Cas individuel (CAS) - Discussion : 2002, Publication : 90ème session CIT (2002)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Mauritanie (Ratification: 1961)
Protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, 1930 - Mauritanie (Ratification: 2016)

Un representante gubernamental estimó que la presencia de su Gobierno ante la Comisión constituía una verdadera paradoja. En efecto, Mauritania no ha estado jamás en mejor situación desde que se adhiriera a la OIT, hace 40 años. Numerosas actividades de promoción de las normas internacionales del trabajo se organizan en el país y Mauritania ha ratificado todos los convenios fundamentales y ha firmado un memorándum técnico con la OIT. Las diferentes instituciones del trabajo del país son reestructuradas, informatizadas y renovadas y se forman inspectores y supervisores de trabajo. El Ministro de Trabajo solicitó a la OIT que inicie dos estudios exhaustivos sobre el trabajo forzoso y el trabajo infantil. El Gobierno envió también a la Oficina Internacional del Trabajo la totalidad de las memorias solicitadas. En estas condiciones, es difícil comprender que Mauritania se cuente entre los casos sometidos al examen de la presente Comisión.

La población de Mauritania se compone de un grupo árabe proveniente de Africa del Norte y de otros grupos negroafricanos provenientes de Africa Subsahariana. La totalidad de la población es de religión musulmana. Cada uno de sus grupos conoce un sistema de jerarquización entre hombres libres, profesionales y esclavos. Este sistema tradicional ha sido revolucionado y ya no existe. Por el contrario, este sistema ha dejado secuelas.

En la actualidad, el poder económico y el conocimiento son los que cuentan en Mauritania. El Código de Trabajo adoptado en 1963 prohíbe el trabajo forzoso u obligatorio, la Constitución de Mauritania reconoce la igualdad de los ciudadanos y se prevén penas para aquellos que infringen la prohibición del trabajo forzoso. Asimismo Mauritania tiene la intención de modificar su Código de Trabajo con el fin de reforzar la prohibición del trabajo forzoso. La adopción de nuevas leyes no es suficiente para abolirlo. Hace falta tiempo y esfuerzos en la educación para cambiar las mentalidades.

Mauritania es un Estado de derecho como atestigua la existencia de partidos políticos, de organizaciones políticas, de una sociedad civil dinámica, de una prensa libre y de un Parlamento en el que existe la oposición. La Constitución protege igualmente las libertades públicas. Según el informe del PNUD sobre el desarrollo humano, Mauritania ocupaba el 137.o lugar en 2001 en relación con el 147.o en el año 2000. Mediante una ley, la enseñanza fue declarada obligatoria para los niños de edades comprendidas entre los 6 y los 14 años. La tasa de escolarización casi se duplicó en diez años y en su Informe de 2001, la Unesco cita a Mauritania entre los tres países del Africa subsahariana que tienen una tasa de escolarización casi universal. Con el fin de luchar contra la pobreza, el Gobierno de Mauritania ha establecido, en particular, un programa de desarrollo urbano y un programa de lucha contra la pobreza en las zonas rurales.Los programas de lucha contra la pobreza benefician a todos aquellos que responden al perfil de pobreza, cualquiera fuese su antigua situación social. La condición social de los descendientes de los antiguos esclavos casi no difiere de la de las personas que proceden de otras castas. Son ricos, intelectuales, funcionarios, comerciantes, pobres, analfabetos.

La Comisión de Expertos demostró cierta falta de rigor en el tratamiento de la información de la que disponía. Mauritania no recibió las observaciones de la CIOSL, mencionadas por la Comisión de Expertos. Dichas observaciones fueron realizadas en el mes de octubre de 2001. Aunque Mauritania hubiera recibido una copia de las mismas en octubre de 2001, la Comisión de Expertos no habría podido manifestarse sobre dichas observaciones antes de su reunión en noviembre de 2002. El Gobierno deplora, por otra parte, que su respuesta de seis páginas sólo haya sido objeto de tres líneas en el informe de la Comisión de Expertos. En cuanto a los alegatos de la CMT, Mauritania respondió a los mismos en el marco de su informe sobre el seguimiento a la Declaración. Mauritania aceptó el envío de una misión al país y la Comisión de Expertos debería haber esperado el resultado de dicha misión.

El Gobierno quiere respetar los compromisos adquiridos al ratificar los convenios de la OIT y su legislación respeta plenamente sus disposiciones. El Gobierno respeta a su pueblo, da importancia a la justicia social y no tolera la práctica del trabajo forzoso.

Los miembros trabajadores agradecieron la extensa declaración del representante gubernamental sobre la posición de su Gobierno y observaron que las explicaciones sobre la aplicación del Convenio hubieran sido suficientes. No debería sorprender al Gobierno la inclusión de su país en la lista de casos individuales, ya que las violaciones a este Convenio fundamental son evidentes desde hace muchos años. Durante la presentación de la lista de casos del año anterior, los miembros trabajadores habían indicado que seguirían de cerca este caso y que volverían a examinarlo si la Comisión de Expertos no hubiera observado progresos.

La esclavitud en Mauritania es una realidad y la situación de los esclavos y de las personas susceptibles de caer en esa condición es muy preocupante. Surge del informe de la Comisión de Expertos, que retoma las comunicaciones de la CIOSL y de la CMT, que existen prácticas de esclavitud en el país. El problema es extenso y muy complejo. Miles de seres humanos son víctimas de esta práctica y carecen de total libertad para abandonar a quienes se hacen llamar empleadores ni para rechazar determinadas tareas. La consagración en los textos legales de la abolición del trabajo forzoso no ha puesto fin a las prácticas de esclavitud. Es terrible observar la persistencia y la gravedad de este fenómeno. El Gobierno pretende sin embargo, afirmar que sólo se trata de secuelas, lo que lleva a restar importancia al problema e incluso a negar la existencia del mismo. Un seminario sobre el trabajo en servidumbre organizado por la Confederación Libre de Trabajadores de Mauritania (CLTM), que debía realizarse en Kiffa del 15 al 18 de septiembre de 2001, fue prohibido por el Gobernador de la ciudad, alegando que no se había solicitado autorización previa para realizarlo y que el trabajo forzoso no existía en el país. Esta negación del problema se pone de manifiesto igualmente en la falta de disposiciones que prevean sanciones en la ordenanza núm. 81-234, de 1981, sobre la abolición de la esclavitud. Tanto esta ordenanza como otras normas carecen de disposiciones que permitan aplicar sanciones penales a quienes recurren al trabajo forzoso. Es inconcebible que una norma jurídica que rige las libertades individuales fundamentales no contenga sanciones significativas y, ello, como lo observa la Comisión de Expertos, está en abierta contradicción con el artículo 25 del Convenio. La gravedad de las violaciones de las libertades fundamentales requiere que el Gobierno adopte medidas concretas para erradicar el trabajo forzoso, en particular mediante la concienciación de los interesados y la aplicación de severas sanciones a los infractores. El Gobierno debería igualmente aceptar una misión de contactos directos de la OIT a fin de que le brinde asistencia para poner fin a esta situación. El Gobierno, en concertación con los interlocutores sociales interesados, debe elaborar una política coherente para encontrar una solución a este problema.

Los miembros empleadores agradecieron al representante gubernamental por la extensa información comunicada, que, entienden, fue incluida en el informe que, según el Gobierno, se envió en octubre de 2001. Eso plantea la cuestión mencionada por los miembros empleadores en la discusión general, ya que, al parecer el informe del Gobierno y la observación de la CIOSL citada en la observación de la Comisión de Expertos, fueron recibidos al mismo tiempo, pero sólo un aspecto del caso fue tenido en cuenta.

Los miembros empleadores observaron que el representante gubernamental hizo gran hincapié en la ratificación por parte de su Gobierno de los convenios fundamentales de la OIT. Subrayaron, a este respecto, que la adhesión a los principios es muy diferente de la aplicación de las disposiciones de los convenios en la práctica. Es más, en vista de los comentarios sobre la situación política y social del país, se podría concluir que, a pesar de las disposiciones de la Constitución, la existencia de un Parlamento y la legislación sobre igualdad de 1963, la cuestión consiste en un problema práctico relativo a la aplicación y al cumplimiento de las leyes con el fin de erradicar el trabajo forzoso en la práctica. La admisión por parte del representante gubernamental de que subsisten problemas de actitud a resolver, equivale a confirmar que el trabajo forzoso existe realmente en el país. El representante gubernamental parece afirmar que la ley existe, pero que no se aplica en la práctica.

Los miembros empleadores recordaron que el caso fue examinado por la Comisión en cuatro ocasiones, comenzando en 1982. Veinte años después, podrían haber esperado un mayor progreso en la lucha contra la esclavitud. En vista de los alegatos de organizaciones de trabajadores y de ONG, que fueran previamente negados por el Gobierno, se admite en la actualidad la persistencia de vestigios de trabajo forzoso, que se limitan a grupos económicamente débiles. La única fórmula de evaluar la situación real consiste en ir al país y examinar lo que sucede allí. La solicitud de la Comisión de Expertos al Gobierno de que acepte una misión de asistencia técnica es por lo tanto razonable. Pidieron al representante gubernamental que indique si ello sería aceptable.

Un segundo punto que no fue discutido por el representante gubernamental, consiste en saber si la ley de Mauritania establece sanciones por la exacción de trabajo forzoso. La Comisión de Expertos observó que la prohibición legal de trabajo forzoso se limita a la relación contractual entre empleados y empleadores, pero no cubre las relaciones informales que se producen en todas las sociedades. Además de este vacío legal, se requirió información para demostrar que las sanciones se aplican en la práctica a los responsables del trabajo forzoso.

Otra cuestión que no fue discutida por el representante gubernamental consiste en los poderes conferidos a los líderes locales por la ley de 1962 para ordenar la reanudación, el trabajo y la posibilidad, en virtud de la ley de 1970, de exigir la reanudación de las tareas en servicios considerados esenciales bajo pena de sanción de prisión o multas para aquellos que se nieguen a obedecer la orden. Los miembros empleadores observaron que la Comisión de expertos pidió información al Gobierno sobre aquellos establecimientos en los que los empleados podrían ser obligados a reanudar sus tareas en caso de huelga.

En conclusión, los miembros empleadores observaron que existían evidentemente ciertas deficiencias en la ley y un gran vacío en la práctica. Estimaron que era necesaria mayor información sobre estas cuestiones, aunque puede ser que algunos datos hayan sido incluidos en la memoria mencionada por el representante gubernamental. Esperan el análisis de esta información por la Comisión de Expertos.

Un miembro trabajador de Mauritania recordó que el caso trataba fundamentalmente dos asuntos: las prácticas de esclavitud y las movilizaciones de mano de obra, bajo amenaza de sanciones, que el derecho de Mauritania todavía autoriza. El orador expresó que hacía falta realizar investigaciones más pormenorizadas sobre el primer asunto. La Confederación Libre de Trabajadores de Mauritania sigue preocupada por las consecuencias del fracaso de las reformas agrarias que se decidieron cuando se abolió oficialmente la esclavitud. El acaparamiento de tierras por parte de negociantes sin escrúpulos tuvo como resultado, años más tarde, consecuencias desastrosas en el plano económico. En lo que se refiere a la posibilidad, todavía reconocida en el derecho nacional, de movilizar mano de obra, pese a que no se había modificado el Código de Trabajo, se han observado mejoras sensibles. La derogación de la ley que instituía la unicidad sindical y exigía la autorización previa para la creación de un sindicato, es un ejemplo de evolución positiva.

El miembro trabajador de Níger declaró que, si bien es importante ratificar un convenio, no es menos importante aplicarlo de manera efectiva. El Convenio núm. 29 afecta la dignidad del ser humano, una preocupación universal para todos los Miembros de la OIT. La esclavitud es una triste realidad en Mauritania y los elementos recogidos por la CMT y la CIOSL, atestiguan de la persistencia del fenómeno. El Gobierno de Mauritania no había hecho nada ante dicha situación. La orden núm. 81-234, de 1981, no sanciona penalmente el hecho de imponer trabajo forzoso. Al emplear expresiones tales como "las secuelas de la esclavitud", el representante gubernamental manifiesta una voluntad de escamotear el problema. La prohibición de un seminario sobre el trabajo servil, que la Confederación Libre de Trabajadores de Mauritania había previsto del 15 al 18 de septiembre en Kiffa - sólo por el motivo de que dicho seminario no había sido autorizado y que no existía esclavitud en Mauritania - es una muestra elocuente de la real voluntad del Gobierno.

Otro miembro trabajador de Mauritania, recordando que la Confederación Libre de Trabajadores de Mauritania es una afiliada de la CIOSL, declaró que las informaciones disponibles establecían de modo innegable una dinámica que llevaba a la erradicación de las secuelas de la esclavitud. Se debía alentar la visita de una misión al terreno para que estableciera finalmente la realidad, tanto de las informaciones avanzadas por la CIOSL como sobre las declaraciones del Gobierno.

El representante gubernamental declaró que las afirmaciones emitidas por la CIOSL a propósito de ciertas prácticas que serían muestra de la esclavitud en Mauritania, llevan a preguntarse si es verdaderamente de este país del que se habla. Conviene, en efecto, reconocer que, incluso bajo el régimen militar precedente, ni los órganos competentes de las Naciones Unidas, ni diversos informes provenientes, en particular, del Gobierno de los Estados Unidos, han comprobado jamás la existencia de tales prácticas. No hay en Mauritania ninguna práctica de trabajo forzado, siquiera aislada. El Código del Trabajo prevé sanciones y el Gobierno tiene la intención de desarrollarlas. En el plano histórico, la ordenanza de 1980, que prohíbe el trabajo forzoso, no constituía sino una gestión formal que confirmaba una prohibición ya adquirida.

Para mayores precisiones, otro representante gubernamental señaló que el caso de Mauritania no había sido mencionado jamás ante la Comisión de la Conferencia en relación con el Convenio núm. 29. Mauritania se había adherido a la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales del trabajo; que él mismo había solicitado a la OIT un estudio para promover la Declaración y que las conclusiones de dicho estudio habían sido aprobadas por los interlocutores sociales. Por otra parte, en marzo de 2002, el Consejo Nacional del Trabajo examinó un proyecto de Código del Trabajo, que comprende, como el instrumento anterior, disposiciones que condenan el trabajo forzoso. Los decretos relativos al trabajo obligatorio que deben ser modificados, serán indudablemente modificados.

Los miembros empleadores recordaron que no existía una ley que sancionase la imposición de trabajo forzoso, haciendo posible la requisa de personas. Además, indicaron que seguía existiendo una brecha grande con respecto a la práctica. Consideran que un rechazo por parte del Gobierno de la misión de asistencia técnica suponía una incoherencia con su declaración ante la Comisión de la Conferencia. Por lo tanto, en las conclusiones debería figurar que no existe ninguna diferencia entre la discusión de la Comisión de la Conferencia que se celebró en 1990 y la actual, a pesar de que todos los convenios fundamentales se hayan ratificado y de la asistencia técnica que se ha proporcionado en el marco de la Declaración.

Los miembros trabajadores recordaron que en 2000 se había tratado el caso de Mauritania en relación con el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81). En lo que respecta a ciertas prácticas que habían sido señaladas en la observación de la Comisión de Expertos como características de una violación del Convenio núm. 29, las informaciones avanzadas provenían de buenas fuentes.

Los miembros trabajadores solicitaron que se pida al Gobierno que haga lo necesario para realizar una campaña de información a la intención de toda la población sobre los problemas de trabajo forzoso y las alternativas que existen. El Gobierno debe favorecer la integración en la sociedad y en el mercado del trabajo de las personas que salen de la servidumbre. Se debía modificar la legislación para ponerla en conformidad con el Convenio. En particular, el derecho nacional debía establecer sanciones, sanciones que deben ser efectivamente aplicadas, para reprimir prácticas de trabajo forzoso. Finalmente, convendría que el Gobierno acepte una misión de contactos directos de la OIT, quien podría evaluar la situación de manera objetiva en todas las regiones del país y ayudar al Gobierno a que, en concertación con los interlocutores sociales, ejecute una política coherente para enfrentar el problema.

El representante gubernamental consideró conveniente recordar que el Gobierno no había reconocido la existencia de prácticas de trabajo forzoso, ni siquiera de prácticas aisladas de trabajo forzoso, en el país.

El representante del Secretario General recordó que, como indicara en su respuesta a las diferentes cuestiones planteadas en la discusión general, la práctica exige que las observaciones procedentes de las organizaciones de trabajadores, sean comunicadas sistemáticamente al Gobierno para recabar sus comentarios. En espera de la respuesta del Gobierno, la Comisión de Expertos toma nota de las observaciones de los empleadores y de las organizaciones de trabajadores, e invita al Gobierno a responderlas, pero no saca conclusiones en esta fase. Sólo una vez obtenida la respuesta del Gobierno, o cuando el Gobierno no comunica respuesta alguna teniendo ocasión de hacerlo, la Comisión examina el fondo de las observaciones recibidas.

La Comisión tomó nota de la declaración del representante gubernamental y del debate que tuvo lugar. La Comisión recordó que el presente caso había sido objeto de numerosas discusiones, en 1989 y 1990, en cuya oportunidad se había concluido que existía una grave violación del Convenio. La Comisión tomó nota de las informaciones comunicadas por el representante gubernamental, según las cuales el Estado de derecho que prevalecía en el país impedía que existan situaciones tales como las que se habían descrito, Mauritania había ratificado los ocho convenios fundamentales y que se había reforzado la inspección del trabajo y se ejecutaban programas de lucha contra la pobreza. La Comisión advirtió con preocupación, como lo había hecho la Comisión de Expertos, que las organizaciones de trabajadores continuaban alegando una violación grave del Convenio debido a la existencia de prácticas de trabajo forzoso, de la ausencia de sanciones a los responsables y a la ambigüedad de las disposiciones legales sobre requisición de mano de obra. La Comisión también tomó nota de que el Gobierno reafirma que las prácticas alegadas no podían ser sino aisladas y debían ser consideradas como las secuelas de un fenómeno histórico. La Comisión tomó nota de que el Gobierno había expresado su acuerdo para que una misión técnica de la OIT visite el país para examinar con el Gobierno las modalidades de un estudio sobre el trabajo forzoso y el trabajo infantil. La Comisión esperaba que dicho primer paso sería seguido de las medidas necesarias, a nivel jurídico, económico y educativo, para poner un término a las prácticas de trabajo forzoso.

El representante gubernamental consideró conveniente recordar que el Gobierno no había reconocido la existencia de prácticas de trabajo forzoso, ni siquiera de prácticas aisladas de trabajo forzoso, en el país.

El representante del Secretario General recordó que, como indicara en su respuesta a las diferentes cuestiones planteadas en la discusión general, la práctica exige que las observaciones procedentes de las organizaciones de trabajadores, sean comunicadas sistemáticamente al Gobierno para recabar sus comentarios. En espera de la respuesta del Gobierno, la Comisión de Expertos toma nota de las observaciones de los empleadores y de las organizaciones de trabajadores, e invita al Gobierno a responderlas, pero no saca conclusiones en esta fase. Sólo una vez obtenida la respuesta del Gobierno, o cuando el Gobierno no comunica respuesta alguna teniendo ocasión de hacerlo, la Comisión examina el fondo de las observaciones recibidas.