Observation (CEACR) - adoptée 2024, publiée 113ème session CIT (2025)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - El Salvador (Ratification: 2006)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale des travailleuses et des travailleurs d’El Salvador (CSTS) reçues le 31 août 2024, qui portent sur des questions examinées dans le présent commentaire. La commission prend note également des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) reçues le 1er septembre 2024, qui reprennent les commentaires formulés devant la Commission de l’application des normes de la Conférence («Commission de la Conférence»), en juin 2024, au sujet de l’application de la convention par El Salvador. Elle prend également note des observations conjointes de la CSTS, la Confédération nationale des travailleurs salvadoriens (CNTS), la Centrale autonome des travailleurs salvadoriens (CATS) et la Confédération unitaire des travailleurs salvadoriens (CUTS) reçues le 4 septembre 2024, qui portent, comme celles reçues de la Confédération syndicale internationale (CSI) le 17 septembre 2024, sur des questions examinées dans le présent commentaire.

Suivi des conclusions de la Commission de l ’ application des normes (Conférence internationale du Travail, 112 e  session, juin 2024)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu au sein de la Commission de la Conférence lors de la 112e session (2024) et elle observe que celle-ci: i) a pris note avec préoccupation des allégations de violations continues de la convention par le gouvernement, y compris de l’absence de progrès tangibles dans les enquêtes sur le meurtre de syndicalistes et les actes de harcèlement commis à l’endroit d’une organisation d’employeurs (Association nationale de l’entreprise privée – ANEP) qui avaient été dénoncés; et ii) s’est dite préoccupée par les allégations d’ingérence de la part des autorités dans la nomination des représentants des employeurs et des travailleurs dans les organes publics tripartites et paritaires. La Commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement, en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs indépendantes et représentatives:

• de mettre immédiatement un terme à tous les actes de violence, aux menaces, aux persécutions, à la stigmatisation, à l’intimidation ou à toute autre forme d’agression à l’égard d’individus ou d’organisations en lien avec l’exercice d’activités syndicales légitimes et d’activités des organisations d’employeurs, ainsi que d’adopter des mesures pour veiller à ce que de tels actes ne se reproduisent plus;
• de garantir de nouveau le respect de la liberté des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations de leur choix, d’organiser leur gestion et leur activité, et de formuler leur programme d’action, sans ingérence des autorités publiques;
• d’accélérer et de conclure les enquêtes en cours sur le meurtre de dirigeants syndicaux afin d’établir les faits, d’identifier les coupables et de sanctionner les auteurs;
• de fournir des informations détaillées sur le processus parlementaire suivi par le projet de réforme du Code pénal, et sur son avancée, ainsi que sur les consultations engagées avec les acteurs sociaux en lien avec cette initiative et sur les résultats obtenus;
• d’accélérer les processus d’enregistrement et d’octroi des pouvoirs aux conseils de direction afin de garantir le droit des organisations de travailleurs et d’employeurs de se constituer et d’élire librement leurs représentants;
• d’abroger l’obligation légale faite aux syndicats de demander le renouvellement de leur personnalité juridique tous les 12 mois;
• de relancer sans délai le Conseil supérieur du travail (CST) afin de garantir la pleine participation des organisations de travailleurs et d’employeurs au dialogue social et aux consultations tripartites;
• d’élaborer une feuille de route assortie de délais afin de mettre en œuvre sans délai l’ensemble des recommandations formulées par la mission tripartite de haut niveau de l’OIT de 2022 et les recommandations précédentes de la Commission de la conférence relatives à la convention; et
• d’envoyer des informations sur le passage de l’Institut salvadorien de formation professionnelle (INSAFORP) à l’Institut de capacitation et de formation (INCAF) et de garantir que cet institut est doté d’une structure tripartite.

La commission prend note des informations par lesquelles le gouvernement indique que le droit de s’associer pour défendre les intérêts d’organisations professionnelles et syndicales revêt une importance primordiale et que, dans le cadre du processus de transformation important qu’il connaît depuis 2019, il s’est engagé à garantir la sécurité, mais aussi à créer des emplois et stimuler l’investissement. Le gouvernement note qu’il a répondu de façon respectueuse aux allégations présentées par l’ANEP, qui réitère dans son discours des demandes qui n’ont pas lieu d’être dans un environnement acquis à la liberté sociale et à la liberté productive des employeurs du pays. Le gouvernement indique qu’aucun acte de harcèlement, de violence ou de discrimination n’a visé l’ANEP, et il indique à l’appui que les allégations mettant en cause le gouvernement ne correspondent pas à certains propos tenus publiquement par des représentants des organisations professionnelles affiliées à l’ANEP, qui ont dit approuver l’action du gouvernement. Le gouvernement indique également que le conseil de direction qui a été élu par l’ANEP, de manière libre et démocratique, dans le respect de ses statuts, pour la période 2022-2024, a exercé ses fonctions, au sein de l’association, mais aussi vis-à-vis de l’extérieur, dans différents environnements, sans subir d’ingérence ni de harcèlement.

Tout en prenant note de ces informations, la commission observe que la Commission de la Conférence a pris note avec préoccupation de la plainte pour actes de harcèlement visant l’ANEP, et elle rappelle en outre que le Comité de la liberté syndicale examine actuellement ces questions dans le cadre du cas no 3380. La commission observe que, lors de son dernier examen du cas, le Comité a prié instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, notamment pour donner effet aux conclusions et recommandations de la mission tripartite de haut niveau et des organes de contrôle de l’OIT, pour garantir le plein respect de l’autonomie de l’ANEP et la reconnaissance de ses représentants, ainsi que la reconnaissance de cette organisation d’employeurs en tant que partenaire social, afin de continuer à promouvoir la pleine participation de l’ANEP au dialogue social. La commission exprime le ferme espoir que le gouvernement mettra en œuvre les recommandations du Comité de la liberté syndicale (408e rapport, octobre 2024) et prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard. Tout comme la Commission de la Conférence, la commission prie instamment le gouvernement de mettre immédiatement un terme à tous les actes de violence, aux menaces, aux persécutions, à la stigmatisation, à l’intimidation ou à toute autre forme d’agression à l’égard d’individus ou d’organisations en lien avec l’exercice d’activités syndicales légitimes ou d’activités des organisations d’employeurs, ainsi que d’adopter des mesures pour veiller à ce que de tels actes ne se reproduisent plus. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à cet égard.

Droits syndicaux et libertés publiques. La commission note que, selon les informations du gouvernement, l’enquête sur l’assassinat de M. Victoriano Abel Vega, survenu en 2010, est toujours en cours. La commission observe que la CSI, la CNTS, la CSTS, la CATS et la CUTS indiquent qu’à ce jour, aucune mesure n’a été prise en vue de traduire en justice les auteurs matériels et les commanditaires. La commission fait observer que, lors de son dernier examen du cas no 2923, le Comité de la liberté syndicale a déploré l’absence d’informations relatives aux progrès concrets accomplis dans le règlement du cas plus de quatorze ans après l’assassinat, et a prié instamment, une nouvelle fois, le gouvernement et toutes les autorités compétentes de déployer d’urgence et en priorité, de manière coordonnée, tous les efforts nécessaires pour accélérer et conclure les enquêtes en cours afin que les auteurs comme les commanditaires de l’assassinat de M. Victoriano Abel Vega soient identifiés et punis dans les meilleurs délais. La commission renvoie aux recommandations formulées par le Comité dans le cadre de l’examen de ce cas (407e rapport, juin 2024). En ce qui concerne l’assassinat du dirigeant syndical M. Weder Arturo Meléndez Ramírez, le gouvernement indique que les auteurs de l’homicide ont été identifiés et que la procédure pénale en est au stade de l’instruction, la décision définitive étant encore attendue. La commission observe que, lors de son dernier examen du cas no 3395, le Comité avait indiqué qu’il voulait croire que la procédure pénale en cours permettrait dans les plus brefs délais de confirmer l’identification des auteurs matériels et des commanditaires de l’assassinat de M. Meléndez et de les sanctionner. La commission renvoie aux recommandations formulées par le Comité dans le cadre de l’examen de ce cas (408e rapport, octobre 2024). La commission rappelle qu’elle avait noté que, lors de l’examen du cas no 3395, le gouvernement avait fait état d’une «proposition de réforme du Code pénal» élaborée par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale (MTPS) en vue d’améliorer la protection de la liberté syndicale des dirigeants syndicaux et des syndicalistes. La commission avait prié le gouvernement de communiquer des informations à cet égard. La commission observe que, lors de son dernier examen du cas, le Comité avait attiré son attention sur le suivi du traitement de cette initiative. Soulignant à nouveau l’importance de disposer d’un cadre législatif permettant de sanctionner rapidement et de manière dissuasive les actes de violence antisyndicale, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur le traitement de l’initiative en question.

La commission note que la CNTS déclare qu’une menace latente pèse sur le mouvement syndical: i) mi-2022, et à la suite d’un appel anonyme adressé à la police nationale, Mme Dolores Almendares, secrétaire générale du Syndicat des employés et des travailleurs du district de Cuscatancingo (San Salvador Centro) et membre du conseil de direction de la CNTS, a été arrêtée et détenue pendant 7 mois; ii) la police nationale a arrêté fin 2018 M. José Hever Hernández Chacón, secrétaire général de la Fédération des syndicats des travailleurs indépendants et du commerce d’El Salvador, qui est resté en détention et est décédé alors qu’il était au bénéfice d’un ordre de libération non exécuté; iii) M. José Leonidas Bonilla, syndicaliste employé par la municipalité de Mejicanos, a été arrêté le 26 avril 2022, à la suite d’un appel téléphonique l’accusant d’appartenir à des associations illégales, et est décédé en détention, en septembre de la même année, alors qu’il était au bénéfice d’un ordre de libération non exécuté, signé par un juge; et iv) M. Sabino Ramos, membre du conseil de direction du Syndicat des travailleurs de la municipalité de Panchimalco et membre du conseil de direction de la Fédération des agents municipaux d’El Salvador, a été arrêté le 28 avril 2022 et est actuellement en détention. La commission exprime sa préoccupation face à la gravité de ces allégations. Rappelant que les mesures d’arrestation et de détention de dirigeants syndicaux et de syndicalistes dans l’exercice de leurs activités syndicales légitimes constituent une entrave grave à leurs droits et une violation de la liberté syndicale, et soulignant qu’il importe d’assurer les garanties d’une procédure régulière, la commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires à cet égard.

Articles 2 et 3 de la convention. Réformes législatives en cours. Depuis de nombreuses années, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réviser les dispositions constitutionnelles et législatives suivantes:

• les articles 219 et 236 de la Constitution de la République et 73 de la loi sur la fonction publique, qui excluent certaines catégories de fonctionnaires du droit syndical (membres de la profession judiciaire, agents de la fonction publique exerçant un pouvoir de décision ou occupant des postes de direction, employés dont les fonctions sont de nature hautement confidentielle, secrétaires particuliers de fonctionnaires de haut niveau, représentants diplomatiques, adjoints du ministère public, agents auxiliaires, procureurs auxiliaires, procureurs du travail et délégués);
• l’article 204 du Code du travail, qui interdit de s’affilier à plus d’un syndicat, afin que les travailleurs qui exercent plus d’une activité professionnelle dans différentes professions ou différents secteurs puissent s’affilier aux syndicats correspondants;
• les articles 211 et 212 du Code de travail (et la disposition correspondante de la loi sur la fonction publique concernant les syndicats de travailleurs de la fonction publique), qui établissent qu’il faut au moins 35 travailleurs pour pouvoir constituer une organisation de travailleurs et qu’il faut au moins 7 employeurs pour pouvoir constituer une organisation d’employeurs, de manière à ce que les minima imposés par la loi ne fassent plus obstacle à la libre constitution d’organisations d’employeurs et de travailleurs;
• l’article 219 du Code du travail, qui prévoit que, lors de l’enregistrement du syndicat, l’employeur doit certifier le statut de salarié des membres fondateurs afin de garantir que la liste des membres du syndicat en cours de formation ne sera pas communiquée à l’employeur;
• l’article 248 du Code du travail, qui exige un délai de six mois pour formuler une nouvelle demande de constitution d’un syndicat suite à un refus d’enregistrement;
• l’article 47, paragraphe 4, de la Constitution de la République, l’article 225 du Code du travail et l’article 90 de la loi sur la fonction publique, qui disposent qu’il faut être «Salvadorien de naissance» et majeur pour être membre du conseil de direction d’un syndicat et qui constituent des restrictions excessives au droit des travailleurs de choisir librement leurs représentants; la commission note à cet égard qu’aussi bien la CSI que la CNTS, la CSTS, la CATS et la CUTS indiquent que l’exigence selon laquelle il faut être salvadorien de naissance empêche les travailleurs migrants originaires du Honduras ou du Nicaragua qui sont occupés dans le secteur de la construction ou pour des tâches agricoles de devenir dirigeant syndical;
• l’article 221 de la Constitution de la République, afin que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique se limite aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’État, et aux fonctionnaires qui exercent leurs fonctions dans les services essentiels au sens strict du terme (rappelant qu’il est également possible de limiter le droit de grève par la mise en place d’un service minimum dans les services publics d’une importance fondamentale);
• l’article 529 du Code du travail, afin que, au moment de prendre la décision de recourir à la grève, seuls soient pris en compte les votes exprimés et que soit reconnu le principe de la liberté de travailler des non-grévistes et le droit des employeurs et du personnel de direction d’entrer dans les locaux de l’entreprise ou de l’établissement, même dans les cas où la grève a été décidée par la majorité absolue des travailleurs, et;
• l’article 553 f) du Code du travail, qui prévoit que la grève est déclarée illégale «lorsqu’il ressort de l’inspection que les travailleurs en grève ne représentent pas au moins 51 pour cent du personnel de l’entreprise ou de l’établissement».

En outre, rappelant que le personnel pénitentiaire doit jouir du droit syndical, le Comité de la liberté syndicale et la commission ont prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer le plein respect du droit syndical du personnel pénitentiaire (392e rapport, cas no 3321, octobre 2020).

Dans son commentaire précédent, la commission avait noté que le gouvernement indiquait que les réformes constitutionnelles et législatives mentionnées précédemment, y compris une réforme du Code du travail, étaient examinées par l’Assemblée législative. La commission prend note que le gouvernement fait état de la révision, en 2022 et 2023, de plusieurs articles du Code du travail qui ne portent pas sur des questions relatives à la convention. Le gouvernement met l’accent sur les activités du Bureau d’assistance syndicale, qui fournit un appui juridique aux syndicats, et indique que, entre 2022 et 2023, le Département national des organisations syndicales (DNOS) a octroyé la personnalité juridique à 41 nouvelles organisations syndicales, dont 3 fédérations, 18 syndicats et 20 sections syndicales.

Tout en prenant note de ces indications, la commission observe avec regret que le gouvernement ne fait pas part de l’adoption de mesures visant à modifier les nombreuses dispositions constitutionnelles et législatives susmentionnées. La commission note que la CSI, la CNTS, la CSTS, la CATS et la CUTS présentent les allégations suivantes: i) elles soulignent qu’il est crucial que les réformes demandées soient menées à bien dans les meilleurs délais; et ii) elles indiquent que la commission du travail de l’Assemblée législative a été dissoute le 1er juin 2024 et qu’à ce jour, on ne sait toujours pas laquelle des commissions qui ont été créées traitera des sujets qui relevaient de sa compétence, si bien que toute réforme que la commission qui a été dissoute avait à l’examen risque d’être abandonnée. Soulignant que la commission soulève ces questions législatives depuis de nombreuses années, la commission prie instamment et fermement le gouvernement à prendre les mesures nécessaires, après consultation tripartite, pour assurer la conformité des dispositions mentionnées avec la convention, et de fournir des informations à cet égard.

Application de la convention dans la pratique. Tout en prenant note des informations communiquées par le gouvernement au sujet du travail du Bureau des services syndicaux et du DNOS, la commission observe que la CSI, la CNTS, la CSTS, la CATS et la CUTS se disent préoccupées par plusieurs éléments relatifs à la procédure régissant l’enregistrement et l’élection des conseils de direction ainsi que l’octroi des pouvoirs. Plus précisément, les centrales syndicales indiquent ce qui suit: i) l’un des plus grands obstacles à l’exercice de la liberté syndicale est le fait qu’il faut réélire chaque année les membres de l’ensemble des conseils de direction des syndicats, des fédérations et des confédérations; ii) on observe toujours un retard discrétionnaire en ce qui concerne la délivrance des pouvoirs aux membres des conseils de direction des syndicats (ce délai étant actuellement de plus de six mois), ce qui crée un préjudice important pour les organisations (la CSTS mentionne un retard injustifié dans le cas d’organisations qui s’efforcent de conserver leur indépendance vis-à-vis des activités à caractère politique organisées par le gouvernement); et iii) le DNOS soumet à des exigences arbitraires, que ni la Constitution ni la législation ne prévoient, les syndicats qui cherchent à faire enregistrer leurs conseils de direction et à obtenir les pouvoirs pour leurs membres, par exemple en les obligeant à présenter les fiches de paie et les documents d’identité des membres de ces conseils, et les formalités nécessaires à l’enregistrement ou à la modification des conseils de direction, qui étaient gratuites auparavant, sont payantes maintenant. La commission rappelle que le Comité de la liberté syndicale a déjà été amené à examiner des allégations relatives aux conditions excessives imposées en ce qui concerne l’enregistrement des conseils de direction des syndicats à El Salvador (cas no 3136, voir 377e rapport, et cas no 3258, voir 389e rapport) et qu’il avait mentionné la nécessité de revoir les règles applicables à l’enregistrement des conseils de direction afin de garantir le droit des organisations d’élire librement leurs représentants et de veiller à la rapidité du processus. La commission renvoie aux recommandations formulées par le Comité dans ces cas. Tout comme le Comité de la liberté syndicale et la Commission de la Conférence, la commission prie instamment le gouvernement d’accélérer les processus d’enregistrement et d’octroi de pouvoirs aux conseils de direction, afin de garantir le droit des organisations de travailleurs et d’employeurs d’élire librement leurs représentants. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations statistiques sur l’état d’avancement de l’enregistrement des conseils de direction des organisations d’employeurs et de travailleurs.

Relance du CST et désignation de représentants des travailleurs et des employeurs au sein de l’INCAF. La commission note avec regret que, dans son rapport, le gouvernement ne se réfère pas aux conclusions de la Commission de la Conférence en ce qui concerne la relance de la CST et la structure tripartite de l’INCAF. La commission note à cet égard que la CSI, la CNTS, la CSTS, la CATS et la CUTS présentent les allégations suivantes: i) le CST s’est réuni pour la dernière fois le 5 mai 2022; et ii) l’INCAF, qui a été créé après la dissolution de l’INSAFORP (dont la composition était tripartite), compte en son sein uniquement des représentants gouvernementaux. Tout comme la Commission de la Conférence, la commission prie instamment le gouvernement de relancer sans délai le CST, afin de garantir la pleine participation des organisations de travailleurs et d’employeurs au dialogue social et aux consultations tripartites, et de garantir que l’INCAF est doté d’une structure tripartite.

La commission note que les organisations syndicales mentionnées précédemment font toutes état de graves restrictions, en droit et dans la pratique, ainsi que d’une absence de dialogue social véritable, ce qui empêche le développement d’un environnement syndical libre et indépendant et restreint la liberté syndicale. La commission exprime sa préoccupation à cet égard et elle prie instamment le gouvernement d’adopter dès que possible, et en consultation avec les partenaires sociaux, toutes les mesures que la Commission de la Conférence l’a prié instamment de prendre. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès accompli dans la mise en œuvre de ces mesures, et elle lui rappelle que l’assistance technique du Bureau reste à sa disposition.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2025.]