Cas individuel (CAS) - Discussion : 2003, Publication : 91ème session CIT (2003)

Convention (n° 122) sur la politique de l'emploi, 1964 - Portugal (Ratification: 1981)

Un représentant gouvernemental a déclaré qu'il aborderait les différents aspects soulevés par la commission d'experts et fournirait quelques indications sur l'évolution récente du marché du travail. Entre le premier trimestre 2002 et le premier trimestre 2003, la croissance de la population active a été de 1,2 pour cent, le taux d'activité est resté pratiquement constant et le taux d'emploi a très légèrement baissé (0,01 pour cent). Au premier trimestre 2003, le taux de chômage était de 6,4 pour cent avec une augmentation du nombre de chômeurs de 45,6 pour cent. Le chômage des jeunes et des travailleurs âgés a moins augmenté que la moyenne générale. Cette évolution résulte du ralentissement de l'activité économique, ralentissement lui-même lié à la politique économique internationale et à la conjoncture nationale de réduction du déficit budgétaire et de maîtrise des dépenses publiques. Par ailleurs, il convient de garder à l'esprit qu'en raison de l'intégration au marché commun européen, la politique de l'emploi suit les orientations définies au niveau communautaire en vue de l'élaboration des plans nationaux pour l'emploi. On doit aussi tenir compte du fait que, au premier trimestre 2003, le taux moyen de chômage dans l'Union européenne était, selon Eurostat, de 8,2 pour cent et, au Portugal, de 7 pour cent.

S'agissant de l'augmentation du recours aux contrats de travail temporaire, ces derniers correspondent à 17,1 pour cent de l'ensemble des contrats. Ce taux s'élève à 15,5 pour cent pour les hommes et 18,9 pour cent pour les femmes. Dans cette période de ralentissement économique, l'emploi s'ajuste principalement à travers le recours aux contrats à durée déterminée. En ce qui concerne l'impact des mesures prises dans le cadre du Plan national pour l'emploi sur la qualité de l'emploi, la protection sociale, l'augmentation de la productivité et de la compétitivité, la lutte contre le travail illégal et le recours aux contrats à durée déterminée, il y a lieu de mentionner l'élaboration d'un programme pour combattre les risques professionnels, l'adoption de la nouvelle loi de base sur l'assurance sociale et l'approbation du premier Code du travail portugais qui révise et systématise les lois en vigueur. Ce code a été approuvé par le Parlement et doit être signé par le Président de la République qui a demandé au Tribunal constitutionnel de vérifier la constitutionnalité de quelques articles. S'agissant de la lutte contre le travail illégal, certains travailleurs indépendants se trouvent parfois dans une situation de travail dépendant ou en sous-traitance. A cet égard, le Code du travail présume, sur la base de certains éléments de fait, l'existence d'un contrat de travail. Par ailleurs, le gouvernement a fourni des informations sur la lutte contre l'immigration illégale dans le cadre de son rapport fourni cette année en vertu de l'article 19 de la Constitution. Enfin, s'agissant du recours aux contrats à durée déterminée, le Code du travail contient des dispositions visant à limiter leur conclusion et leur renouvellement. En outre, les cotisations de sécurité sociale des employeurs peuvent être augmentées en fonction du nombre et de la durée des contrats à durée déterminée conclus dans leur entreprise. Si ces contrats s'étendent sur plus de six mois, l'employeur doit fournir une formation professionnelle au travailleur. Enfin, il est envisagé d'inciter financièrement les entreprises qui convertissent les contrats à durée déterminée en contrats à durée indéterminée par le biais d'une réduction de leurs charges sociales.

La commission d'experts a demandé des informations sur la façon dont les représentants de tous les groupes intéressés sont consultés sur l'élaboration et l'application des politiques et programmes de l'emploi, principalement le Plan national pour l'emploi. S'agissant plus particulièrement des travailleurs du secteur agricole et de l'économie informelle, ces derniers sont représentés par les confédérations syndicales citées par les experts. Les travailleurs du secteur informel ont les mêmes droits que les autres travailleurs et peuvent constituer des syndicats ou s'affilier aux syndicats existants. D'une manière générale, la consultation des partenaires sociaux se fait au sein de la Commission permanente de la concertation sociale, de composition tripartite, dans le cadre de laquelle des rapports semestriels sur l'exécution du plan sont présentés et discutés. Il existe également un groupe de travail tripartite pour l'accompagnement technique du développement du Plan national. Par ailleurs, les lois qui contiennent des mesures de politique de l'emploi sont préalablement soumises à l'appréciation des organisations représentatives des employeurs et des travailleurs.

L'Union générale des travailleurs (UGT) a fait état de la difficulté des jeunes à entrer sur le marché du travail. Cette difficulté résulte d'un déséquilibre entre l'offre proposée par l'ensemble du système d'enseignement supérieur et les besoins du marché du travail. Des informations sont actuellement disponibles sur ce point de manière à ce que les jeunes s'orientent vers les qualifications plus élevées recherchées par le marché du travail. L'UGT a également fait état d'écarts entre les régions en matière d'emploi. Dans les régions où le chômage est le plus élevé, il existe quelques investissements publics pour dynamiser l'activité économique. En outre, le Plan national pour l'emploi est complété par des plans régionaux qui adaptent les stratégies nationales aux caractéristiques spécifiques de chaque région. Concernant la formation des jeunes peu qualifiés, les jeunes de moins de 18 ans non qualifiés doivent assister à un cours de formation professionnelle durant leur temps de travail. Il en est de même pour ceux âgés de 16 et 17 ans n'ayant pas terminé leur scolarité obligatoire qui doivent, le cas échéant, suivre des cours d'un niveau équivalant à celui de la scolarité obligatoire. Il existe des services d'orientation professionnelle pour aider les jeunes à choisir leur filière professionnelle. Enfin, il est probable que la durée de la scolarité obligatoire passe de neuf à douze années, ce qui devrait améliorer substantiellement la formation de base des jeunes. Une dixième année d'études destinée à l'orientation professionnelle des jeunes qui terminent leur scolarité obligatoire et ne souhaitent pas poursuivre des études a été créée.

L'UGT attire à juste titre l'attention sur la situation des travailleurs plus âgés qui n'ont pas accès aux cours de réinsertion professionnelle et sont plus exposés au chômage de longue durée. Ceci étant, les chiffres récents montrent que l'augmentation du chômage n'a pas autant affecté les travailleurs plus âgés. Les possibilités de formation de ces travailleurs dépendent notamment de leur aptitude à apprendre. Or, beaucoup d'entre eux ne sont pas allés au terme de la scolarité obligatoire. Dans ce contexte, pour faire face à l'augmentation récente du chômage le programme de l'emploi et de la protection sociale a prévu des mesures visant à faciliter le passage à la retraite de ces travailleurs. Ce programme prévoit un ensemble de mesures d'appui à la formation, accessibles à l'ensemble des travailleurs et des chômeurs indépendamment de leur âge. Certaines de ces mesures sont particulièrement intéressantes pour les travailleurs plus âgés. Enfin, s'agissant de la formation continue et de l'accès de l'ensemble des travailleurs à la formation, le gouvernement prépare une loi de base sur la formation professionnelle qui réglementera la question de la formation continue. Le programme de l'emploi et de la protection sociale prévoit d'autres mesures de formation pour faire face à la conjoncture de l'augmentation du chômage, et le nouveau Code du travail consacre le principe selon lequel les employeurs doivent assurer une formation professionnelle à leurs travailleurs.

En référence aux observations de la Confédération générale des travailleurs portugais (CGTP-IN) quant au déclin de l'emploi dans plusieurs secteurs d'activité et à la discrimination dont continueraient à souffrir les femmes dans certains secteurs, l'orateur a confirmé qu'il y avait une diminution de l'activité dans l'agriculture et l'industrie au profit du secteur des services. La sortie de la vie active des travailleurs plus âgés pourra favoriser la transformation des exploitations agricoles et l'augmentation de la productivité de ce secteur. La diminution du nombre des travailleurs dans le secteur de l'industrie s'explique par de nombreux éléments tels que la modernisation technologique des activités concentrant une main-d'œuvre intensive, la substitution des emplois peu qualifiés par des emplois plus qualifiés, la restructuration des entreprises, notamment par le biais de l'"outsourcing", qui a des répercussions sur la classification statistique de certains postes de travail qui passent ainsi de l'industrie aux services et la délocalisation des entreprises industrielles à l'étranger où les salaires sont inférieurs.

En conclusion, l'orateur a souligné qu'il a commenté tous les sujets couverts par la commission d'experts en essayant d'être synthétique. Il serait peut-être souhaitable, quand l'observation de la commission d'experts couvre de nombreux points, que la présente commission informe les gouvernements des raisons qui ont motivé le choix du cas ou tout au moins les sujets sur lesquels elle souhaiterait que les gouvernements fournissent des explications.

Les membres employeurs ont remercié le représentant du Portugal pour sa déclaration qui contient des explications et des statistiques concernant la politique de l'emploi. La déclaration donne une idée juste et nuancée de ce que le gouvernement tente de faire pour atteindre les objectifs fixés dans la convention. L'article 1 de la convention fixe, en vue de stimuler la croissance et le développement économiques, d'élever le niveau de vie, de répondre aux besoins de la main-d'œuvre et de résoudre le problème du chômage et du sous-emploi, comme objectif, la poursuite d'une politique active visant à promouvoir le plein emploi, productif et librement choisi; cette politique devra garantir que chaque travailleur aura toute possibilité d'acquérir les qualifications nécessaires pour occuper un emploi quels que soient sa race, sa couleur, son sexe, sa religion, son opinion politique, son ascendance nationale ou son origine sociale. La déclaration du gouvernement, basée sur les conditions nationales prévalant dans le pays, et la description des éléments de politique nationale et des investissements privés semblent refléter les efforts en cours. Cette convention-cadre est d'application souple, mais au final la mesure des choses se fait sur le lieu de travail. Les membres employeurs ont pris note des informations fournies par le gouvernement, y compris celles concernant l'augmentation de la main-d'œuvre féminine qu'ils estiment importante dans le contexte de la situation économique mondiale actuelle. Le nombre de chômeurs est élevé au Portugal au regard de la région. Il convient de noter que les points soulevés par le représentant du gouvernement concernant l'emploi de courte durée, de durée déterminée ou temporaire sont relatifs; ce qui est considéré de courte durée dans un pays pourra sembler d'une durée normale dans d'autres. Prenant également note de la procédure de consultation concernant le secteur informel, les membres employeurs ont estimé que le gouvernement doit continuer ses efforts pour maximiser les capacités et, d'une manière générale, poursuivre la formation continue et le développement des ressources humaines. Ils ont partagé l'opinion du gouvernement au sujet des points choisis par la commission pour les cas individuels faisant l'objet d'une discussion. Les commentaires de la commission d'experts dans le cas présent étaient plutôt brefs et énigmatiques. Il s'agit d'un cas pour lequel le gouvernement a répondu convenablement.

Les membres travailleurs ont apprécié les efforts du gouvernement portugais pour fournir toutes les informations demandées par la commission en 2001. Le cas du Portugal leur paraît être un bon exemple des problèmes auxquels se heurtent beaucoup de pays européens, à savoir, d'un côté, l'augmentation du chômage et une précarité croissante des travailleurs et, de l'autre, les mesures jugées ineptes de la politique économique européenne, tant au plan monétaire que budgétaire. A cet égard, le Portugal apparaît particulièrement affecté par la politique de réduction du déficit budgétaire (moins de 3 pour cent du PIB). Les membres travailleurs ont ensuite insisté sur les caractéristiques du chômage au Portugal, qui connaît une augmentation plus rapide qu'ailleurs en Europe et touche paradoxalement les jeunes qualifiés, pour des raisons liées non seulement à la conjoncture mais encore à la structure de l'économie portugaise (emplois peu qualifiés et salaires assez bas). Dans de telles circonstances, le Portugal subit le triple effet d'une conjoncture difficile, d'une politique budgétaire restrictive et de la reconversion industrielle. Par ailleurs, les membres travailleurs se sont dits satisfaits de la participation des partenaires sociaux aux discussions sur l'emploi. A cet égard un accord a été signé le 1er février 2001, pour développer davantage la formation et pour combattre la précarité, en luttant notamment contre l'emploi illégal et en contrôlant le recours aux contrats temporaires. Il n'en reste pas moins vrai que le problème majeur concerne la mise en œuvre de ces accords sur l'emploi. Le gouvernement doit donc concentrer ses efforts sur la question du chômage croissant, y compris le chômage des jeunes qualifiés, en veillant à l'exécution des accords conclus, et en les tenant informés des résultats des mesures prises en ce sens.

Le membre travailleur du Portugal a déclaré que le dialogue tripartite ne pose pas de problème dans son pays mais que la principale difficulté réside dans la concrétisation dans la pratique des accords négociés dans le cadre de ce dialogue. Le chômage existant au Portugal résulte, d'une part, du modèle de développement poursuivi par les autorités, basé essentiellement sur des secteurs requérant une main-d'œuvre intensive et, d'autre part, de la politique de stabilité budgétaire ayant amené le gouvernement à opter pour de tels critères en vue de la réduction du déficit et de la dette publique qui a des répercussions négatives sur l'emploi. Ce chômage revêt plusieurs caractéristiques. Il a augmenté à une vitesse préoccupante passant de 4,5 pour cent en juin 2002 à 7,3 pour cent en mai 2003. S'ajoute à cette augmentation le problème de la qualification des chômeurs. Il s'agit, dans ces circonstances, d'une question structurelle très préoccupante.

Le Code du travail qui a été adopté par l'Assemblée nationale a perturbé le rapport de force entre le patronat et les travailleurs. La promulgation de ce code pourrait dans le futur provoquer une nouvelle hausse du chômage et rendre le dialogue social et la négociation collective plus difficiles dans la mesure où le patronat, se sentant en position de force serait moins enclin à négocier avec les travailleurs. L'adoption de ce code par l'Assemblée a été extrêmement controversée et a entraîné une grève générale en décembre 2002 amenant le Président de la République à soumettre certaines de ses dispositions au Tribunal constitutionnel. Enfin, les travailleurs portugais sont profondément préoccupés par l'évolution du chômage et demandent une politique active de l'emploi et davantage de programmes de formation professionnelle ainsi que l'adoption de mesures visant à concrétiser les accords tripartites conclus. Par ailleurs, la promulgation du nouveau Code du travail par le Président de la République pourrait avoir des répercussions préoccupantes sur la qualité de l'emploi, la qualification des travailleurs, la productivité nationale et le dialogue tripartite.

Le membre travailleur du Sénégal a estimé que les réponses apportées par le gouvernement portugais n'ont pas levé toutes les préoccupations. Après avoir souligné que le recours au travail temporaire avait pris des proportions inquiétantes et que le niveau de l'emploi avait effectivement baissé dans les secteurs de l'agriculture et de l'industrie, il a insisté sur le rôle des partenaires sociaux, y compris les travailleurs du secteur rural et de l'économie informelle, pour l'élaboration d'une nouvelle législation dans le domaine de la promotion de l'emploi,. L'orateur a souligné la persistance des problèmes structurels dans l'emploi et la formation. Il a notamment évoqué la question du chômage des jeunes qualifiés ainsi que l'insuffisance des possibilités de formation proposées aux jeunes moins qualifiés, avant de dénoncer les écarts entre les régions ou encore la persistance de discriminations fondées sur le sexe. Des mesures sont attendues de la part du gouvernement pour assurer la concordance entre les qualifications professionnelles et le stock d'emplois disponibles, afin d'aboutir à des progrès réels et de répondre à la demande sociale.

Le membre travailleur de l'Autriche a rappelé le préambule et l'article 1 de la convention no 122 ainsi que l'obligation des Etats ayant ratifié cette convention de déterminer et appliquer une politique de l'emploi adaptée aux circonstances nationales afin d'atteindre l'objectif de plein emploi. Cela inclut l'examen des politiques économique et financière pertinentes. La détérioration de la situation de l'emploi au Portugal reflète la tendance européenne; elle n'est pas seulement due à un échec de la politique de l'emploi mais également aux conditions macroéconomiques au niveau de l'Union européenne qui freinent la croissance économique. Le pacte de l'Union européenne sur la croissance et la stabilité n'a engendré ni croissance ni stabilité et a eu un impact négatif sur les objectifs d'emploi exposés dans la convention no 122. Le gouvernement du Portugal et d'autres gouvernements européens excluent, de plus en plus souvent, les organisations de travailleurs du processus de formulation, mise en œuvre et analyse des politiques nationales d'emploi, contrairement à l'article 3 de la convention no 122. Les coûts sociaux de l'échec d'une politique de l'emploi sont supportés par ceux qui n'étaient pas présents au sein des gouvernements de ces pays. Concernant les conclusions sur le présent cas, la commission devrait recommander au Portugal d'utiliser toutes les ressources disponibles pour élaborer une politique de l'emploi proactive en consultation avec les organisations de travailleurs et de faire usage de son influence au niveau européen pour une modification fondamentale de l'orientation de la politique macroéconomique de l'Union européenne vers une économie à croissance durable axée sur l'emploi intensif.

Le membre gouvernemental de la France a souligné que le Portugal est un partenaire très actif dans le cadre de la stratégie européenne pour l'emploi menée au sein de l'Union européenne. Cette stratégie fait une très large place aux questions de l'emploi, de l'éducation et de la formation ainsi qu'au rapport entre les compétences et la compétitivité. Cette orientation a justement été portée et impulsée par le Portugal. Sans entrer dans les questions de fond ni dans les discussions qui relèvent des partenaires sociaux et du gouvernement, il y a lieu de rappeler que le Portugal est connu comme un partenaire ayant une véritable sensibilité et une implication forte en ce qui concerne la question de l'emploi et de la formation, et la place qu'il convient de leur donner.

Le représentant gouvernemental a indiqué, s'agissant des préoccupations exprimées par les membres travailleurs quant à son temps de parole, qu'il avait tenté au maximum de synthétiser son intervention qui couvrait des domaines très variés. Par ailleurs, l'ensemble des commentaires formulés par les travailleurs soulève une difficulté objective dans la mesure où ils nécessiteraient une nouvelle intervention longue et complète sur la politique économique, sociale et budgétaire. Trois points méritent toutefois d'être soulignés. Tout d'abord, il existe un accord sur les faits. Il y a par contre divergence sur leur appréciation ainsi que sur les perspectives futures et la détermination des objectifs qui découlent de cette appréciation. Ce ne sera pas facile. L'économie portugaise repose effectivement sur des activités requérant une main-d'œuvre intensive. Il est nécessaire de transformer ce modèle économique, de se concentrer sur les jeunes travailleurs et d'assurer la reconversion des travailleurs plus âgés. Il existe également des divergences quant à l'impact du futur Code du travail sur l'économie et sur les relations sociales. Les différents aspects de l'application de ce nouveau Code du travail feront l'objet de commentaires ultérieurs dans le cadre des prochains rapports qui seront soumis par le gouvernement. Le gouvernement accorde une grande importance à la définition et à la conclusion d'accords ainsi qu'à la recherche de solutions pour les appliquer - la mise en œuvre des accords étant moins aisée que leur conclusion. S'agissant des accords conclus en 2002 sur la politique de l'emploi, il existe des éléments objectifs qui requièrent un nouvel examen des priorités, compte tenu notamment des récentes élections. S'il y a eu un retard dans la prise de certaines décisions, certains aspects ont néanmoins pu être mis en œuvre.

Les membres travailleurs ont admis l'intérêt du processus de la stratégie de Lisbonne, mais n'en ont pas moins précisé que cette stratégie avait été élaborée dans une période et perspective de croissance économique. La situation actuelle ne correspond plus aux attentes de l'année 2000. Ils ont réitéré leurs conclusions concernant la concrétisation des accords conclus et demandent des informations sur les mesures adoptées.

Les membres employeurs se sont référés aux questions soulevées pendant la discussion de la commission sur ce cas et les ont commentées à deux égards. L'obligation du gouvernement du Portugal d'élaborer des politiques macroéconomiques en accord avec les accords de l'UE ou l'Accord de Lisbonne n'est pas couverte par la convention no 122. De plus, la commission d'experts n'a pas accordé d'importance à ces politiques dans ses observations. Concernant l'objectif principal de la convention no 122, il est nécessaire de se concentrer sur la création d'emplois et d'analyser les facteurs qui encouragent ou freinent l'emploi. Cette priorité n'est parfois pas reconnue. Les politiques de mise en œuvre des conventions-cadres, telles que la convention no 122, couvrent souvent plusieurs domaines. L'examen d'une seule partie de ce groupe de politiques peut difficilement avoir lieu sans une analyse détaillée de tous les aspects qui y sont attachés.

La commission a pris note des informations détaillées présentées par la représentante gouvernementale et de la discussion qui a suivi. La commission a rappelé qu'il s'agit d'une convention prioritaire qui requiert, en consultation avec les partenaires sociaux, la formulation et l'adoption, dans le cadre d'une politique économique et sociale coordonnée, d'une politique de l'emploi destinée à créer le plein emploi productif et librement choisi. La commission a observé que le gouvernement mène aujourd'hui une politique de l'emploi dans le cadre de la Stratégie européenne de l'emploi et procède à une révision régulière de son Plan national pour l'emploi. La commission a exprimé l'espoir que le gouvernement continuera à répondre aux commentaires de la commission d'experts et que ses rapports incluront des informations sur les consultations tripartites et sur le résultat d'autres mesures concrètes visant à atteindre les importants objectifs de ces conventions prioritaires.