Observation (CEACR) - adoptée 2025, publiée 114ème session CIT (2026)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Géorgie (Ratification: 1999)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación, Agrícolas, Hoteles, Restaurantes, Tabaco y Afines (UITA), recibidas el 29 de agosto de 2025, que contienen graves denuncias de registros arbitrarios, confiscaciones de bienes y otras medidas represivas llevadas a cabo contra el Sindicato de Trabajadores de la Agricultura, el Comercio y la Industria de Georgia, afiliado de la UITA, y su presidente, el Sr. Giorgi Diasamidze. La Comisión también toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) recibidas el 1 de septiembre de 2025, en las que se reiteran los comentarios formulados durante la discusión celebrada en el marco de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (en adelante la Comisión de la Conferencia), en junio de 2025, sobre la aplicación del Convenio. La Comisión toma nota además de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 2 de septiembre de 2025, en las que esta expresa una profunda preocupación por la evolución legislativa en Georgia que, según la CSI, constituye una importante amenaza para las libertades y los derechos fundamentales de los trabajadores y sus organizaciones, así como para el espacio democrático nacional en general, sobre todo por cuanto respecta a la Ley de Transparencia en materia de Influencia Extranjera, la Ley de Registro de Agentes Extranjeros y las enmiendas a la Ley de la Función Pública. La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Georgiana de Sindicatos (GTUC) recibidas el 24 de septiembre de 2024, en las que sostiene que existe una protección legislativa insuficiente del derecho de huelga, así como de las observaciones recibidas el 30 de septiembre de 2025. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios sobre las observaciones de la UITA, la CSI y la GTUC.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 113.ª reunión, junio de 2025)

La Comisión se remite a la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia, en junio de 2025, en relación con la aplicación del Convenio. La Comisión observa que la Comisión de la Conferencia recordó que la introducción de todo proyecto de ley que afecte a los interlocutores sociales debería ir precedida de consultas, y que se debería garantizar el derecho a aceptar asistencia financiera de una organización internacional sobre la base del derecho a afiliarse a organizaciones internacionales establecido en el Convenio. La Comisión de la Conferencia instó al Gobierno a que: 1) en consulta con los interlocutores sociales, modificara la Ley de Transparencia en materia de Influencia Extranjera, la Ley de Registro de Agentes Extranjeros y la Ley de la Función Pública, en consonancia con el Convenio y 2) entablara un diálogo y unas consultas significativas y oportunas con los interlocutores sociales sobre las iniciativas legislativas pertinentes que los afecten y acerca del funcionamiento de la Comisión Tripartita de Interlocutores Sociales, en tanto que foro eficaz de consulta tripartita. La Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que recurriera a la asistencia técnica de la OIT y que presentara una memoria detallada a la Comisión de Expertos sobre las medidas adoptadas para aplicar las recomendaciones antes mencionadas antes del 1 de septiembre de 2025.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, el 5 de agosto de 2025, se celebró una reunión tripartita con la participación de los interlocutores sociales —la GTUC y la Asociación de Empleadores de Georgia (GEA)— y de un representante de la OIT para debatir las repercusiones de la Ley de Transparencia en materia de Influencia Extranjera, la Ley de Registro de Agentes Extranjeros y la Ley de la Función Pública, y su posible modificación en beneficio de los empleadores y los trabajadores. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que se seguirá trabajando sobre estas cuestiones, entre otras cosas bajo los auspicios de la Comisión Tripartita de Interlocutores Sociales. La Comisión acoge con satisfacción estas conversaciones tripartitas y espera que aborden las cuestiones legislativas pendientes que figuran a continuación.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los funcionarios públicos a constituir organizaciones y a afiliarse a ellas sin ninguna distinción. La Ley de la Función Pública. La Comisión toma nota de la adopción de enmiendas a la Ley de la Función Pública en diciembre de 2024. Si bien observa que, de conformidad con los artículos 6 y 67 de dicha Ley, que no fueron modificados, los funcionarios públicos tienen derecho a constituir sindicatos y a afiliarse a estos, la Comisión toma nota de que, según la CSI, la falta de consultas con los interlocutores sociales resta legitimidad al proceso legislativo y a sus resultados, y las modificaciones introducidas en la Ley de la Función Pública suponen un grave deterioro del contexto necesario para que los funcionarios públicos ejerzan libremente sus derechos sindicales. La Comisión toma nota de que el Gobierno ha reconocido que, debido a los acelerados plazos del proceso parlamentario, las enmiendas a la Ley de la Función Pública no fueron precedidas de consultas con los interlocutores sociales. La Comisión recuerda que la introducción de cualquier proyecto de ley que afecte a los derechos sindicales y a los intereses de los trabajadores y los empleadores debe ir precedida de consultas abiertas y sin trabas con sus organizaciones más representativas. Tomando nota de que se están celebrando discusiones tripartitas sobre la aplicación del Ley de la Función Pública, las cuales se presentarán a la Comisión Tripartita de Interlocutores Sociales para un ulterior examen, y en relación con las conclusiones de la Comisión de la Conferencia, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información en relación con todo desarrollo al respecto.

Artículos 3 y 5 del Convenio. El derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores a organizar su administración, a afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores, y a recibir ayuda financiera de las mismas. La Ley de Transparencia en materia de Influencia Extranjera y la Ley de Registro de Agentes Extranjeros. La Comisión recuerda que instó al Gobierno a que enmendara la Ley de la Función Pública (2024), en consulta con los interlocutores sociales, para que excluyera expresamente de su ámbito de aplicación a las organizaciones de empleadores y a las organizaciones sindicales. La Comisión recuerda igualmente que la definición de «potencia extranjera» que figura en el artículo 3, d) de la Ley de la Función Pública puede abarcar a las organizaciones internacionales de empleadores o de trabajadores, lo que obligaría a una organización de empleadores o a un sindicato a registrarse como organización que defiende los intereses de una potencia extranjera y a cumplir una serie de obligaciones informativas adicionales si está afiliada a una organización internacional de empleadores o de trabajadores y recibe de ella una ayuda financiera equivalente a más del 20 por ciento de sus ingresos anuales.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el objetivo principal de la Ley de la Función Pública es garantizar la transparencia y la rendición de cuentas de las organizaciones no gubernamentales y los medios de comunicación que operan en Georgia y que reciben una financiación extranjera considerable y participan en actividades de activismo político, y que su finalidad principal es ajena al ámbito de las relaciones laborales. La Comisión observa además que el Gobierno sostiene que, si bien la Ley de la Función Pública establece un mecanismo para identificar y revelar las influencias políticas en el sector no gubernamental que podrían socavar la estabilidad política y económica del país, de conformidad con la prohibición legal de la financiación extranjera de los procesos políticos, no contiene disposiciones que restrinjan la libertad sindical y de asociación, ya que no limita el derecho de ninguna organización, incluidas las organizaciones de trabajadores o de empleadores, a afiliarse a organismos internacionales o a recibir apoyo financiero de ellos. El Gobierno sostiene igualmente que los requisitos de información financiera para las personas jurídicas que no tienen una estructura societaria (mercantil) y reciben más del 20 por ciento de sus ingresos totales durante un año natural de una potencia extranjera previstos en los artículos 2, 1), a) y 4, 1) de la Ley de la Función Pública no son desproporcionados ni discriminatorios y constituyen una carga burocrática mínima que no cabe suponer cabalmente que vaya a obstaculizar las actividades de una organización. La Comisión toma nota además de que, según el Gobierno, el proceso de control destinado a velar por el cumplimiento de la Ley de la Función Pública, previsto en el artículo 8, garantiza la transparencia de las organizaciones e incorpora únicamente los mecanismos necesarios para una aplicación efectiva, en la medida en que contempla sanciones exclusivamente en caso de que una organización se niegue deliberadamente a cumplir las disposiciones de la Ley. La Comisión toma nota además de la indicación del Gobierno de que, durante la reunión tripartita, celebrada el 5 de agosto de 2025, la GTUC señaló que no estaba sujeta a la Ley de la Función Pública, ya que su financiación extranjera representaba menos del 20 por ciento de sus ingresos, pero que no obstante sugirió excluir del ámbito de aplicación de la Ley a los interlocutores sociales y el apoyo financiero recibido de organizaciones internacionales de las que Georgia es miembro. Según el Gobierno, la Asociación de Empleadores de Georgia indicó que estaba debidamente registrada de conformidad con la Ley de la Función Pública y, aunque el registro no representaba una dificultad técnica para la organización, los requisitos de registro podían tener cierto efecto estigmatizante. Por ello, la Asociación de Empleadores de Georgia propuso que se contemplara excluir a las asociaciones de empleadores del ámbito de aplicación de la Ley, teniendo en cuenta su función de interlocutores sociales del Gobierno de Georgia. En ese sentido, la Comisión recuerda que la Comisión de Venecia dictaminó que la Ley de la Función Pública, mediante la repetida alusión a organizaciones «que proceden con arreglo al interés de una potencia extranjera», tenía el efecto de estigmatizar y desacreditar a cualquier organización que recibiera fondos procedentes del extranjero. La Comisión reitera que es difícil conciliar las cargas burocráticas adicionales impuestas a los sindicatos o a las organizaciones de empleadores que reciben asistencia financiera del extranjero (en particular de una organización sindical internacional o de una organización de empleadores a la que estén afiliados), así como las diversas sanciones de elevada cuantía que pueden imponerse a estas organizaciones, con el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores a organizar su administración, a organizar libremente sus actividades y a formular sus programas. La Comisión recuerda asimismo que el control ejercido por las autoridades públicas sobre las finanzas de las organizaciones de trabajadores y de empleadores no debería ir más allá de la obligación habitual de las organizaciones de presentar informes periódicos, y que el derecho discrecional de las autoridades a realizar una investigación y solicitar información en cualquier momento entraña un peligro de injerencia en la administración interna de dichas organizaciones. Por último, la Comisión reitera que la legislación que obstaculice gravemente las actividades de un sindicato o de una organización de empleadores por el hecho de que acepten asistencia financiera de una organización internacional de trabajadores o de empleadores a la que estén afiliados vulnera los principios relativos al derecho de afiliarse a organizaciones internacionales, establecidos en el artículo 5 del Convenio. Con referencia a las conclusiones de la Comisión de la Conferencia, la Comisión insta al Gobierno a que enmiende la Ley de la Función Pública, en consulta con los interlocutores sociales, a fin de excluir expresamente de su ámbito de aplicación a las organizaciones de empleadores y a las organizaciones sindicales. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los avances realizados en ese sentido.

La Comisión toma nota de la adopción de la Ley de Transparencia en materia de Influencia Extranjera, el 1 de abril de 2025. La Comisión observa que, en virtud del artículo 1, c) de esta Ley, por «agente de un mandante extranjero» se entiende «cualquier persona que actúe bajo la dirección, solicitud, instrucción o control de un mandante extranjero» y «cuyas actividades estén total o sustancialmente supervisadas, gestionadas, controladas, financiadas o subvencionadas por el mandante extranjero, de manera directa o indirecta», si dicha persona cumple, entre otras, una de las siguientes condiciones: participa en actividades políticas en Georgia, directamente o a través de un tercero, en beneficio de un mandante extranjero o en interés del mismo, o representa los intereses de un mandante extranjero en Georgia ante cualquier institución o funcionario estatal. A este respecto, en el artículo 1, m) se define «actividad política» como «cualquier actividad que haya realizado o vaya a realizar una persona con la idea o la intención de influir en el Gobierno, las instituciones estatales o cualquier parte de la sociedad de Georgia, que tenga por objeto la formación, adopción o modificación de la política interior o exterior georgiana [...]». La Comisión también toma nota de que, de conformidad con el artículo 1, a) de la Ley de Transparencia en materia de Influencia Extranjera, una «persona» puede ser una persona física, un grupo de asociados, una asociación, una sociedad, una organización o cualquier otra agrupación de personas físicas, y que, según el artículo 1, b) un «mandante extranjero» de dicha persona puede ser cualquier asociación de personas cuyas actividades se rijan por la legislación de un país extranjero o cuyo lugar principal de actividad se encuentre en el territorio de un país extranjero. La Comisión considera que los términos del artículo 1 de la Ley son ambiguos y se prestan a una interpretación arbitraria, sobre todo por cuanto se refiere a la definición de «actividad política», y que una organización de empleadores o un sindicato y/o los dirigentes de organizaciones de empleadores y sindicatos podrían verse obligados a registrarse como agentes de un mandante extranjero si: i) están afiliados a una organización internacional de empleadores o de trabajadores; ii) están sustancialmente supervisados, financiados o subvencionados por el mandante extranjero, de manera directa o indirecta, y iii) participan en actividades políticas en Georgia, directamente o a través de un tercero, en interés de una organización internacional de empleadores o de trabajadores, y/o representan los intereses de esta última en Georgia ante cualquier institución o funcionario estatal. La Comisión observa igualmente que los agentes de un mandante extranjero están sujetos a estrictos requisitos de registro y presentación de informes ante la Oficina Anticorrupción. En la fase de registro, un agente extranjero debe comunicar, entre otras cosas, el origen y el importe de los ingresos, donaciones, dinero o bienes materiales que el haya recibido en cualquier forma del mandante extranjero en los 60 días previos (artículo 2, 1), e), f) y j)). La Comisión observa además que los agentes de un mandante extranjero deben presentar a la Oficina Anticorrupción, cada seis meses, «la información que la Oficina Anticorrupción considere necesaria en aras de la seguridad nacional y el interés público» (artículo 2, 2)), y que la Oficina Anticorrupción «podrá exigir que se incluya con mayor frecuencia información sobre todas las cuestiones o algunas de ellas en los documentos adicionales adjuntos a la solicitud de registro». Además, el artículo 5 obliga a los agentes de un mandante extranjero a conservar todos los informes financieros y otros registros relacionados con sus actividades, cuya presentación es obligatoria de conformidad con la Ley de Transparencia en materia de Influencia Extranjera. La Comisión también observa que la Ley, en su artículo 4, 2) y 4) limita la difusión de información que contenga «propaganda política» por parte de los agentes de un mandante extranjero, si bien no proporciona una definición de dicho concepto. Por último, la Comisión observa que las sanciones por incumplimiento de los requisitos de la Ley de Transparencia en materia de Influencia Extranjera incluyen una multa que no excederá los 10 000 GEL (aproximadamente 3 700 dólares de los Estados Unidos) y/o una pena de prisión de hasta cinco años.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, en la reunión tripartita mencionada, la GTUC señaló que no estaba sujeta a la Ley de Transparencia en materia de Influencia Extranjera debido al carácter apolítico de sus actividades. La Comisión toma nota además de la indicación del Gobierno de que está dispuesto a ayudar a organizar una reunión con la Oficina Anticorrupción, que es la más indicada para proporcionar aclaraciones sobre la interpretación y aplicación tanto de la Ley de la Función Pública como de la Ley de Transparencia en materia de Influencia Extranjera. En relación con sus consideraciones relativas a la Ley de la Función Pública, aplicables mutatis mutandis a la Ley de Transparencia en materia de Influencia Extranjera, y las conclusiones de la Comisión de la Conferencia, la Comisión pide al Gobierno que continúe sus consultas con los interlocutores sociales con miras a modificar la Ley de Transparencia en materia de Influencia Extranjera para excluir explícitamente a las organizaciones de empleadores y a las organizaciones sindicales de su ámbito de aplicación. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las novedades a este respecto.