Cas individuel (CAS) - Discussion : 2017, Publication : 106ème session CIT (2017)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Botswana (Ratification: 1997)



Un représentant gouvernemental a déclaré que des efforts considérables ont été déployés, en collaboration avec les partenaires sociaux, en vue de l’adoption de lois sur le travail qui protègent et promeuvent les droits des travailleurs. La loi sur les conflits du travail a été modifiée en août 2016 pour faire face aux retards dans le règlement de conflits du travail. Des modifications législatives ont également été introduites en vertu de la décision de la cour d’appel sur l’illégalité de dispositions réglementaires qui donnent au ministre la faculté de modifier la liste des services essentiels. Cette décision précise qu’il revient au Parlement de déterminer la liste des services essentiels. En réponse à la décision, le gouvernement a soumis des amendements à la loi sur les conflits du travail qui portent notamment sur la question des services essentiels. La position du gouvernement sur les services essentiels repose sur les conditions socio-économiques du pays. L’inclusion dans la liste des services essentiels ne prive pas les catégories de travailleurs de ces services du droit d’organisation ou d’association mais seulement du droit de cesser leur travail. L’article 13 de la Constitution garantit la liberté d’association et permet de limiter raisonnablement ce droit dans l’intérêt de la défense, de la sécurité publique, de l’ordre public, de la moralité publique ou de la santé publique. La loi sur les conflits du travail a été soigneusement rédigée pour en garantir la conformité avec la Constitution, et a été adoptée après des consultations approfondies. Des consultations considérables ont également été menées avec les syndicats de la fonction publique au sujet du projet de loi sur la fonction publique, et on a veillé à ce que le projet de loi soit conforme à la Constitution. Le projet de loi en est au stade de sa publication dans le journal officiel avant d’être soumis au Parlement. Cette publication permettra de poursuivre les consultations et d’obtenir des contributions, et pourrait déboucher sur d’autres amendements avant que le projet ne soit examiné par le Parlement.

La commission d’experts a considéré que les services essentiels sont ceux dont l’interruption mettrait en danger, dans tout ou partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé des personnes. Néanmoins, elle a également considéré qu’il faut prendre en compte les conditions spécifiques des différents Etats Membres. L’interruption de certains services dans certains pays peut entraîner seulement des difficultés économiques, mais elle peut être désastreuse dans d’autres et conduire rapidement à des situations susceptibles de mettre en danger la vie, la sécurité ou la santé de la population, ainsi que la stabilité du pays. Cette souplesse permet de prendre en compte la situation du pays au moment d’incorporer l’esprit et les buts d’une convention dans la législation interne. Une approche plus rigide constituerait une restriction excessive pour les Etats Membres. La liste initiale des services essentiels dans la loi sur les conflits du travail a été adoptée il y a environ vingt-cinq ans, et modifiée en 2016 pour tenir compte de l’évolution et des circonstances propres au pays.

L’exclusion du personnel pénitentiaire du champ d’application de la loi sur les conflits du travail et de la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs a été qualifiée de contraire à la convention. Au Botswana, le personnel pénitentiaire est considéré comme faisant partie des forces de l’ordre, et veille à la sûreté et à la sécurité publiques. La cour d’appel a confirmé la constitutionnalité de cette exclusion. Néanmoins, le personnel d’appui ou personnel administratif est couvert par la loi sur les conflits du travail et la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs.

Dans un esprit de débat et de consultation, la loi sur l’emploi et la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs sont en cours de réexamen, lequel portera notamment sur plusieurs questions soulevées par la commission d’experts. Il a été demandé en janvier 2017 à l’Equipe d’appui technique de l’OIT au travail décent pour l’Afrique orientale et australe une assistance technique dans plusieurs domaines, dont la réforme de la législation du travail, l’accent étant mis sur la loi sur l’emploi et la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs. Les objectifs du réexamen sont les suivants: combler les lacunes de ces lois; rendre la législation favorable à l’activité économique; incorporer les diverses décisions des tribunaux; et aligner les lois sur les conventions internationales du travail ratifiées. Plusieurs missions de l’OIT ont eu lieu en avril 2017. D’une manière générale, on s’est accordé à dire que certaines lois sur le travail étaient dépassées et qu’il était nécessaire de les réviser pour les aligner sur les conventions de l’OIT et respecter les décisions des tribunaux. Il a donc été convenu que la réforme porterait essentiellement sur la loi sur l’emploi et la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs, mais qu’elle pourrait être étendue à d’autres lois dans un souci de cohérence. Le dialogue social et la participation des acteurs au cours de la réforme de la législation du travail sont considérés comme essentiels pour le succès de la réforme. Le gouvernement est résolu à aligner la législation du travail sur les conventions de l’OIT. L’occasion ne s’était pas encore présentée pour une discussion ouverte avec les partenaires sociaux sur la législation du travail, et on devrait permettre que la réforme de cette législation et d’autres consultations se poursuivent. Il est donc nécessaire d’attendre les résultats de ces discussions.

Les membres employeurs ont félicité le gouvernement pour la ratification des huit conventions fondamentales. Conformément à certaines dispositions de la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs, de la loi sur les conflits du travail et de la loi sur les prisons, les membres du service pénitentiaire font partie des forces de l’ordre et n’ont donc pas le droit de se syndiquer. En vertu de l’article 9, paragraphe 1, de la convention, seules les forces armées et la police peuvent être exclues du champ d’application de la convention. Les tribunaux nationaux estiment que le service pénitentiaire est comparable d’un point de vue fonctionnel à la police ou aux forces armées. Dans son observation, la commission d’experts a semblé accepter d’abord ce point de vue. Néanmoins, elle a conclu ensuite que le service pénitentiaire n’est pas comparable à la police ou aux forces armées, et demandé au gouvernement de modifier la loi afin de garantir les droits prévus dans la convention aux agents du service pénitentiaire. A ce sujet, les recommandations de la commission d’experts semblent contradictoires et la conclusion qu’elle a formulée sans en expliquer le raisonnement prête à confusion. Il faut de la clarté pour que la Commission de la Conférence puisse examiner le cas de manière appropriée. En outre, le droit d’association ne signifie pas automatiquement que les syndicats du personnel pénitentiaire ont le droit de négocier collectivement. Il ne veut pas dire non plus que ces travailleurs ont le droit d’agir collectivement, et la commission d’experts a reconnu que le service pénitentiaire constitue un service essentiel dans lequel la grève peut être interdite. Néanmoins, la différence entre droit d’association et droits de représentation n’est pas bien comprise parfois.

L’article 46 de la loi sur les conflits du travail, telle que modifiée, définit les services essentiels comme étant la Banque du Botswana, le tri, la taille et la vente de diamants, les services opérationnels et d’entretien des chemins de fer, les services vétérinaires du service public, l’enseignement, les services de radiodiffusion du gouvernement, les services de l’immigration et des douanes et les services de soutien de ces activités. En vertu de l’article 46 2) de cette loi, telle que modifiée, le ministre peut déclarer essentiel tout autre service si son interruption durant au moins sept jours met en danger la vie, la sécurité ou la santé de tout ou partie de la population ou porte atteinte à l’économie. A ce sujet, les membres employeurs ne sont pas d’accord avec la conclusion de la commission d’experts. Se référant à la déclaration conjointe du groupe des travailleurs et du groupe des employeurs à la réunion tripartite de 2015 sur la convention, au sujet du droit de grève et des modalités et pratiques de l’action de grève au niveau national, les membres employeurs estiment qu’il n’y a pas sur ce point de base pour une discussion à la commission. La réglementation nationale est appropriée pour ces questions et, de plus, elle a été déclarée conforme par les tribunaux.

L’article 48B 1) de la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs n’accorde certaines facilités qu’aux syndicats représentant au moins un tiers des travailleurs dans l’entreprise. La commission d’experts a demandé qu’il soit modifié, mais la difficulté qui se pose avec cette disposition n’apparaît pas clairement. Il aurait donc mieux valu que la commission d’experts demande des informations sur les motivations de cet article. L’article 43 de cette loi habilite le greffier des syndicats à inspecter la comptabilité et les livres et documents d’un syndicat à «tout moment raisonnable». Les membres employeurs sont d’accord avec la commission d’experts quand elle conclut que à «tout moment raisonnable» ne convient pas et que l’inspection devrait se limiter à l’obligation de fournir des rapports périodiques.

La demande directe de la commission d’experts porte sur la réforme de la législation de l’emploi. Le BIT fournit actuellement une assistance technique à cet égard. Le gouvernement a rencontré les partenaires sociaux et il y a un consensus général sur la nécessité de revoir globalement la législation au lieu de revoir certaines dispositions de la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs, de la loi sur les conflits du travail et de la loi sur les prisons. Le gouvernement et les partenaires sociaux devraient avoir le temps nécessaire pour mener à son terme cette révision globale et pour modifier la législation compte tenu des dernières conclusions de la commission, puis communiquer des informations à ce sujet.

Les membres travailleurs ont souligné que la liberté syndicale consacrée dans la convention constitue un droit fondamental indispensable pour la réalisation de tous les autres droits. Ce droit implique, d’une part, le droit de s’associer avec d’autres travailleurs pour fonder des organisations syndicales et, d’autre part, le droit de mener des actions collectives. La commission d’experts a fait état à plusieurs reprises de violations de la convention par le Botswana, ce qui lui vaut d’être présent sur la liste des cas individuels et de devoir fournir des explications circonstanciées sur les faits qui lui sont reprochés. S’agissant tout d’abord des actes de favoritisme à l’égard de certains syndicats, cette question constitue une des violations de la convention les plus insidieuses et plus dangereuses car elle a pour conséquence de semer la dissension et la divergence au sein des organisations de travailleurs. En outre, le fait de favoriser une organisation au détriment des autres constitue une atteinte indirecte au droit de s’affilier à l’organisation de son choix.

En ce qui concerne la nécessité de modifier la législation pour permettre aux travailleurs de l’administration pénitentiaire de s’affilier à un syndicat, le gouvernement estime que les services pénitentiaires font partie des forces tenues à la discipline et, par conséquent, peuvent être exclus de la protection de la convention au même titre que la police ou les forces armées. Les membres travailleurs ont souligné à cet égard que la dérogation permise à l’article 9 pour la police et les forces armées doit être interprétée de manière restrictive, comme l’a observé la commission d’experts dans son étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales. C’est la nature des activités exercées par les fonctionnaires de l’administration pénitentiaire qui fait que, pour le gouvernement, ils relèvent de la dérogation et non le fait que l’administration pénitentiaire soit soumise à un régime de discipline. D’ailleurs, la police, les forces armées et les services pénitentiaires sont réglementés par des législations séparées.

S’agissant de la longue liste des services essentiels contenue dans le projet de loi sur les conflits du travail à laquelle s’est référée la commission d’experts, les membres travailleurs ont souligné que plusieurs services repris dans la liste ne peuvent pas être considérés comme relevant des services essentiels, c’est-à-dire ceux dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. En outre, la disposition permettant au ministre de déclarer tout autre service comme étant essentiel si son interruption porte atteinte à l’économie revêt un caractère arbitraire et n’est pas compatible avec la convention. Cette disposition est de nature à vider le droit de mener des actions collectives de toute sa substance dans la mesure où toute action d’une certaine ampleur aura inévitablement un impact sur l’économie du pays. La législation doit donc être modifiée afin de limiter la liste de services essentiels.

En ce qui concerne les seuils de représentativité exigés pour accorder certaines facilités aux syndicats, l’instauration de seuils de représentativité n’est pas en soi incompatible avec la convention. Toutefois, cette possibilité est soumise à des conditions (caractère précis et objectif des critères ou distinction opérée limitée à certains privilèges). Dans le cas d’espèce, la loi ne fixe pas un seuil minimum d’effectif pour constituer un syndicat mais pour accorder certains privilèges comme l’accès aux locaux de l’entreprise pour recruter des membres ou la représentation des membres en cas de plaintes, de sanctions disciplinaires ou de licenciement. Or ces deux éléments sont des aspects fondamentaux et élémentaires de l’action syndicale. Sans eux, il devient presque impossible pour un syndicat de recruter des membres et de s’implanter au sein d’une entreprise. Par conséquent, les travailleurs n’ont plus la possibilité de choisir librement leur organisation syndicale.

Les membres travailleurs se sont référés à une autre disposition de la législation violant la convention et devant être amendée, celle habilitant le greffier des syndicats à inspecter les livres et documents d’un syndicat «à tout moment raisonnable». Cette mesure constitue une ingérence dans les activités des organisations contraire à la convention dans la mesure où les contrôles des autorités ne peuvent être que d’ordre exceptionnel et strictement encadrés. Les organisations doivent disposer de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires.

En 2005, la commission d’experts a salué les efforts déployés par le Botswana pour assurer une meilleure application de la convention. Il est à espérer que de nouveaux progrès pourront être constatés concernant les différents points évoqués ci-dessus afin d’assurer le respect total de la liberté syndicale.

Le membre travailleur du Botswana a exprimé son soutien à la conclusion de la commission d’experts selon laquelle le personnel pénitentiaire ne fait pas partie des forces de l’ordre et ne doit donc pas être injustement privé du droit d’association et de négociation collective. Aucune décision de justice n’a indiqué que le personnel pénitentiaire appartient aux forces de l’ordre. Les récentes modifications apportées à la loi sur les conflits du travail ont considérablement élargi la définition des services essentiels. En avril 2011, les syndicats de la fonction publique ont fait grève et demandé une hausse de salaire alors que la négociation n’avait pas débouché sur un accord. En réponse, le gouvernement a introduit rapidement une législation visant à faire rentrer un certain nombre de services dans la catégorie des services essentiels, y compris les services d’enseignement et la taille et le polissage des diamants. La justice a par la suite statué que cette législation était illégale. En 2016, malgré la ferme opposition des syndicats, des amendements à la loi sur les conflits du travail ont été adoptés pour faire passer la liste des services essentiels de 10 à 16 services, dont certains ne relèvent pas de la définition des services essentiels au sens strict du terme. Ces amendements ont ouvert la porte à l’insertion de l’ensemble de l’économie dans la catégorie des services essentiels, en disposant que l’ensemble des autres services nécessaires au fonctionnement des services énumérés étaient également considérés comme essentiels. Tant les travailleurs intervenant directement dans les services considérés comme essentiels et les travailleurs occupés dans des services d’appui sont touchés, y compris des travailleurs des secteurs public, parapublic et privé. De plus, la loi telle que modifiée interdit à l’ensemble des travailleurs des services essentiels de participer à une grève, l’objectif étant d’empêcher de recourir aux grèves pour négocier. Ces dispositions n’ont pas été adoptées à la suite de décisions de justice. L’article 46 2) de la loi sur les conflits du travail telle que modifiée autorise également le ministre à déclarer comme essentiels davantage de services après consultation du Conseil consultatif du travail lorsqu’une grève dure plus de sept jours. Cela est inacceptable car la consultation du Conseil consultatif a souvent été une procédure formelle. La situation des relations professionnelles dans le pays se détériore, comme le montrent les amendements récemment proposés pour la loi sur la fonction publique, qui vont être soumis au Parlement en juillet 2017; les amendements proposés visent à priver les agents publics du droit de négociation. L’article 72 des amendements proposés dispose que le Département de la gestion du service public sera le secrétariat du Conseil de la négociation dans le secteur public (PSBC) et cela permettra au gouvernement de prendre le contrôle du conseil. En outre, l’article 74 4) des amendements proposés autorise le ministre à nommer le président et le vice-président du conseil sans consulter les syndicats ou sans leur accord. Les amendements proposés permettront d’accorder des augmentations de salaires sans l’approbation du conseil. S’ils étaient adoptés, ces amendements rendraient inutile la négociation collective dans la fonction publique. L’orateur demande à la commission de prier instamment le gouvernement de respecter ses obligations internationales.

La membre gouvernementale du Swaziland, s’exprimant au nom des Etats membres de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC), a salué les efforts du gouvernement. L’assistance technique du BIT a commencé en vue de l’application de la convention, et cette assistance devrait se poursuivre. L’orateur a encouragé un dialogue véritable et constructif de tous les partenaires intéressés en vue du plein respect de la convention, compte étant tenu de la situation socio-économique du pays. Le gouvernement devrait avoir la possibilité de continuer le réexamen à l’échelle interne de la législation nationale pertinente afin de garantir la pleine conformité avec la convention, et l’assistance technique nécessaire devrait se poursuivre.

Le membre travailleur du Zimbabwe a déclaré que la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs enfreint plusieurs lois du travail. Les articles 11 et 15 de cette loi interdisent toute activité aux syndicats non enregistrés. Néanmoins, la commission d’experts a recommandé précédemment que les activités des syndicats non enregistrés ne soient pas totalement interdites et que la possibilité devrait être donnée de pallier l’absence d’enregistrement officiel, en vertu de l’article 2 de la convention. De plus, l’article 27 de cette loi oblige les syndicats et les organisations d’employeurs à tenir une «réunion générale» avec tous les membres des organisations concernées, ce qui est difficile dans la pratique. Les syndicats doivent avoir le droit de réglementer leurs propres activités dans leurs statuts. Fixer ces conditions n’est pas conforme aux exigences de l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la convention et constitue une ingérence. La loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs donne aussi un pouvoir excessif au greffier des syndicats. Conformément à l’article 43 de la loi, le greffier peut intervenir dans les activités d’un syndicat en inspectant ses livres sans motif. Le gouvernement a le devoir de garantir la transparence mais rien ne garantit des procédures impartiales par les autorités judiciaires compétentes. Il est regrettable que ces dispositions, qui constituent une ingérence dans l’autonomie et l’indépendance financière des syndicats, n’aient pas été modifiées, malgré les recommandations répétées de la commission d’experts. Par conséquent, il faut demander instamment au gouvernement d’observer ses obligations internationales.

La membre gouvernementale du Malawi a pris note de la déclaration du gouvernement concernant les difficultés existantes de l’application dans la pratique de la convention. Elle a salué les efforts du gouvernement, en particulier sa demande d’une assistance technique du BIT en vue du réexamen de la législation du travail afin de combler certaines lacunes et de garantir le droit constitutionnel de liberté d’association. Le BIT devrait apporter l’assistance nécessaire pour que le pays respecte ses obligations. L’oratrice encourage le gouvernement à consulter véritablement les partenaires sociaux et les parties intéressées pour aligner la législation du travail sur les conventions de l’OIT.

La membre travailleuse de la Norvège, s’exprimant au nom des syndicats des pays nordiques, s’est dite déçue par le fait que la nouvelle loi sur les conflits du travail restreint les droits fondamentaux de nombreux travailleurs. Il est interdit au personnel pénitentiaire de s’affilier à des syndicats. L’article 46 de la loi sur les conflits du travail telle que modifiée établit une longue liste de services essentiels, et d’autres services peuvent y être ajoutés à la discrétion du ministre; cela affecte quelque 20 000 travailleurs et semble entraver les activités syndicales. Le Conseil consultatif tripartite du travail du Botswana ne conseille actuellement que le ministre. Au lieu d’imposer des restrictions, le gouvernement devrait élargir le dialogue social avec les partenaires sociaux sur la base de la confiance et du respect, et convenir d’une feuille de route pour la coopération. Le droit d’association pour l’ensemble des travailleurs n’est pas contraire à un consensus sur ce qui constitue des services essentiels. En conclusion, le gouvernement devrait promouvoir l’élaboration et l’utilisation de mécanismes et de lois de négociation collective tant dans le secteur privé que public, et élargir le champ d’application aux travailleurs des accords en vue d’une négociation collective effective.

Le membre gouvernemental de la France s’est référé aux problèmes identifiés par la commission d’experts concernant, d’une part, les entraves au libre exercice d’une activité syndicale, et notamment l’impossibilité pour le personnel pénitentiaire de s’affilier à une organisation syndicale, et, d’autre part, la définition très large des services essentiels qui exclut de nombreux travailleurs de l’exercice du droit de grève. La liberté syndicale et les dispositions concrètes, qui permettent le plein exercice de ce droit à travers un dialogue social effectif et équilibré ou des protections et facilités accordées aux représentants des travailleurs, sont primordiales. De même, le droit de grève constitue un élément essentiel de la liberté syndicale, et il convient de rappeler l’importance qui s’attache à son respect dans le cadre de l’application de cette convention. L’orateur a invité le gouvernement à tenir compte des demandes formulées par la commission d’experts concernant la modification de la législation sur les conflits du travail et la fonction publique afin de permettre aux travailleurs dont les fonctions ne peuvent raisonnablement pas relever des services essentiels d’exercer librement une activité syndicale.

Un observateur représentant l’Internationale de l’éducation (IE) a noté avec préoccupation l’inclusion non seulement des enseignants mais aussi du personnel d’appui dans les services essentiels en vertu de l’article 46 de la loi sur les conflits du travail, telle que modifiée. Comme l’a souligné la commission d’experts dans l’étude d’ensemble de 2012, le droit de grève ne devrait être limité que dans les services dont l’interruption compromettrait la vie, la sécurité et la santé des personnes. Or les enseignants ne relèvent pas de cette définition. Pendant une longue grève, la possibilité d’établir des services minimums en consultation avec les partenaires sociaux rend encore moins nécessaire l’inclusion de l’éducation dans la liste. La valeur essentielle que revêt le respect à l’égard des enseignants doit être reflétée dans des conditions de travail appropriées et dans des conventions collectives librement négociées, et la capacité de faire grève est fondamentale à cette fin. Les syndicats n’ont disposé que de trois jours pour adresser par écrit des suggestions au sujet des amendements proposés pour la loi sur la fonction publique, et il n’y a pas eu de consultations directes. Pourtant, les amendements ont été publiés dans le journal officiel et seront soumis au Parlement en juillet 2017.

Un observateur représentant la Fédération internationale des ouvriers du transport (ITF) a rappelé que, comme l’a clairement énoncé la commission d’experts, les services essentiels énumérés à l’article 46 de la loi sur les conflits du travail, telle que modifiée, ne constituent pas des services essentiels au sens strict du terme. D’une manière générale, les transports ne constituent pas un service essentiel. Contrairement au contrôle du trafic aérien, les activités du secteur des transports énumérées dans la loi, à savoir les services opérationnels et d’entretien des chemins de fer et le transport et la distribution de produits pétroliers, ne constituent pas des services essentiels. En outre, une classification trop large des services nécessaires pour assurer le fonctionnement de services essentiels couvrira inévitablement la majorité des activités de transport dans l’économie. L’éventuel préjudice causé à l’économie par l’interruption d’un service ne suffit pas à considérer ce service comme essentiel, et cela limiterait la négociation collective. Par exemple, la majorité des membres des syndicats du rail affiliés à l’ITF qui participent aux activités des chemins de fer de l’Etat, de l’ingénierie, de la finance et des départements des technologies de la communication relèvent de la disposition sur les services essentiels. De plus, le gouvernement n’a pas fourni de garanties compensatoires aux travailleurs privés du droit de grève. Le gouvernement n’a même pas envisagé l’introduction d’un service minimum négocié en tant qu’éventuelle alternative à une interdiction totale de la grève. Les nouvelles dispositions sur les services essentiels rendent plus difficile pour les travailleurs des transports de défendre leur emploi, leur niveau de vie et leurs conditions de travail. Faisant écho aux commentaires du membre gouvernemental de la France, l’intervenant a rappelé que le droit de grève est un droit de l’homme protégé par le droit international, et qu’il n’est pas seulement couvert par la convention mais aussi reconnu désormais en tant que droit international coutumier. Par conséquent, le gouvernement est prié instamment de donner suite aux observations de la commission d’experts, afin de rendre conforme à la convention la loi telle que modifiée sur les conflits du travail.

Le membre travailleur de l’Afrique du Sud, s’exprimant au nom du Conseil de coordination syndicale d’Afrique australe (SATUCC) et de ses affiliés de la SADC, a rappelé que la loi sur les conflits du travail et la législation y afférente, par exemple le projet de loi sur la fonction publique et la loi sur les prisons, assujettissent les travailleurs à un système du marché du travail dans lequel la syndicalisation et la négociation sont considérées comme contraires au progrès. Le Botswana illustre la tendance à restreindre les droits des travailleurs dans la course vers l’affaiblissement des normes du travail. Le Botswana est depuis quelque temps ambigu quant aux droits au travail et à la liberté d’exprimer des vues divergentes. Il y a à l’échelle régionale une tendance à saper les acquis obtenus par les travailleurs et, semble-t-il, à mettre à l’essai une législation problématique qui restreint les droits des travailleurs. Lorsque la loi sur les conflits du travail a été adoptée, elle éliminait pour l’essentiel le droit de grève et les moyens de négocier. La commission devrait demander au gouvernement de respecter les dispositions, sans équivoque et sans ambiguïté, de la convention qui portent sur le droit d’association des travailleurs. Ratifier une convention sans adapter la législation nationale va à l’encontre du droit international.

Un observateur représentant l’Internationale des services publics (ISP) a noté que le gouvernement a entamé une ample révision de la législation du travail dans le pays. Certaines dispositions du nouveau projet de loi sur la fonction publique ne sont pas pleinement conformes aux principes de l’OIT sur la liberté d’association et la négociation collective. L’article 3 2) c) du projet de loi exclut certaines catégories de travailleurs du droit de se syndiquer. Il s’agit notamment des «membres du personnel» de la Direction des services de renseignements et de sécurité. L’expression «membres du personnel» a une signification large qui pourrait exclure le personnel d’appui, par exemple les agents des services de l’entretien et du nettoyage. L’article 19 2) exclut entre autres les personnes reconnues coupables d’une infraction pénale et leur interdit d’accéder à la fonction publique. L’expression «infraction pénale» est tout aussi large et pourrait empêcher par exemple une personne condamnée pour excès de vitesse d’accéder à la fonction publique. L’article 50 interdit d’exprimer des vues politiques dans la fonction publique mais n’indique pas ce qui constitue une vue politique. Selon les principes de l’OIT, les travailleurs devraient jouir des libertés civiles et de la liberté d’expression politique. L’article 61 ne permet plus au PSBC de régler des différends ou des plaintes sous quelque forme que ce soit. Les articles 72 et 74 4) du projet de loi donnent faculté à la Direction de la gestion de la fonction publique et au ministre de nommer le secrétariat, le président et le vice-président du PSBC, respectivement. Actuellement, la Constitution du PSBC donne cette faculté au conseil lui-même. L’article 74 3) dispose que les représentants des travailleurs et de l’employeur doivent être des fonctionnaires. Cette restriction empêche les travailleurs et l’employeur d’être représentés par des négociateurs expérimentés de leur choix, et est contraire à l’article 3 de la convention. L’article 75 donne à l’employeur la faculté de modifier unilatéralement les conditions de service sans disposer d’informations du PSBC, ou même de travailleurs. Enfin, l’article 76 2) donne la possibilité à l’employeur d’accorder des avantages pendant des négociations, ce qui court-circuite le processus de négociation et peut aller à l’encontre de l’obligation de négocier de bonne foi. La révision de la législation du travail au Botswana constitue une occasion importante pour le gouvernement et les partenaires sociaux d’adopter une législation conforme aux conventions de l’OIT. Au cours de ce processus, les consultations avec les syndicats représentatifs sont de la plus haute importance pour instaurer des relations professionnelles constructives et pour maintenir la paix sociale. L’orateur demande que le gouvernement continu d’agir avec le BIT et qu’il y ait une consultation formelle avec les syndicats représentant les travailleurs de la fonction publique.

La membre gouvernementale du Zimbabwe a manifesté son soutien à la déclaration du membre gouvernemental. Des consultations sont en cours afin de d’aligner la législation sur les conventions de l’OIT. La commission devrait donner aux partenaires tripartites l’occasion de mener ces consultations véritablement. Les questions soulevées par la commission d’experts constituent une plate-forme à partir de laquelle les mandants tripartites dans le pays peuvent poursuivre leur action. Les questions relatives à la réforme de la législation du travail et au dialogue social passent par la collaboration des partenaires tripartites. L’oratrice a encouragé le BIT à fournir l’aide nécessaire pour réaliser les objectifs recherchés.

Le représentant gouvernemental a qualifié d’utiles les contributions à la discussion et indiqué que certaines des questions soulevées par les membres de la commission ne sont pas factuelles. Par exemple, tous les syndicats enregistrés ont le droit de s’organiser et aucun syndicat n’est favorisé par le gouvernement. Tous les syndicats relèvent de la législation du travail et peuvent recourir aux mécanismes établis de règlement des conflits du travail et aux tribunaux. L’orateur n’est pas d’accord avec la déclaration du membre travailleur du Botswana selon laquelle les consultations au sein du Conseil consultatif du travail sont superficielles. Le Botswana a ratifié 15 conventions de l’OIT à la suite des avis du conseil. L’orateur approuve pleinement la position des membres travailleurs au sujet de la nécessité d’un réexamen global de la législation du travail. Le gouvernement a également décidé de continuer d’agir avec les partenaires sociaux pour préciser certaines questions au cours de la réforme de la législation du travail. Il faut disposer du temps nécessaire pour que les consultations aient lieu.

Les membres travailleurs ont réaffirmé que ce cas avait toute sa place dans la liste des 24 cas individuels, qui est établie de manière consensuelle. Les violations sont clairement énoncées par la commission d’experts depuis 2001 et il est à espérer que le gouvernement mette tout en œuvre pour respecter ses obligations internationales. Pour cela, il doit notamment: i) s’abstenir de toute action ayant pour conséquence de favoriser une organisation au détriment des autres; et ii) modifier la législation en vue de permettre à tous les travailleurs de l’administration pénitentiaire de s’affilier à un syndicat et de limiter la liste des services essentiels. A cet égard, il y a lieu de rappeler que, dans leur déclaration conjointe de 2015, les membres employeurs et les membres travailleurs ont reconnu le droit de mener des actions collectives. Le fait de discuter de la notion de service essentiel permet de déterminer quelles limites peuvent être apportées à ce droit, sur la base de cette déclaration conjointe. Par ailleurs, le fait de permettre à un Etat de considérer qu’un service relève d’un service vital si son interruption porte atteinte à l’économie comporte une double conséquence: cela remet en cause le droit des travailleurs à mener des actions collectives et cela contredit l’objectif principal de l’Organisation en soumettant la réalisation de la justice sociale à un impératif d’ordre économique. A ce titre, il y a lieu de se féliciter de la déclaration du membre gouvernemental de la France selon laquelle le droit de grève constitue un élément essentiel de la liberté syndicale.

Concernant les privilèges accordés uniquement aux syndicats représentant un tiers des salariés de l’entreprise, le gouvernement doit soit revoir le seuil fixé, soit revoir les privilèges accordés à ces syndicats. Ces privilèges empêchent le développement du pluralisme syndical. Enfin, le gouvernement doit supprimer la disposition permettant au greffier des syndicats de consulter les livres et documents d’un syndicat à «tout moment raisonnable». Pour mener à bien ces réformes, les membres travailleurs ont demandé au gouvernement de se prévaloir de l’assistance technique du BIT et de mettre en place un plan de travail en collaboration avec les partenaires sociaux.

Les membres employeurs ont convenu du fait que l’établissement de la liste des cas individuels est un processus consensuel. Ils ont rappelé que la commission d’experts avait raison d’indiquer que les dispositions législatives habilitant le greffier des syndicats à inspecter la comptabilité, les livres et les documents d’un syndicat à «tout moment raisonnable» devraient se limiter à l’obligation de fournir des rapports périodiques. Il y a des désaccords sur la question des services essentiels et du droit des travailleurs de ces services d’entreprendre une action collective. Il y a aussi des désaccords quant à l’existence du droit de grève en vertu de la convention. A ce sujet, le groupe gouvernemental de la réunion tripartite de 2015 sur la convention au sujet du droit de grève et des modalités et pratiques de l’action de grève au niveau national a déclaré que la portée et les conditions du droit de grève sont réglementées à l’échelle nationale, cela s’applique aussi aux services essentiels. Notant la référence faite à l’étude d’ensemble de 2012 de la commission d’experts, les membres employeurs déclarent que c’est le contenu de cette étude d’ensemble qui a conduit à des difficultés dans le fonctionnement de la commission pendant plusieurs années.

Les membres employeurs indiquent que la fourniture d’une assistance technique devrait se poursuivre. Le réexamen global de la législation devrait également continuer, en particulier à la lumière des nombreux instruments législatifs que plusieurs membres de la commission ont mentionnés. Le gouvernement devrait alors faire ensuite rapport sur les résultats du réexamen global et sur les modifications apportées.

Conclusions

La commission a pris note des déclarations orales du représentant gouvernemental et de la discussion qui a suivi.

Prenant en compte la discussion qui a eu lieu sur ce cas, la commission a prié le gouvernement de:

- prendre des mesures appropriées pour faire en sorte que la législation sur le travail et l’emploi reconnaisse aux membres de l’administration pénitentiaire les droits garantis par la convention;

- faire en sorte que la loi sur les conflits du travail soit en totale conformité avec la convention no 87 et entamer un dialogue social, avec l’assistance technique renouvelée du BIT;

- modifier la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs, en concertation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs, afin de mettre cette législation en conformité avec la convention.

La commission a prié le gouvernement d’élaborer, avec les partenaires sociaux, un plan d’action assorti de délais afin de mettre en œuvre ces conclusions. Elle l’a prié instamment de continuer de faire appel à l’assistance technique du Bureau à cet égard et à rendre compte des progrès accomplis à la commission d’experts avant sa prochaine réunion de novembre 2017.