Observation (CEACR) - adoptée 2025, publiée 114ème session CIT (2026)

Convention (n° 122) sur la politique de l'emploi, 1964 - Panama (Ratification: 1970)

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) y del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), recibidas el 30 de agosto de 2025; así como de las observaciones de la CONUSI, recibidas el 29 de agosto de 2025. La Comisión toma nota también de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 1 de septiembre de 2025, en las que reitera los comentarios formulados por los miembros empleadores durante la discusión sobre la aplicación del Convenio celebrado en junio de 2025 en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (Comisión de la Conferencia). La Comisión toma nota igualmente de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 2 de septiembre de 2025. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia International del Trabajo, 113.ª reunión, junio de 2025)

La Comisión de la Conferencia tomó nota con preocupación de la falta de consultas efectivas y genuinas con los representantes de las organizaciones de trabajadores y de empleadores sobre las políticas del empleo. Habida cuenta de la discusión, la Comisión de la Conferencia instó al Gobierno a que adoptara, en consulta con los interlocutores sociales, medidas efectivas y en un plazo determinado para: i) garantizar que la política del empleo promueva un empleo pleno, productivo y libremente elegido, basado en una política económica y social que estimule el crecimiento económico y el desarrollo sostenibles, eleve los niveles de vida y acabe con el desempleo y el subempleo, incluyendo el acceso al mercado laboral para los jóvenes, especialmente las mujeres jóvenes; ii) proseguir sus esfuerzos para luchar contra la persistente segregación laboral vertical y horizontal por motivos de género, la baja tasa de participación de las mujeres en el mercado laboral y su elevada concentración en la economía informal, y a este respecto aplicar plenamente el Programa de Trabajo Decente por País (PTDP) 2024-2027 y utilizar la orientación proporcionada por la Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal, 2015 (núm. 204); iii) garantizar consultas efectivas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas sobre las políticas del empleo, y iv) formular, aplicar, supervisar y revisar las medidas activas de mercado del trabajo adoptadas en el contexto de la política del empleo, teniendo en cuenta los grupos destinatarios. La Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que recurriera a la asistencia técnica de la OIT y que presentara una memoria detallada sobre las medidas adoptadas para aplicar las recomendaciones mencionadas, antes del 1 de septiembre de 2025.

Artículos 1, 2 y 3 del Convenio. Aplicación de una política activa de empleo. Participación de los interlocutores sociales. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre la continuidad de las políticas y programas mencionados en su anterior memoria, tales como Programa de Orientación Vocacional (POVE) y «Mi Primer Empleo», con enfoque diferencia por grupo de población (jóvenes, mujeres, personas con discapacidad y zonas rurales). Asimismo, toma nota de la indicación del Gobierno de que, el 26 de diciembre de 2024, se aprobó el Plan Estratégico de Gobierno (PEG) 2024-2029, que incluye medidas dirigidas a fomentar una reactivación económica con enfoque de equidad, generar empleos formales, fortalecer el emprendimiento productivo y promover el desarrollo de competencias laborales, especialmente entre jóvenes y mujeres. El PEG prevé, entre otras medidas, grandes obras públicas y una inversión de 30 277 millones de balboas panameños (PAB) hasta 2029, con impacto directo en sectores claves, tales como agricultura, logística, finanzas, industria, educación, salud y turismo. El Gobierno añade que, en el marco del PEG, se han adoptado procedimientos para considerar los efectos en el empleo de las medidas orientadas al desarrollo económico y social. El Gobierno indica también que el diseño del PEG fue resultado de un proceso participativo interinstitucional, asegurando la coordinación efectiva ente la política de empleo y otras áreas de desarrollo nacional. Por último, el Gobierno indica que, tras la entrada del nuevo Gobierno en julio de 2024, la implementación del PTDP 2024-2027 se encuentra en proceso de revisión a fin de evaluar las condiciones y prioridades vigentes que permitirán su adecuada ejecución en un futuro próximo.

La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CONUSI subraya: i) la ausencia de una estrategia de empleo definida y consensuada con los interlocutores sociales; ii) la falta de coordinación entre las medidas de empleo y la política económica y social; iii) la falta de continuidad y de visión a largo plazo de los programas de fomento de empleo, formación profesional y emprendimiento implementados, ya que se implementan de manera fragmentada sin evaluación ni coordinación, con presupuestos insuficientes y sin la participación efectiva de los interlocutores sociales, y iv) la agravación de problemas sistémicos, como las brechas de género, la desconexión entre oferta educativa y demanda productiva, la concentración geográfica de oportunidades (el 65 por ciento de la economía se concentra en las provincias de Panamá, Panamá Oeste y Colón).

Asimismo, el CONATO y la CONUSI destacan: i) la ausencia de una estrategia de empleo con continuidad que transcienda el periodo de la administración del Gobierno, sino que, por el contrario, existen numerosos planes estratégicos quinquenales institucionales con visiones de corto plazo; ii) la implementación de acciones inmediatas y discontinuas, sin metas sostenibles a largo plazo, que responden a prioridades coyunturales del Gobierno y no a un plan nacional estructurado; iii) la falta de un sistema institucional de monitoreo y evaluación que incluya indicadores que evalúen las tendencias del empleo a largo plazo; iv) la falta de un observatorio laboral independiente que produzca datos sistemáticos y evaluaciones periódicas, y v) la baja coordinación interinstitucional.

La CONUSI denuncia que el mercado de trabajo enfrenta los siguientes problemas estructurales: i) el desempleo y subempleo, que se ha visto exacerbado entre los grupos de población en situación de mayor vulnerabilidad y ii) la creciente precariedad en la contratación, que se manifiesta en el alarmante número de contratos por tiempo definido y por obra determinada (el 78 por ciento de los contratos registrados según un informe de 2019 del Instituto de Estudios del Trabajo (INETRA) elaborado por la Universidad Especializada de las Américas (UDELAS)) y el reducido número de contratos indefinidos (22 por ciento), lo que constituye una violación flagrante al derecho a la estabilidad laboral e impacta negativamente en el acceso a derechos (como licencia y fuero de maternidad) y prestaciones sociales y limita el desarrollo profesional. La CONUSI señala que los principales factores que han impedido o retrasado una acción transformadora son: i) la persistente falta de voluntad política real por parte del Gobierno para priorizar el empleo decente y los derechos laborales sobre los intereses empresariales y la rentabilidad a corto plazo, ii) la corrupción endémica y la falta de transparencia en la gestión de los recursos públicos destinados a programas de empleo, y iii) una debilidad alarmante en la fiscalización del cumplimiento de las leyes laborales y de los derechos de los trabajadores. Por último, la CONUSI se refiere a la asistencia técnica proporcionada por la OIT en áreas como la firma del PTDP 2024-2027 y expresa la esperanza de que esta se traduzca en cambios reales y no se quede en planes de acción sin implementación efectiva y sin resultados tangibles.

A la luz de lo anteriormente expuesto, la Comisión toma nota con interés de que, el 7 de julio de 2025, el Gobierno solicitó formalmente la asistencia técnica de la Oficina en relación con la formulación, aplicación, supervisión y revisión de las medidas activas del mercado de trabajo con miras a asegurar su eficacia, sostenibilidad y alineación con los estándares internacionales. La Comisión espera que esta asistencia contribuya a superar las dificultades de coordinación que se han señalado.

Ante las preocupaciones expresadas por la Comisión de la Conferencia y las organizaciones de trabajadores en sus observaciones, la Comisión insta al Gobierno a que adopte todas las medidas necesarias, en consulta con los representantes de las personas interesadas, y sobre todo con los interlocutores sociales, para: i) garantizar que la política del empleo promueva un empleo pleno, productivo y libremente elegido, basado en una política económica y social que estimule el crecimiento económico y el desarrollo sostenibles, eleve los niveles de vida y acabe con el desempleo y el subempleo, y coordine eficazmente las inversiones económicas del PEG con la generación de empleo de calidad; ii) asegurar la coordinación de dicha política de empleo con la política económica y social del país; iii) formular, aplicar, supervisar y revisar las medidas activas de mercado del trabajo adoptadas en el contexto de la política del empleo, teniendo en cuenta los grupos destinatarios; iv) abordar el problema de la dualidad del mercado de trabajo y la precariedad contractual, promoviendo la estabilidad en el empleo como medio para garantizar ingresos previsibles y protección social; v) establecer un sistema robusto de monitoreo y evaluación de las políticas activas del mercado de trabajo, que incluya un observatorio laboral con participación tripartita, y vi) asegurar que la revisión actual del PTDP se realice mediante consultas plenas y efectivas con los interlocutores sociales, garantizando que sus opiniones sean tomadas en cuenta en la definición de las nuevas prioridades.

La Comisión pide al Gobierno que envíe información detallada sobre la naturaleza y el impacto de tales medidas, incluyendo estadísticas, desagregadas por sexo, edad y provincia, sobre la evolución del mercado de trabajo, particularmente sobre las tasas de población activa, empleo, desempleo y subempleo.

Economía informal. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, si bien, tras la pandemia de COVID-19, el país ha registrado una recuperación significativa en materia de empleo, esta ha tenido lugar en un contexto de altos y persistentes niveles de informalidad, que afecta especialmente a los sectores más vulnerables de la población. El Gobierno añade que la elevada tasa de informalidad: i) representa un desafío estructural para el desarrollo económico; ii) limita el acceso de una parte importante de la fuerza laboral a derechos fundamentales, tales como la seguridad social, la estabilidad contractual, así como a diversas prestaciones, y iii) no ha sido revertida de forma efectiva por las políticas públicas implementadas, lo que pone de manifiesto la necesidad de adoptar estrategias más integrables, sostenibles y articuladas. Para enfrentar esta situación, el PEG incluye entre sus objetivos abordar las causas estructurales de la informalidad mediante una coordinación interinstitucional y multisectorial, que integre los esfuerzos del Estado, el sector privado y la sociedad civil con miras a diseñar e implementar soluciones inclusivas y sostenibles. El Gobierno indica que, con este enfoque, se espera lograr avances significativos en la reducción de la informalidad laboral. La Comisión toma nota igualmente de que la CONUSI denuncia que la informalidad desbordada es uno de los principales problemas estructurales que enfrenta el mercado de trabajo. A este respecto, la CONUSI subraya que: i) los trabajadores en la economía informal carecen de cotización a la seguridad social y protección en caso de enfermedad, vejez o maternidad y ii) las medidas adoptadas por el Gobierno, tales como la creación de un registro de trabajadores por cuenta propia, son insuficientes y no abordan la magnitud estructural del problema.

En este contexto, la Comisión toma nota con preocupación de las alarmantes y persistentes cifras de informalidad en el país, especialmente entre los jóvenes. Según información estadística de ILOSTAT, la tasa de empleo informal, en 2024, era del 58,7 por ciento (60,7 por ciento entre los hombres y 55,9 por ciento entre las mujeres), alcanzando el 69,4 por ciento entre los jóvenes. A este respecto, la Comisión recuerda una vez más que, para combatir de manera eficaz la informalidad, el Gobierno puede referirse a la orientación proporcionada por la Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal, 2015 (núm. 204). La Recomendación núm. 204 establece la visión estratégica elaborada por los mandantes tripartitos de la OIT para asegurar la transición a la economía formal mediante la creación y aplicación de marcos integrados de políticas que incluyan, entre otros, leyes laborales, fiscales y de seguridad social. Estas políticas integradas son esenciales para promover un crecimiento sostenible que genere empleos y beneficie a las personas en situación de pobreza. Ante las persistentes y alarmantes cifras de informalidad, especialmente entre los jóvenes,la Comisión insta al Gobierno a que informe sobre las medidas adoptadas en el marco de la política del empleo con miras a promocionar la transición de la economía informal a la economía formal, en coordinación con otras políticas públicas, incluidas, por ejemplo, las políticas de protección social, de educación, presupuestarias y de desarrollo rural. La Comisión invita al Gobierno a que indique si tales medidas incluyen, por ejemplo, algunas de las acciones siguientes: i) el fortalecimiento del marco jurídico para garantizar que las leyes favorezcan la formalización y se apliquen de manera efectiva; ii) el desarrollo de un diálogo social con los empleadores y las organizaciones de trabajadores con vistas a diseñar y aplicar estrategias de formalización, al tiempo que se promueve la paridad de género en el mercado de trabajo para asegurar que las mujeres tengan las mismas oportunidades de transición a la economía formal; iii) el apoyo a la iniciativa empresarial, junto con la mejora del acceso a la microfinanciación, con miras a proporcionar los recursos necesarios para que las pequeñas empresas crezcan y pasen a formar parte de la economía formal; iv) la inversión en capacitación y formación profesional para dotar a los trabajadores de las competencias necesarias en la economía formal, así como la ampliación de la protección social para ofrecer una red de seguridad a los trabajadores informales; v) el fomento del crecimiento impulsado por el sector privado, con el fin de crear oportunidades de empleo formal, y la aplicación, en paralelo, de programas específicos destinados a reducir la informalidad, y vi) el fortalecimiento de los mecanismos de inspección del trabajo.

Asimismo, la Comisión señala a la atención del Gobierno la posibilidad de fortalecer su marco operativo utilizando herramientas técnicas específicamente diseñadas y desarrolladas por la OIT para facilitar estas transiciones. A este respecto, la Comisión destaca la utilidad potencial del módulo de formación «Formalice su negocio» (FYB) para complementar los esfuerzos nacionales actuales destinados a desarrollar la capacidad administrativa de los microempresarios. Además, en lo que respecta a los desafíos para extender la protección social y la inspección a los sectores no cubiertos, la Comisión alienta al Gobierno a consultar la «Nota metodológica: Diagnóstico de la informalidad» para perfeccionar su identificación de los factores determinantes de la informalidad en sectores específicos, tales como el trabajo doméstico y la agricultura.

Artículo 3. Consultas. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, mediante el Decreto Ejecutivo núm. 3, de 22 de abril de 2024, que establece el servicio público de empleo, se crea el Comité Consultivo del Servicio de Empleo. Este Comité Consultivo, de carácter tripartito, tiene la función de sugerir y coordinar las acciones de empleabilidad implementadas por el servicio de empleo, incluyendo políticas activas del mercado de trabajo, planes y proyectos de generación de empleo. El Gobierno indica que se prevé su activación para llevar a cabo consultas tripartitas efectivas. Asimismo, señala que las atribuciones de este Comité son asumidas por la Fundación del Trabajo (FUNTRAB), organización no gubernamental sin fines de lucro, que promueve el diálogo social y el tripartismo en el país. La FUNTRAB está integrada por el CONEP, la CONATO y desde 2012 por el MITRADEL, pasando a ser una institución de composición tripartita. El Gobierno se refiere también al Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano (INADEH) y al Instituto Técnico Superior Especializado (ITSE), cuyos consejos consultivos incluyen representantes de los interlocutores sociales y la academia, asegurando que sus programas responden a las necesidades del mercado de trabajo. Por otro lado, el Gobierno se refiere a la celebración de consultas territoriales para diseñar políticas específicas, como la Agenda Económica de las Mujeres Rurales, en la que participaron más de 300 lideresas rurales de diversas regiones para garantizar una política inclusiva y representativa. La Comisión observa, no obstante, que el Gobierno no responde a sus comentarios anteriores ni a las conclusiones de la Comisión de la Conferencia en relación con las consultas efectivas que se hayan celebrado con los representantes de los interlocutores sociales con respecto a las políticas de empleo.

La Comisión toma nota de que la CONUSI denuncia que las condiciones para un diálogo social efectivo y la plena cooperación de las organizaciones de trabajadores, pilares fundamentales para la aplicación del presente Convenio, se ve gravemente comprometidas por las flagrantes y continuas violaciones a la libertad sindical y la persecución a dirigentes sindicales. La CONUSI enfatiza que la consulta a los interlocutores sociales debe ser auténtica, efectiva y realizada desde etapas tempranas, asegurando la participación plena de las organizaciones de trabajadores en la formulación, implementación y seguimiento vinculante de las políticas de empleo. Señala, no obstante, que con frecuencia las opiniones de los trabajadores no se consideran de manera integral, limitándose a ser escuchadas sin que sus aportes se reflejen en decisiones concretas.

Por último, la Comisión toma nota de que el CONATO y la CONUSI subrayan que la memoria sobre la implementación del Convenio no fue discutida de manera tripartita. Señalan que el CONATO recibió copia de dicha memoria el 12 de agosto de 2025, mientras que la CONUSI no recibió la misma, contraviniendo el artículo 23, párrafo 2 de la Constitución de la OIT. A este respecto, la CONUSI subraya que esta omisión evidencia falta de transparencia, desprecio por el diálogo social tripartito y socava la participación efectiva en la formulación y seguimiento de políticas de empleo, al negar el acceso a las organizaciones de trabajadores a información oficial.

Recordando que el artículo 3 del Convenio exige consultas no solo para intercambiar información, sino con el objeto de tener plenamente en cuenta las experiencias y opiniones de los interlocutores sociales y de obtener su plena cooperación, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar consultas efectivas y genuinas. La Comisión pide al Gobierno que: i) aclare la articulación entre el nuevo Comité Consultivo y la FUNTRAB para asegurar que existe un foro permanente y eficaz para el diseño de políticas de empleo; ii) proporcione ejemplos concretos de cómo las opiniones expresadas por el CONEP, el CONATO y la CONUSI han sido tomadas en cuenta en la formulación de las políticas recientes, y iii) indique los mecanismos establecidos para consultar a los representantes de las personas afectadas por las medidas que trabajan en la economía informal y el sector rural, más allá de las consultas puntuales mencionadas.

Participación de las mujeres en el mercado de trabajo. La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere a la continuidad de la implementación de las siguientes políticas con miras a promover la participación de las mujeres en el mercado de trabajo: i) la Política Pública de Empleabilidad e Inserción Laboral de Jóvenes y Mujeres (PEIM), que incluye proyectos como «Impulso Mujer», beneficiando a más de 2 500 personas, y que tiene como objetivo el fortalecimiento de emprendimientos, la autonomía económica y la inclusión de las mujeres en sectores que tradicionalmente cuentan con mayor representación de hombres; ii) la Política Pública de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres 2024-2034 (PPIOM), que busca garantizar la igualdad sustantiva de las mujeres, estableciendo metas claras en autonomía económica, acceso a la educación, salud, participación política y empoderamiento rural, y iii) la Iniciativa Paridad de Género (IPG), por la que se capacita al sector privado en perspectiva de género, mejorando la cultura organizacional y reduciendo brechas económicas. Al respecto, la Comisión toma nota de que el CONATO y la CONUSI señalan que: i) las señaladas políticas gubernamentales no han revertido la segregación y la desigualdad de género estructurales en el mercado de trabajo ni la alta concentración de mujeres en el sector informal y en sectores de baja productividad y bajos salarios y ii) no existe un sistema de seguimiento de las medidas adoptadas con indicadores relativos al empleo de las mujeres (tales como tasa de formalización, brechas salariales o acceso a cargos directivos) y no se ha vuelto a realizar las encuestas sobre uso de tiempo.

La Comisión toma nota de que, según ILOSTAT, en 2024, la tasa de participación laboral entre los hombres de más 15 años era del 74,4 por ciento y tan solo del 51,8 por ciento entre las mujeres, y la tasa de desempleo entre las mujeres alcanzó el 11,3 por ciento frente al 6,6 por ciento entre los hombres. La Comisión observa asimismo que el alcance de programas como «Impulso Mujer» parece limitado en relación con la magnitud de la brecha de participación observada. La Comisión toma nota además de que el Gobierno no proporciona información específica en su memoria sobre la naturaleza y el impacto de las medidas tomadas en el marco de los mencionados programas ni sobre las consultas celebradas con los interlocutores sociales al respecto. Ante la persistencia de la segregación laboral y las barreras estructurales,la Comisión alienta al Gobierno a que prosiga en sus esfuerzos para combatir la persistente segregación laboral vertical y horizontal por razón de género, la baja tasa de participación laboral de las mujeres, así como la alta concentración de estas en el sector informal de la economía.La Comisión pide una vez más al Gobierno que envíe información específica sobre: i) los resultados cuantitativos y cualitativos de la medidas tomadas en el marco del PEIM 2030 y la PPIOM 2024-2034, especificando cuántas mujeres han logrado transitar a un empleo formal y sostenible; ii) las medidas adoptadas para promover un reparto más equitativo de las responsabilidades familiares y mejorar la infraestructura de cuidados, a la luz de la necesidad de actualizar las encuestas de uso del tiempo señalada por los interlocutores sociales, y iii) el contenido y el resultado de las consultas celebradas con los interlocutores sociales al respecto.

Empleo juvenil. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno relativa a los diversos programas y medidas implementadas para fomentar el empleo entre los jóvenes: i) el programa «Mi Primer Empleo», en el marco del cual se logró la inserción laboral de 624 jóvenes (de las 1 058 pasantías que se ofrecieron) y proyecta generar 2 780 oportunidades adicionales en 2025; ii) el programa «Aprender Haciendo», que facilita el acceso a una primera experiencia laboral a jóvenes de entre 17 y 24 años de edad, en colaboración con diversos organismos gubernamentales y empresariales, iii) la firma de un convenio de cooperación con el Consejo del Sector Privado para la Asistencia Educacional, por el que se otorga capacitaciones mediante la plataforma en línea «conecta», alineadas con las demandas del mercado de trabajo y que incluyen evaluaciones periódicas para monitorear el progreso de los participantes, y iv) la continuidad hasta diciembre de 2024 del Programa «Empleo Solidario» de incentivo a la contratación laboral de personas en situación de vulnerabilidad que perdieron su empleo durante la pandemia de COVID-19. La Comisión toma nota también de que, en sus observaciones, la CONUSI destaca la elevada tasa de desempleo juvenil y denuncia que los programas gubernamentales como «Padrino Empresario» o «Aprender Haciendo» no tienen un impacto real y, en ocasiones, son usados por empresas para cubrir vacantes con pasantías temporales, sin empleo estable ni remuneración digna. Asimismo, el CONATO y la CONUSI sostienen que el programa «Mi Primer Empleo» ha tenido un reducido impacto en la reducción del desempleo juvenil, ya que tiene una cobertura muy reducida (tan solo 600 jóvenes se han insertado) y además tiene un enfoque asistencialista de corto plazo y se les otorga una remuneración por debajo del salario mínimo establecido. Señalan además que no se ha llevado a cabo una auditoría del impacto de dicho programa.

Al tiempo que toma nota de lo anterior, la Comisión observa que, según ILOSTAT, en 2024, la tasa de desempleo entre los jóvenes era del 19,7 por ciento (26,7 por ciento entre las mujeres y 15 por ciento entre los hombres). Asimismo, observa que la información proporcionada por el Gobierno no responde a todas las cuestiones sobre el empleo juvenil planteadas en sus comentarios anteriores. Por consiguiente, ante la elevada tasa de desempleo entre los jóvenes, especialmente entre las mujeres jóvenes, la Comisión pide una vez más al Gobierno que envíe información detallada sobre: i) la naturaleza y el impacto de las acciones llevadas a cabo con miras a integrar a la política de empleo medidas destinadas a promover el acceso al mercado de trabajo y el autoempleo de los jóvenes, incluyendo estadísticas, desagregada por edad y sexo, sobre el empleo, el desempleo y el subempleo entre los jóvenes; ii) la manera en que se asegura la coordinación entre los distintos programas y proyectos implementados para promocionar el empleo entre los jóvenes, y iii) las consultas celebradas con los interlocutores sociales sobre dichas medidas.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.