Cas individuel (CAS) - Discussion : 2018, Publication : 107ème session CIT (2018)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Botswana (Ratification: 1997)



Un representante gubernamental recordó que, en 2017, la Comisión recomendó al Gobierno que: adoptara medidas apropiadas para garantizar que la legislación en materia de trabajo y empleo reconozca a los trabajadores del servicio penitenciario los derechos garantizados por el Convenio; asegurara que la Ley de Conflictos Sindicales (TDA) estuviera en plena conformidad con el Convenio y entablara un diálogo social con más asistencia técnica de la OIT; modificara la Ley de Sindicatos y Organizaciones de Empleadores (TUEO) en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores con miras a ponerla en conformidad con el Convenio, y elaborara un plan de acción con plazos establecidos con la colaboración de los interlocutores sociales a fin de aplicar las conclusiones de la Comisión. Desde entonces, el Gobierno y los representantes de los empleadores y de los trabajadores han celebrado una serie de consultas sobre el proceso de enmienda de la legislación laboral. En concreto, se reunieron siete veces entre julio de 2017 y abril de 2018, lo que demuestra claramente que el Gobierno tiene la determinación de acometer las reformas. El proceso de reforma de la legislación laboral comenzó con lentitud, pero en octubre de 2017 se consiguieron progresos significativos: en particular, se adoptó un Plan de acción tripartito con plazos concertados por todas las partes, como había solicitado la Comisión, que se remitió al Equipo de Trabajo Decente de la OIT para África Oriental y Meridional. Los representantes del Gobierno y los interlocutores sociales coinciden en que es necesario reformar la legislación laboral para corregir deficiencias, incorporar diversas resoluciones judiciales y ajustar las leyes a los convenios de la OIT ratificados por Botswana.

En abril de 2017, durante la misión a Botswana del Equipo de Trabajo Decente de la OIT para África Oriental y Meridional, se resolvió que la reforma se centraría en la Ley de Empleo y la TUEO. Sin embargo, puesto que algunas disposiciones de estas leyes podían incidir en las de otras leyes laborales, los interlocutores tripartitos acordaron que podrían modificarse otras leyes, a saber, la TDA y la Ley de la Administración Pública (PSA), en la medida en que fuera necesario, para garantizar la uniformidad y la coherencia de la legislación. Con el fin de llevar a cabo la reforma, el Gobierno y los interlocutores sociales acordaron establecer el Comité para la Reforma de la Legislación Laboral (LLRC), integrado por representantes del Gobierno, de los empleadores y de los trabajadores, para que dirija el proceso de reforma de la legislación laboral. En el Plan de acción tripartito se prevé que los proyectos de enmienda de las leyes se sometan a consideración del Parlamento en noviembre de 2018. El Gobierno y los interlocutores sociales han acordado contratar a un experto para que preste asistencia en el proceso de reforma, han redactado un mandato para la reforma de la legislación laboral, que remitieron a la OIT en marzo de 2018 y, con la asistencia del Equipo de Trabajo Decente de la OIT para África Oriental y Meridional, han seleccionado al experto que contratarán. Durante la colaboración del Gobierno con los representantes de los empleadores y de los trabajadores, quedó claro que la enmienda de la TDA y, en particular, la modificación de la lista de servicios esenciales, es decisiva para los trabajadores, por lo que el Gobierno considera necesario volver a examinar dicha lista. Por consiguiente, la TDA y la PSA formarán parte de las leyes que se revisarán. Por último, el orador hizo hincapié en que el marco para la reforma de la legislación laboral se acordó con los interlocutores sociales, que el Plan de acción se remitió a la OIT y que ello facilitó la contratación de un experto, y que las tres partes eligieron a un experto de común acuerdo y están a la espera de que la OIT confirme el momento en que éste iniciará la tarea de facilitar la reforma de la legislación laboral. También reiteró que el Gobierno está decidido a realizar progresos para dar pleno cumplimiento a sus obligaciones.

Los miembros trabajadores recordaron las recomendaciones formuladas por la Comisión durante la discusión de este caso en 2017 y observaron que han quedado en letra muerta. El Gobierno no ha enviado ninguna memoria sobre la aplicación del Convenio y, así, la Comisión de Expertos ha tenido que reiterar su anterior observación. Esta situación es lamentable. En primer lugar, con respecto al problema recurrente de la exclusión del derecho de sindicación de los empleados del servicio penitenciario, el Gobierno estima que dicho servicio pertenece a las fuerzas del orden. Sin embargo, esta situación es contraria a los artículos 2 y 9 del Convenio. Si bien el artículo 9 prevé una excepción para las fuerzas armadas y la policía, esta excepción debe interpretarse de forma restrictiva. Cabe señalar a este respecto que lo que justifica que el ejército y la policía sean objeto de una excepción no es el hecho de que estén sometidos a una disciplina, sino más bien la naturaleza de las actividades que ejercen. Por lo tanto, el hecho de que los servicios penitenciarios estén sometidos o no a un régimen de disciplina es baladí. Además, no existe ningún vínculo orgánico entre estas diferentes categorías (fuerzas armadas, policía, prisión). Por consiguiente, la tesis del Gobierno según la cual el personal del servicio penitenciario queda excluido del derecho de sindicación por considerarse como parte de las fuerzas del orden es incompatible con el Convenio, y esto es así a pesar de que el Tribunal Constitucional haya admitido esta exclusión. Los miembros trabajadores subrayaron que trabajadores de otros servicios de la administración han sido objeto de presiones para cancelar su afiliación sindical. Su empleador los ha amenazado con perder sus prestaciones sociales si no renuncian a su afiliación a un sindicato. Se ha emprendido una acción judicial a este respecto.

En segundo lugar, con respecto al derecho de las organizaciones sindicales a organizar sus actividades y en particular con respecto a la definición de la lista de servicios esenciales y al poder discrecional del Ministro de declarar un servicio como esencial, a pesar de una posición divergente sobre el derecho de huelga, los miembros empleadores y los miembros trabajadores consiguieron adoptar unas conclusiones consensuadas sobre este punto durante el examen del caso en 2017 e invitaron al Gobierno a ajustar su Ley de Conflictos Sindicales (TDA) al Convenio. A nivel legislativo también, no se han resuelto los problemas de conformidad de la TUEO en relación con la disposición que sólo otorga ciertas facilidades a los sindicatos que representen a por lo menos un tercio de los empleados de una empresa. Aunque la instauración de umbrales de representatividad no es en sí incompatible con el Convenio, esta posibilidad está sometida a ciertas condiciones como el carácter preciso y objetivo de los criterios utilizados o también que la distinción aplicada se limite a ciertos privilegios. En el caso de Botswana, la ley no fija un umbral mínimo de miembros para constituir un sindicato, sino para otorgar ciertos privilegios, tales como el acceso a los locales de la empresa para captar afiliados, la participación en reuniones o la representación de los afiliados en los casos de quejas, de sanciones disciplinarias o de despidos. Sin embargo, estos privilegios constituyen aspectos fundamentales y esenciales del trabajo sindical y sin ellos es casi imposible que un sindicato pueda captar afiliados o establecerse en el seno de una empresa. A veces, a pesar de que el sindicato cumple estos requisitos, el empleador se niega a otorgarle estos privilegios. La disposición que habilita al funcionario encargado del registro de sindicatos a inspeccionar los libros y los documentos de un sindicato en cualquier momento razonable es otra de las disposiciones de la TUEO que incumple el artículo 3 del Convenio. Sobre este punto, cabe recordar que las organizaciones deben disponer de la autonomía y la independencia necesarias. El control sólo puede realizarse como una medida excepcional y bajo estricta supervisión. Por último, en lo concerniente al nuevo proyecto de ley sobre la administración pública que, según el Gobierno, ha sido objeto de consultas previas con los interlocutores sociales, es indispensable que el Gobierno proporcione una copia de la última versión de este proyecto o una copia de la ley en cuanto haya sido adoptada. Para concluir, en 2017, el representante gubernamental afirmó que se necesitaba tiempo para ver los resultados de una discusión abierta con los interlocutores sociales que se realizaría próximamente. Los miembros trabajadores compartieron esta preocupación en relación con la necesidad de garantizar la concertación con los interlocutores sociales y reconocieron las dificultades y los escollos a los que puede tener que enfrentarse un gobierno en sus esfuerzos a este respecto. Sin embargo, habida cuenta del hecho de que un gran número de los puntos discutidos han sido señalados a la atención del Gobierno desde hace diecisiete años, el tiempo que requiere la concertación social no puede invocarse en detrimento de la obligación de garantizar los derechos fundamentales de los trabajadores.

Los miembros empleadores recordaron que, aunque la Comisión de la Conferencia discutió el caso en 2017, anteriormente fue objeto de nueve observaciones de la Comisión de Expertos. El motivo por el que se está discutiendo nuevamente es porque no ha habido novedades desde entonces, a pesar de la asistencia técnica prestada por la OIT en reiteradas ocasiones. Indicaron que el cambio reciente a nivel de presidencia tuvo una incidencia positiva en el compromiso del Gobierno en cuanto al proceso de cambio. Las solicitudes de la Comisión de Expertos dirigidas al Gobierno reflejan su preocupación en relación con el cumplimiento del Convenio en la legislación y en la práctica. Por lo referente a la práctica, la Comisión de Expertos ha notificado violaciones del Convenio en varias ocasiones, incluido el favoritismo de ciertos sindicatos, el despido de trabajadores en huelga, la represión policial de piquetes y la negativa a permitir que los sindicatos del sector público trasladen sus preocupaciones al Parlamento. Existen varios aspectos que preocupan a los miembros empleadores: el primero hace referencia al requisito previsto en el artículo 3 del Convenio, que permite a los trabajadores y empleadores constituir organizaciones sin injerencia oficial. Si bien el favoritismo y los criterios restrictivos para la constitución de organizaciones no cumplen dicha norma y deberían evitarse, esto no significa que no deba haber criterios. Es habitual que los sindicatos estén sujetos a los mismos criterios que cualquier otra organización sin ánimo de lucro. De manera análoga, el acceso unilateral por las autoridades públicas a las cuentas y libros contables de un sindicato puede considerarse una injerencia de las autoridades que contraviene claramente lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio. Debería tenerse en cuenta la práctica habitual existente en muchos países de exigir la presentación de informes periódicos, en lugar de permitir el acceso a las autoridades. Reconociendo el establecimiento del LLRC, los miembros empleadores instaron al Gobierno a que realice progresos en lo que respecta a la revisión de la legislación laboral, a fin de eliminar cualquier restricción a la libre constitución o el libre funcionamiento de los sindicatos.

La referencia en la observación de la Comisión de Expertos a casos de represión es más difícil de abordar, ya que, si no se dispone de más datos concluyentes, es difícil evaluar si los casos sobre los que se presentan quejas incluyen actos de violencia u otros actos ilícitos que hayan podido llamar la atención legítima de las autoridades. En consonancia con la firme opinión de los miembros empleadores de que el Convenio no regula el derecho de huelga, así como con la opinión expresada en la declaración del Gobierno presentada a la reunión tripartita de 2015 sobre el Convenio acerca de que el alcance y la condiciones del derecho de huelga se reglamentan a nivel nacional, los miembros empleadores no tienen mucho que añadir sobre el tema. Los miembros empleadores alientan al Gobierno a que adopte medidas con respecto a las protestas que sean proporcionales a la fuente y la naturaleza de las protestas y a las leyes nacionales que las rigen. Lo mismo se aplica a los servicios esenciales, que pueden ser establecidos por cada país. En muchos países, el derecho de sindicación y el derecho de huelga se suelen negar a las fuerzas armadas y la policía, lo que es inequívocamente una decisión que ha de tomar el país de que se trate. También es frecuente designar determinados servicios como esenciales, porque cualquier perturbación de los mismos que se prolongue más allá de un período corto causaría daños o supondría un peligro para la vida, la seguridad y la salud de la población. Botswana ha designado como esenciales un gran número de servicios y, si bien dicho enfoque no contraviene de por sí lo dispuesto en el Convenio, sí hace plantearse los motivos de esta designación, en particular cuando dichos servicios comprenden los bancos y las operaciones relacionadas con los diamantes. La historia del caso también está relacionada con la designación por el Gobierno de los servicios penitenciarios como una «fuerza disciplinada», al mismo título que las fuerzas armadas y la policía. Los miembros empleadores están en desacuerdo con esta designación, ya que los servicios penitenciarios no se encargan de preservar y hacer cumplir la ley en el sentido constitucional que se aplica a las fuerzas armadas y a la policía. Más aún, el servicio penitenciario, como bien observó la Comisión de Expertos, tampoco está cubierto por la misma legislación que las fuerzas armadas y la policía. Sin embargo, los miembros empleadores se ven limitados a la hora de formular más comentarios, ya que este asunto incumbe al Poder Legislativo. De manera análoga a 2017, se insta al Gobierno a que revise la lista de servicios esenciales y a que vele por que cualquier restricción que se les imponga sea proporcional a su impacto en la salud y el bienestar de los ciudadanos y de la economía. En lo que respecta al cumplimiento de la legislación nacional con el Convenio, el Gobierno indicó anteriormente que ésta se centra en la modificación de la Ley de Empleo y de la TUEO, pero que aún no se ha entablado un diálogo constructivo con los interlocutores sociales. Además, tanto los empleadores como los trabajadores expresaron previamente su profunda preocupación acerca de que se lograría poco limitándose a centrarse en estas dos leyes. En abril de 2018, el Gobierno solicitó más asistencia a la OIT, la cual se prestará. Los miembros empleadores encomiaron la ampliación del ejercicio de revisión; alentaron al Gobierno a que entable un diálogo social con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores, que están dispuestas a hacer avanzar las cuestiones subyacentes, y tomaron nota de la mayor voluntad del Gobierno de proceder de esta manera.

El miembro trabajador de Botswana denunció que el Gobierno no está dando cumplimiento al Convenio y no sigue, en buena medida, las conclusiones de la Comisión, aplicando tácticas dilatorias y mostrando una actitud negativa hacia los órganos de control. A su regreso de la Conferencia de 2017, el Gobierno celebró una conferencia de prensa en la que, no llegando a denunciar a la OIT, el Ministro declaró que sus conclusiones son simplemente recomendatorias y no vinculantes. A pesar de esta actitud, en julio de 2017, los sindicatos presentaron unas propuestas de discusión tripartita para dar efecto a las conclusiones de la Comisión. Al principio, el Gobierno frustró esos esfuerzos y sólo en octubre de 2017 se discutieron las propuestas, acordando las partes constituir un LLRC tripartito, así como un plan de trabajo de duración determinada para completar la revisión. Se confirió al LLRC el mandato de acordar las atribuciones de un consultor para que asista en la revisión de las leyes, pero el Gobierno intentó de mala fe imponer de manera unilateral el mandato a los interlocutores sociales, apuntando a excluir del alcance de la revisión la TDA, la PSA y la Ley de Prisiones. Los representantes de los trabajadores, respaldados por «Business Botswana», recordaron que en las conclusiones de la Comisión, se hace un llamamiento para una revisión de aquellas leyes, pero el Gobierno se negó a enmendarlas y, ni siquiera dispuesto al diálogo sobre la cuestión, se refirió a su viejo argumento, según el cual el servicio penitenciario es competencia de las fuerzas del orden. En su respuesta de 25 de abril de 2018 a una investigación de la Federación de Sindicatos del Sector Público de Botswana (BFTU) sobre el tema, el Gobierno afirmó que la sindicalización implica acciones colectivas y que comprometería la seguridad nacional. Tal erróneo razonamiento está en contradicción con el artículo 9 del Convenio y con las disposiciones constitucionales nacionales sobre libertades civiles. Además, desde la última discusión de la Comisión, continuaron las infracciones al Convenio. En enero de 2018, el Gobierno notificó a los sindicatos y a las federaciones que inspeccionaría la contabilidad, las cuentas y los documentos de los sindicatos en virtud del artículo 49 de la TUEO e insistió en esas inspecciones ilegales, a pesar de que la BFTU señalara en diversas ocasiones que estaban en contradicción con el Convenio y que representaban una injerencia en la independencia y autonomía de los sindicatos. La BFTU también manifiesta su profunda preocupación por la eliminación del registro del Consejo de Negociación del Sector Público (PSBC), una institución que fomenta y consolida la democracia laboral. Además, el Gobierno publicó el proyecto de ley de la administración pública (PSB) a fin de enmendar la PSA, sin consultar con ningún órgano tripartito. El PSB socava el papel de los interlocutores sociales en el nombramiento de la Secretaría del PSBC y representa una injerencia en la autonomía sindical, imponiendo criterios sobre quién puede representarlos o negociar en su nombre. En consecuencia, la Comisión debe exigir al Gobierno que, con carácter de urgencia, ponga término a las continuas violaciones del Convenio y permita que el mandato en materia de revisión de la legislación laboral esté sujeto a las estructuras tripartitas y abarque las diversas leyes que la Comisión pidió que se enmendaran, así como la PSA, con plazos precisos.

El miembro empleador de Botswana declaró que los interlocutores tripartitos se reunieron para ocuparse de las recomendaciones publicadas por la Comisión en 2017 y que se creó un grupo de trabajo tripartito para iniciar una amplia revisión de las leyes del trabajo. Aunque se ha perdido mucho tiempo en alcanzar consenso sobre los parámetros de la revisión, hay confianza en que el grupo de trabajo supervisará rápidamente la revisión de la legislación laboral, sobre todo teniendo en cuenta que los nuevos dirigentes del país se inclinan a comprometerse abiertamente con los trabajadores, y que informará de sus progresos a los órganos de control de la OIT. Dado que la revisión de las leyes del trabajo no sólo constituye una ocasión de tratar las conclusiones de la Comisión sino también de alinear las leyes y las políticas de empleo nacionales con las necesidades de una economía moderna y competitiva, el orador pidió a la Comisión que dé tiempo al país para atender sus recomendaciones y expresó la continua disponibilidad de los empleadores a colaborar con el Gobierno y con los trabajadores en esta cuestión. Por último, cabe emitir una nota de cautela porque no será fácil llegar a un consenso sobre la clasificación de los funcionarios de prisiones dadas las diversas opiniones jurídicas sobre este asunto, pero la enraizada tradición de celebrar consultas debería permitir que haya avances.

La miembro gubernamental de Francia hizo referencia a las trabas al libre ejercicio de las actividades sindicales, y en particular a la imposibilidad de que el personal penitenciario se afilie a una organización sindical, así como a la definición muy amplia de los servicios esenciales, que lleva a privar a muchos trabajadores del ejercicio del derecho de huelga. No se ha aportado ningún elemento al respecto que permita considerar que la situación ha avanzado. La oradora destacó la importancia que conviene brindar al pleno ejercicio de la libertad sindical a través de un diálogo social eficaz y equilibrado, y a las protecciones y facilidades que deben otorgarse a los representantes de los trabajadores. Además, es preciso hacer hincapié en que el derecho de huelga constituye un elemento esencial de la libertad sindical con arreglo al Convenio y recordar la relevancia que se concede al respeto del mismo en el marco de la aplicación de dicho Convenio. La libertad sindical y el derecho de huelga que conlleva son derechos fundamentales en el trabajo enunciados en los ocho convenios fundamentales, cuya ratificación es preciso fomentar. Por lo tanto, el Gobierno de Botswana debe tener en cuenta las peticiones formuladas por la Comisión de Expertos y modificar la legislación con vistas a permitir a los trabajadores cuyas funciones no puedan considerarse, en buena lógica, servicios esenciales que ejerzan libremente una actividad sindical.

El miembro trabajador de Sudáfrica expresó su preocupación de que los diversos textos legales que para la Comisión de Expertos necesitan enmiendas urgentes y sustantivas (la TDA, la Ley sobre el Servicio de Prisiones y el PSB) se han ideado para reducir los derechos de los trabajadores, lo que resulta dañino para la moral en el trabajo, las relaciones de trabajo democráticas y la productividad. También es preocupante que el Gobierno siga ignorando los esfuerzos que de verdad realizan los interlocutores sociales nacionales, especialmente los trabajadores, así como la Comisión de Expertos y la Comisión de Aplicación de Normas. El derecho de los trabajadores a organizarse, a constituir las organizaciones que estimen convenientes y a estar representados, y también su derecho a la negociación colectiva, constituyen un mínimo irreductible para impulsar un progreso compartido. Un ejemplo al respecto lo proporciona un sindicato de Sudáfrica que organizó a los trabajadores de la policía y de los servicios de prisiones y resaltó que la afiliación sindical y las actividades sindicales de esos trabajadores nunca supusieron una amenaza para la estabilidad y la cohesión del país ni comprometió su profesionalidad al desempeñar sus obligaciones oficiales. Por tanto, al Gobierno de Botswana no le vale argumentar que los trabajadores de los servicios de prisiones son miembros de una fuerza disciplinada a la que no se puede permitir que se organice libremente y de verdad. Para la estabilidad económica y social es peligrosa la tendencia a sofocar y reducir sistemática y administrativamente los espacios para las libertades civiles, incluidos los derechos de los trabajadores de los servicios de prisiones. Por tanto, se insta firmemente a la Comisión de Aplicación de Normas a exhortar al Gobierno a que preserve y respete la inviolabilidad de las disposiciones del Convenio, que son inequívocas, persuasivas y prácticas con respecto a los derechos que asisten a los trabajadores de organizarse y negociar libremente y de tomar medidas para proteger esas disposiciones sin trabas ni cortapisas.

La miembro gubernamental de Zimbabwe agradeció a los participantes por sus intervenciones en las que se hizo hincapié en los elementos fundamentales de la cuestión examinada, que eran de carácter legislativo. Las reformas legislativas no pueden completarse de la noche a la mañana, en vista de los múltiples órganos que participan, incluidas las estructuras tripartitas, el Consejo de Ministros, el Parlamento y sus subcomités pertinentes. El Gobierno ha informado a la Comisión de la Hoja de ruta, en particular la labor que realiza el LLRC, que había sido establecido por aquel junto con los interlocutores sociales para resolver las cuestiones planteadas por los órganos de control de la OIT. Asimismo, el Gobierno ha declarado que está trabajando con las oficinas exteriores de la OIT, por ejemplo en relación con el experto en legislación laboral que ha de contratar la OIT para ayudar a elaborar la reforma de dicha legislación. Si bien la oradora valora positivamente la colaboración entre el Gobierno y la OIT, instó a esta última a que siga prestando apoyo a éste y a los interlocutores sociales en el proceso de reforma, por ejemplo a través de dichas oficinas.

El miembro trabajador de Kenya indicó que las organizaciones sindicales de la Confederación Sindical de África Oriental (EATUC) comprenden perfectamente el fundamento y los principios de los servicios esenciales en los servicios públicos. Los trabajadores que prestan servicios esenciales son conscientes de que sus servicios críticos, su compromiso profesional y su deseo de atender a las personas y sus comunidades contribuyen a alcanzar las aspiraciones de las personas, sus comunidades y del país. No obstante, al igual que cualquier otro trabajador, tienen derechos en el lugar de trabajo que hay que proteger y no deben congelarse, descartarse ni socavarse simplemente debido a que se trata de trabajadores que prestan servicios esenciales. Esos derechos tienen que preservarse, respetarse y ejercerse. Sin embargo, el Gobierno ha seguido haciendo lo contrario, tal como se toma cita en el informe de la Comisión de Expertos. La experiencia ha demostrado que los trabajadores que no pueden declararse en huelga realizan esfuerzos para evitarla en la mayor medida posible, pero también tienen derecho a suspender la prestación de sus servicios cuando esos esfuerzos fracasan, de manera que no exista la posibilidad de violar otros derechos. La justificación para clasificar los servicios esenciales como se hizo en el marco de la TDA es incomprensible, imposible de aceptar y no contribuye a las relaciones laborales ni a la armonía del lugar de trabajo. Es difícil entender el criterio empleado para considerar como servicios esenciales los servicios de clasificación, tallado y venta de diamantes, los servicios de radiodifusión del Gobierno, el Banco Central de Botswana, los servicios veterinarios y el mantenimiento de los ferrocarriles, pues su interrupción no pondría en peligro la vida, la seguridad personal ni la salud de toda la población o de una parte de ésta. Recordando la declaración del Gobierno ante la Comisión de Aplicación de Normas según la cual, se introducirían modificaciones legislativas en la lista, el orador confirmó con pesar que no se ha conseguido ningún avance en ese sentido y pidió a la Comisión de Aplicación de Normas que insista en que se realicen progresos reales y tangibles.

El miembro trabajador de Ghana, hablando en nombre de la Organización de Sindicatos de África Occidental (OTUWA), expresó su preocupación por la TUEO, destacando en particular su artículo 43, en el que se dispone que el registrador puede inspeccionar las cuentas, los libros y los documentos de los sindicatos en «cualquier momento razonable». La disposición constituye una clara interferencia del Gobierno en los asuntos internos de los sindicatos cuya consecuencia real es la autocensura de las actividades sindicales para favorecer al Gobierno y no a los miembros de sindicatos. Incluso cuando los sindicatos se arman de valor para hacer valer sus derechos, existe una probabilidad real y muy alta de que el Gobierno tome represalias presentando alegaciones falsas gracias al amplio poder para inspeccionar las cuentas, los libros y los documentos de los sindicatos. Asimismo, el orador señaló varios comentarios anteriores de la Comisión de Expertos en los que se indicaba que las disposiciones legislativas que regulan detalladamente el funcionamiento interno de las organizaciones de trabajadores y de empleadores plantean un grave riesgo de interferencia, por lo que son incompatibles con el Convenio. Por ejemplo, en Ghana, el marco jurídico permite que los sindicatos tengan la mayor autonomía posible para que puedan funcionar eficazmente y los interlocutores sociales presentan sus informes financieros anuales y de otro tipo con el único propósito de proteger los intereses de los miembros de sindicatos y garantizar su funcionamiento democrático. Las actividades y recursos de los sindicatos son de sus miembros y para ellos, quienes tienen el derecho principal de controlar a sus dirigentes y exigirles que rindan cuentas por manejar la organización. Los gobiernos no deberían incluir textos en la legislación que puedan crear algún mecanismo de responsabilidad financiera de segundo nivel como pretexto para interferir en las actividades sindicales legítimas. Se insta al Gobierno a que modifique la legislación pertinente.

Un observador, en representación de la Internacional de Servicios Públicos (ISP), indicó que el PSBC se creó en 2011, de conformidad con la PSA, con el mandato de negociar, concluir y ejecutar convenios colectivos. En agosto de 2013, la oficina del Director de Gestión de la Administración Pública envió una carta a un miembro del PSBC, la Federación Botswana de Sindicatos del Sector Público (BOFEPUSU), en la que afirmaba que el Gobierno (en este caso el empleador) se iba a retirar del PSBC, lo que lo inhabilitaría, ya que el PSBC sólo puede aprobar una decisión legal si la firman tanto el empleador como los sindicatos. La BOFEPUSU llevó el asunto ante la Corte Suprema para que lo reexaminase, la cual decretó que la retirada del empleador había perjudicado a la BOFEPUSU. A raíz de la decisión de la Corte Suprema, el Gobierno revocó el registro de la BOFEPUSU como federación, la decisión se recurrió y los tribunales volvieron a considerar ilegal la revocación del registro. En mayo de 2017, la BOFEPUSU se retiró del PSBC tras la decisión unilateral del Gobierno de conceder una subida salarial del 3 por ciento a los funcionarios que no formasen parte del PSBC. La Corte Suprema dictaminó que el Gobierno no puede conceder unilateralmente aumentos de salario a funcionarios en el momento en el que se están negociando los salarios, ya que constituye negociación de mala fe. La Corte Suprema también decretó que conceder unilateralmente subidas de sueldo en la manera en que se había hecho había perjudicado gravemente a los sindicatos, y les había restado integridad y credibilidad al demostrar la ineficacia de los representantes sindicales a la hora de negociar, y disuadiendo de este modo a los empleados de afiliarse. Además, la Corte Suprema instó al Gobierno y a los sindicatos a volver a examinar la situación, con miras a reconstituir este foro de negociación, de carácter inclusivo y justo. El Comisionado Interino de Trabajo y Seguridad Social disolvió el PSBC en noviembre de 2017, pese a la sentencia y a que los sindicatos habían colaborado con el Ministro de Empleo, Productividad Laboral y Desarrollo de Competencias para reanudar la actividad del PSBC, lo cual se había comunicado al Comisionado Interino. Desde entonces, los sindicatos han pedido sin éxito al Ministro que rescinda o revoque la decisión del Comisionado de suprimir el PSBC. Por otra parte, el orador recordó que la revisión de la legislación laboral constituye una buena oportunidad para que el Gobierno y los interlocutores sociales aprueben legislación conforme con las normas de la OIT ratificadas por el país. No obstante, es evidente que la conducta del Gobierno constituye un intento deliberado de menoscabar el diálogo social e incumplir las obligaciones de Botwsana en virtud del Convenio.

Una observadora que representa a Internacional de la Educación (IE), haciendo uso de la palabra en nombre del Sindicato de Docentes de la Enseñanza Secundaria (BOSETU) y del Sindicato de Docentes de Botswana (BTU), declaró que un elevado número de empleados, incluidos los docentes, fueron situados en la categoría de servicios esenciales, a través de la enmienda del artículo 46 de la TDA. Tal ampliación generalizada del estatuto de los servicios esenciales a casi el 85 por ciento de los trabajadores de la administración pública, tiene por objeto congelar el derecho de los trabajadores a sindicarse y negociar de manera efectiva, infringiendo el Convenio. Por consiguiente, los docentes y el personal de apoyo en la educación seguirían siendo no sólo débiles, sino también vulnerables y sus condiciones laborales se verían deterioradas lo cual tendría consecuencias nefastas sobre la calidad de la educación, que es un bien público. La oradora lamenta tomar nota de los desacuerdos sobre las atribuciones del LLRC tripartito, que se estableció para revisar las leyes del trabajo, a efectos de garantizar que cumplan el Convenio. La razón del desacuerdo fue la decisión del Gobierno de excluir a la TDA y a la PSA de la revisión, aun cuando el artículo 46 de la TDA sobre los servicios esenciales constituye un aspecto clave del caso, por lo cual es inaceptable que sea excluido de la revisión. Además, el Gobierno disolvió el PSBC, la única estructura tripartita de negociación disponible en el sector público. Como consecuencia, no existe ninguna negociación en la administración pública de Botswana. Además, contraviniendo el Convenio, las autoridades adoptaron la decisión de inspeccionar la contabilidad de los sindicatos, lo que representa una injerencia en los asuntos sindicales. Se solicita a la Comisión que pida al Gobierno que incluya a la TDA, a la PSA y al PSB en la revisión de la legislación del trabajo.

Un observador, representante de la IndustriALL Global Union, se refirió a las continuas violaciones de los derechos de los trabajadores en Botswana señaladas por sus afiliados, que son consecuencia del continuo incumplimiento por el Gobierno de las disposiciones del Convenio y de las solicitudes de la Comisión. En 2017, la Comisión tomó nota de diversas observaciones relativas a nuevas enmiendas a la TDA, pero hasta la fecha no se ha informado de progresos concretos, a pesar de la buena voluntad y disposición de los interlocutores sociales, en especial de los trabajadores. El orador, expresando su profunda preocupación por la actitud del Gobierno, indicó en particular de que la TDA tiene una amplia aplicación en todos los sectores y que es una amenaza para la paz económica y social. Los informes de los afiliados en el país señalan que en la industria de la minería miembros y trabajadores sufren violaciones que derivan directamente de la TDA, incluido el caso de una empresa minera de propiedad Gobierno que despidió y declaró excedentarios a 5 702 trabajadores sin seguir los procedimientos establecidos. Las dificultades económicas no constituyen un motivo para socavar los derechos de los trabajadores. Los trabajadores con puestos en la unidad de negociación que trabajan en el corte de diamantes, y en la clasificación y en los servicios de venta han sido reclasificados de forma abusiva como «servicios esenciales» con el efecto de denegarles su derecho a negociar con los empleadores y de hacer huelga. No han podido obtener una audiencia con el Comisionado de Trabajo y Seguridad Social o que se consideren sus reclamaciones, y la administración de controversias relativas a los servicios esenciales es tratada como un acto de magnanimidad. Pidió al Gobierno que adopte las medidas necesarias para asegurar que la TDA esté en plena conformidad con el Convenio y que se comprometa a llevar a cabo un diálogo social auténtico con los sindicatos nacionales.

El miembro trabajador de Burkina Faso subrayó que si bien la información sobre el cambio de equipo político es un indicador a tomar en consideración, no es sin embargo suficiente, en particular si se tiene en cuenta el principio de la continuidad del Estado y el hecho de que el Gobierno consideró, en una conferencia de prensa de 2017, que las conclusiones de la Comisión no son más que simples recomendaciones que no obligan a las autoridades del país. Con respecto al proceso de codificación del «vivir juntos» mediante la adopción de normas, el orador subrayó que se considera que el principio de la libertad sindical es un pilar de los valores de la OIT y que, por consenso tripartito, el Convenio núm. 87 se ha adoptado para reglamentar el ejercicio de la libertad sindical y los derechos sindicales. En este contexto es importante recordar que los convenios son tratados internacionales jurídicamente vinculantes y que los países que los han ratificado se comprometen a aplicarlos en la legislación y en la práctica. Todas las autoridades del país deben contribuir al cumplimiento de los compromisos internacionales contraídos por su Gobierno mediante la ratificación de un convenio. Sin embargo, la falta de gobernanza virtuosa en el cumplimiento de los compromisos internacionales contraídos y de la palabra dada es una práctica común y constituye un peligro. El movimiento obrero debe actuar y lograr que los sindicatos de trabajadores ocupen el lugar que les corresponde. Para ello, es esencial que la Oficina elabore un folleto sencillo recordando qué es un convenio y qué es la jerarquía normativa para un país que lo ha ratificado, a fin de sensibilizar a los jóvenes trabajadores.

El miembro gubernamental del Iraq recordó que éste es un convenio fundamental y aludió a las libertades fundamentales. Iraq acaba de ratificar el Convenio. El derecho de sindicación y la libertad sindical son esenciales y deben garantizarse incluso cuando se trate de un pequeño grupo de trabajadores. El Gobierno y los interlocutores sociales deben proseguir sus esfuerzos para aplicar mejor el Convenio y adoptar textos que se ajusten a él. El orador expresó su profunda gratitud a la OIT y sus diferentes órganos por los enormes esfuerzos realizados en relación con la aplicación de las normas internacionales del trabajo con el objetivo de alcanzar la justicia social.

El representante gubernamental apreció la contribución de los diversos oradores, especialmente las de aquellos que apoyaban al Gobierno en su empeño por avanzar en el proceso de revisión de la legislación del trabajo. También lamentó que las observaciones de los trabajadores no hubiesen sido tenidas en cuenta en los progresos realizados, sobre todo considerando que los cambios legislativos no podían darse de la noche a la mañana. Cabe subrayar que el país recurre a la consulta para la adopción de decisiones, como ha mencionado el miembro empleador de Botswana. La mayor parte de lo planteado en la discusión son cuestiones legislativas y por tanto es necesario someterlas al diálogo social, preferiblemente a través del LLRC. No obstante, es lamentable que los trabajadores de Botswana estén negando algunas cuestiones que ya habían sido resueltas por la vía tripartita, como el mandato para la revisión de la legislación laboral, que constituye la base para la asistencia técnica de la OIT. Además, el miembro trabajador de Botswana ha hecho algunas afirmaciones que no responden a los hechos. Con respecto al PSBC mencionado por varios oradores, el orador aclaró que: 1) el PSBC fue creado en 2011 cuando el Gobierno a título de empleador y los sindicatos de la función pública elaboraron su constitución mediante negociación colectiva, y una de las atribuciones asignadas al Consejo por su constitución fue la facultad de decidir qué sindicatos debían o no ser admitidos en el mismo; 2) en mayo de 2017, la BOFEPUSU AJA, en tanto que acuerdo conjunto entre cuatro sindicatos de la función pública, dio aviso de su retirada del PSBC con efectos inmediatos; 3) en mayo de 2017 el Gobierno pasó a ser el único miembro del PSBC, no pudiendo por ello ni funcionar ni desempeñar su mandato, por lo que el Gobierno cursó al Comisario de Trabajo la solicitud de cancelar el registro de la Constitución del PSBC; 4) la cancelación de la Constitución del PSBC ofreció al Gobierno a título de empleador y a todos los sindicatos de la administración pública la oportunidad de elaborar una nueva constitución mediante la negociación colectiva para asegurar que en el futuro no dejara de funcionar a consecuencia de la retirada voluntaria de uno de sus miembros, y 5) el Gobierno tiene la esperanza de que se llegue a un acuerdo sobre la nueva constitución y que para finales de agosto de 2018 esté otra vez activo el PSBC. Para concluir, el diálogo social es un proceso delicado que requiere que entre las partes implicadas haya confianza mutua y se obre de buena fe. Como se ha dicho antes, el Gobierno se ha reunido con los interlocutores sociales en numerosas ocasiones y juntos han conseguido varios hitos, pero de la intervención del miembro trabajador de Botswana se deduce que hay problemas subyacentes más profundos y graves que es necesario que aborden los interlocutores tripartitos con asistencia del experto de la OIT. No obstante, la formalización e institucionalización del mecanismo de revisión de las leyes laborales demuestra con claridad que el Gobierno está comprometido con la aplicación de las recomendaciones de la Comisión, así como con el examen de otras leyes del trabajo, como la PSA.

Los miembros empleadores señalaron que Botswana ha experimentado un proceso de cambio en cuanto a la voluntad y la actitud del Gobierno, pero afirmaron que ello no se ha traducido en resultados concretos. No obstante, es de celebrar que el Gobierno haya solicitado asistencia a la OIT y, con suerte, tal colaboración redundará en progresos reales. Además, existen muchas maneras de dirimir las controversias en relación con aspectos concretos del caso. Por ejemplo, en relación con los requisitos para la constitución de los sindicatos, se podrán establecer umbrales, pero no necesariamente tan altos; en cuanto a la inspección de las cuentas, los libros y los documentos de los sindicatos, seguramente se podrá encontrar un equilibrio entre la información que el Gobierno estima necesaria y la observancia del Convenio. Las divergencias sobre la forma en que se han conseguido los logros ponen de manifiesto la imperiosa necesidad de abordar los problemas de manera tripartita, por lo que es menester que el Gobierno entable un diálogo social con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores.

Los miembros trabajadores manifestaron que, a falta de avances concretos, procede reiterar las peticiones formuladas en la discusión de 2017. En primer lugar, el Gobierno debe tomar las medidas apropiadas para que la legislación, en materia de trabajo y empleo, reconozca los derechos que asisten a los trabajadores del servicio penitenciario en virtud del Convenio, entre ellos el derecho de sindicación. Asimismo, debe armonizar plenamente la TDA con el Convenio y, con renovada asistencia técnica de la Oficina, entablar un diálogo con los interlocutores sociales. Además, debe modificar la TUEO en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores para que se ajuste al Convenio, en particular suprimiendo la obligación de las organizaciones de poner sus libros y documentos a disposición del registrador en «un plazo razonable» para que éste los examine. Por otra parte, las facilidades o beneficios concedidos únicamente a los sindicatos que representen al menos a un tercio de los empleados de una empresa son incompatibles con el Convenio y deben suprimirse. En vista de la falta de progresos, se insta al Gobierno a que haga todo lo que esté en su poder para poner en práctica las recomendaciones que adoptará la Comisión.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de las declaraciones orales formuladas por el representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar a continuación.

La Comisión saludó el compromiso manifestado por el Gobierno de ampliar el ámbito de revisión de la legislación laboral.

Teniendo en cuenta la información presentada por el Gobierno y la discusión que se entabló seguidamente, la Comisión instó al Gobierno a que:

adopte, en consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores, medidas apropiadas para asegurar que la legislación laboral y en materia de empleo reconozca a los trabajadores del servicio penitenciario que se considera que no pertenecen al cuerpo de policía los derechos garantizados por el Convenio;

enmiende la Ley de Sindicatos y Organizaciones de Empleadores, en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, con miras a ponerla en conformidad con el Convenio;

suministre más información acerca de la sentencia del Tribunal de Apelación sobre la nulidad de disposiciones legales;

asegure que el registro de los sindicatos en la legislación y en la práctica sea conforme con el Convenio, y

tramite las solicitudes pendientes de registro de los sindicatos, en especial los del sector público, que cumplan los requisitos establecidos en la legislación.

La Comisión instó al Gobierno a que dé seguimiento a estas recomendaciones en el curso de la actual reforma de la legislación laboral y en amplia consulta con los interlocutores sociales. La Comisión instó al Gobierno a que siga recurriendo a la asistencia técnica de la OIT a este respecto y comunique los progresos a la Comisión de Expertos antes de su próxima reunión, en noviembre de 2018.

Un representante gubernamental tomó nota de las recomendaciones de la Comisión y confirmó que su Gobierno está emprendiendo una reforma de la legislación del trabajo por medio del Comité para la Reforma de la Legislación Laboral, de constitución tripartita. El Gobierno se compromete a colaborar con los interlocutores sociales con miras a presentar una memoria a la Comisión de Expertos antes de la reunión que esta celebrará en noviembre de 2018 y seguirá recurriendo a las estructuras tripartitas para avanzar con el programa legislativo y las reformas, en particular la reforma de la legislación laboral, durante la sesión de noviembre del Parlamento.