Cas individuel (CAS) - Discussion : 2000, Publication : 88ème session CIT (2000)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Mexique (Ratification: 1990)

El Gobierno ha comunicado las siguientes informaciones:

En lo que atañe al párrafo 1 de la observación de la Comisión de Expertos, el Gobierno reitera su disposición de seguir cooperando con la OIT no sólo mediante la presentación de las memorias que le corresponden y de la atención a las solicitudes de información de casos puntuales que se le han formulado, sino también de la puesta en práctica, cuando así procede, de recomendaciones específicas. Cabe recordar que en atención a la observación de 1996 de la Comisión de Expertos, el Gobierno organizó, el 24 de mayo de 1999, un "Seminario sobre inspección de las condiciones de trabajo en el sector rural". Dicha acción, en materia de cooperación técnica, contó con la participación de funcionarios de la OIT, de representantes de organizaciones indígenas y funcionarios del Gobierno mexicano.

El párrafo 2 se relaciona con la situación que guarda la comunidad huichol San Andrés Cohamiata, municipio de Mezquitic, Jalisco, relativa a la protección de sus derechos sobre la tierra. En junio de 1998, el Consejo de Administración adoptó el Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por México del Convenio núm. 169 de la OIT, presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Delegación Sindical D-III-57, sección XI, del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), Radio Educación. En agosto de 1999, el Gobierno de México recibió información adicional de esa misma delegación sindical que fue respondida en octubre de 1999. A la fecha, la Comisión de Expertos solicita información detallada en su próxima memoria. Como se recordará, el Gobierno de México ha informado oportunamente a la OIT sobre la reclamación que se originó en un presunto incumplimiento del Convenio núm. 169. Las autoridades mexicanas, según la reclamación, no habían devuelto a la comunidad huichol de San Andrés Cohamiata, en particular al grupo de campesinos huicholes de Tierra Blanca, tierras que históricamente habrían tenido posesión pero que fueron tituladas en favor de otro núcleo agrario mestizo en Nayarit. Siendo ese su origen, el caso ha sido objeto, durante varios años, de disputa judicial. Al respecto, el Gobierno presentó sus comentarios en comunicaciones fechadas el 24 de noviembre de 1997, el 8 de diciembre de 1997, y los días 9 y 24 de marzo de 1998. Como ya es del conocimiento de la Comisión de Expertos, la resolución dictada por el Tribunal Unitario agrario de Tepic, Nayarit, del Distrito Décimo Noveno, autoridad responsable en el juicio de amparo núm. 430/96, promovido por campesinos de "Tierra Blanca", en cumplimiento de la ejecutoria dictada por el Tercer Tribunal Colegiado de Circuito, dejó insubsistente la sentencia de primera instancia reclamada y ordenó la reposición del procedimiento para perfeccionar la prueba pericial en los términos indicados en fallo protector. Cabe destacar que en la controversia en la que se encuentra involucrada San Andrés Cohamiata y Tierra Blanca, la Asociación Jaliciense de Apoyo a Grupos Indígenas (AJAGI) tiene la representación y defensa jurídica. Esta organización social desarrolla actividades de gestión, asesoría, capacitación y defensoría en materia agraria y de derechos humanos en la región huichol, en los estados de Jalisco y Nayarit, y recibe recursos, para desarrollar sus actividades, del Instituto Nacional Indigenista, en el marco del Programa de Concertación de Convenios en materia de Procuración de Justicia. No obstante que se presentará información detallada sobre este caso en la próxima memoria del 2001, desearíamos aprovechar la oportunidad que nos brinda esta ocasión para mencionar que a la fecha, con relación a esta situación, el Tribunal Unitario Agrario se encuentra en proceso de desahogo de pruebas. En atención a la ejecutoria señalada, en específico, se está desahogando una inspección ocular.

El párrafo 3 de la observación de la Comisión de Expertos se refiere a una reclamación sobre derechos a la tierra de indígenas chinantecos reubicados en el Valle de Uxpanapa, en Veracruz. En noviembre de 1999, el Consejo de Administración adoptó el informe del comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega incumplimiento por México al Convenio núm. 169 de la OIT. La reclamación fue presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Sindicato Radical de Trabajadores Metalúrgicos y Similares. En enero de 1999, el Gobierno de México recibió la solicitud del Comité encargado de examinar la reclamación mencionada. Dicha solicitud, relativa a la comunidad indígena chinanteca, fue contestada el 25 de febrero de 1999. A la fecha, la comisión solicita al Gobierno de México información sobre las medidas tomadas para resolver la situación que viven actualmente los indígenas chinantecos del Valle de Uxpanapa, Veracruz. Como se recordará, México informó en su oportunidad a la OIT sobre la situación de los indígenas chinantecos que fueron reubicados desde su lugar natal, en Oaxaca, al Valle de Uxpanapa, a partir de la decisión del Gobierno de construir la Presa Cerro de Oro en 1972 y las reivindicaciones vinculadas presuntamente a los decretos presidenciales a través de los que se dispuso tal reubicación. A reserva de ampliar la información en la memoria que el Gobierno de México prepara, deseamos adelantar a esta Comisión de Normas algunos elementos sobre el estado actual de este caso.

En primer lugar, cabe destacar que el Gobierno de México ha llevado a cabo un esfuerzo particular para crear canales de comunicación con los indígenas chinantecos reacomodados en el Valle de Uxpanapa. Para ello, el Instituto Nacional Indigenista apoyó la creación de organizaciones sociales como el Comité para la Defensa de los Derechos Indígenas, Chinanteco-Zoque-Totonaco y el Consejo Indígena de Uxpanapa; se trata de organizaciones que protegen los derechos de las comunidades y promueven su desarrollo económico y social. Igualmente, opera el Fondo Regional Indígena del Valle de Uxpanapa, que también apoya los procesos organizativos de las comunidades y promueve el desarrollo regional. Próximamente en agosto se constituirá un Fondo Regional Indígena para las mujeres chinantecas, que promoverá acciones de formación y desarrollo con perspectivas de género. Debe insistirse igualmente que, luego de la creación del municipio libre de Uxpanapa en 1996, se han canalizado importantes recursos a esa región: un monto de 15 millones de pesos en los últimos 5 años. Se trata de recursos que se han orientado a obras públicas, proyectos de carácter alimenticio, desarrollo social y económico entre otros aspectos. Recientemente, en noviembre y diciembre de 1999, el Instituto Nacional Indigenista realizó talleres de diagnóstico y planeación de infraestructura. Los resultados de dichos talleres permitieron obtener apoyo para diversos programas agrícolas y también para un parque de maquinaria agrícola. Desde enero de 1999, el municipio del Valle del Uxpanapa cuenta con los siguientes servicios públicos: 19 sistemas de agua potable, 26 redes de energía eléctrica, infraestructura de drenaje, un mercado, guarniciones y banquetas, instalación de agencias municipales, una oficina del Servicio Postal Mexicano, telefonía vía satélite y un sistema de radiocomunicación en banda de dos metros. En el ámbito educativo existen 44 jardines de niños, 67 primarias, 9 secundarias, 2 bachilleratos y 5 albergues escolares del INI. Respecto del Sector Salud existe una clínica del ISSSTE y otra del IMSS-COPLAMAR, una clínica de la Secretaría de Salud, ocho centros de salud dependientes de la Secretaría de Salud del Gobierno de Veracruz y seis unidades médicas rurales.

El párrafo número 4 de la observación se refiere a la "pérdida de un derecho de inalienabilidad de tierra" de los pueblos indígenas; "a la concertación de acuerdos con empresas multinacionales" en la explotación de recursos minerales y forestales en zonas indígenas sin la debida participación indígena que contempla el Convenio; al "caso omiso de los resultados de las consultas" con representantes indígenas sobre reformas constitucionales, y a alegatos sobre "abusos laborales contra trabajadores migrantes indígenas". En septiembre de 1999, la oficina de la OIT envió al Gobierno de México, para sus comentarios, la información relativa al segundo informe del FAT sobre la situación de los pueblos indígenas en México. El 5 de noviembre de 1999, México presentó su respuesta a la información correspondiente. La Comisión de Expertos estimó dicha respuesta como información parcial.

a) El Gobierno de México manifiesta que el derecho a la tierra es un derecho del que goza cualquier mexicano indígena. Las tierras de los pueblos indígenas se pueden encontrar en las tres formas de propiedad de la tierra reconocidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: nacional, privada y social. Atendiendo a su composición de la población, los ejidos y las comunidades pueden ser indígenas o mestizos, por ello no todas las comunidades y los ejidos tiene población indígena ni todos los pueblos indígenas de México tiene como forma de tenencia de la tierra la comunal o ejidal, ya que la presencia indígena del país existe en cualquier forma de propiedad reconocida por la Constitución Mexicana, sea nacional, privada o social. Frente a la consideración de que la protección de las tierras de los pueblos indígenas se perdió con la derogación de la ley federal de reforma agraria (1972), es decir, que la reforma en materia agraria de 1992 convirtió las tierras indígenas en alienables, embargables y prescriptibles; la Constitución Política y los múltiples artículos de la ley agraria evidencian lo contrario, el artículo 27 constitucional reconoce la personalidad jurídica de los ejidos y comunidades, asimismo la fracción VII, párrafo segundo, establece la protección de la integridad de las tierras de los grupos indígenas.

La fracción citada en su párrafo cuarto establece que: "La ley, con respecto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que más le convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. (...) y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley."

Conforme a lo dispuesto en la ley agraria (artículos 64 y 107), las tierras de los ejidos y las comunidades destinadas por la Asamblea al asentamiento humano son inalienables, imprescriptibles e inembargables por ser parte del área irreductible del núcleo. Los solares son propiedad de sus titulares, sea en ejidos como en comunidades, tal como se preveía en la ley federal de reforma agraria (1972) y en códigos agrarios anteriores (1934, 1940 y 1942). Las tierras de uso común, en ambas formas de propiedad social, son inalienables, imprescriptibles e inembargables, salvo en los casos en que la asamblea del núcleo agrario -- máximo órgano de decisión -- decida aportarlas a sociedades mercantiles o civiles cuando así le convenga (artículos 74, 75, 99 y 100). Las tierras parceladas en los ejidos pertenecen a los ejidatarios y éstos tienen el derecho de aprovechamiento, uso y usufructo. La ley indica el procedimiento a seguir para que se lleve a cabo la enajenación de tierras y de derechos (artículos 76 a 86). De conformidad con el artículo 101 de la ley mencionada con anterioridad, la comunidad implica el estado individual de comunero y, en su caso, le permite a su titular el uso y disfrute de su parcela y la cesión de sus derechos sobre la misma en favor de sus familiares y avecindados. El artículo 56 de la ley agraria determina que son las propias asambleas de los núcleos agrarios, ejidales o comunales, a quienes les corresponde acordar el destino de las tierras, en áreas parceladas, de uso común y para el asentamiento humano. Respecto de las tierras de uso común, le corresponde a las propias asambleas asignar los derechos a favor de sus integrantes; previendo la norma, que dichos derechos se presumirán concedidos en partes iguales, a menos que la asamblea determine la asignación de proporciones distintas, en razón de las aportaciones materiales, de trabajo y financieras de cada individuo. De acuerdo con lo anterior, y en correspondencia directa a las prevenciones jurídicas de la ley, el Registro Agrario Nacional expide los correspondientes certificados de derechos sobre tierras de uso común, mismos que particularizan el nombre del individuo y el derecho porcentual que le corresponda sobre las tierras de uso común, atendiendo a los acuerdos de las asambleas. Cabe aclarar que los certificados de derechos sobre tierras de uso común no identifican una superficie específica a favor de los individuos, toda vez que por su propia naturaleza las tierras de uso común son explotadas y aprovechadas en común, en beneficio del núcleo agrario, como persona moral y de los ejidatarios y comuneros como integrantes de esta, atendiendo al porcentaje que se le haya asignado. Con la observación de que las reglas para el aprovechamiento de las tierras de uso común, según lo determina el artículo 10 de la citada ley, deben ser establecidas en los correspondientes reglamentos internos o estatutos comunales, según se trate de ejidos o comunidades, respectivamente.

En cuanto a la enajenación, traspaso y cesiones de derechos, si bien la ley agraria permite al ejidatario enajenar sus derechos parcelarios, conforme lo dispuesto en su artículo 80, ese derecho se restringe a que la enajenación sea hecha a favor de otros ejidatarios o avecindados del mismo núcleo de población, estableciendo también que el cónyuge y los hijos del enajenante gozan del derecho del tanto. Asimismo, la ley agraria en su artículo 47 prevé que ningún ejidatario podrá ser titular de derechos parcelarios sobre una extensión mayor que la equivalente al cinco por ciento de las tierras ejidales, ni de más superficie que la equivalente a la pequeña propiedad, por lo que, de llegar a ocurrir algún acaparamiento en ese sentido, la Secretaría de la Reforma Agraria, previa audiencia, ordenará al ejidatario de que se trate la enajenación de los excedentes dentro de un plazo de un año, contado a partir de la notificación correspondiente. De igual manera, para la enajenación de tierras se prevé el procedimiento de adquisición del dominio pleno en los artículos 81 a 86 de la ley agraria. Respecto de la propiedad comunal, la ley agraria en su artículo 101 permite la cesión de sus derechos, limitando a que la misma sea a favor de sus familiares y avecindados, por lo que tampoco está permitida la cesión a favor de terceros ajenos a la comunidad. Cualquier enajenación de tierras o de derechos que se realice en contravención de los que marca la ley agraria será susceptible de impugnarse ante los Tribunales Agrarios, para lo cual la Procuraduría Agraria tiene como función a su cargo la de asesorar y representar al sujeto agrario que lo requiera.

Atendiendo a que la comercialización de la tierra es un fenómeno histórico, que se da al interior de los núcleos agrarios mucho antes de la reforma constitucional, es necesario no perder de vista la forma como se ha dado el traslado de la propiedad o bien el usufructo de la tierra. De acuerdo a estudios agrarios en ejidos certificados realizados por la Procuraduría Agraria en 1998, una tercera parte de los ejitadarios tiene un acuerdo de explotación de la parcela que implica el traslado del usufructo de la tierra mediante aparcería, renta o préstamo. Lo anterior significa que las tierras son explotadas por sujetos distintos a los propietarios de las mismas. Asimismo, la investigación demuestra que este tipo de prácticas existen desde hace mucho tiempo y que fueron sólo reconocidas por la reforma del artículo 27 constitucional. De hecho, casi una tercera parte de los tratos agrarios que existen actualmente son anteriores a la reforma, 42 por ciento se practica desde antes de la puesta en marcha del Procede (1993) en el ejido, y 26 por ciento abarca desde la fecha de certificación hasta el último ciclo agrícola. Siguiendo el citado estudio, se determina que las formas mediante las cuales los ejidatarios acceden a sus tierras parceladas están determinadas por las condiciones socioeconómicas y culturales que conforman las grandes regiones del país mismas que fueron fortalecidas por las características que en cada una de ellas adquirió el reparto agrario.

b) Con relación a los derechos sobre la explotación de recursos minerales y forestales, es preciso indicar que el artículo 27 constitucional, fracción VII, permite a los ejidatarios y comuneros asociarse entre sí, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras.

La fracción VIII, inciso b) del mismo precepto constitucional, declara nulas: "Todas las concesiones, composiciones o ventas de tierras, aguas y montes, hechas por las Secretarías de Fomento, hacienda o cualquier otra autoridad federal, desde el día 1.o de diciembre de 1876 hasta la fecha, con las cuales se hayan invadido y ocupado ilegalmente los ejidos, terrenos de común repartimiento, o cualquier otra clase pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades y núcleos de población."

En el mismo sentido, la protección de los recursos y la participación de los pueblos y comunidades indígenas en acciones de aprovechamiento, manejo y administración de los recursos forestales o de áreas naturales protegidas se encuentran previstas en las leyes forestal (1997) y de equilibrio ecológico y protección del medio ambiente (1996), entre otras. En esa virtud, el Gobierno de México manifiesta que está atento a la aplicación de las normas y procedimientos relacionados con el tipo y manejo de recursos, formas de participación, formas de explotación y administración estipuladas en la legislación mexicana.

c) Con relación a las consultas con representantes indígenas sobre reformas constitucionales, como es del conocimiento de la Comisión de Expertos, en la memoria que el Gobierno de México presentó en 1998, se informó de que en marzo del mismo año se presentaron varias iniciativas de reformas constitucionales ante el Congreso de la Unión a fin de reconocer los derechos indígenas. El impulso y enriquecimiento de los procesos de reformas legislativas que reconocen los derechos indígenas en el marco de la diferencia cultural se ha dado desde hace más de una década en las constituciones locales, códigos penales y de procedimientos, leyes reglamentarias, leyes orgánicas del poder judicial, leyes orgánicas municipales, entre otras, en el ámbito federal y estatal.

d) Independientemente de la información que el Gobierno proporcionará en su próxima memoria, cabe hacer mención que, respecto abusos laborales en contra de trabajadores migrantes indígenas, el Gobierno de México ha procedido a consultar con las autoridades correspondientes, y una vez que se cuente con la información requerida se hará del conocimiento de la Comisión de Expertos.

Por lo que se refiere a trabajadores migratorios indígenas, cabe señalar que el Gobierno de México ha desarrollado las siguientes acciones a fin de difundir los derechos laborales de los que gozan las comunidades indígenas:

-- Edición y distribución en los núcleos indígenas del documento denominado "Derechos y Obligaciones Laborales para Trabajadores del Campo".

-- Traducción de información sobre los derechos laborales en diversas lenguas indígenas con apoyo del Instituto Nacional Indigenista (INI).

-- Transmisión de información sobre los derechos laborales por medio de 18 radiodifusoras del Instituto Nacional Indigenista (INI).

-- Vinculación y gestoría para becas de capacitación y asesoría en comercialización y proyectos productivos. A fin de detectar las necesidades de atención en materia laboral de las mujeres indígenas, se han establecido vínculos con programas de la propia Secretaría de Trabajo, tales como el Programa de Capacitación para Trabajadores Desempleados (PROBECAT) y el Programa de Calidad Integral y Modernización (CIMO), así como con el Consejo de Normalización y Certificación (CONOCER).

-- Formación de promotores gubernamentales para la divulgación de los derechos laborales de población indígena tales como profesores rurales del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE). Asimismo se han iniciado gestiones con la Universidad Autónoma de Chapingo para hacer lo propio a través de prestadores de servicio social.

-- Creación de una comisión que analiza la problemática y determina estrategias para facilitar el derecho a la seguridad social. Esta comisión está integrada por las organizaciones Empresarial de Trabajadores del Sector Agrícola y Gobierno Federal, a través de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) y el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS).

-- La promoción de los derechos laborales y la procuración de la defensa de los mismos.

-- La realización de seminarios, entre los cuales destaca el Seminario sobre Trabajadores Agrícolas Migratorios, celebrado en Los Angeles, California, en febrero de 1999.

Por otro lado, en materia de seguridad e higiene y condiciones de trabajo, la STPS, a través de sus Delegaciones Federales del Trabajo, reportaron en sus informes mensuales de enero a septiembre de 1999 un total de 4.237 inspecciones practicadas en todos los estados de la República.

Finalmente, respecto del párrafo 5 de la observación, donde la Comisión pide al Gobierno reexaminar las medidas que está tomando con relación a los problemas que enfrentan los pueblos indígenas del país, hay que destacar que a lo largo de la exposición se han venido señalando los mecanismos de diálogo permanente entre el Gobierno mexicano y los pueblos indígenas del país, en los distintos niveles. Dichos mecanismos permiten el diseño y la aplicación de políticas públicas, solución de conflictos y atención a las demandas de los pueblos indígenas. Es importante subrayar que el proceso de cambio no se da de la noche a la mañana. El Gobierno de México continúa realizando acciones para mejorar las condiciones de vida de los indígenas. Como lo establece el Convenio núm. 169 en su artículo segundo, con la participación de los pueblos indígenas, México se ha responsabilizado del desarrollo de acciones coordinadas y sistemáticas con miras a proteger sus derechos y a garantizar el respeto a su identidad. Prueba de ello es la apertura de espacios políticos en los diversos niveles de Gobierno. Por ejemplo, en el ámbito del Poder Legislativo es de destacar que existe una representación pluripartidista dentro de las mismas Comisiones de Asuntos Indígenas, tanto en los Congresos locales, como en el Congreso Federal. La participación politicosocial de los indígenas en México se ha dado de manera gradual y efectiva, en los ámbitos político, de la administración pública, educación, cultura, salud, y en la esfera social, entre otros. Se han instrumentado diversas medidas para fomentar el desarrollo integral, justo y equitativo de las poblaciones indígenas; lo cual ha coadyuvado al mejoramiento de su bienestar y nivel de vida. Hay avances y resultados en las políticas y acciones del Gobierno de México y son de destacar las coincidencias con los compromisos asumidos en el Convenio. La interacción entre el Gobierno mexicano y los pueblos y comunidades indígenas es fructificante, abierta y corresponsable. Lo anteriormente expresado evidencia el cumplimiento del artículo 4 de la Constitución de México y, por vía de su incorporación a la legislación nacional, con el Convenio núm. 169 de la OIT. El Gobierno de México seguirá estando en la mejor disposición de colaborar con la Organización Internacional del Trabajo.

Además, ante la Comisión de la Conferencia, una representante gubernamental declaró que las observaciones de la Comisión de Expertos no ponen en duda el cumplimiento por parte del Gobierno mexicano de las obligaciones asumidas a través del Convenio. La Comisión señala que la información sobre las observaciones realizadas deberá ser proporcionada por México en la próxima memoria. El Gobierno trabaja ya en esa memoria que presentará, de acuerdo a lo estipulado, en el año 2001; para ello, lleva a cabo consultas con todas las instituciones relacionadas con la atención de los pueblos indígenas. Reiteró la disposición de su Gobierno a cooperar con la OIT.

Las observaciones de la Comisión de Expertos se refieren al diálogo del Gobierno de México con las comunidades indígenas y a tres casos específicos: el de una comunidad indígena huichol; el de las comunidades indígenas del Valle de Uxpanapa y un informe general sobre la situación de los pueblos indígenas de México.

Manifestó su sorpresa ante las afirmaciones de la Comisión de Expertos sobre presuntas expresiones de preocupación del Consejo de Administración en cuanto a: "una aparente falta de diálogo real entre el Gobierno y las comunidades indígenas". Observó que los documentos, mediante los cuales el Consejo de Administración adoptó decisiones sobre los casos a que se refiere la Comisión de Expertos, no contienen dichas expresiones. El diálogo entre el Gobierno mexicano y sus pueblos indígenas es permanente; es parte funcional de sus políticas públicas y es también parte de su naturaleza como país y precede, desde luego, a su adhesión al Convenio núm. 169, que fue una ratificación del compromiso del Estado mexicano con sus pueblos indígenas.

En México el 10 por ciento de la población es indígena. La mayoría de ellos habitan en el medio rural, en comunidades muy dispersas. Un 45 por ciento de las cuales tiene menos de 99 habitantes y se localiza en zonas montañosas o tropicales; lo cual dificulta su acceso a infraestructura social básica de salud, educación y caminos. Un objetivo central del Gobierno mexicano es construir una nueva relación entre Estado, sociedad y pueblos indígenas, fundada en el diálogo y respeto a la diversidad cultural y lingüística, tal como lo señala el plan nacional de desarrollo 1995-2000. El cual establece los lineamientos de desarrollo social, político y económico del actual Gobierno. También convoca a la participación integral de todos los grupos sociales en el mejoramiento de las condiciones de vida de los pueblos indígenas, para preservar su patrimonio cultural y social y asegurar el reconocimiento de sus derechos individuales y colectivos.

En cuanto al reconocimiento jurídico de derechos de las poblaciones indígenas, señaló que México inició en 1986 un proceso de reformas legislativas, a nivel federal, estatal y municipal, sobre la base de la consulta y el consenso para reconocer los derechos de los pueblos indígenas. Este proceso se intensificó en los años 1990 y condujo, en primer término, a la reforma del artículo 4 de la Constitución en 1992, que reconoce la composición pluricultural de México "sustentada originalmente en sus pueblos indígenas" y establece que "la ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el acceso efectivo a la jurisdicción del Estado". Luego se sucedieron modificaciones a nivel federal de, entre otras, la ley agraria, la ley general de educación, la ley general de equilibrio ecológico y de protección del ambiente, la ley forestal y la ley de derechos de autor. Ese proceso legislativo no solamente ha tenido lugar en el ámbito federal. Hasta el presente año, 16 de los 31 estados de la República han adecuado sus constituciones para incorporar los principios de reconocimiento de la pluriculturalidad establecidos en el artículo 4 de la Constitución. El código federal de procedimientos penales y algunos códigos penales estatales se han modificado para incluir disposiciones relativas a considerar los usos y costumbres de los pueblos indígenas, como elementos de valoración y para garantizar la asistencia de traductores durante el proceso. Asimismo, se exploran alternativas para legislar a nivel municipal con el fin de que el impacto de las reformas sea más profundo y cambie sustancialmente las relaciones entre los poderes federados, estatal y municipal, en beneficio de los pueblos indígenas.

Entre 1995 y 1996 se realizó la consulta nacional sobre derechos y participación indígena, con amplia representación de los pueblos indígenas. El ejecutivo federal presentó en 1998 una iniciativa de reforma constitucional en materia de derechos y cultura indígena, en la que se reconoce el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación, entendida como capacidad autónoma para decidir, entre otros aspectos, sus formas de convivencia y organización; aplicar sus sistemas normativos, elegir a sus autoridades y preservar su cultura. Es potestad del Congreso decidir y discutir en torno a ésta y otras iniciativas. En el ámbito internacional legisladores indígenas mexicanos participan activamente en el Parlamento Indígena de América, el PARLATINO y la Unión Interparlamentaria. Sostuvo que combatir el rezago social, económico y educativo de los pueblos indígenas es prioridad histórica del Gobierno mexicano. El programa nacional de atención a regiones prioritarias funciona sobre la base del diálogo entre los gobiernos federal, estatal y municipal y las organizaciones sociales y comunitarias. Este programa impulsa procesos de desarrollo integral y sostenible en las regiones campesinas e indígenas con mayor rezago social, a través de la gestión y transferencia de recursos económicos. El plan prioriza 35 regiones de atención inmediata, en 22 de ellas se concentra el 51 por ciento de la población indígena. En 1999, el programa canalizó inversiones por más de 900 millones de dólares. El monto para este año ascenderá a 1.000 millones de dólares. En materia de salud, entre 1995 y 1999 se amplió la cobertura en las zonas indígenas de 24 estados con servicios básicos beneficiando directamente a cinco millones de indígenas. Durante el ciclo escolar 1999-2000 se proporciona educación básica a más de un millón de niños indígenas, que reciben gratuitamente libros escolares en 36 lenguas indígenas, útiles escolares y material didáctico. En este mismo período se reimprimieron 129 ediciones de libros en lenguas indígenas, con un tiraje de un millón de ejemplares. El programa de fondos regionales indígenas del Instituto Nacional Indigenista promueve el desarrollo local y regional mediante proyectos productivos definidos por las propias organizaciones indígenas de productores rurales. La gestión, administración, seguimiento técnico y evaluación es también responsabilidad de dichas organizaciones. En los últimos cinco años, este programa se extendió a 23 estados, beneficiando a 11.583 organizaciones con un millón y medio de socios indígenas.

La representante gubernamental afirmó que el acceso a la justicia y la promoción y defensa de los derechos humanos de los pueblos indígenas es también una prioridad de su Gobierno. A este propósito destinan grandes esfuerzos y recursos. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos creó en 1998 una visitaduría general para atender las demandas y necesidades de los pueblos indígenas. La Secretaría de Gobernación, la Procuraduría General de la República, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Instituto Federal de Defensoría Pública y el Instituto Nacional Indigenista firmaron un convenio para coordinar acciones y recursos a fin de que los indígenas que se encuentren involucrados en delitos de orden federal tengan acceso en las mejores condiciones posibles a la jurisdicción del Estado. Desde 1995 funciona el programa de promoción de convenios de concertación en materia de procuración de justicia a través del cual el Instituto Nacional Indigenista otorga financiamiento a organizaciones y comunidades indígenas y a aquéllas no indígenas que trabajan en regiones indias a fin de promover la autogestión en materias como defensoría, asesoría, capacitación y difusión de derechos. A través de este programa se han transferido apoyos financieros y técnicos a casi 1.000 organizaciones civiles y comunitarias indígenas.

Se refirió asimismo al programa de registro civil, cuyos objetivos son acercar los servicios de registro civil a los indígenas; formar promotores comunitarios para fomentar la expedición de actas de nacimiento, matrimonio y defunción, y reducir los requisitos administrativos para la población indígena. Este programa es particularmente importante en el caso de los indígenas migrantes. Entre muchas otras acciones de difusión de los derechos indígenas, el Gobierno mexicano, a través de la Secretaría del Trabajo, la comisión nacional de los derechos humanos y el Instituto Nacional Indigenista, ha editado materiales de lectura y análisis sobre derechos indígenas, entre ellos la promoción de los contenidos del Convenio núm. 169. Sólo en 1999 se transmitieron más de 1.000 programas de radio en 954 municipios de zonas indígenas.

La tierra es la base primordial de la cultura indígena y campesina cuya atención es sin duda asunto fundamental para pueblos y Gobierno. La herencia revolucionaria mexicana reconoce desde la primera década del siglo XX que la tierra es de quien la trabaja. Por ello se puede afirmar que la primera política agraria en México fue también indigenista. El reparto agrario ha otorgado a miles de grupos de campesinos tierras para la manutención de sus familias. Actualmente existen 27.460 ejidos y 2.400 comunidades, es así como más del 50 por ciento del territorio nacional es propiedad social y en menor medida existen la propiedad privada, los terrenos nacionales y las colonias agrícolas y ganaderas. Los ejidos y comunidades en México son dos formas de propiedad de la tierra, que se caracterizan por tener personalidad jurídica y patrimonio propios. Los pueblos indígenas tienen tierras en cualquier forma de propiedad reconocida por la Constitución mexicana. Luego de 85 años ininterrumpidos de políticas agrarias, el Gobierno continúa realizando esfuerzos para una eficaz impartición de justicia agraria. Desde 1992, existen los tribunales agrarios, que tienen autonomía, plena jurisdicción y están obligados a considerar la lengua, los usos y las costumbres de los pueblos indígenas en los procedimientos y garantizar la presencia de un traductor a quien así lo requiera. En 1999 los tribunales agrarios recibieron 30.664 casos de conflictos por tenencia de la tierra en ejidos y comunidades con población indígena. De éstos, el 82 por ciento se concluyeron satisfactoriamente. La procuraduría agraria es el organismo encargado de la defensa, representación y asesoría legal gratuita de los ejidos, comunidades, ejidatarios, comuneros, jornaleros agrícolas y propietarios privados que funcionan desde el mismo año. La procuraduría agraria trabaja con el registro agrario nacional para otorgar la seguridad documental en la propiedad de las tierras campesinas. Con la finalidad de otorgar certeza jurídica a los derechos y las tierras en ejidos y comunidades, también se aplica el programa de certificación de derechos ejidales y titulación de solares, creado a partir de la reforma al artículo 27 de la Constitución en 1992. El objetivo de este programa es regularizar los derechos ejidatarios y comuneros y de limitar las tierras al interior de los núcleos agrarios. En su aplicación participan dependencias gubernamentales vinculadas con las cuestiones agrarias y primordialmente las asambleas de ejidatarios y comuneros, que es un órgano supremo de los núcleos agrarios. Estas asambleas determinan el momento, las formas y los tiempos para llevar a cabo la certificación y titulación de sus tierras y derechos.

La representante gubernamental señaló que las políticas públicas no podrían llevarse a cabo sin la participación de los pueblos indígenas, por ello en México se contemplan mecanismos de diálogo para su diseño y aplicación. La representación de los pueblos indígenas está garantizada en su participación política en todos los partidos políticos y en el poder legislativo federal y estatal, por ejemplo en Oaxaca el 40 por ciento de los diputados es indígena; en Quintana Roo el 16 por ciento; en el Distrito Federal el 15 por ciento; en Chiapas y Tabasco es el 10 por ciento. Esta tendencia de representación se extiende también al ámbito municipal. Las comisiones de asuntos indígenas, conformadas por diferentes partidos políticos, existen en el 56 por ciento de los estados de la República, entre ellos los que concentran la mayor proporción de población indígena. El Congreso de la Unión también cuenta con una comisión en la materia.

Se refirió luego a algunos puntos contenidos en la observación de la Comisión de Expertos. El párrafo 2 se refiere a la protección de los derechos de la tierra en la comunidad huichol de San Andrés Cohamiata, municipio de Mezquitic, Jalisco. Recordó que México ya había informado oportunamente a la OIT sobre la reclamación acerca de un presunto incumplimiento del Convenio núm. 169. Las autoridades, según la reclamación, no habían devuelto a la comunidad huichol de San Andrés Cohamiata en particular la superficie que corresponde al grupo de campesinos huicholes de tierra blanca, tierras que históricamente habrían estado bajo su posesión pero que fueron tituladas a favor de otro núcleo agrario en Nayarit. Como ya es de conocimiento de la Comisión de Expertos, los campesinos huicholes de Tierra Blanca promovieron un juicio de amparo por el cual se dejó sin efecto la resolución del tribunal unitario agrario de Tepic, Nayarit; cumpliendo la ejecutoria de amparo, este caso se encuentra en proceso de producción de pruebas ante el mismo tribunal, el resultado será informado en la próxima memoria de 2001. En ese sentido subrayó que se ha dado la atención debida a los campesinos huicholes y se han seguido las instancias jurídicas existentes. Adicionalmente, señaló, que la asociación jalicense de apoyo a grupos indígenas tiene la representación y defensa jurídica de los interesados. Esta organización social desarrolla actividades de gestión, asesoría, capacitación y defensoría en materia agraria y de derechos humanos en la región huichol en los estados de Jalisco y Nayarit. Esta asociación recibe del Instituto Nacional Indigenista, en el marco del programa de promoción de convenios de concertación en materia de procuración de justicia, apoyo técnico y financiero que en cinco años asciende a cerca de 100.000 dólares.

En lo relativo al párrafo 3 de la Comisión de Expertos referido a una reclamación sobre derechos a la tierra de indígenas chinantecos reubicados en el valle de Uxpanapa, en Veracruz, indicó que al igual que con el resto de los pueblos indígenas, el Gobierno fortalece con su trabajo cotidiano los canales de comunicación con los indígenas chinantecos reacomodados en el valle de Uxpanapa. El Instituto Nacional Indigenista apoyó la creación y financia organizaciones sociales como el comité para la defensa de los derechos indígenas, chinanteco-zoque-totonaco y el consejo indígena de Uxpanapa; se trata de organizaciones que protegen los derechos de las comunidades y promueven su desarrollo económico y social. Igualmente, opera el fondo regional indígena del valle Uxpanapa, que apoya los procesos organizativos de las comunidades y promueve el desarrollo regional. El Instituto Nacional Indigenista participó en la creación del municipio de Uxpanapa en 1996. Actualmente, a través del fondo regional, canaliza importantes recursos a esa región destinados a obras públicas, proyectos de carácter alimenticio y desarrollo social y económico. A finales de 1999, el Instituto Nacional Indigenista realizó talleres de diagnóstico y planificación de infraestructura, cuyos resultados permitieron obtener apoyo para la apertura de caminos y la realización de diversos proyectos agrícolas. Indicó que en las próximas semanas, se constituirá un fondo regional para las mujeres chinantecas, que promoverá acciones de formación y desarrollo en la zona con perspectiva de género.

Respecto al párrafo 4 de la observación, la representante gubernamental indicó que el derecho a la tierra es un derecho del que gozan todos los mexicanos. La Constitución mexicana establece tres formas de tenencia de la tierra: nacional, privada y social. Las tierras de los pueblos indígenas pueden tener cualquiera de estos regímenes. El informe de la Comisión recoge la reclamación del Frente Auténtico del Trabajo (FAT), según el cual, y erróneamente, la reforma en materia agraria de 1992 convirtió las tierras indígenas en alienables, embargables y prescriptibles. Negó que eso fuera así y afirmó que la Constitución de México reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas. Asimismo, protege la integridad de las tierras de los grupos indígenas. La ley agraria establece que las asambleas de los núcleos agrarios son quienes determinan la posibilidad de enajenar sus tierras o sus derechos sobre ellas. Asimismo, son los propios ejidatarios quienes tienen la capacidad exclusiva de decidir sobre la enajenación de sus derechos y tierras parcelarias. En cuanto a la propiedad comunal, la ley agraria permite la cesión de derechos del comunero, pero establece que esta cesión sólo puede ser a favor de familiares y vecinos de la misma comunidad; es decir, la cesión de derechos no está permitida a favor de terceros ajenos a la comunidad. Subrayó que cualquier litigio en la materia es susceptible de impugnación ante los tribunales agrarios.

En cuanto a los derechos sobre la explotación de recursos minerales y forestales, indicó que el artículo 27 constitucional permite a los ejidatarios y comuneros asociarse entre sí, con el Estado o con terceros, y también otorgar el uso y aprovechamiento de sus tierras. En el mismo sentido, la protección de los recursos y la participación de los pueblos y comunidades indígenas en acciones de aprovechamiento, manejo y administración de recursos forestales o de áreas naturales protegidas se encuentran previstas en las leyes forestal (1997) y de equilibrio ecológico y protección al ambiente (1996) entre otras. El Gobierno vigila la aplicación de las normas relacionadas con el tipo y manejo de recursos, formas de participación, formas de explotación y administración estipuladas en la legislación.

Al referirse a las consultas con representantes indígenas sobre reformas constitucionales, señaló que el Gobierno ya informó que en marzo de 1998 se presentaron iniciativas de reformas constitucionales ante el Congreso de la Unión a fin de reconocer los derechos indígenas.

Por lo que se refiere a la difusión de los derechos de trabajadores migrantes indígenas, el Gobierno de México edita y distribuye documentos tales como "Derechos y Obligaciones Laborales para Trabajadores del Campo". En el marco de los programas de becas para capacitación en el trabajo y calidad integrado y modernización y certificación de capacidades laborales, se ha establecido una vinculación y gestoría para becas de capacitación y asesoría en comercialización y proyectos productivos, así como la formación de promotores comunitarios para la divulgación de los derechos laborales de los trabajadores indígenas; la creación de una comisión que analiza la problemática y determina estrategias para facilitar el derecho a la seguridad social.

Hizo referencia al párrafo 5 de la observación, donde se pide al Gobierno que reexamine las medidas que está tomando con relación a los problemas que enfrentan los pueblos indígenas del país. Al respecto recordó que en México existen múltiples canales de diálogo entre el Gobierno, los pueblos indígenas y la sociedad. Precisamente uno de los grandes cambios en la última década ha sido el establecimiento de políticas públicas, cuyo enfoque considera a los pueblos indígenas como agentes de su propio desarrollo y atiende a su diversidad cultural y lingüística. Por eso, todas las políticas públicas hacia los pueblos indígenas cuentan con mecanismos de diálogo para su diseño y aplicación. Además, los pueblos indígenas mantienen altos niveles de representación en el congreso federal y en congresos locales. Se trata, pues, de mecanismos reales y eficaces de diálogo. Particularmente, y como lo establece el Convenio en su artículo 2, el Gobierno se responsabiliza, con la participación de sus pueblos indígenas, del desarrollo de acciones coordinadas y sistemáticas con miras a proteger sus derechos y a garantizar el respeto a su identidad. Para México, cumplir con el mandato del artículo 4 de la Constitución es cumplir también con el Convenio núm. 169. Hizo hincapié en la ampliamente demostrada voluntad de cooperación del Gobierno con la OIT, específicamente para el cumplimiento del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). El Gobierno cumple con las memorias elaboradas a partir de procesos de consulta amplia. Atiende las reclamaciones sobre casos específicos y lleva a cabo acciones de cooperación como el "Seminario sobre inspección de las condiciones de trabajo en el sector rural", celebrado en mayo de 1999.

Todos los esfuerzos descritos muestran el conjunto de procesos y las acciones gubernamentales coordinadas que se sustentan en el trabajo histórico, cotidiano y permanente con los pueblos, comunidades y organizaciones indígenas en distintos niveles y a través de múltiples mecanismos, Estos procesos llevan tiempo e implican evaluaciones. No es una tarea fácil, sin embargo se sabe que para llevar a cabo acciones legislativas y programáticas es necesario mantener la voluntad política y la corresponsabilidad entre sectores para seguir alcanzando los consensos necesarios a fin de promover la participación de los indígenas en el futuro del país. Este es un ejercicio democrático y cotidiano de respeto social, cultural, político y jurídico entre los mexicanos.

Los miembros trabajadores tomaron nota con interés de la información oral y escrita proporcionada por el Gobierno. Como el informe escrito presentado por el Gobierno es voluminoso y se recibió tarde, propusieron dejar el examen de este documento a la Comisión de Expertos. Recalcaron que este caso propuesto por el Grupo de los trabajadores demostraba su esfuerzo por equilibrar la atención dada por la Comisión de Aplicación de Normas a casos básicos de derechos humanos y otros casos difíciles. Dijeron estar preocupados por el hecho de que se pueda deducir del discurso de la representante gubernamental, Directora del Instituto Nacional Indigenista, que este asunto no presenta problemas graves. Refiriéndose a la pregunta del Gobierno sobre los fundamentos de las conclusiones de la Comisión de Expertos, recordaron, en especial, el párrafo 45, a), del Informe del Comité tripartito de noviembre de 1999 establecido para examinar una reclamación presentada en virtud del artículo 24 (GB.276/16/3, noviembre de 1999). Hicieron hincapié en que en sus conclusiones, la Comisión de Expertos había expresado graves preocupaciones por la aparente falta de diálogo entre el Gobierno y las comunidades indígenas. Otro punto importante fue la información proporcionada por el Frente Auténtico del Trabajo (FAT) que todavía está siendo investigada por la Comisión de Expertos. Expresaron su preocupación por el hecho de que el Gobierno parece no dar suficiente importancia a las quejas e insatisfacción expresadas por los pueblos indígenas. Aunque reconocieron y tomaron nota de los esfuerzos que el Gobierno dice estar haciendo, afirmaron que éste no ha hecho suficientes esfuerzos, en especial para establecer un clima apropiado de consultas. Asimismo, observaron con interés que este caso fue presentado a la OIT por los sindicatos. No obstante, ninguna de las mayores organizaciones de empleadores y trabajadores de México parece haber tomado ningún interés en este caso ya que hasta ahora no han comunicado sus puntos de vista a la Comisión de Expertos. En este contexto, los miembros trabajadores hicieron una cita del párrafo 70 del Informe general de la Comisión de Expertos en el cual la Comisión hace hincapié en la importancia que atribuye a la contribución de las organizaciones de empleadores y trabajadores en las tareas de los órganos de control. Asimismo, consideraron importante hacer constar que los Estados Miembros que ratifican un convenio deben ser capaces de poner en práctica inmediatamente sus obligaciones. Una ratificación no puede ser sólo contemplada como una declaración de buenas intenciones. Concluyeron expresando su apoyo a la propuesta de la Comisión de Expertos de que el Gobierno solicite asistencia de la Oficina Internacional del Trabajo (párrafo 5 de la Observación de la Comisión de Expertos). Esta asistencia podría representar un buen punto de partida para un diálogo con vistas a buscar una solución a los graves problemas que este caso refleja. Recalcaron la importancia de una amplia representación, en la cual haya un diálogo en el que se incluyan, entre otros, los pequeños sindicatos que plantearon este caso a la atención de la OIT y los verdaderos representantes de los pueblos indígenas a los que esto concierne.

Los miembros empleadores recordaron que esta Comisión había discutido previamente el caso de México en 1995. En ese momento, se recibieron informes de organizaciones representativas de las comunidades indígenas y del Instituto Nacional Indigenista en relación con graves problemas ocurridos en Chiapas. Observando que la Comisión está ahora examinando diferentes asuntos, los miembros empleadores dieron las gracias a la representante gubernamental por proporcionar un informe detallado sobre los asuntos planteados. La Comisión de Expertos planteó cuatro puntos en su observación, pero no ha proporcionado suficientes detalles, por lo que esta Comisión no puede evaluar los asuntos en profundidad. Con respecto al asunto del derecho a las tierras de la comunidad Huichol, los miembros empleadores tomaron nota de la indicación del Gobierno de que se presentó un recurso de amparo y de que los derechos de los pueblos indígenas han sido reconocidos en este caso. Observando que en México existen tribunales agrarios especiales para tratar de estos asuntos de derecho a las tierras y resolver las disputas, los miembros empleadores opinaron que este sistema especial de tribunales ofrece una forma efectiva de asistencia. Pasando al asunto del derecho a la tierra de las comunidades indígenas del valle Uxpanapa, las que fueron desplazadas debido a la construcción de una represa, los miembros empleadores tomaron nota de que este problema no es nuevo. Tomando nota de que la situación no ha sido resuelta, los miembros empleadores indicaron que sería necesario un verdadero diálogo entre el Gobierno y la comunidad indígena, como sugirió la Comisión de Expertos. Respecto al hecho de que el Gobierno haya concluido acuerdos con empresas multinacionales para permitirles la explotación de recursos minerales y forestales en tierras indígenas, los miembros empleadores observaron que la Comisión sólo puede mantener una discusión provisional a este respecto, ya que no se ha proporcionado suficiente información.

Los miembros empleadores tomaron nota de que dos reclamaciones planteadas ante el Consejo de Administración han llevado a la adopción de conclusiones y recomendaciones en las que se insta al Gobierno a comprometerse en un diálogo con las comunidades indígenas para resolver los asuntos relativos al espíritu de consulta en el cual está basado el Convenio. Tomando nota de que la consulta parece ser el asunto más importante en este caso y de que se hizo hincapié en ella en los párrafos finales de los comentarios de la Comisión de Expertos, los miembros empleadores hicieron notar que de acuerdo con la directora del Instituto Nacional Indigenista, la actividad más importante del Instituto es de hecho el desarrollar y establecer este diálogo con las comunidades indígenas. Por lo tanto, la Comisión debería expresar su esperanza de que se desarrollen y aceleren las medidas necesarias para que se puedan resolver los problemas concretos. Los miembros empleadores pidieron al Gobierno que proporcione información detallada sobre los temas planteados por la Comisión de Expertos para que este asunto pueda discutirse en el futuro.

El miembro empleador de México sostuvo que los empleadores mexicanos son testigos y protagonistas de los esfuerzos realizados por el Gobierno para mantener el diálogo social y fomentar las inversiones en las regiones más apartadas del país en las que predomina el sector indígena, procurando así su incorporación económica y cultural al resto de la población. Para ello, se procura que la iniciativa privada se desarrolle en esas zonas, ofreciéndole incentivos fiscales y toda clase de facilidades en la instalación de sus industrias. Se fomenta así el empleo y la contratación de los habitantes de la región. Indicó, sin embargo, que el tema del Convenio se presta a toda clase de demagogia y manipuleo de intereses ajenos por completo al problema en cuestión. No constituye ninguna sorpresa que supuestas organizaciones obreras, con el objetivo de hacerse notar, pretendan formular quejas sobre conflictos que desconocen. Muy distinto sería si fueran los propios grupos étnicos afectados los que expusieran su reclamación detallando la situación que les inquieta. Insistió que en México se reconocen y respetan los derechos fundamentales de los pueblos indígenas y se les considera parte importante de la población. Destacó el interés de los empleadores en desarrollar fuentes de trabajo en los lugares más ignotos del país. Afirmó que el Convenio se cumple íntegramente en un contexto de diálogo en el que participan los distintos interlocutores sociales. Por último, consideró que el informe complementario solicitado por la Comisión de Expertos al Gobierno sería suficiente para satisfacer el interés de esta Comisión.

El miembro trabajador de México señaló que tanto la Confederación de Trabajadores de México como la Confederación Nacional Campesina y el Consejo Indigenista, a través de discusiones y diálogos con las diferentes cámaras legislativas a nivel federal, estatal y local, habían participado con el Gobierno en el proceso de reforma legislativa. A nivel estatal se ha optado en particular por la elaboración de leyes comunitarias. Sostuvo que más de la mitad de los Estados mexicanos han reformado sus constituciones para conseguir los principios del Convenio. Es importante destacar que trabajadores, campesinos e indígenas forman parte del Congreso de la Unión en el que trabajan mancomunadamente. En México existe el grave problema de que coexisten más de 100 grupos de indígenas con su diversidad de lenguas y costumbres. Estas comunidades son objeto de intromisión por parte de grupos extraños, no sólo relacionados con la defensa de derechos, sino también toda clase de sectas religiosas que aprovechan para trabajar por sus propios intereses. Por eso, para preservar el orden y la paz es necesario que se respeten las leyes. De lo contrario, la situación derivaría en un conflicto de grandes dimensiones que lógicamente nadie desea. Por último, afirmó que se está llevando a cabo un diálogo y se están atendiendo los problemas en un proceso lento pero productivo.

El miembro trabajador de Brasil indicó que formulaba su declaración en solidaridad con el pueblo mexicano y porque en su país existe igualmente una población indígena numerosa. Agradeció las declaraciones formuladas por la representante gubernamental. Afirmó que sería importante verificar si las actividades y políticas que habían sido enunciadas eran compatibles con las disposiciones del Convenio. Recordó la importancia de uno de los objetivos básicos del Convenio, esto es, que los pueblos indígenas participen en la formulación de las políticas que les son aplicadas y sean consultados mediante procedimientos adecuados. En este sentido, hizo suya la preocupación manifestada por la Comisión de Expertos en cuanto a que en el diseño de políticas públicas mexicanas no se estuviera respetando este principio. Insistió en que toda consulta debe contar con mecanismos institucionalizados y permitir el acceso libre a toda organización. En otro aspecto mencionado en años anteriores por la Comisión de Expertos se señaló que estaban en curso reformas constitucionales y legales que podrían anular o restringir el efecto jurídico de las normas contenidas en el Convenio. En este sentido recordó que un país que ratifica un convenio se compromete a darle plena vigencia en la legislación nacional y, por lo tanto, no puede promover reformas que lo sustraigan de su cumplimiento. En cuanto a los artículos 8 a 12 de Convenio, recordó que la Comisión de Expertos había expresado en años anteriores su preocupación por el gran número de indígenas que se encontraban en prisión en el Estado de Oaxaca sin que se hubiera determinado culpabilidad alguna. Con respecto a los artículos 13 a 19 del Convenio, pidió que el Gobierno informara si la propiedad y la posesión de la tierra estaban garantizadas a las comunidades indígenas. En lo relativo al artículo 20 del Convenio, que trata sobre la contratación y las condiciones de trabajo aplicables a los pueblos indígenas, señaló que lamentablemente aún existen diferencias salariales discriminatorias que deben ser eliminadas. Por último, afirmó que un elemento fundamental del Convenio reside en la celebración de consultas a organizaciones representativas y que si no existe la seguridad de que se trabaja con sindicatos independientes no puede decirse que el Convenio esté siendo aplicado.

Otro representante gubernamental se refirió a la intervención de los miembros trabajadores y señaló que quizás habían entendido mal la referencia hecha por la otra representante gubernamental a la observación de la Comisión de Expertos según la cual "el Consejo de Administración expresó su preocupación por una aparente falta de diálogo real entre el Gobierno y las comunidades indígenas". Dicha afirmación no figuraba en los documentos elaborados por el Consejo de Administración y se trataba seguramente de un error de la Comisión de Expertos. La Comisión, por su parte, sí había expresado preocupación por una falta de diálogo pero se trata de una preocupación injustificada ya que, como se ha mencionado, existen numerosos canales de diálogo. Contrariamente a lo afirmado por los miembros trabajadores, el representante gubernamental negó que su Gobierno minimizara la problemática indígena. Es consciente de que los indígenas han venido siendo explotados y que su Gobierno se empeña en corregir un rezago de 500 años. Al efecto, se ha reformado la Constitución, se han puesto en práctica programas, fondos y políticas para favorecer este sector de la población pobre de su país. Su Gobierno no desea soslayar la realidad ni permanecer inactivo, pero no es posible pretender erradicar a corto plazo la pobreza que existe en su país y en particular en las poblaciones indígenas. Se trata en efecto de un fenómeno del subdesarrollo en cuya superación se está trabajando. México no ratificó el Convenio prematuramente, como opinaron los miembros trabajadores. Cuando ello ocurrió, todos los puntos del Convenio estaban contemplados en la legislación nacional. Insistió por último en que ninguno de los órganos de control de la OIT había afirmado que México hubiese incurrido en violaciones al Convenio.

Otra representante gubernamental reiteró que su Gobierno no trataba de minimizar la problemática indígena y que éste era un asunto importante en el que se avanzaba gradualmente hacia la consolidación de soluciones. No compartía la opinión de los miembros trabajadores en cuanto a que las tareas de atención a los pueblos indígenas pudiesen darse por concluidas. Se trata de tareas de justicia y desarrollo que no pueden considerarse concluidas; si así fuera, no existiría la Organización Internacional del Trabajo. En cuanto a las consultas, indicó que no sólo son una práctica común en su país sino que constituyen una obligación para los funcionarios públicos mexicanos. Todas las políticas y actividades se organizan y llevan a cabo en consulta con las distintas comunidades indígenas. Respondiendo a la pregunta planteada por el miembro trabajador del Brasil sobre la propiedad de la tierra, citó parcialmente el artículo 27 de la Constitución que establece que "se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población y se protege su propiedad sobre la tierra. Se protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas". Insistió en que los indígenas no sólo tienen derecho a la tierra y a la protección de su propiedad sino también al reconocimiento de la personalidad jurídica de sus comunidades. Señaló asimismo que el Instituto Nacional Indigenista y la Secretaría de Desarrollo Social constituyen instancias consultivas nacionales que contribuyen al diálogo sobre proyectos de autodesarrollo, asistencia técnica y derechos humanos, entre otros. Agregó que recientemente se ha creado una nueva instancia en la que participan 50 representantes de 35 regiones indígenas y en la que se hablan 17 idiomas distintos. Estos son ejemplos de instancias de consulta institucionalizadas y pluriculturales.

Los miembros trabajadores expresaron su total comprensión respecto a las dificultades causadas por el nivel de pobreza de México a las cuales se refirió el representante gubernamental. Discreparon, sin embargo, con la conclusión de que la pobreza sea o haya sido la causa fundamental de los problemas que están en juego. Sin embargo, coincidieron en que era esencial obtener mayor información sobre este caso y en que la asistencia técnica de la OIT podría contribuir de manera eficaz. Reiteraron que uno de los principales problemas del caso era la aparente falta de diálogo con los pueblos indígenas afectados.

Los miembros empleadores hicieron referencia a la declaración formulada por el representante gubernamental en el sentido de que se han adoptado numerosas medidas para resolver los problemas encontrados en relación con las poblaciones indígenas y tribales. A estos efectos, se introdujo una enmienda en la Constitución, se modificó la legislación y se tomaron otras medidas. No obstante, la Comisión no está en condiciones de determinar si esas medidas son suficientes para proteger los derechos de las poblaciones indígenas y tribales. Esto se debe también al carácter específico del Convenio que prevé la adopción de medidas complejas por parte del Estado ratificante. Por consiguiente, este debate reviste más bien un carácter provisional que no obstante resulta valioso ya que debería alentar al Gobierno a actuar con rapidez y contribuir a una mayor toma de conciencia de los problemas que afectan a las poblaciones indígenas y tribales. Para concluir, afirmaron que el Gobierno debería proporcionar en su memoria información complementaria.

La Comisión tomó nota de las detalladas informaciones escritas y orales comunicadas por los representantes gubernamentales y de la discusión que tuvo lugar a continuación. Las informaciones suministradas indican que el Gobierno toma activamente medidas para resolver los puntos planteados por la Comisión de Expertos, pero que era necesario proseguir dichos esfuerzos. En relación con dos reclamaciones presentadas en virtud del artículo 24 de la Constitución, la Comisión tomó nota con preocupación de que el Consejo de Administración, en sus conclusiones, se refirió a la existencia de problemas para llevar a cabo consultas efectivas entre el Gobierno y los representantes de los pueblos indígenas. En sus comentarios las organizaciones de trabajadores habían planteado cuestiones similares, alegando prácticas laborales abusivas en contra de trabajadores rurales indígenas y en relación con los derechos a la tierra de los pueblos indígenas. La Comisión instó al Gobierno a que continuara comunicando a la Comisión de Expertos informaciones detalladas sobre las medidas adoptadas para resolver las distintas cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos en relación con la aplicación del Convenio, con la asistencia técnica de la Oficina, si fuera necesario.