental expresaba que una parte sustancial de la fuerza de trabajo estaba compuesta por mano de obra extranjera era un buen argumento para que se aplique el Código de Trabajo. Opinan que el Gobierno podría solicitar la asistencia de la OIT para resolver sus problemas, en particular respecto de los extranjeros. No era deseable que los bienes sindicales sean devueltos al Ministerio de Asuntos Sociales y Trabajo en caso de disolución, dado que ello implicaba que el Ministerio había subvencionado a los sindicatos antes de su disolución.

Los miembros trabajadores concluyeron expresando su confianza en que el representante gubernamental solicitará la asistencia técnica de la OIT y que confirmaría que el proyecto de Código de Trabajo se enviará en breve para ser examinado por la Oficina. Los miembros trabajadores confiaban en que también serían enviadas en breve copias de los otros textos legislativos sobre el sector público y los trabajadores domésticos, entre otros.

Los miembros empleadores se refirieron a la exclusión de ciertos trabajadores del campo de la aplicación del Código de Trabajo. Dado que el representante gubernamental declaró que estaban cubiertos por otros textos legislativos, desearían que se informara sobre cuáles eran tales reglamentos u órdenes, de manera que se sepa si acordaban una protección suficiente. También esperaban que la memoria del Gobierno contuviese indicaciones sobre el número mínimo de empleadores y de trabajadores que se requerían para establecer asociaciones, que el representante gubernamental había expresado que sería tomado en cuenta en el nuevo Código de Trabajo. Consideraban que el requerimiento para los trabajadores no kuwaitís de tener un período de residencia mínimo de cinco años en Kuwait antes de poder afiliarse a un sindicato era un problema que debían resolver los sindicatos por sí mismos. La privación del derecho de voto y de ser elegido para aquellos sindicalistas que no eran de nacionalidad kuwaití, también constituía una injerencia excesiva en la libertad de organización de las asociaciones.

En consecuencia, los miembros empleadores creían que el Gobierno debía ser instado a que informe con detalle sobre cada uno de los puntos planteados por la observación de la Comisión de Expertos. Sería deseable que se envíe, si fuera posible, una copia del proyecto de Código de Trabajo y, si era necesario, se solicite la asistencia técnica de la OIT en esta materia.

La miembro trabajadora de Nueva Zelandia lamentó los comentarios del representante gubernamental de Kuwait que confirmaban que el Gobierno controlaba completamente y condicionaba sistemáticamente la actividad sindical. Mientras que se le restringía con severidad a los nacionales de Kuwait la posibilidad de constituir y afiliarse a sindicatos, otros grupos, en particular los trabajadores migrantes, recibían un tratamiento todavía peor. Además de los ciudadanos de la India y de Pakistán, los trabajadores domésticos estaban excluidos del Código de Trabajo. Los trabajadores domésticos, en su mayoría migrantes y mujeres, eran los más vulnerables de todas las categorías de trabajadores. Estaban aislados en casas privadas y sus pasaportes eran confiscados por patronos abusivos. Al negarles el derecho de sindicación, el Gobierno de Kuwait legitimaba en los hechos los abusos que ellos debían sufrir. En un informe de un grupo de derechos humanos, al que se refirió la oradora, se habían registrado las quejas de cerca de 2.000 mujeres que se habían refugiado en sus embajadas luego de haber huido de los patronos kuwaitís. Casi todas contaban historias de trabajo forzoso, falta de pago de salarios, situaciones de trabajo opresivas y violaciones. Sin embargo, las autoridades no habían enjuiciado a los patronos abusivos, sino que en ciertos casos habían hecho que volvieran las mujeres con esos empleadores. Dado que el Gobierno no había protegido a dichos trabajadores de la violencia física y sexual y que también les negaba el derecho de sindicarse libremente y organizarse mediante sindicatos para protegerse, la oradora creía que la Comisión debería por lo menos solicitar concretamente al Gobierno que acepte la asistencia técnica de la OIT o, como alternativa, una misión de investigación de la OIT. Era lo mínimo que podía hacerse en favor de las miles de trabajadoras domésticas migrantes, cuyo destino podría quizás sufrir algún cambio.

El miembro trabajador de la India indicó que cuando los empleadores privados de Kuwait contrataban trabajadores extranjeros les confiscaban sus pasaportes para que no puedan quejarse. Si hacían reclamos, eran expulsados a sus países de origen sin ningún tipo de indemnización. Los trabajadores no tenían derecho a indemnización en caso de un accidente de trabajo. El Gobierno de Kuwait se negaba a conceder a los trabajadores extranjeros, que debían enfrentar una situación anormal y difícil, el derecho de adherirse a sindicatos. Se insistía en un requerimiento de cinco años como período mínimo de residencia para poder afiliarse a un sindicato. Además, no existía el derecho de crear un sindicato separado. Por último, únicamente los nacionales de Kuwait podían ser elegidos para cargos sindicales. No había motivo alguno para que no se concediera a los trabajadores migrantes el derecho de constituir sindicatos. Deberían tener por lo menos el derecho de presentar sus propios reclamos. El orador urgió al Gobierno de Kuwait a que adopte una legislación que permita a los trabajadores migrantes gozar de la libertad sindical.

El miembro empleador de Kuwait expresó que el informe al que aludió la miembro trabajadora de Nueva Zelandia contenía únicamente alegaciones. El Código de Trabajo no prohibía el derecho de huelga; no había restricciones al derecho de huelga en el sector del petróleo a pesar de que era un importante sector estratégico para el Estado. Propuso establecer una comisión especial para investigar lo que se ha dicho. El orador indicó que era uno de los miembros del comité establecido por el Gobierno para redactar el nuevo Código de Trabajo. Toda nueva legislación debía seguir un camino constitucional que tomaba su tiempo. De acuerdo con lo que había declarado el Ministerio de Asuntos Sociales y Trabajo, el proyecto de ley sería sometido dentro de poco tiempo a la autoridad legislativa. Luego sería discutido y el Parlamento decidirá cuándo promulgar la nueva legislación.

El miembro trabajador de Grecia, refiriéndose a la intervención del miembro empleador de Kuwait, indicó que la Comisión de la Conferencia no era un tribunal, sino una asamblea en donde se desarrollaba el diálogo social internacional. Kuwait era un país rico, y lo único que faltaba era voluntad política para cumplir con el Convenio núm. 87. Los afectados por las disposiciones examinadas eran trabajadores migrantes extranjeros, los cuales no constituían un peligro para el Gobierno. Recordó su experiencia como trabajador migrante en Bélgica, donde había formado parte de sindicatos, cuyos miembros y dirigentes eran también trabajadores extranjeros que no ponían en peligro al Gobierno belga. Los países democráticos aceptaban que los extranjeros ejerzan los derechos sindicales, como lo demostraba que uno de los dirigentes de un gran sindicato alemán era de nacionalidad turca. Los trabajadores migrantes debían ser tratados como los trabajadores nacionales y ejercer los mismos derechos sindicales.

El miembro trabajador de España afirmó que la cuestión planteada no era complicada, dado que no se discutían situaciones especiales o de una rama particular, sino que se trataba del derecho general a ejercer la libertad sindical. El Gobierno de Kuwait no tenía derecho a restringir - de la manera que se indicaba en la observación de la Comisión de Expertos - el ejercicio de la libertad sindical. El Gobierno de Kuwait tenía una obligación política y moral de dar cabal cumplimiento del Convenio núm. 87, recurriendo eventualmente a la asistencia de la OIT. Se adhirió a los conceptos vertidos por los miembros trabajadores en el sentido de que se debía urgir al Gobierno de Kuwait para que asegure el respeto del Convenio núm. 87.

El representante gubernamental de Kuwait puso de relieve que respetarían los derechos humanos y no escatimarían esfuerzos en intentar garantizar esos derechos, en particular después de los sufrimientos y vicisitudes causados por la invasión. Expresó que Kuwait era un país democrático. Si bien admitió que existían varias deficiencias, era de la opinión de que se necesitaba tiempo para subsanarlas. Afirmó que su país se encaminaba por el sendero correcto y que existía seriedad por su parte en su deseo de promulgar el nuevo Código de Trabajo; tenía confianza en que los progresos se realizarían paulatinamente. Refutó las alegaciones relativas a los trabajadores domésticos. Aun cuando estos trabajadores no tenían sindicatos, Kuwait era un Estado de derecho.

Por lo que se refiere a las propuestas de varios oradores en el sentido de que el Gobierno debería recurrir a la asistencia técnica de la OIT, el representante del Gobierno declaró que un equipo consultivo multidisciplinario visitó Kuwait en diciembre de 1994 y formuló observaciones, de las que el Gobierno tomó debida nota, en particular en lo relativo al nuevo Código de Trabajo. Por lo que respecta al derecho de huelga, reiteró que en su país no existía ninguna ley que limitase ese derecho. El orador aseguró que las opiniones de los miembros de la Comisión serían trasmitidas a su Gobierno y que éste no escatimaría esfuerzos para garantizar la aplicación del Convenio, por lo menos en su mayor parte.

Los miembros trabajadores coincidieron con el representante gubernamental en que se encontraban en el inicio del camino e hicieron hincapié en que éste era largo y difícil. La Comisión de Expertos brindaba la orientación necesaria. El orador reiteró que sería de utilidad que los proyectos de ley se sometieran a examen antes de su adopción, en vez de hacerlo con posterioridad. Expresaron su esperanza de que el Gobierno considerara útil la discusión.

Los miembros empleadores hicieron notar que correspondía a los gobiernos determinar si primero enviaban un proyecto de ley a la Oficina antes de su adopción. Expresaron nuevamente la esperanza de que se efectuaran modificaciones en consonancia con los comentarios de esta Comisión y con los de la Comisión de Expertos.

El miembro empleador del Kuwait hizo notar que no existía ninguna disposición en la Constitución de la OIT que obligara a los Estados Miembros a someter sus proyectos de códigos de trabajo antes de su adopción.

Los miembros trabajadores aclararon que esta sugerencia era formulada a menudo por la Comisión de Expertos en el sentido de que los proyectos de ley fueran sometidos a la Oficina. No es una exigencia y los gobiernos tienen la libertad de decidir si toman o dejan los servicios ofrecidos por la Oficina.

La Comisión tomó nota de la completa declaración del representante gubernamental con respecto a las cuestiones planteadas en el informe de la Comisión de Expertos, así como también de la discusión que le siguió. Al tomar nota de las garantías expresadas por el representante gubernamental en relación con el respeto a los derechos humanos y a la determinación de garantizar los derechos de los trabajadores, la Comisión de la Conferencia lamentó que la Comisión de Expertos no hubiera podido tomar nota de ningún progreso en la aplicación de este importante Convenio, ante la falta de nuevas informaciones. La Comisión recordó que la Comisión de Expertos había expresado su preocupación por las divergencias sustanciales existentes entre la legislación nacional y el Convenio, en particular en lo que respecta a la aplicación del Código de Trabajo a la totalidad de los trabajadores, a la libertad sin restricciones para crear sindicatos y de afiliarse a federaciones y a la autonomía de los sindicatos en lo relativo a su organización interna.

La Comisión recordó que ya se habían detallado los esfuerzos para establecer un Código de Trabajo revisado y lamentó la ausencia de información sobre los progresos realizados a ese respecto. La Comisión había solicitado encarecidamente al Gobierno que demostrara su determinación de respetar el Convenio núm. 87, en particular suprimiendo la exclusión que existe en la actualidad en cuanto a la aplicación del Código de Trabajo a ciertas categorías de trabajadores, en particular los trabajadores domésticos, cuya mayoría son mujeres, que necesitan una protección especial, y eliminando las restricciones a la creación de sindicatos y abandonando toda injerencia en la administración interna y financiera de esas organizaciones.

Además, la Comisión solicitó al Gobierno que comunicara a la Comisión de Expertos una memoria completa sobre la armonización del Código de Trabajo, de otras leyes conexas y de la práctica con las disposiciones del Convenio núm. 87. Por último, la Comisión expresó la esperanza de que el Gobierno considere la posibilidad de aprovechar la experiencia de la OIT, con inclusión del recurso a la asistencia técnica, con objeto de asegurar la conformidad con el Convenio del Código de Trabajo revisado.