Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Panama (Ratification: 1958)

Caso individual (CAS) - Discusión: 2026, Publicación: 114ª reunión CIT (2026)

Información escrita proporcionada por el Gobierno

La República de Panamá, de conformidad con los artículos 40, 68 y 76 de la Constitución Política, reconoce y garantiza el ejercicio de la libertad sindical y la protección efectiva del derecho de sindicación de trabajadores y empleadores, como pilares fundamentales del Estado social de derecho. El Gobierno, a través del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL), orienta su actuación en estricto apego a la Constitución Política y a las normas del derecho internacional del trabajo ratificadas por el país. Así, de conformidad con el artículo 1 del Código del Trabajo, las relaciones entre el capital y el trabajo se encuentran reguladas sobre la base de los principios de justicia social, garantizando la protección estatal en beneficio de los trabajadores, promoviendo el pleno empleo y procurando condiciones que aseguren una existencia decorosa para el trabajador y una compensación equitativa al capital por su inversión.

En ese contexto, Panamá reafirma su compromiso con la promoción de la justicia social, el respeto de los derechos fundamentales en el trabajo y el fortalecimiento del diálogo social tripartito, en consonancia con los Objetivos de Desarrollo Sostenible 8 y 16 relativos al trabajo decente, el crecimiento económico e instituciones sólidas. De esta manera, la protección a la libertad sindical se encuentra consagrada en el Código del Trabajo, en los artículos 379 y subsiguientes, que incluyen garantías dirigidas a prevenir actos de injerencia, discriminación y afectaciones indebidas al ejercicio de la actividad gremial. Asimismo, conforme al artículo 334, el Estado reconoce y protege el derecho de sindicación como un medio eficaz para contribuir al desarrollo económico y social del país, al fortalecimiento de la cultura democrática y al sostenimiento de la paz social.

Para el Estado, el diálogo social constituye una política de Estado orientada a garantizar la libertad sindical, la transparencia y la resolución pacífica de controversias laborales. A través de espacios institucionalizados de concertación tripartita, el Gobierno ha promovido la participación autónoma, libre y representativa de las organizaciones sindicales y empresariales, fortaleciendo la construcción de consensos sostenibles, en plena consonancia con los estándares internacionales del trabajo.

Panamá cuenta, además, con garantías reforzadas de protección a la actividad sindical. La legislación panameña reconoce expresamente fueros sindicales que prohíben el despido, hostigamiento, persecución o cualquier forma de represalia contra trabajadores y dirigentes sindicales por razón del ejercicio de funciones gremiales. Estas garantías constituyen mecanismos concretos de tutela de la libertad sindical y aseguran el ejercicio libre, independiente y efectivo de la actividad sindical conforme a la Constitución Política, el Código del Trabajo y los convenios internacionales ratificados por la República.

Para hacer efectivos esos compromisos, el Estado ha venido impulsando políticas públicas y acciones estratégicas orientadas a la promoción del empleo digno y libremente elegido, con el objetivo de consolidar un entorno institucional que favorezca relaciones laborales equilibradas, la estabilidad en el empleo y el bienestar del sector productivo nacional, en concordancia con los principios consagrados en los instrumentos internacionales del trabajo.

De esta manera, el ejercicio del diálogo social y la negociación colectiva en Panamá se refleja en las siguientes acciones y resultados concretos, con la participación del MITRADEL.

Entre julio de 2024 y abril de 2026, se registraron 177 convenios y acuerdos colectivos, beneficiando directamente a 69 004 trabajadores y se tramitaron 120 pliegos de peticiones, sin registro de huelgas.

Entretanto, el mercado laboral mantuvo su dinamismo con un crecimiento de un 11 por ciento de contrataciones a nivel nacional, lo que representa más de 30 700 contratos adicionales, comparando el 2024 con respecto al 2025, reflejando una recuperación sostenida y condiciones favorables para el empleo formal.

El MITRADEL fortalece permanentemente los mecanismos de inspección laboral, conciliación y diálogo tripartito, para prevenir, investigar y atender denuncias relacionadas con hostigamiento, violencia y cualquier forma de vulneración contra dirigentes sindicales, garantizando seguimiento institucional y protección efectiva conforme al marco legal vigente.

De julio de 2024 a febrero de 2026, se realizaron más de 24 000 inspecciones, beneficiando a más de 600 000 trabajadores. Estas actuaciones no se limitaron a verificaciones formales, sino que incorporaron acciones preventivas y correctivas dirigidas a promover el cumplimiento normativo.

El ejercicio del diálogo social, en el contexto del fallo de inconstitucionalidad del contrato ley suscrito entre Panama Ports Company y el Estado panameño, con la intervención del Órgano Ejecutivo, la mediación del MITRADEL y el fortalecimiento de los canales de concertación social, fueron mecanismos cruciales para la preservación de la continuidad y estabilidad laboral y el respeto de los derechos de las personas trabajadoras, tras darse la sustitución patronal.

Ante el vencimiento de la concesión de Revisalud San Miguel, S.A., encargada de la gestión de residuos en uno de los distritos de la Ciudad de Panamá, la mediación de MITRADEL contribuyó a garantizar el pago de prestaciones laborales y la protección de los derechos adquiridos de los trabajadores.

En el sector bananero de la provincia de Bocas del Toro, las acciones de reactivación laboral durante el año 2025 fortalecieron la estabilidad del empleo formal, reflejando más de 1 600 contratos vigentes y 967 contratos debidamente inscritos.

El consenso histórico, alcanzado en torno al salario mínimo, constituye un acto de justicia social que reafirma el compromiso del Estado con la defensa de los derechos de los trabajadores y con la promoción de un desarrollo económico y social sostenible e inclusivo. El acuerdo alcanzado tiene un impacto directo sobre el 27 por ciento de la población asalariada del sector privado, priorizando la protección de los empleos existentes y la sostenibilidad de las empresas.

La firma de la Convención Colectiva de la Cámara Panameña de la Construcción (CAPAC) 2026-2029, que garantiza la continuidad de beneficios adquiridos e incorpora nuevos ajustes salariales y laborales, contribuyó de manera significativa al fortalecimiento de la paz social en un sector estratégico como el de la construcción.

La puesta en marcha del programa «Juan Albañil», resultado de la alianza entre el MITRADEL y la Caja de Ahorros, representa un avance histórico en materia de inclusión financiera al facilitar el acceso a créditos hipotecarios para obreros históricamente excluidos del sistema bancario, debido a la discontinuidad de los contratos de obras.

Hemos implementado programas de capacitación y sensibilización dirigida a empleadores y trabajadores, organizada por el Instituto Panameño de Estudios Laborales, a fin de fortalecer sus conocimientos en materia laboral, aclarar dudas sobre aspectos fundamentales de la relación laboral y contribuir a una adecuada comprensión y aplicación de la normativa laboral.

Esas acciones formativas constituyen un respaldo concreto al principio del tripartismo y dieron inicio a la iniciativa institucional «Diálogo que Produce», estrategia orientada a fortalecer las relaciones laborales en el sector productivo mediante procesos de capacitación conjunta dirigidos a empleadores y trabajadores. El proyecto fomenta el diálogo social, la comprensión del marco legal laboral y la resolución pacífica de conflictos.

En el ámbito de la seguridad y salud en el trabajo, desde junio de 2025 el Consejo Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo, de carácter triparto, ha desarrollado diversas actividades orientadas a fortalecer su funcionamiento institucional, consolidar la participación de los actores sociales y avanzar en la elaboración de instrumentos nacionales en esta materia, con el acompañamiento técnico de la OIT.

El Consejo avanzó en la coordinación interinstitucional y en la elaboración del Perfil Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. En este periodo se realizaron reuniones informativas y sesiones plenarias para la presentación de avances sobre la consultoría del Perfil, se fortalecieron los mecanismos de comunicación tripartita y se discutieron aspectos normativos, estadísticos y de prevención en distintos sectores productivos. El Consejo trabaja en el Perfil Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, como una herramienta técnica basada en evidencias para orientar la política pública en la materia.

En el sector educativo, se mantuvo un diálogo permanente con organizaciones magisteriales mediante mesas de trabajo para la elaboración del nuevo reglamento del Fondo de Capacitación Gremial Docente, la organización de las elecciones de los representantes docentes ante la directiva del Plan de Retiro Anticipado Autofinanciable y el análisis de iniciativas legislativas orientadas al fortalecimiento de la estabilidad laboral docente, incluyendo mecanismos para el nombramiento por concurso de docentes que han ejercido funciones en cargos temporales o interinos.

También se debe destacar la labor sostenida del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación, puesto que, durante el periodo comprendido entre abril y julio de 2025, ante la paralización de las labores registrada en algunos centros educativos por parte de algunos gremios docentes, mantuvo de forma permanente la apertura institucional, proactiva y orientada a la preservación de los canales de comunicación con las organizaciones magisteriales. En todo momento, el Ministerio de Educación sostuvo su compromiso con la concertación social, el entendimiento y la búsqueda de soluciones consensuadas, con el objetivo de garantizar la continuidad del servicio educativo y la protección del derecho a la educación de los estudiantes.

Como resultado de este esfuerzo institucional, el 11 de julio de 2025, mediante una reunión con las organizaciones magisteriales se suscribió la «Declaración de principios por la educación y por el retorno inmediato e ininterrumpido a clases», instrumento que reflejó la voluntad compartida de las partes de restablecer plenamente la normalidad académica. Este acuerdo propició la reanudación de las actividades educativas en aquellas instituciones de enseñanza donde persistía la interrupción del servicio, permitiendo la restitución del derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes en condiciones de continuidad, estabilidad y protección del interés superior del menor.

La entidad educativa continuó fortaleciendo el diálogo social mediante la realización de seis encuentros adicionales con las organizaciones magisteriales y sus dirigencias, abordando temas de interés educativo y gremial, favoreciendo la continuidad, apertura y permanencia de los mecanismos institucionales de concertación.

Las acciones expresadas reflejan el valor que el Estado panameño otorga al diálogo social, a la participación activa de las organizaciones sindicales y a la protección del derecho de asociación, en distintos sectores de la economía.

En ejercicio de la potestad reglamentaria prevista constitucionalmente, el Órgano Ejecutivo adoptó el Decreto Ejecutivo núm. 11, de 11 de noviembre de 2025, mediante el cual se desarrollan disposiciones contenidas en el Código del Trabajo, relativas a la prestación de servicios públicos esenciales. Dicho instrumento no crea restricciones nuevas ni modifica el contenido sustantivo de la legislación vigente, sino que precisa criterios de aplicación conforme a principios de proporcionalidad, razonabilidad y continuidad de servicios esenciales.

Actualmente, la legalidad de dicha norma se encuentra bajo el escrutinio de la Corte Suprema de Justicia, mediante demanda contencioso-administrativa de nulidad, evidencia de que la materia ha sido sometida al control de legalidad de naturaleza jurisdiccional previsto en el ordenamiento jurídico panameño, en estricto respeto al principio de separación de poderes.

El Estado cuenta con un marco normativo e institucional robusto, fundamentado en la Constitución, el Código del Trabajo, los tratados y convenios internacionales ratificados y la normativa complementaria aplicable, que garantiza la libertad sindical. Dicho marco permite que los trabajadores y las organizaciones sindicales ejerzan sus derechos de manera pacífica y en condiciones de protección frente a actos de violencia, con miras a la preservación del orden público, bajo los principios de proporcionalidad y del debido proceso.

El Gobierno de la República de Panamá, a través del MITRADEL, reafirma su liderazgo regional en materia de diálogo social, fortalecimiento institucional y promoción del trabajo decente. La presidencia pro tempore del Consejo de Ministras y Ministros de Trabajo de Centroamérica y República Dominicana, la futura presidencia de la Red Iberoamericana de Inspecciones de Trabajo y la presidencia de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la Organización de los Estados Americanos (OEA) para el periodo 2027-2029 constituyen un reconocimiento a la capacidad institucional del país y a su compromiso sostenido con la gobernanza laboral democrática.

Estos avances reflejan el compromiso permanente del Estado con la consolidación de relaciones laborales equilibradas, la promoción del trabajo decente, el fortalecimiento del diálogo social como herramienta esencial para la gobernabilidad democrática y la paz social, el respeto de la libertad sindical, la generación de empleo, la protección efectiva de los derechos fundamentales en el trabajo y la reafirmación de su vocación de cooperación regional.

Discusión por la Comisión

Presidenta: El segundo caso de esta mañana se refiere a la aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) por parte de Panamá. Para la discusión de este caso contamos con 34 oradores inscritos en la lista. Sobre esta base, la Mesa decidió reducir el tiempo máximo de intervención de los delegados que hablan a título individual de 5 a 3 minutos. Invito al representante gubernamental de Panamá, Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de la Misión Permanente de Panamá ante la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra, a que tome la palabra.

Representante gubernamental: Comparecemos con respeto, y con la disposición de exponer con claridad y rigor los elementos que reflejan la realidad del país, reafirmando nuestro compromiso con los principios de libertad sindical y con el diálogo social, como pilares fundamentales de la democracia y la justicia social. Agradecemos a esta Comisión la oportunidad de presentar información actualizada sobre la aplicación del Convenio. Si bien la Comisión de Expertos había previsto información complementaria para 2027, el Gobierno de Panamá aprovecha esta instancia para atender con prontitud las observaciones formuladas, aclarar los asuntos planteados y contribuir, con transparencia y espíritu constructivo, al sistema de supervisión de la OIT.

Bajo esa premisa, reafirmamos que la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación constituyen derechos fundamentales reconocidos y garantizados por la Constitución Política en sus artículos 40, 64, 68 y 76. Su ejercicio, como el de todo derecho fundamental, debe desarrollarse dentro del marco legal que garantiza la convivencia con otros derechos, la preservación de la paz social y el orden público.

En observancia de estos principios, y de las normas internacionales del trabajo ratificadas por el país, el MITRADEL orienta su actuación institucional promoviendo el pleno respeto de la libertad sindical, en armonía con la seguridad jurídica y el interés general.

De conformidad con el artículo 1 del Código del Trabajo, las relaciones entre el capital y el trabajo se encuentran reguladas sobre la base de los principios de justicia social, lo que asegura la protección estatal en beneficio de los trabajadores, en tanto que los artículos 334, 379 y siguientes, prohíben la injerencia o la discriminación, concibiendo al derecho de sindicación como un motor de desarrollo y paz social que se complementa con la existencia de fueros sindicales específicos y reforzados contra despidos, hostigamientos o represalias.

Concebimos el diálogo social tripartito como una política pública que fomenta la participación autónoma y libre de las organizaciones sindicales y empresariales, para resolver pacíficamente cualquier controversia, lo cual ha permitido consolidar un entorno de estabilidad que estimula el empleo digno y un clima productivo equilibrado, en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenibles 8 y 16, relativos al trabajo decente, el crecimiento económico y el fortalecimiento de instituciones sólidas.

Este Ministerio se distingue por el compromiso gubernamental orientado a la justicia social y al fortalecimiento de los pilares del diálogo tripartito. Impulsamos acciones estratégicas que promueven el empleo digno y libremente elegido, estamos consolidando un marco institucional donde la libertad sindical es respetada como un eje esencial para la estabilidad laboral y el bienestar del sector productivo nacional.

Muestra de ello:

• La mediación del MITRADEL, tras darse la sustitución patronal, en el contexto del fallo de inconstitucionalidad del contrato de concesión portuaria, fue crucial para la preservación de la continuidad, estabilidad laboral y el respeto de los derechos de los trabajadores.
• La mediación del MITRADEL frente al vencimiento de la concesión de la empresa encargada de la gestión de desechos en la Ciudad de Panamá, contribuyó a garantizar el pago total de prestaciones laborales y la protección de los derechos adquiridos de los trabajadores, preservando la paz social.
• El consenso histórico alcanzado en la Comisión Nacional de Salario Mínimo, de carácter tripartito, que tuvo un impacto directo sobre el 27 por ciento de la población asalariada del sector privado, priorizando la protección de los empleos existentes y la sostenibilidad de las empresas.

La efectividad de la política sociolaboral del Estado se traduce en cifras concretas que respaldan la alta representatividad del sector obrero. Frente a ello, el registro ministerial certifica, al mes de abril, la existencia de: 477 sindicatos y uniones, 55 federaciones, 5 centrales y 7 confederaciones, sumando 546 organizaciones activas, destacando entre estas 22 organizaciones del sector de la construcción de las cuales resaltamos la reciente aprobación de un nuevo sindicato. Esta realidad numérica refleja el ejercicio de la libertad sindical en Panamá y de la protección del derecho de sindicación y confirma la eficacia del marco jurídico panameño en la protección y fomento del derecho colectivo.

En este orden estadístico, los resultados concretos obtenidos entre julio de 2024 y marzo de 2026, dan cuenta que se registraron 177 convenios y acuerdos colectivos, beneficiando a más de 69 000 trabajadores, desglosados en 145 convenciones colectivas para 66 638 trabajadores. De estos, 20 se cerraron por la vía conciliatoria, 125 por la vía directa. Se registraron 32 acuerdos colectivos impactando a más de 2 300 trabajadores. Durante este mismo lapso se dio trámite a 123 pliegos de peticiones, más de 35 convenciones colectivas, y más de 40 acuerdos por presuntas violaciones de la ley laboral, así como 38 acuerdos en negociaciones diversas, logrando resolver las diferencias sin registrar una sola huelga, ni escalar los procesos a la vía judicial; al tiempo que, durante el 2025 el mercado laboral mantuvo su dinamismo, mostrando un incremento del 11 por ciento en contrataciones a nivel nacional, sumando más de 30 700 nuevos contratos en comparación con el año 2024.

En el primer trimestre de 2026 se tramitaron más de 84 000 contratos laborales, cifra que representa un incremento del 25 por ciento en comparación con el mismo periodo de 2025. Panamá alcanzó la cifra más alta de personas contratadas formalmente en la empresa privada, con 892 567 trabajadores, rompiendo un ciclo de 12 años (2012-2024) donde el crecimiento del empleo formal dependía principalmente del Estado.

Entre julio de 2024 y febrero de 2026, el Ministerio robusteció su capacidad operativa mediante la ejecución de más de 24 000 inspecciones laborales, en beneficio de más de 600 000 trabajadores, asegurando la tutela de la libertad sindical y los derechos laborales de los trabajadores; una labor protectora que se extiende al Consejo Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo, de carácter tripartito, el cual, desde junio de 2025 y con el acompañamiento técnico de la OIT, centró sus esfuerzos del segundo semestre, entre otras cosas, la aprobación del Perfil Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, como base técnica para orientar la política pública sectorial.

Esta dinámica de concertación y respeto se extiende al sector educativo a través de un diálogo permanente con las organizaciones magisteriales, lo que propició, entre otras acciones importantes durante el 2025, la suscripción de la «Declaración de Principios por la Educación y por el Retorno Inmediato e Ininterrumpido a Clases», entre el Gobierno y 20 organizaciones magisteriales, instrumento que reflejó la voluntad de las partes de restablecer la normalidad académica, frente al paro docente indefinido de ese año, reanudándose las actividades educativas y el reintegro de dirigentes gremiales.

En materia de seguridad social, se promovió y ejecutó un amplio proceso de diálogo con sectores empresariales, trabajadores, docentes y otros actores sociales, para la adopción de medidas orientadas a atender la crisis financiera y actuarial del sistema, especialmente del programa de invalidez, vejez y muerte, y mejorar la sostenibilidad de las pensiones y los servicios de salud, que dio como resultado la adopción de la Ley núm. 462 de 2025, que reformó la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social.

No obstante, las acciones y políticas emprendidas por el Gobierno en ejercicio del diálogo social presentaron desafíos en ese contexto.

El 12 de febrero de 2025, un grupo de trabajadores de la obra del nuevo Hospital del Niño bloqueó una de las principales avenidas de la capital. Ante la llegada de la Policía Nacional para restablecer el libre tránsito, los manifestantes agredieron a los policías con piedras, hierros, bloques, ladrillos y cuanto objeto contundente encontraron a su paso; ocuparon el proyecto de construcción donde continuaron los ataques contra la policía, lanzando desde los pisos más altos de la obra, objetos utilizados en ella, causando daños materiales, lesiones a transeúntes, y a la policía. Además, retuvieron a personas contra su voluntad. Por estos hechos, 83 personas fueron imputadas por un Juez de Garantías, quien les impuso la medida cautelar de reporte periódico dos veces al mes. Actualmente, el caso se encuentra en etapa de investigación formal, bajo la competencia del Órgano Judicial y con estricto respeto al debido proceso.

En línea con lo comunicado por el Estado al Comité de Libertad Sindical, ante disturbios, daños a la propiedad o afectaciones a terceros, las autoridades deben intervenir de manera proporcional para preservar el orden público, proteger la vida, honra y bienes de los habitantes, en observancia de las leyes, que amparan el derecho de reunión pacífica supeditado al respeto de los derechos ajenos. Postura que resulta coherente con el artículo 4 de la Constitución sobre el acatamiento del derecho internacional; alineándose con el artículo 20 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los artículos 13 y 15 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, instrumentos que defienden la libertad de expresión, reunión y asociación pacífica, reconociendo que su legítimo ejercicio debe coexistir con los límites legales indispensables para garantizar el bienestar general y la seguridad ciudadana.

El sistema judicial actúa bajo el respeto irrestricto a los derechos fundamentales y las garantías constitucionales y judiciales. Pretender que toda acción penal equivale a una persecución sindical, atenta contra la independencia judicial y desconoce la función constitucional del Estado de investigar posibles conductas ilícitas.

Por otro lado, la cuestión del cierre de las cuentas bancarias del Sindicato Único Nacional de Trabajadores de la Industria de la Construcción y Similares (SUNTRACS) durante la Administración gubernamental pasada ya consta ante el Comité de Libertad Sindical. Frente a este escenario, la actual Administración entabló desde sus inicios canales de comunicación directos con el sindicato. Actuando como facilitador dentro de su marco legal, el MITRADEL intervino activamente para apoyar a la organización en la apertura de una nueva cuenta bancaria en el Banco Nacional de Panamá, logrando así que reactivaran sus transacciones y recibieran sus cuotas sindicales para dar continuidad a sus operaciones.

Las entidades bancarias, públicas y privadas, operan bajo un marco regulatorio nacional e internacional ajeno a la competencia del MITRADEL. El Gobierno no tiene facultades para ordenar la apertura o cierre de cuentas bancarias, ni para definir la normativa que deben aplicar los bancos a la gestión de sus operaciones. Tales decisiones corresponden a esas entidades supervisadas por la Superintendencia de Bancos de Panamá, organismo autónomo encargado de velar por el cumplimiento de los estándares regulatorios aplicables.

Con base en datos recientes, dicha entidad tramita cuatro procesos administrativos derivados de denuncias presentadas por el SUNTRACS contra dos bancos estatales y dos privados por el cierre de sus cuentas, conforme al debido proceso y la legislación vigente.

La Superintendencia señala que no ha emitido resolución alguna que impida la reapertura de dichas cuentas y que las solicitudes de reactivación forman parte de los procesos actualmente en trámite.

Igualmente, aclara que carece de competencia para intervenir en decisiones comerciales de las entidades bancarias o establecer mecanismos de control judicial sobre fondos sindicales. La apertura, mantenimiento o cierre de productos financieros se rige por la libertad contractual y el cumplimiento de las normas de debida diligencia, gestión de riesgos y prevención del blanqueo de capitales, aplicables a todos los clientes. Su función se limita a supervisar que las entidades bancarias actúen conforme al marco regulatorio vigente.

Mientras se resuelven los procesos administrativos, el MITRADEL, con el propósito de brindar una alternativa en apoyo al sindicato, emitió la Resolución DM-063-2025 «que aprueba el procedimiento de consignación y entrega de la cuota sindical en la caja de conciliación del MITRADEL», que reglamenta la Resolución 67 de 2015, según la cual la Caja de Conciliación del Ministerio puede «recibir y entregar cheques y/o el dinero consignado por empresas o persona natural en concepto de prestaciones laborales, costas de abogado, cuotas sindicales y otros».

En el caso de que una empresa no pueda pagar la cuota según lo pactado en la Convención Colectiva, puede consignarla en el Ministerio mediante cheque certificado y sustento documental, quedando los fondos a disposición inmediata de la persona autorizada por el sindicato.

La mencionada Resolución fue demandada mediante un amparo de garantías constitucionales, cuyo fallo emitido por la Corte Suprema de Justicia en julio de 2025, indicó que en el caso bajo estudio, lo que se demanda no se trata de actuaciones con algún potencial lesivo para los derechos fundamentales invocados en el libelo de demanda; razón por la cual, esa instancia jurisdiccional concluyó que no existe orden o acto cierto contra el amparista, del cual se advierta vulneración a las garantías fundamentales y tampoco contiene aspectos de lesividad que requieran una reparación inmediata o un pronunciamiento de fondo por parte de esa Corporación de Justicia.

Por lo anterior, negamos categóricamente cualquier señalamiento sobre asfixia económica generada por la opción concedida por el Ministerio al permitir la consignación de las cuotas sindicales, en el evento que a la parte empleadora le sea imposible entregarla directamente a la organización social.

Lo expuesto pone de manifiesto que el Gobierno ha mantenido una postura de estricto respeto a la libertad sindical y a la autonomía de sus organizaciones, lo que ha dejado en evidencia que el verdadero motor de las mesas de diálogo no es la imposición estatal, sino la voluntad de consenso de los propios sectores. Esa falta de consenso provocó la inactividad de espacios de concertación debido a dinámicas ajenas al control público y que anteceden a la presente Administración, como las mesas tripartitas y el Consejo Superior del Trabajo.

El conflicto intersindical histórico entre el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) y la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) —donde la ausencia de uno condicionaba la participación del otro— impidió el funcionamiento efectivo de las mesas tripartitas, cuya última reunión formal fue en febrero de 2020, en la que quedó pendiente la actualización de información a cargo del sector sindical. El país no puede quedar estancado por la inactividad de estas comisiones, especialmente cuando el Gobierno mantiene las puertas abiertas al diálogo.

En cuanto al proyecto de ley del Consejo Superior del Trabajo, se presentó ante la Asamblea Nacional, fue aprobado en primer debate y posteriormente fue rechazado y enviado a subcomisión para realizar consultas y estudios entre los interlocutores sociales; pero diputados y representantes sindicales expresaron que era importante analizar la propuesta detallada, coincidiendo en la necesidad de abrir un espacio más amplio de consultas.

El liderazgo de la República de Panamá en las temáticas expuestas es reconocido a nivel en estrategias regionales como:

• la presidencia pro tempore del Consejo de Ministras y Ministros de Trabajo de Centroamérica y la República Dominicana;
• la futura dirección de la Red Iberoamericana de Inspecciones de Trabajo, y
• la futura presidencia de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA.

Estos hitos confirman que Panamá se mantiene como un referente internacional en la construcción de relaciones laborales armoniosas y reafirman el compromiso del Estado con el tripartismo, el trabajo decente y los derechos fundamentales.

El país ratifica que la libertad sindical y la dignidad de la fuerza laboral no son aspiraciones, sino garantías consolidadas bajo un marco constitucional que respeta la ley, promueve el diálogo y garantiza la paz social.

El compromiso del Gobierno de la República de Panamá es con toda la nación, orientado a garantizar el desarrollo humano de toda la población, el respeto al orden jurídico nacional y la mejora de la calidad de vida de los panameños y extranjeros que habitan el país.

Confiamos en que los mecanismos de supervisión de la OIT se enfoquen en hechos y evidencias. Es indispensable que su atención se centre en las necesidades de la totalidad de sus miembros. Solo así, bajo condiciones de equilibrio e imparcialidad, se garantizará su legitimidad, objetividad y credibilidad.

Miembros trabajadores: Agradecemos el informe del Gobierno de Panamá.

Tomamos como base objetiva el último Informe de la Comisión de Expertos. No venimos solamente con el fin de enumerar incumplimientos y violaciones al Convenio, sino que venimos impulsados por la búsqueda de soluciones y por la convicción de que la comunidad internacional, de forma coordinada y tripartita, debe colaborar para garantizar la vigencia real de las normas internacionales del trabajo y los derechos fundamentales en cada rincón del mundo para todas las trabajadoras y todos los trabajadores de un país con los que se concuerde y con los que se disienta. Por ello, los derechos fundamentales del trabajo y la justicia social, deben abarcar a todos los trabajadores y las trabajadoras de Panamá y eso solo es posible desde el diálogo social real.

Para dimensionar la necesidad de restablecer puentes institucionales, es imperativo resumir los ejes críticos que surgen del Informe de la Comisión de Expertos.

El movimiento sindical independiente se enfrenta a un esquema de ahogo económico diseñado para forzar su extinción o su desaparición vulnerando en forma fragante el artículo 3 del Convenio.

Bajo directrices políticas explícitas, el sistema financiero público y privado ha ejecutado un bloqueo, cierre y congelamiento sistemático de cuentas bancarias que pertenecen a organizaciones representativas del sector industrial confiscando sus recursos constituidos por el aporte voluntario de los afiliados. Esta asfixia económica se complementa con un esquema de guerra jurídica.

El Ministerio Público ha ordenado allanamientos hostiles en las residencias particulares de las máximas autoridades de algunas centrales independientes violando la intimidad de sus hogares bajo el pretexto de supuestas denuncias anónimas de «personas humanas» y acusaciones penales con las lógicas consecuencias personales e institucionales para las estructuras gremiales.

En este debate se expresará la realidad que viven hoy estos líderes sindicales del país víctimas de una práctica que no garantiza el ejercicio de la libertad sindical para algunas conducciones sindicales democráticas.

Los informes indican que algunos de los principales referentes del movimiento sindical se encuentran hoy, o han estado antes, afectados con el confinamiento en pabellones de máxima seguridad junto a criminales comunes; el arresto domiciliario bajo un estricto monitoreo con grilletes electrónicos; el exilio político forzado, y la negativa a otorgar el correspondiente salvoconducto, que es una práctica habitual en estos casos.

Recuerda el Informe de la Comisión de Expertos que el ejercicio pacífico de los derechos sindicales no deberá dar lugar a detenciones o encarcelamiento y que la intervención de la fuerza pública debe guardar relación con la amenaza al orden público que se trata de controlar. El Informe de la Comisión de Expertos detalla el direccionamiento estatal contra sectores claves de la producción y el empleo. En el sector educativo, tras la realización de protestas pacíficas y acciones de defensa colectiva, las autoridades recurrieron a invocar figuras administrativas, como «abandono de puesto», para separar de sus cargos y despojar de sus salarios de forma masiva a casi 300 docentes sin sustanciación legal previa y violando algunas garantías del debido proceso.

En relación al sector bananero el Índice Global de los Derechos sindicales y humanos de la Confederación Sindical Internacional (CSI), documentó cómo la declaración de un estado de emergencia frente a una acción de defensa colectiva, derivó en una violenta represión policial que incluyó detenciones injustificadas y, como consecuencia, la empleadora procedió a despedir masivamente a más de 6 000 trabajadores, quedando enjuiciado y encarcelado el secretario general de la organización local por su rol en el conflicto.

En su Informe, la Comisión de Expertos lamenta la ausencia de progreso en la reactivación de las comisiones tripartitas y reitera la importancia que el funcionamiento pueda seguir teniendo en la aplicación del Convenio, especialmente en el actual contexto de las relaciones colectivas de trabajo del país.

La Comisión insta a que el Gobierno en consulta con los interlocutores sociales, empleadores y trabajadores y con el apoyo técnico de la Oficina, adopte las medidas para reactivar su funcionamiento en un futuro cercano, procurando una solución al tema de la representación de las distintas organizaciones sindicales.

El Informe da cuenta de cómo el Gobierno ha desvirtuado los ámbitos institucionales de concertación.

Por ello, el tripartismo debe ser real y efectivo y debe ejercerse procurando, como dice la Comisión de Expertos, una pronta solución al tema de la representación de las distintas organizaciones sindicales.

Tenemos una situación que ocurrió en las negociaciones de la Comisión Nacional de Salario Mínimo, donde se decide suspender formalmente la sesión plenaria y se la reactiva minutos después en otra sala a puertas cerradas, dejando afuera una de las centrales cuando se trataba un tema esencial que fue un ajuste salarial.

Este esquema de exclusión se puede repetir, y vemos que se repite, en mesas técnicas estratégicas de la producción, violando las reglas de representatividad que exige la legislación nacional.

Es muy importante recordar que, luego del 2012, hubo misiones de esta casa para el establecimiento de dos comisiones de diálogo en Panamá. Estoy hablando del 2012; una sobre quejas y otras sobre temas legislativos.

El rol de la OIT, en conjunto con los actores sociales, evidenció en ese momento un verdadero avance en el cumplimiento del Convenio.

Estos antecedentes son relevantes hoy, en este debate, porque Panamá conoció y tomó la decisión política de recorrer un camino marcado por esta Comisión, y nuestro Grupo espera que pueda hacerlo nuevamente con la asistencia de la OIT.

Insistimos en que se trata de un diálogo social auténtico, democrático y transparente, pero, para que ese diálogo social fructifique, Panamá necesita tender puentes internos y externos.

No quiero terminar sin manifestar una preocupación del Grupo de los Trabajadores respecto de la exclusión de algunas organizaciones sindicales independientes y mayoritarias de la acreditación formal que ha hecho Panamá, motivo por el cual se ha presentado una impugnación de poderes ante los órganos competentes de esta Conferencia y, si bien sabemos que es una herramienta que da la OIT y es un mecanismo que podemos usar, la finalidad es que las delegaciones sean inclusivas. Ese es el deseo de este Grupo, que sean inclusivas de las representaciones sindicales.

Instamos al Gobierno de Panamá a cumplimentar lo requerido en el Informe de la Comisión de Expertos. Queremos ser firmes en esto; todas nuestras intervenciones de este Grupo tienen un común denominador, la convocatoria al diálogo. Por eso el Grupo de los Trabajadores le pide a esta Comisión, conclusiones firmes claras y con plazos estrictos de cumplimiento.

Miembros empleadores: Los miembros empleadores tomamos nota de la información presentada por el Gobierno de Panamá con respecto a la aplicación del Convenio, uno de los convenios fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo ratificado por Panamá en el año 1958. Nos encontramos ante un caso que ha sido objeto de seguimiento por los órganos de control de la OIT ya durante varias décadas. La Comisión ha examinado ya este caso desde 1989 en nueve oportunidades. Por su parte, desde el año 2000, la Comisión de Expertos ha formulado 15 observaciones, las más recientes en los años 2018, 2022 y 2025. Este prolongado seguimiento demuestra que persisten desafíos importantes para asegurar la plena aplicación del Convenio.

Los miembros empleadores reiteran su firme convicción de que el Convenio trasciende su condición de pilar normativo de la OIT; constituye la piedra angular que garantiza la existencia de organizaciones de empleadores y de trabajadores fuertes, independientes y representativas, las cuales son la condición insustituible para un diálogo social genuino y efectivo, como lo han mencionado los trabajadores.

Deseamos hacer referencia en primer lugar a las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos respecto de diversas alegaciones relacionadas con la situación del SUNTRACS. Tomamos nota de que las observaciones formuladas por organizaciones sindicales nacionales e internacionales aluden a denuncias relativas a presuntas restricciones al ejercicio de la actividad sindical, detenciones de dirigentes sindicales, criminalización de actividades sindicales y medidas que habrían afectado el funcionamiento financiero de dicha organización.

También tomamos nota de que estas cuestiones están siendo examinadas como ya se ha mencionado por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 3456 y, por lo tanto, no abundaremos más en estos aspectos.

Tomamos nota por otro lado de que la Comisión de Expertos ha solicitado información adicional respecto de observaciones que denuncian la existencia de una política de persecución y criminalización del sindicalismo en Panamá y que ha recordado «que el ejercicio pacífico de los derechos sindicales no debe dar lugar a detenciones o encarcelamiento». Al respecto, el Grupo de los Empleadores confía en que las actuaciones de las autoridades públicas se conduzcan con pleno respeto, como lo ha ofrecido el representante gubernamental, a los principios de libertad sindical, al debido proceso, al Estado de derecho, que incluye el reconocimiento de los derechos del resto de los ciudadanos, y a las garantías fundamentales reconocidas por el Convenio, en plena colaboración con los mecanismos de control de la OIT, proporcionando toda la información necesaria, y le pedimos al Gobierno que sea muy puntual en la información que nos vaya a brindar, para el adecuado examen de estas cuestiones.

Un segundo aspecto que merece especial atención es el relativo al diálogo social tripartito. Nos hacemos eco de que la Comisión de Expertos ha destacado durante varios años la importancia de las llamadas «comisión de adecuación» y de la «comisión de tratamiento rápido de quejas sobre libertad sindical y negociación colectiva», creadas en el marco del acuerdo tripartito de Panamá de 2012 y con el apoyo técnico de la OIT.

Estas instancias fueron concebidas precisamente como mecanismos destinados a facilitar la aplicación de este Convenio y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y a fortalecer el tratamiento institucional de las controversias colectivas. Parece que dichas instancias no han podido retomar plenamente sus funciones desde el año 2020, debido a desacuerdos relacionados con cuestiones de representación sindical.

Los miembros empleadores consideran que la reactivación de estos mecanismos puede contribuir significativamente a fortalecer la confianza entre los actores sociales y a mejorar el clima de relaciones laborales en el país.

En la misma línea, compartimos la preocupación expresada por la Comisión de Expertos respecto de la falta de avances concretos en la creación del Consejo Superior del Trabajo. Recordamos que la creación de este órgano forma parte de los compromisos asumidos en el marco del memorando de entendimiento suscrito en 2016, que ha sido considerado durante años por los órganos de control como un instrumento clave para institucionalizar el diálogo social tripartito.

Desde el sector empleador, podemos reconocer de manera objetiva los esfuerzos realizados por el Gobierno, al haber presentado un proyecto de ley para la creación del Consejo el 31 de enero de 2024, el cual lamentablemente fue rechazado por la Asamblea Nacional, ahora entendemos que fue aplazado, según nos ha explicado el Gobierno, y derivado a otra instancia parlamentaria para un estudio más amplio. Ante esta situación, debemos destacar que parece que el diálogo social en el país no se encuentra en un vacío absoluto, afortunadamente. Observamos que existen y funcionan otros foros de diálogo, como la Fundación del Trabajo (FUNTRAB), la cual está integrada legítimamente por organizaciones empresariales y sindicales. Consideramos que la FUNTRAB debe ser aprovechada como un espacio transitorio válido para el diálogo social. Al mismo tiempo, alentamos firmemente al Gobierno a redoblar esfuerzos, en consulta con los interlocutores sociales, para superar los obstáculos existentes y avanzar en la consolidación definitiva del Consejo Superior del Trabajo.

En materia legislativa, observamos que varias de las cuestiones señaladas por la Comisión de Expertos continúan pendientes. Tomamos nota de la creación de la Secretaría Presidencial para la Reorganización del Estado y Asuntos Constitucionales y de las expectativas expresadas por el Gobierno respecto de eventuales procesos de reforma.

Los miembros empleadores consideran que las reformas legislativas necesarias deben desarrollarse dentro de un proceso genuinamente tripartito, con la participación efectiva de las organizaciones representativas de empleadores y trabajadores y con el acompañamiento técnico de la OIT, cuando ello resulte necesario. Reiteramos, que las reformas sostenibles son aquellas que se construyen mediante el diálogo, la consulta y el consenso social.

En relación con las cuestiones legislativas que se mencionan en el Informe, considerando parte de sus contenidos, adicionalmente queremos señalar que:

Los empleadores toman nota del reciente dictamen consultivo de la Corte Internacional de Justicia sobre la interpretación del derecho de huelga en el marco del Convenio. El Grupo de los Empleadores acoge con respeto este dictamen consultivo, que no implica ninguna determinación sobre el contenido preciso, el alcance o las condiciones para el ejercicio de dicho derecho. En la próxima sesión de noviembre, el Consejo de Administración tendrá la oportunidad de examinar detenidamente la opinión y las medidas de seguimiento, respetando plenamente las diferentes perspectivas y la diversidad de los sistemas jurídicos y de relaciones laborales nacionales. En vista de ello, el Grupo de los Empleadores no abordará los comentarios de la Comisión de Expertos sobre los aspectos del derecho de huelga al tratar este caso.

En relación con la aplicación en la práctica del Convenio, la Comisión de Expertos ha expresado preocupación por los plazos excesivos observados en determinados procedimientos administrativos para el otorgamiento de personerías jurídicas a organizaciones sindicales; no obstante, también observamos algunos avances. Al respecto, recordamos que el reconocimiento oportuno de la personalidad jurídica constituye un elemento importante para el ejercicio efectivo de la libertad sindical. Por ello, alentamos al Gobierno para que adopte medidas destinadas a agilizar estos procedimientos, garantizar su transparencia y proporcionar información detallada sobre el número de solicitudes recibidas, aprobadas y rechazadas.

La seguridad jurídica, la transparencia administrativa y la previsibilidad institucional constituyen elementos esenciales para fortalecer la confianza en las instituciones laborales.

Tomamos nota con el mismo interés de las observaciones formuladas respecto de las garantías compensatorias aplicables en el canal de Panamá.

Al concluir esta intervención inicial, los miembros empleadores consideran que este caso pone de relieve tres desafíos principales: i) la necesidad de fortalecer y revitalizar las instituciones del diálogo social tripartito, incluyendo la reactivación de las comisiones tripartitas y el avance de la creación del Consejo Superior del Trabajo, que es muy importante; ii) la necesidad de avanzar en la adecuación de la legislación nacional, y iii) la necesidad de garantizar una aplicación práctica del Convenio que permita el ejercicio pleno y efectivo de los derechos reconocidos por la libertad sindical. Por ello, alentamos al Gobierno de Panamá a continuar colaborando estrechamente con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores, y con la Oficina de la Organización Internacional del Trabajo. Solicitamos igualmente que proporcione información completa y actualizada sobre las medidas adoptadas para responder a las observaciones de la Comisión de Expertos. Es muy importante que el Gobierno nos dé más información detallada al respecto para poder analizar en profundidad este asunto bajo los elementos que nos han sido proporcionados el día de hoy. Confiamos en que, mediante el diálogo social, el respeto institucional, la cooperación tripartita y el compromiso con los principios fundamentales de la OIT, Panamá pueda avanzar de manera efectiva en la plena aplicación del Convenio.

Miembro trabajador, Panamá: Hablo en representación del CONATO, creado en 1973, organización con más 53 años de existencia, siendo este el organismo sindical más representativo del país, conformado por nueve centrales y diez federaciones sindicales. Queremos señalar que la libertad sindical y el diálogo social sí existen en Panamá, y continúan siendo pilares fundamentales para la estabilidad laboral y el desarrollo democrático de nuestro país.

Una muestra concreta de ello es el registro de más de 100 convenciones colectivas, negociadas en los últimos años, como resultado de procesos de negociación entre trabajadores y empleadores. Detrás de cada una de estas convenciones existe un conflicto laboral que encontró solución mediante el diálogo, el respeto mutuo y la voluntad de alcanzar acuerdos. En otras palabras, son más de 100 ejemplos de que la negociación colectiva es el camino correcto para garantizar la paz social y evitar confrontaciones innecesarias. Estas convenciones colectivas han sido negociadas por más de 100 organizaciones sindicales que han ejercido legítimamente su derecho de representación en defensa de los intereses de sus afiliados. Gracias a este esfuerzo, más de 100 000 trabajadores panameños han sido beneficiados con mejores condiciones laborales, económicas y sociales. Estos resultados demuestran que cuando se respeta la libertad sindical y se fortalece el diálogo social, es posible construir consensos para mejorar las relaciones laborales, generando esto un clima de confianza entre trabajadores, empleadores y Gobierno.

Como movimiento sindical, reconocemos que aún existen desafíos importantes que debemos enfrentar. Sin embargo, también debemos destacar los avances alcanzados y continuar promoviendo espacios de diálogo que permitan encontrar soluciones sostenibles a la posible dificultad que hay en el mundo del trabajo.

La experiencia panameña nos enseña que la libertad sindical y el derecho de sindicalización no debe verse como un obstáculo para el desarrollo, sino como una herramienta progresista de justicia social y estabilidad económica. Donde existe el diálogo, existe la posibilidad de construir acuerdos, y donde existe acuerdo se fortalece la democracia y la paz laboral. Por ello, hacemos un llamado a seguir fortaleciendo la libertad sindical, el respeto a los derechos fundamentales para los trabajadores y los mecanismos de diálogo social, como instrumentos esenciales para alcanzar sociedades más justas, inclusivas y equitativas.

Viva la libertad sindical, viva el diálogo social, y viva la solidaridad de los trabajadores y las trabajadoras del mundo.

Miembro empleador, Panamá: En la República de Panamá impera un Estado de derecho en el que todos estamos sometidos a la Constitución y la ley, lo que es fundamental para el ejercicio de las garantías y, en especial, la libertad sindical y el derecho de sindicación. Conforme al artículo 17 de la Constitución, las autoridades de la República están instituidas para proteger la vida, honra y bienes de los nacionales y extranjeros. Ello implica la obligación de proteger a todos, sindicalizados y no sindicalizados. Del mismo modo, la Constitución establece en el artículo 19 que no habrá fueros ni privilegios, o sea que todos estamos sometidos por igual a la Constitución y la ley.

En la República de Panamá tiene plena vigencia el principio constitucional de separación de poderes, que garantiza que el poder público se ejerce por medio de los órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los cuales actúan de manera limitada y separada. Esto implica que cada órgano del Estado tiene sus funciones específicas y ninguno puede intervenir en las funciones del otro. Este principio es fundamental para la seguridad jurídica y el ejercicio de las garantías ciudadanas, incluido la libertad sindical y el derecho de sindicación.

Además, entre las garantías constitucionales tenemos:

• La garantía del debido proceso, artículo 32, según la cual nadie puede ser juzgado sino por autoridad competente conforme a los trámites legales.
• El artículo 21, en el que se establece que nadie puede ser privado de su libertad, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente, y que nadie puede ser detenido más de 24 horas sin ser puesto a órdenes de una autoridad competente (Juez de Garantía).
• Y, conforme al artículo 23, todo individuo detenido fuera de los casos y la forma que prescribe la Constitución y la ley tiene el derecho y la garantía de ser puesto en libertad a petición suya o de cualquier otra persona, mediante la acción de habeas corpus, que inclusive puede ser preventiva y con un procedimiento sumarísimo.

Todos estos principios y garantías constitucionales se cumplen en la República de Panamá de manera efectiva. La judicialización de algunos dirigentes sindicales tuvo como génesis la denuncia penal interpuesta por parte de trabajadores miembros del mismo sindicato, presentada el 7 de noviembre del 2023, por delitos comunes y contra el orden económico. Del mismo modo se dieron investigaciones por delitos financieros, de blanqueo de capitales y de enriquecimiento injustificado, por lo cual se dio una orden de detención en contra de algunos dirigentes.

Con la seriedad que me caracteriza, no puedo asegurar la culpabilidad ni la inocencia de nadie ya que esto corresponde, en derecho, al Órgano Judicial. Sin embargo, sí puedo asegurar que todos estamos sometidos a la Constitución y a la ley, y en todos los procesos se garantiza la presunción de inocencia y el ejercicio del derecho de defensa.

Los imputados en los casos mencionados han ejercido su derecho a la defensa y se les han aplicado todas las garantías del debido proceso al punto que, en algunos casos, las pruebas que reposan en la carpetilla se han modificado: algunas medidas cautelares de detención preventiva en centros carcelarios por arresto domiciliario y, posteriormente, por reporte periódico a la autoridad competente.

Por otro lado, la República de Panamá cuenta con un Centro Bancario Internacional, sujeto a regulaciones nacionales e internacionales con normas estrictas de cumplimiento, aplicables a todos, por lo que el cierre de cuentas bancarias del sindicato se debió a las políticas de prevención de riesgo de los bancos, y, a las investigaciones penales. Por lo que el cierre de las cuentas de un sindicato no se trata de una violación al principio de libertad sindical, sino a un tema estrictamente jurídico. Resaltamos que no se trata, en este caso, de violación al Convenio, se trata de la aplicación de la Constitución y la ley en un Estado de derecho, donde imperan la separación de poderes, la igualdad ante la ley y el debido proceso, porque la libertad sindical no implica impunidad.

Quiero referirme, brevemente, al tema de la comisión tripartita de 2012, ya que esta comisión tripartita dejó de ser efectiva por el hecho de que se dio un conflicto intersindical entre el CONATO y la CONUSI. Los empleadores asistíamos puntualmente a esta comisión y puedo asegurar, porque yo representaba al Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP), que íbamos a las reuniones y no se daban las reuniones porque uno de los representantes de los trabajadores no asistía. Sin embargo, ha habido otros escenarios de diálogo. Durante la pandemia se creó una serie de escenarios de diálogo que dieron fruto y que redactaron normas que permitieron que el país siguiera funcionando.

Panamá es un país respetuoso del diálogo social. Panamá es un país donde se garantizan las libertades sindicales.

En el tema del salario mínimo, me tocó ser parte de esa comisión, y trabajamos correctamente, se alcanzó un acuerdo y eso es importante. Los contratos intersindicales fueron los que dieron al traste con el tema de la comisión tripartita. Sin embargo, nosotros sabemos que definitivamente hay que reformularla y ponerla a funcionar para que sea completamente correcta.

El diálogo social definitivamente se dio en pandemia, se dio en salario mínimo, se dio en muchos otros escenarios, y el Consejo Superior del Trabajo también sufrió del mismo mal, que fue el desacuerdo entre las centrales sindicales, pero el país siempre ha estado dispuesto y siempre ha sido históricamente un modelo de diálogo social.

Miembro gubernamental, Chipre: Intervengo en nombre de la Unión Europea y sus Estados miembros. Suscriben esta declaración Albania, Macedonia del Norte, Montenegro, la República de Moldova y Ucrania, países candidatos, así como Noruega, país miembro de la Asociación Europea de Libre Comercio y miembro del Espacio Económico Europeo.

La Union Europea y sus Estados miembros están comprometidos con el respeto, la protección y el cumplimiento de los derechos humanos, incluidos los derechos laborales. Promovemos la ratificación universal y la aplicación efectiva de los convenios fundamentales de la OIT y apoyamos el sistema de control de la OIT en su papel crucial de promover y supervisar la aplicación de las normas ratificadas.

Recordamos que Panamá ha ratificado el Convenio núm. 87. Expresamos nuestra profunda preocupación por la última observación de la Comisión de Expertos relativa a la aplicación de este convenio fundamental.

Tomamos nota de las quejas a las que se refiere la Comisión de Expertos en lo que respecta a graves violaciones de los derechos de SUNTRACS y sus dirigentes. Observamos asimismo que el Comité de Libertad Sindical está examinando estas cuestiones. Además, tomamos nota con preocupación de las denuncias de persecución y criminalización del sindicalismo en Panamá, incluidas las informaciones según las cuales las protestas celebradas entre abril y julio de 2025 se reprimieron con un uso excesivo de la fuerza y detenciones arbitrarias.

Recordamos, en consonancia con lo expuesto por la Comisión de Expertos, que el ejercicio pacífico de los derechos sindicales no debe dar lugar a detenciones o encarcelamiento y que la intervención de la fuerza pública debe guardar relación con la amenaza al orden público que se trate de controlar. Lamentamos la falta de avances en cuanto a la reactivación de las comisiones tripartitas establecidas en virtud del acuerdo tripartito de Panamá de 2012. Instamos al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales y con el apoyo técnico de la OIT, adopte las medidas necesarias para reactivar estas comisiones en un futuro próximo y busque una solución rápida en lo que respecta a la representatividad de las organizaciones sindicales afectadas.

Asimismo, tomamos nota de la falta de progreso en la creación del Consejo Superior del Trabajo. Pedimos al Gobierno que refuerce e institucionalice el diálogo social tripartito y que adopte medidas, en consulta con los interlocutores sociales, para superar los obstáculos que surjan en la aprobación del proyecto de ley pertinente.

Tomamos nota de la información adicional presentada por escrito por el Gobierno, incluidas las referencias a los convenios colectivos registrados, las inspecciones del trabajo realizadas, el diálogo con las organizaciones de docentes y el Decreto Ejecutivo núm. 11, de 11 de noviembre de 2025, sobre los servicios públicos esenciales.

Alentamos al Gobierno a que vele por que estas medidas respondan eficazmente a las preocupaciones planteadas por la Comisión de Expertos y se apliquen en plena consonancia con el Convenio.

Nos preocupa que varias disposiciones legislativas sigan planteando problemas de conformidad con el Convenio. Entre ellas, figuran las restricciones a la constitución de organizaciones de trabajadores en las instituciones públicas, los requisitos excesivos de afiliación para la creación de organizaciones de empleadores y de trabajadores, y la denegación a determinadas categorías de funcionarios públicos del derecho de constituir sindicatos.

Observamos además las preocupaciones de la Comisión de Expertos en relación con las restricciones al derecho de las organizaciones de elegir libremente a sus representantes, en particular el requisito de tener nacionalidad panameña para ser miembro de la junta directiva de un sindicato, así como las disposiciones que interfieren en las actividades de las organizaciones de trabajadores y de empleadores.

Lamentamos que sigan sin resolverse las restricciones de larga data al derecho de huelga, entre ellas la prohibición de que las federaciones y confederaciones convoquen huelgas; las restricciones a las huelgas relacionadas con las políticas económicas y sociales del Gobierno; la intervención policial automática en las huelgas; el arbitraje obligatorio en determinados conflictos del sector del transporte y los requisitos excesivos de servicios mínimos en dicho sector.

Instamos al Gobierno de Panamá a que adopte medidas concretas e inmediatas, tras celebrar consultas genuinas con los interlocutores sociales, para que la legislación y la práctica se ajusten plenamente al Convenio.

Pedimos al Gobierno que coopere plenamente con los órganos de control de la OIT, proporcione información detallada sobre todas las medidas adoptadas y recurra a la asistencia técnica de la Oficina.

La Unión Europea y sus Estados miembros seguirán de cerca la situación y mantienen su compromiso de apoyar la aplicación efectiva de las normas fundamentales del trabajo.

Miembro gubernamental, Chile: Tengo el honor de intervenir en nombre de la Argentina, Chile, Cuba, el Ecuador, el Paraguay, el Perú y la República Dominicana. Agradecemos la información proporcionada por el Gobierno de Panamá y tomamos nota de los comentarios formulados por la Comisión de Expertos.

Deseamos destacar que Panamá mantiene una larga tradición de cooperación con la OIT y un compromiso histórico con los principios del diálogo social, el trabajo decente y el fortalecimiento de las instituciones laborales. Cuenta con 81 convenios ratificados, incluyendo la totalidad de los convenios de gobernanza y la mayoría de los fundamentales.

El grupo observa que la Comisión de Expertos ha reconocido, en distintas ocasiones, la importancia de los mecanismos de diálogo social establecidos en el país y los espacios de concertación entre el Gobierno y los interlocutores sociales. En ese contexto, alentamos a la República de Panamá a continuar sus esfuerzos, en consulta con las organizaciones de trabajadores y empleadores, para seguir fortaleciendo la institucionalización del diálogo social tripartito.

Asimismo, tomamos nota de los esfuerzos realizados por las autoridades nacionales para promover la negociación colectiva, la libertad sindical, el fortalecimiento de los mecanismos de inspección laboral, las estrategias de generación de empleo, el impulso de procesos de mediación y conciliación, y la apertura de los canales de diálogo con las organizaciones representativas de trabajadores y empleadores.

Tomamos nota, además, de que algunos de los alegatos presentados por las organizaciones sindicales se encuentran actualmente bajo el examen del Comité de Libertad Sindical. Confiamos en el análisis objetivo y técnico que dicho Comité realiza de los asuntos sometidos a su consideración, en el marco de los procedimientos establecidos por la OIT, siendo este el órgano de control idóneo para realizar dicho examen.

Finalmente, valoramos positivamente la voluntad del Gobierno de Panamá para fortalecer capacidades nacionales a través de la asistencia técnica de la OIT en el marco del diálogo social.

Miembro trabajador, España: Hablo también en nombre de los trabajadores del grupo de países nórdicos y de Francia. El caso de Panamá en relación con el Convenio constituye una seria preocupación para los trabajadores debido al rápido y profundo deterioro de la libertad sindical registrado en un periodo excepcionalmente breve. El recientemente publicado Índice Global de los Derechos de la CSI sitúa a Panamá entre los diez países del mundo donde los derechos de los trabajadores se encuentran en mayor riesgo, ubicándose dentro de la categoría de países donde los derechos no están garantizados. Los hechos documentados por el Informe ilustran con precisión tanto la naturaleza como la gravedad de ese deterioro.

En primer lugar, debe destacarse el ataque directo contra las organizaciones sindicales mayoritarias. El Gobierno ha impulsado activamente la disolución del SUNTRACS, ejecutando simultáneamente 17 órdenes de registro y detención en los domicilios de dirigentes y sus familiares con el único fin de intimidar y desestabilizar a la organización. Estos episodios permanentes de criminalización de la actividad sindical y la injerencia de las autoridades en la vida interna de los sindicatos constituyen vulneraciones directas del artículo 3 del Convenio.

En segundo lugar, quiero mencionar la violencia institucional desplegada frente a los trabajadores del sector bananero. El Gobierno respondió entre abril y junio de 2025 a protestas legítimas de trabajadores bananeros con un estado de emergencia cuya aplicación fue denunciada por la propia Defensoría del Pueblo, que documentó 104 casos de abusos policiales, incluyendo torturas a detenidos y 92 detenciones sin causa.

Tras esto se produjeron despidos masivos de miles de trabajadores y el posterior encarcelamiento del secretario general del sindicato bananero, Francisco Smith, quien tras ser posteriormente liberado fue amenazado públicamente por el Presidente de Panamá.

La represión del Gobierno ha llegado a alcanzar al propio movimiento sindical internacional. En febrero de 2026, hace apenas tres meses, un miembro del secretariado de la Confederación Sindical de Trabajadores y Trabajadoras de las Américas (CSA) fue retenido y expulsado del territorio panameño cuando se disponía a participar en actividades sindicales legítimas, entre ellas una reunión con el Director de la Oficina de la OIT para América Central. Este episodio suscita una legítima preocupación acerca de la disposición del Gobierno a cooperar de buena fe con la OIT si sus actuaciones terminan interfiriendo en las actividades de una misión de la Organización.

Estamos ante una estrategia deliberada, articulada y en curso, que combina la acción coercitiva del Estado, la represión judicial y el vaciamiento sistemático de las garantías convencionales con el propósito de disolver el movimiento sindical independiente y limitar incluso la capacidad de protesta de la sociedad civil.

Ante la gravedad evidente de este caso, confiamos en que las conclusiones que adopte la Comisión abran un espacio efectivo para poner límites claros al Gobierno panameño y para restablecer las condiciones que permitan retornar a la senda del diálogo social genuino y del pleno respeto de la libertad sindical.

Miembro gubernamental, Paraguay: El Paraguay agradece la información presentada por el Gobierno de Panamá sobre la aplicación del Convenio. Tomamos nota de las disposiciones constitucionales y legales expuestas por Panamá para la protección de la libertad sindical, así como de los mecanismos institucionales orientados a garantizar el ejercicio de los derechos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores en el marco del diálogo social y del tripartismo.

Valoramos los resultados en materia de negociación colectiva, así como el funcionamiento de mecanismos de conciliación y concertación social para la atención de las divergencias laborales en distintos sectores.

De igual modo, atendiendo que el Paraguay se encuentra abocado en igual desafío, destacamos las acciones desarrolladas por el MITRADEL en materia de inspección laboral y fomento de la libertad sindical, así como los esfuerzos orientados a preservar la estabilidad laboral y la continuidad del empleo.

El Gobierno panameño ha impulsado el fortalecimiento del diálogo social tripartito, incluyendo la capacitación conjunta entre empleadores y trabajadores, hecho que también destacamos, así como las acciones desarrolladas en materia de seguridad y salud en el trabajo con el acompañamiento técnico de la OIT.

Finalmente, si bien, como en todos los países, aún quedan desafíos, el Paraguay considera importante que la Comisión tenga en cuenta los avances reportados y las medidas implementadas por Panamá para fortalecer la protección de la libertad sindical.

Miembro empleadora, Costa Rica: Cuando hablamos del derecho a la libertad sindical debemos reflexionar sobre las condiciones necesarias para que ese derecho pueda ser ejercido de manera efectiva y responsable dentro de una sociedad democrática. Sabemos que la libertad sindical es un derecho fundamental, no obstante, tal y como ocurre con todos los demás derechos fundamentales, debe ejercerse junto con todos los deberes igualmente legítimos, privilegiando espacios de diálogo que permitan gestionar las diferencias de una forma pacífica y justa, y acorde al marco de legalidad de cada país.

En el caso que nos ocupa, es importante resaltar que una parte importante de las movilizaciones y manifestaciones realizadas en la República de Panamá se encontraban relacionadas con desacuerdos respecto de políticas públicas y proyectos legislativos de alcance general para la población, y es precisamente bajo este tipo de circunstancias que el diálogo social como herramienta adquiere una importancia especial. Este debe ser visto como un mecanismo que permite transformar las diferencias en acuerdos y las tensiones sociales en soluciones construidas de manera conjunta.

Cuando los Gobiernos, trabajadores y empleadores cuentan con espacios institucionales efectivos para expresar sus posiciones, escucharse mutuamente y buscar puntos de encuentro, se fortalece tanto la democracia como la libertad sindical.

Por el contrario, cuando las manifestaciones derivan en actos de violencia, cierres prolongados de vías de comunicación o situaciones que afectan el acceso de la población a servicios de salud, educación, trabajo o bienes esenciales, se generan impactos que trascienden las relaciones laborales y afectan a la sociedad en su conjunto.

La protección de la libertad sindical y el respeto de los derechos de terceros no son objetivos incompatibles, ambos forman parte de los principios que sustentan una convivencia democrática basada en el respeto mutuo y el Estado de derecho.

Por ello, consideramos que el fortalecimiento de los mecanismos de diálogo social y de concertación tripartita constituyen una de las herramientas más importantes para prevenir conflictos, construir confianza y promover soluciones duraderas que beneficien a trabajadores, a empleadores y a la sociedad en su conjunto.

Miembro trabajador, México: Intervengo en nombre de las personas trabajadoras de México y de la CSA. En el marco del examen del caso de Panamá relativo al Convenio, deseamos llamar la atención de la Comisión sobre una situación que guarda una relación directa con las preocupaciones expresadas por la Comisión de Expertos respecto de la autonomía y la independencia de las organizaciones sindicales.

Como ha sido planteado mediante la protesta presentada ante la Comisión de Verificación de Poderes, existen serios cuestionamientos sobre la conformación de la delegación de los trabajadores acreditada por el Gobierno de Panamá para esta Conferencia.

La CONUSI, la Confederación de Trabajadores de la República de Panamá (CTRP) y la Confederación de Trabajadores y Trabajadoras Convergencia Sindical (CS) sostienen que las organizaciones históricamente más representativas han sido desplazadas mediante actuaciones administrativas que incluyen el reconocimiento de congresos, asambleas y dirigencias cuya legitimidad controvierten, dando lugar a una representación sindical que no refleja la voluntad auténtica del movimiento obrero panameño.

Esta denuncia merece especial atención porque el Convenio protege el derecho de las organizaciones de trabajadores a elegir libremente a sus representantes y a desarrollar sus actividades sin injerencias de las autoridades públicas. Cuando se cuestiona la autenticidad de esa representación, no estamos únicamente ante una controversia sobre poderes; estamos ante una cuestión estrechamente vinculada con la libertad sindical.

No es casual que el propio artículo 1066 del Código del Trabajo de Panamá atribuya al CONATO, integrado por las confederaciones y centrales sindicales, la elaboración de las ternas para la designación de los delegados obreros ante esta Conferencia. Asimismo, el artículo 3 de la Constitución de la OIT exige que los delegados no gubernamentales sean designados de acuerdo con las organizaciones más representativas, como expresión institucional de los principios consagrados en el Convenio.

Cuando la representación de las personas trabajadoras no tiene su origen en sus organizaciones más representativas y surgen cuestionamientos sobre posibles injerencias en la conformación de sus dirigencias y de sus interlocutores, se debilita la confianza en el diálogo social y en el auténtico tripartismo que distingue a esta Organización.

Por ello, solicitamos respetuosamente que esta Comisión subraye que la plena aplicación del Convenio exige garantizar que las organizaciones sindicales puedan elegir libremente a sus representantes y participar en los espacios nacionales e internacionales de diálogo social a través de organizaciones auténticamente representativas, libres de toda injerencia de las autoridades públicas.

Miembro gubernamental, Argentina: La delegación de la República Argentina agradece la información presentada por el Gobierno de Panamá y toma nota de los comentarios formulados por la Comisión de Expertos en relación con la aplicación del Convenio. Observamos que Panamá cuenta con un marco constitucional e institucional que reconoce la libertad sindical y el derecho de asociación, así como con mecanismos jurisdiccionales y administrativos destinados a garantizar la protección de los derechos laborales y sindicales.

Asimismo, destacamos la importancia de respetar el funcionamiento de las instituciones y de los mecanismos de control previstos tanto en el ordenamiento jurídico nacional como en el sistema de supervisión de la OIT. En ese sentido, observamos que algunas de las cuestiones planteadas por las organizaciones sindicales están siendo examinadas por el Comité de Libertad Sindical, órgano especializado competente para analizar los hechos sometidos a su consideración de manera técnica y objetiva.

Valoramos igualmente la voluntad manifestada por Panamá de continuar promoviendo espacios de diálogo y de fortalecer el marco institucional para la gestión de las relaciones laborales.

Asimismo, saludamos las estrategias adoptadas en torno a la supervisión del cumplimiento de las normas laborales, mediante el mecanismo de la inspección, y también aquellas relacionadas con la generación de empleo e inserción laboral en un contexto de crecimiento económico, fomento de la inversión y generación de nuevas oportunidades de empleo formal.

Alentamos a la República de Panamá a continuar con el diálogo constructivo con los interlocutores sociales, la OIT y los demás actores relevantes, a fin de seguir promoviendo la libertad sindical y fortaleciendo sus instituciones de diálogo social.

Miembro empleadora, Perú: Consideramos esencial situar este caso en su debido contexto. En primer lugar, debemos ser claros: no toda medida adoptada por el Estado en relación con organizaciones sindicales constituye, por sí misma, una violación a la libertad sindical, en particular cuando dichas medidas se enmarcan en investigaciones sobre presuntas irregularidades financieras, corrupción o incumplimientos legales. En estas situaciones, corresponde reconocer el derecho —y la obligación— del Estado de actuar.

No puede aceptarse que el legítimo control de la legalidad, incluyendo el control del origen y uso de fondos, sea automáticamente calificado como una restricción indebida de la libertad sindical. En cualquier Estado de derecho, todas las organizaciones —incluidas las organizaciones sindicales— están sujetas a normas de transparencia, rendición de cuentas y cumplimiento normativo.

Coincidimos en que dichas actuaciones deben respetar los principios de legalidad, debido proceso y proporcionalidad, pero insistimos en que ese análisis debe hacerse caso por caso, evitando generalizaciones.

Más allá de estas consideraciones, debemos destacar que el verdadero problema identificado en este caso es de carácter estructural: la debilidad del diálogo social en Panamá generada esencialmente por conflictos intrasindicales.

Sin diálogo social efectivo, no hay reformas sostenibles ni soluciones duraderas.

En conclusión, quisiéramos ser claros en tres puntos:

• primero, el respeto a la legislación y a los controles financieros es plenamente compatible con la libertad sindical, y no debe confundirse con su vulneración;
• segundo, toda actuación estatal debe respetar el debido proceso y la proporcionalidad, pero sin limitar la capacidad legítima de fiscalización por parte del Estado, y
• tercero, es urgente restablecer el diálogo social institucional como condición previa para cualquier avance.

Los empleadores reiteramos que un sistema de relaciones laborales equilibrado exige tanto respeto a los derechos, como cumplimiento de las obligaciones por parte de todos los actores.

Miembro trabajador, Brasil: Hablo en nombre de la Central Única dos Trabalhadores do Brasil (CUT Brasil). En el marco del análisis del caso de Panamá bajo el Convenio, debemos denunciar ante esta Comisión una perversión estructural que vacía de contenido los principios fundacionales de esta Organización: la desvirtuación absoluta de los ámbitos de diálogo social y el quiebre del verdadero tripartismo, transformándolo en una farsa institucional.

El Gobierno de Panamá ha puesto en marcha una política deliberada de adulteración del diálogo social mediante la fabricación y el auspicio de representaciones sindicales artificiales. La propia titular del MITRADEL ha reconocido públicamente en medios de comunicación locales que su administración se dedicó a reactivar estructuras minoritarias inoperativas con el supuesto propósito de garantizar la verdadera libertad sindical. En la práctica, sin embargo, el Gobierno solo logró plagar el escenario de sindicatos propatronales, utilizándolos como fuerzas de choque institucionales para enfrentar, diluir y desplazar a las organizaciones gremiales legítimas, independientes y mayoritarias del país.

Este «falso tripartismo» tiene consecuencias nefastas e inmediatas en las condiciones de vida de la clase obrera panameña. El ejemplo más escandaloso de esta estrategia de exclusión se materializó en las negociaciones de la Comisión Nacional de Salario Mínimo, donde se pactó un ajuste del salario mínimo a espaldas de los trabajadores y de los criterios técnicos de representatividad.

Este patrón de exclusión burocrática y adulteración de la representatividad se repite sistemáticamente en otros espacios estratégicos, como la Mesa Técnica Nacional para la Dinamización del Sector Construcción. Allí, el Gobierno ha excluido de forma deliberada al sindicato mayoritario del sector, para entregarle el monopolio de la interlocución a minorías dóciles y carentes de toda base trabajadora real. Lo que el Gobierno de Panamá presenta ante esta Conferencia como un ejercicio de consenso es, en realidad, un monólogo estatal camuflado, un simulacro corporativo donde el MITRADEL elige a dedo a sus propios interlocutores sindicales para legitimar políticas regresivas y dar una falsa apariencia de paz social.

El tripartismo auténtico exige la independencia y la autonomía de los actores sociales. Cuando el Estado interviene en las organizaciones, convalida asambleas clandestinas para entronizar dirigentes adictos y utiliza el andamiaje burocrático para asfixiar a las voces independientes, la libertad sindical se extingue y se viola de forma directa el artículo 3 del Convenio.

Pedimos a esta Comisión que condene enérgicamente la simulación del diálogo en Panamá, asiente en sus conclusiones esta grave práctica de adulteración institucional y demande al Gobierno el cese inmediato de la tutela sobre estos sindicatos de fachada, restituyendo las mesas de negociación legítimas con las auténticas organizaciones representativas elegidas democráticamente por las bases trabajadoras.

Miembro empleador, Chile: La República de Panamá se ha caracterizado por el desarrollo de altos estándares de diálogo social y respeto de la libertad sindical y del derecho de sindicación, lo cual se encuentra plenamente comprobado por la cantidad de centrales, federaciones, confederaciones y sindicatos existentes, entidades que cumplen con todas las normativas vigentes.

En la República de Panamá se creó la Comisión Tripartita de Diálogo Social, la que estaba conformada, desde el sector empresarial, por el CONEP; desde el sector sindical, por representantes del CONATO, que es el organismo que aglutina a la mayor cantidad de centrales, confederaciones y sindicatos del país, y por la CONUSI; y el sector gubernamental estaba representado por el MITRADEL. Esa Comisión Tripartita de Diálogo Social fue altamente efectiva en los temas que le fueron presentados por las organizaciones sindicales; sin embargo, debemos señalar que estas mismas entidades fueron quienes se negaron a tratar los temas presentados por el sector empresarial.

Asimismo, debe consignarse que dicha Comisión tenía como condición para sesionar el que todas las partes asistieran. Sin embargo, por diferencias y conflictos intersindicales, la representación de la CONUSI se negó a asistir, impidiendo con ello la posibilidad de reunirse, lo cual afectó ese escenario de diálogo social, que es parte fundamental de la libertad sindical.

No parece lógico, señora Presidenta, que se reclame una violación al principio de libertad sindical por parte de quien realmente fue parte de la causa del cierre de tan importante escenario de diálogo social y que, a la vez, adicionalmente, influyó en el impedimento de la creación del Consejo Superior del Trabajo en Panamá.

Miembro trabajador, República Bolivariana de Venezuela: Hablo en nombre de los trabajadores de la República Bolivariana de Venezuela y a la vez de la CSA. Desde el Grupo de los Trabajadores debemos anunciar con absoluta gravedad una de las maniobras de intromisión estatal más groseras de los últimos tiempos, el asalto institucional y la captura del CONATO. Este hecho constituye una violación directa al artículo 3 del Convenio, que prohíbe taxativamente a las autoridades públicas toda intervención que tienda a limitar el derecho de las organizaciones de elegir libremente a sus representantes y organizar su administración.

Para que esta Comisión dimensione la gravedad de esta maniobra, es fundamental precisar que el CONATO es el máximo espacio histórico de concertación, unidad y coordinación de las principales centrales y confederaciones sindicales de la República de Panamá. Reconocido en el andamiaje jurídico nacional a través del artículo 1066 del Código del Trabajo, el CONATO funciona como un órgano de carácter consultivo clave en el modelo sociolaboral del país. Tiene, junto a la CONUSI, la alta responsabilidad legal de conformar la comisión sindical paritaria encargada de elaborar el reglamento para designar a los delegados obreros ante foros internacionales como esta Conferencia, además de canalizar la participación de los trabajadores en los diversos organismos oficiales del Estado.

Los hechos reflejan un modus operandi perfectamente coordinado entre facciones minoritarias y el MITRADEL. El 9 de octubre de 2025, se llevó a cabo una supuesta asamblea de forma clandestina, violando los estatutos internos y los procedimientos del Código del Trabajo. Apenas cinco días después, demostrando una celeridad inusual que jamás se aplica cuando los sindicatos independientes realizan sus trámites, el MITRADEL validó mediante certificación estatal la elección de una junta directiva espuria, desplazando de manera fraudulenta a la conducción legítima del CONATO. Esta suplantación forzada excluyó a sindicatos y centrales afiliadas a la CSI y a la CSA. Mediante esta intervención gubernamental, el CONATO fue transformado de forma deliberada: dejó de ser un organismo representante legítimo y una voz crítica frente a las medidas oficiales.

La autonomía sindical y el derecho de autoorganización son pilares irrenunciables de la OIT. Exigimos que esta Comisión condene enérgicamente la injerencia del Estado panameño en la vida interna de las centrales y demande el restablecimiento inmediato de la legalidad y el respeto a las conducciones legítimamente elegidas por las bases trabajadoras.

Miembro empleador, Guatemala: Hemos tomado nota de la información presentada por el Gobierno de Panamá y considerado importante distinguir entre los asuntos vinculados al ejercicio de la libertad sindical y aquellos que corresponden al ámbito de la supervisión financiera, el cumplimiento normativo y la investigación de posibles hechos constitutivos de delito. Esta diferenciación resulta fundamental para preservar la integridad y credibilidad de los mecanismos de control de la OIT.

El Gobierno ha informado que las actuaciones objeto de análisis tienen su origen en procesos de supervisión y fiscalización realizados por las autoridades competentes respecto de una entidad cooperativa sometida a obligaciones legales específicas en materia de cumplimiento, transparencia y prevención del lavado de activos.

Asimismo, se ha informado que las decisiones adoptadas por las autoridades nacionales obedecen a hallazgos derivados de dichos procesos de supervisión y que los eventuales procedimientos penales en curso responden a la investigación de conductas tipificadas en la legislación nacional.

En consecuencia, corresponde a las instituciones competentes determinar los hechos, establecer responsabilidades y garantizar el respeto de todas las garantías procesales aplicables.

La existencia de investigaciones o procedimientos judiciales relacionados con presuntos delitos económicos o financieros no constituye por sí misma una vulneración de la libertad sindical ni del derecho de sindicación.

Los principios de libertad sindical no son un mecanismo de inmunidad frente a la aplicación de la ley cuando existen indicios de conductas que las autoridades competentes están obligadas a investigar en cumplimiento de la legislación nacional y de los compromisos internacionales asumidos por los Estados.

Del mismo modo, los sistemas internacionales de prevención de lavado de activos y otros delitos financieros exigen a los Estados actuar con la debida diligencia, sin distinción de la naturaleza de las organizaciones involucradas ni de las personas sujetas a investigación, siempre con pleno respeto al debido proceso, la presunción de inocencia, el derecho de defensa y la independencia judicial.

Por ello, estimamos que esta Comisión debe analizar cuidadosamente los elementos del caso y evitar equiparar automáticamente actuaciones de carácter penal o financiero con restricciones a la libertad sindical, particularmente cuando las medidas cuestionadas encuentran sustento en procedimientos desarrollados por las autoridades competentes en el legítimo ejercicio de sus atribuciones legales.

Miembro gubernamental, Honduras: Honduras valora los esfuerzos realizados por Panamá en el marco del cumplimiento de sus obligaciones internacionales y confía en que las autoridades panameñas continuarán fortaleciendo sus capacidades institucionales para avanzar en la aplicación efectiva de las normas internacionales del trabajo.

Somos conscientes de los avances alcanzados y reconocemos que los desafíos en materia laboral requieren esfuerzos permanentes y continuos. En ese sentido, valoramos la disposición manifestada por el Gobierno de Panamá de continuar cooperando con la OIT y de mantener abiertos los espacios de diálogo con interlocutores sociales en el marco de los principios del tripartismo. Honduras alienta a las partes involucradas a sentarse en torno a la mesa de diálogo con el fin de buscar consensos que permitan resolver de manera pronta y satisfactoria las diferencias que han conllevado a estas circunstancias, para lo cual hacemos una respetuosa excitativa a la Oficina de la OIT de apoyar cualquier esfuerzo en tal sentido. Finalmente, Honduras considera importante que esta Comisión tome en consideración los avances reportados, así como las medidas adoptadas y los mecanismos institucionales existentes, para fomentar y garantizar el diálogo social tripartito en la República de Panamá.

Miembro trabajador, Chile: Desde la delegación de los trabajadores de Chile y desde la CSA, tomamos la palabra con respeto a esta Comisión, pero también con profunda preocupación. El caso de Panamá, examinado bajo el Convenio, no puede ser tratado como una controversia administrativa de carácter ordinario. El Informe de la Comisión de Expertos recoge alegaciones graves sobre criminalización de la actividad sindical, detenciones de dirigentes y asfixia económica del SUNTRACS. Esa sola formulación exige una respuesta clara de esta Comisión.

Sabemos que corresponde a los tribunales nacionales conocer las causas judiciales. Pero también sabemos que el Convenio impide que el derecho penal, las medidas cautelares, la estigmatización pública o las restricciones administrativas sean utilizadas para neutralizar a una organización sindical. Cuando los máximos dirigentes de un sindicato enfrentan simultáneamente prisión, arresto domiciliario, grilletes electrónicos, exilio, refugio diplomático y limitaciones económicas para funcionar, no estamos ante hechos aislados: estamos ante un patrón de intimidación antisindical.

Nos preocupa especialmente la situación del Sr. Jaime Caballero, quien permaneció por meses privado de libertad en el centro penitenciario La Mega Joya y hoy continúa sometido a arresto domiciliario y vigilancia electrónica; la del Sr. Ariel Rodríguez Mitre, actualmente privado de libertad; la del Sr. Genaro López; la del Sr. Saúl Méndez, y la del Sr. Erasmo Cerrud Pinzón, Secretario de Defensa, quien permanece en una sede diplomática a la espera de un salvoconducto.

El mensaje que estas medidas pueden transmitir al mundo del trabajo es sumamente grave: quien organiza, protesta o defiende derechos puede llegar a ser tratado como enemigo interno. Esa señal es incompatible con un clima de libertad sindical y con un clima plenamente democrático.

Por ello, solicitamos que esta Comisión inste al Gobierno de Panamá a adoptar todas las medidas de forma inmediata y verificable que permitan efectivamente obtener la libertad de aquellos dirigentes sindicales que están privados de libertad por hechos vinculados a la protesta y a la actividad misma del ejercicio de ella, o sustituir sin demora toda medida privativa que sea incompatible con el Convenio.

Finalmente, pedimos al Gobierno aceptar asistencia técnica de la OIT y abrir, con urgencia, un diálogo tripartito real, con participación de las organizaciones representativas, insistimos, representativas, para restablecer garantías efectivas de libertad sindical y autonomía de las organizaciones de trabajadores y trabajadoras.

Miembro empleador, Brasil: Creo que es importante al inicio de mi intervención decir que la República de Panamá es un país que se ha caracterizado a través de los años por un gran respeto por el tripartismo y la libertad sindical. A través de la historia, Panamá ha desarrollado múltiples mecanismos de diálogos que han sido efectivos y, en consecuencia, eficientes.

Se puede afirmar que la Comisión Tripartita de Diálogo Social fue un ejemplo de ello, la cual se desempeñó de manera efectiva, atendiendo las reclamaciones que presentara el sector trabajador. Sin embargo, la misma dejó de funcionar por un conflicto y desavenencia entre los dos grupos de trabajadores que eran parte de esta Comisión, quienes impidieron su funcionamiento, ya que, entre ambos, cuando no era uno, era el otro el que obstaculizaba la posibilidad de reunirse.

Por lo tanto, creo firmemente que no es correcto una queja contra el Estado panameño por violación a la libertad sindical por hechos que son responsabilidad del mismo que se queja.

Por otro lado, conforme a lo expresado y la documentación aportada por el Gobierno de la República de Panamá, el tema de la detención de dirigentes sindicales y de miembros del SUNTRACS y de la CONUSI no responde a una persecución ni violación al Convenio, sino que se trata de un asunto judicial por supuestos delitos comunes graves de carácter económico y financiero, blanqueo de capitales y enriquecimiento injustificado, por lo que no es correcto utilizar los mecanismos de control de la OIT para evadir responsabilidades y no comparecer ante la justicia ordinaria.

Todos los ciudadanos del mundo están sujetos a lo dispuesto en la Constitución y la ley de sus países para responder por delitos graves, y eso no excluye a nadie, incluyendo a quienes son dirigentes sindicales.

Miembro empleador, Honduras: Hemos tomado nota de la información proporcionada por el Gobierno de Panamá, con relación a la creación y suscripción de organizaciones sindicales en este país y su diálogo social.

Creemos que la Comisión de Expertos no detalló todos los aspectos expuestos por cada una de las partes. Sin embargo, todos los temas están relacionados al cierre de la Cooperativa de Servicios Múltiples SUNTRACS R.L. Esta cooperativa realiza actividades bajo la supervisión del Instituto Panameño Autónomo Cooperativo (IPACOOP). Este instituto realiza una supervisión con un enfoque basado en el riesgo para la prevención de capitales, el financiamiento del terrorismo y el financiamiento de la proliferación de armas de destrucción masiva.

La inspección realizada a la Cooperativa SUNTRACS arrojó hallazgos reiterativos que reflejan un incumplimiento de aspectos fundamentales del programa de cumplimiento, lo cual dio como resultado el cierre de esta cooperativa de trabajadores mediante una resolución de cancelación de la personería jurídica, y la remisión a los órganos de vigilancia y al Ministerio Público de Panamá para las acciones penales correspondientes. Estas investigaciones no violentan la libertad sindical ni la negociación colectiva. Todo el sustento de este tema fue presentado por el Gobierno de Panamá en las respuestas a la queja que hoy conocemos en esta Comisión, por lo que no consideramos que sea viable calificar como violación a la libertad sindical y al derecho de sindicación un asunto que corresponde a los órganos penales por actos de corrupción y malversación de fondos de los afiliados.

Por lo tanto, no debería confundirse a la Comisión y a los órganos de esta casa con un tema que no es un asunto típicamente de carácter laboral, ya que quienes fallaron son algunos miembros que manejaban los fondos de los afiliados, y ello no es una amenaza a la libertad sindical.

Miembro trabajador, Guatemala: Hablo por los trabajadores de Guatemala y por la CSA. Al examinar el caso de Panamá bajo el Convenio, el Grupo de los Trabajadores no puede limitarse a desgranar artículos técnicos; tenemos el deber moral de ponerle rostro, voz y dolor a la tragedia humana y sindical que desangra a la provincia de Bocas del Toro. Lo que ha ocurrido en las plantaciones bananeras no es un mero disenso administrativo, es una flagrante y desgarradora violación a la vida y a la dignidad humana.

El 20 de junio de 2025 quedará marcado como un día de luto e infamia para el movimiento obrero internacional. Bajo la sombra de un estado de urgencia brutal, con las garantías constitucionales suspendidas y las comunicaciones cortadas para garantizar la impunidad del abuso, las fuerzas policiales desataron una cacería feroz contra los trabajadores en huelga. Los gases lacrimógenos disparados de forma masiva e inclemente cobraron la vida de una pequeña niña indefensa de apenas 18 meses de edad. La intolerancia estatal se cobró también la vida del compañero Roger Montezuma, un joven trabajador y padre de familia de 24 años, asesinado de forma cobarde por un disparo de la policía a quemarropa. Detrás de las estadísticas que el Gobierno pretende maquillar, hay decenas de obreros heridos, cuerpos torturados y trabajadoras vejadas en su intimidad.

El ensañamiento contra la organización sindical se ensañó con su liderazgo. El compañero Francisco Smith, secretario general del Sindicato de Trabajadores de las Industrias del Banano, Agropecuario y Empresas Afines (SITRAIBANA), un hombre cuyo único delito ha sido levantar la voz para defender el pan y el futuro de sus hermanos de clase, fue tratado como el peor de los criminales. El Sr. Smith, junto al compañero Gilberto Guerra, fue arrancado de su comunidad y confinado de forma preventiva en La Mega Joya, una cárcel de máxima seguridad destinada a delincuentes de alta peligrosidad, en un intento explícito de quebrantar su espíritu y descabezar la resistencia obrera.

Consumado el terror, llegó el castigo económico. En un acto de venganza corporativa amparado por el Estado, la principal empresa bananera ejecutó el despido masivo de cerca de 5 000 trabajadores, arrojando al hambre y a la miseria a miles de familias bananeras al negarles ilegalmente sus indemnizaciones de décadas. Bajo el fraude de un modelo de «aparcería», han impuesto la ley del miedo: aplican listas negras para que ningún dirigente vuelva a trabajar, imponen contratos basura de apenas tres meses y obligan a los obreros a ingresar a los campos bajo fumigación aérea, envenenándolos con agroquímicos tóxicos sin protección alguna. Todo esto ocurre mientras el MITRADEL calla y desatiende las demandas de justicia.

Las plantaciones de Bocas del Toro hoy huelen a agroquímicos, pero también huelen a miedo e impunidad. Los convenios colectivos han sido destruidos por el fuego de la represión. Exigimos a esta Comisión que no sea indiferente ante el clamor de los desposeídos de Panamá; exigimos la libertad inmediata y total de los perseguidos, el cese de las listas negras y la reparación integral para las familias de los obreros caídos en esta lucha justa.

Miembro empleador, México: Agradecemos la información presentada por el Gobierno de Panamá respecto a la aplicación del Convenio. Este caso ha sido objeto de seguimiento por los órganos de control de la OIT durante varios años y podemos establecer que reconocemos los avances reportados por el Gobierno, teniendo en cuenta que persisten aún desafíos estructurales cuya atención resulta indispensable para garantizar la plena efectividad de los principios consagrados en el Convenio.

Me gustaría destacar tres aspectos importantes: primero, lo relacionado al SUNTRACS, así como lo de la libertad sindical. Las observaciones de la Comisión de Expertos y organizaciones sindicales nacionales e internacionales señalan presuntas restricciones al ejercicio sindical, detenciones de dirigentes y criminalización de actividades sindicales. Es importante señalar que dichas cuestiones están siendo examinadas por el Comité de Libertad Sindical, y confiamos en que las autoridades actúen con respeto a los principios de libertad sindical, el debido proceso y las garantías fundamentales del Convenio, así como con una impartición de justicia según la materia de derecho que corresponda.

Segundo, el diálogo social tripartito. La Comisión de Expertos ha destacado la importancia del funcionamiento de la comisión de adecuación y de la comisión de tratamiento rápido de quejas sobre libertad sindical y negociación colectiva, creadas en el acuerdo tripartito de 2012. Sin embargo, estos mecanismos no han retomado plenamente sus funciones desde 2020 por desacuerdos sobre representación sindical. Alentamos al Gobierno para que realice medidas orientadas hacia la reactivación de estos espacios que resultan esenciales para fortalecer el diálogo. De la misma manera, preocupa la ausencia de avances en la creación del Consejo Superior del Trabajo, compromiso asumido desde el año 2016.

Reconocemos que el Gobierno, según lo informa, presentó para tal fin un proyecto de ley en enero de 2024, el cual no fue aprobado por la Asamblea Nacional. Consideramos prioritario que este compromiso sea retomado a la mayor brevedad posible por el Gobierno en una consulta con los sectores productivos.

Tercero, en relación con los procedimientos administrativos de registro señalados en el Informe, observamos que, si bien se muestran algunos avances, se necesita mayor celeridad por el Gobierno y que garantice la transparencia de las actuaciones.

En conclusión, reconocemos los esfuerzos realizados por el Gobierno de Panamá. La consolidación de la libertad sindical requiere instituciones eficaces, mecanismos permanentes de diálogo social y una participación genuina de las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores. Se alienta al Gobierno de Panamá a continuar trabajando, con el acompañamiento de la OIT, en la implementación de medidas que permitan superar los desafíos ya identificados. Estamos convencidos que el diálogo social, el respeto al Estado de derecho y el fortalecimiento institucional constituyen la mejor ruta para construir relaciones laborales estables, inclusivas y sostenibles.

Miembro trabajador, Paraguay: En el marco del examen del caso de Panamá bajo el Convenio, el Grupo de Trabajadores y Trabajadoras del Paraguay y la CSA expresamos nuestra profunda preocupación por la estrategia de asfixia financiera y persecución judicial que el Estado panameño despliega contra el movimiento sindical. El objetivo real de esta medida no es la fiscalización técnica, sino la parálisis absoluta de la capacidad de las organizaciones sindicales para desarrollar sus programas de acción legítima, en defensa de la clase trabajadora.

Esta estrategia de destrucción institucional se ejecuta bajo una directriz política abierta del Poder Ejecutivo. El propio Presidente de la República anunció públicamente en conferencia en prensa que es su intención explícita utilizar el aparato estatal para cercar al movimiento obrero y reducirlo a su «mínima expresión». Esta amenaza pública se tradujo de inmediato en instrucciones punitivas para el sistema bancario y el Ministerio Público.

La asfixia financiera se ha manifestado con el cierre y congelamiento sistemáticos de alrededor de 15 cuentas bancarias en cinco entidades financieras, incluyendo la estatal Caja de Ahorros y el Banco Nacional de Panamá, extendiéndose en forma coactiva a la banca privada. Al privar ilegalmente a las organizaciones de sus propios recursos, constituidos por el aporte voluntario de sus afiliados, el Gobierno viola flagrantemente el artículo 3 del Convenio, que garantiza el derecho inalienable de los sindicatos a organizar su administración y sus actividades sin la injerencia de las autoridades públicas. Un sindicato desbancarizado es, por la vía de los hechos, un sindicato al que se le impide ejercer su existencia legal y operativa.

Pero la estrategia estatal va más allá del ahogo económico; busca la intimidación psicológica y judicial de la dirigencia. Un ejemplo alarmante de este acoso institucional es el violento allanamiento perpetrado contra la residencia del compañero secretario general de la CONUSI. Este atropello contra la intimidad de su hogar se llevó a cabo bajo las órdenes directas del Ministerio Público, sustentadas burdamente en una supuesta denuncia anónima proveniente de una «persona humana», utilizando acusaciones abstractas y especulativas de lavado de dinero. Este montaje judicial carece de toda sustanciación real y demuestra, de manera inequívoca, un único objetivo intimidador: descabezar las voces críticas y paralizar la acción colectiva a través del miedo.

El Comité de Libertad Sindical, en su informe del caso núm. 3456, ya ha exigido con urgencia a Panamá que adopte medidas inmediatas para garantizar la plena disposición de los fondos sindicales y asegure que cualquier restricción se someta al control de un órgano judicial independiente, libre del arbitrio político del Ejecutivo.

Exigimos a esta Comisión que intime al Gobierno panameño al cese inmediato de este terrorismo judicial y económico. No se puede permitir que se utilice el sistema penal y el amparo bancario como herramienta de castigo político para extinguir la libertad sindical en nuestra región.

La solidaridad de clase no tiene fronteras. Sin finanzas y sin dirigentes libres, no hay libertad sindical real.

Miembro trabajador, Honduras: Hablo en nombre de los trabajadores de Honduras y de la CSA. Al analizar el caso de la República de Panamá, bajo el Convenio, el Grupo de los Trabajadores debe poner bajo la lupa de esta Comisión un mecanismo de asfixia y discriminación económica sumamente grave: la desnaturalización y manipulación política de los fondos del seguro educativo.

Este fondo, creado originalmente por ley con el espíritu transparente de financiar la capacitación técnico-profesional y la formación sindical autónoma de los trabajadores panameños, ha sido completamente desvirtuado por el MITRADEL. En lugar de operar como un instrumento de desarrollo social y fortalecimiento de la cultura laboral, las autoridades lo han transformado en una abierta herramienta de presión política y disciplinamiento contra el sindicalismo independiente.

Bloqueo y presión a las organizaciones legítimas: el MITRADEL utiliza trabas burocráticas y la retención injustificada de las partidas del seguro educativo para estrangular económicamente a las confederaciones y sindicatos independientes mayoritarios que mantienen una postura crítica frente al Poder Ejecutivo. Cortar el acceso a estos fondos busca paralizar las escuelas sindicales y debilitar la formación de los cuadros obreros de base.

Financiación arbitraria de sindicatos de fachada: mientras se asfixia a los auténticos representantes de los trabajadores, el MITRADEL distribuye estos recursos de manera discrecional para sostener, subsidiar y oxigenar económicamente a las estructuras sindicales minoritarias y artificiales, creadas bajo su propia tutela oficial. Se utiliza el dinero que aporta la clase trabajadora para financiar a organizaciones satélites, propatronales, buscando otorgarles una falsa apariencia de solvencia y representatividad.

Instrumentalización de las rendiciones de cuentas para la judicialización y la difamación: el proceso de rendición de fondos ha sido convertido en una trampa legal del MITRADEL. Altera de manera arbitraria los procedimientos de rendición con posterioridad a la ejecución de los gastos, aplicando criterios retroactivos imposibles de prever. Además, el Estado implementa auditorías sistemáticas y superpuestas que se niegan a aprobar las cuentas con un fin estrictamente intimidatorio, utilizando estos expedientes administrativos para alimentar campañas de odio y acusación mediática, y activar procesos de persecución judicial contra los dirigentes.

La manipulación del seguro educativo es una pieza fundamental en el engranaje del falso tripartismo que impera en Panamá. No solo se persigue penalmente a los líderes y se les congelan las cuentas bancarias, sino que se pretende que la educación obrera quede condicionada a la sumisión al Gobierno de turno. Esto constituye una violación flagrante al artículo 3 del Convenio, que consagra el derecho de las organizaciones de organizar sus actividades sin la injerencia de las autoridades públicas.

Exigimos que el Gobierno de Panamá transparente la asignación de los fondos del seguro educativo, cese su utilización como mecanismo de chantaje y judicialización, y garantice que estos recursos se distribuyan bajo criterios objetivos de representatividad matemática, respetando la autonomía sindical.

Miembro trabajador, Zimbabwe: Tomo la palabra en nombre de la Organización Regional Africana de la Confederación Sindical Internacional (CSI-África) para transmitir la voz colectiva, la solidaridad inquebrantable y el apoyo incondicional de los trabajadores de África a nuestros hermanos y hermanas de la República de Panamá, en el marco del examen que ha realizado la Comisión de Expertos sobre el cumplimiento de las disposiciones del Convenio.

Tal y como se ha expuesto de forma explícita, técnica e inequívoca en el último Informe de la Comisión de Expertos, Panamá está atravesando una situación de vulneración manifiesta y estructural del derecho a la libertad sindical. Las pruebas del estrangulamiento financiero, la criminalización de los dirigentes y la imposición de delegaciones ficticias ante esta Conferencia constituyen un patrón de conducta que socava los principios universales de las normas internacionales del trabajo.

Las organizaciones sindicales de nuestra región saben muy bien, por nuestra propia historia, lo que significa sufrir la persecución dirigida a las organizaciones sociales y la violencia contra los activistas que defienden los derechos de los trabajadores y trabajadoras de a pie. El mismo Índice Global de los Derechos de la CSI 2026 documenta objetivamente que África mantiene una puntuación media de 3,91, lo que refleja que, en prácticamente la totalidad de nuestros 55 países, el derecho a la huelga y a la negociación colectiva son objeto de ataques diarios. Compartimos la experiencia de sufrir la brutalidad policial, las detenciones arbitrarias y los bloqueos administrativos que utilizan los Gobiernos con el único propósito de silenciar la disidencia sindical.

Precisamente debido a esta dura realidad compartida en todo el sur global, comprendemos perfectamente que la distancia geográfica no disminuye la urgencia de una respuesta colectiva. El hecho de que la CSI haya clasificado a Panamá como país de categoría 5 y lo sitúe entre los diez peores países del mundo para los trabajadores constituye una grave acusación en cuanto a la falta de observancia por parte del Estado de los derechos laborales reconocidos a escala internacional, y atenta contra los cimientos mismos de la libertad sindical, la negociación colectiva y la justicia social, que el movimiento sindical mundial tiene el deber de defender. Una violación de la autonomía sindical en las Américas es, en esencia, un ataque a los derechos de la clase trabajadora en todo el mundo.

Los mecanismos de control de esta casa no pueden reducirse a meros observadores burocráticos de la deriva autoritaria de los Estados; deben actuar como un escudo protector real e inmediato para los dirigentes sindicales que luchan por los derechos humanos en las plantaciones, los talleres y las obras de construcción.

Por estas razones, en nombre del Grupo de los Trabajadores de África, solicitamos que esta Comisión, a través de sus conclusiones, sirva de vehículo definitivo y eficaz para exigir al Gobierno panameño que ponga fin de inmediato a las prácticas antisindicales y al enjuiciamiento penal de los dirigentes independientes. Los trabajadores de África expresamos nuestra plena solidaridad con nuestros compañeros de Panamá.

Miembro trabajador, Argentina: Desde las centrales argentinas nucleadas en la CSA, sentimos la imperiosa necesidad de defender en Panamá, los principios y derechos fundamentales del trabajo, entre ellos la libertad sindical y el derecho a la sindicación, establecido en el Convenio y con los alcances fijados por sus órganos de control.

La libertad sindical se erige como una herramienta fundamental para el fortalecimiento de los derechos humanos y para alcanzar la justicia social. En este sentido queremos expresar nuestra profunda preocupación coincidente con la Comisión de Expertos en cuanto a la aplicación del Convenio, ratificado por Panamá, obligándolo a garantizar la libertad sindical y su no injerencia en la vida interna de las organizaciones sindicales; sin embargo, una vez más, Panamá ha sido incluido en la lista de los casos de esta Conferencia, por violaciones sistemáticas al Convenio.

Los comentarios de la Comisión de Expertos incluyen graves denuncias de represión, persecución, detención, criminalización sindical y sistemática obstrucción a los sindicatos del sector público para llevar adelante la negociación colectiva.

Nuestras centrales apoyan con firmeza las denuncias de la CONUSI, la CTRP y la CS, y nos solidarizamos con el SUNTRACS, cuyos miembros y dirigentes deben soportar la criminalización de su actividad legítima, detenciones arbitrarias y la asfixia económica de su organización.

Tampoco se registran avances en la adecuación de la legislación interna respeto a disposiciones claves del Convenio. Persisten las violaciones al artículo 2, que garantiza el derecho a constituir organizaciones, y al artículo 3 sobre la libre elección de sus representantes.

Preocupa especialmente que el Código del Trabajo aún admita la intervención automática de la policía en caso de «acciones colectivas» y prohíba estas acciones a las federaciones, vulnerando el plan de acción garantizado por el Convenio.

También nos solidarizamos con los trabajadores y las trabajadoras de la educación víctimas de la represión estatal en el marco de sus acciones colectivas, como así también de la suspensión y el reemplazo disciplinario de 294 docentes y líderes sindicales.

Por último, denunciamos ante esta Comisión la detención arbitraria y posterior deportación de un miembro del secretariado de la CSA y miembro de esta Comisión, en el aeropuerto de Tocumen, que viajaba a Panamá en el marco de una misión de la OIT. Pedimos que de forma urgente se arbitren todos los medios y mecanismos nacionales para que se revierta esta situación.

En suma, las persistentes violaciones del Gobierno de Panamá a los derechos y garantías previstos en el Convenio demuestran no solo que el Gobierno carece de voluntad política para adecuar sus prácticas y leyes internas, sino que revelan una estrategia activa y sistemática orientada a obstruir el libre ejercicio de la libertad sindical y privar a las organizaciones de los medios esenciales para desarrollar sus acciones colectivas y su programa de acción.

Miembro trabajadora, Italia: En el marco del examen del caso de Panamá bajo el Convenio, la delegación italiana de trabajadores denuncia ante esta Comisión una política de persecución silenciosa pero letal: el uso coordinado del MITRADEL junto a la máquina burocrática del Estado como arma de castigo para paralizar el movimiento obrero independiente. Estas trabas administrativas violan los artículos 2, 3 y 8 del Convenio. No se trata de errores puntuales, es un estrangulamiento burocrático sistemático aplicado en todos los sectores productivos del país y ensañado con las organizaciones más representativas. Denunciamos hechos concretos.

En relación con SUNTRACS y CONUSI, el MITRADEL se niega a registrar e inscribir sus nuevas juntas directivas electas democráticamente. Esa omisión se usa como excusa estatal y patronal para sabotear la negociación colectiva, excluir a la dirigencia legítima, y retener las cuotas sindicales de los afiliados de la CTRP y la CS. El Ministerio retiene y dilata de forma arbitraria la certificación sindical. Sin ese documento obligatorio en Panamá las centrales independientes quedan impedidas de presentar demandas, pliegos y acceder a la conciliación. Es negarles la existencia legal.

En lo que respecta al sector docente, el Ministerio de Educación aplicó masivamente, sin sustento legal previo, la figura del abandono de puesto para despedir y despojar de sus salarios a 298 docentes. El único objetivo fue debilitar su gremio tras una huelga legítima. En el sector bananero, representado por el SITRAIBANA y el Sindicato Industrial de Trabajadores de Productores Bananeros Independientes (SITRAPBI), el MITRADEL mantiene una inacción burocrática intencional al negarse a nombrar jueces laborales. El resultado es que 5 000 trabajadores sin resolución de demandas de indemnización, amparando la impunidad de los esquemas de aparcería.

En el sector público, la inscripción de nuevos sindicatos está totalmente pausada. Se imponen requisitos ajenos a la ley y se mantiene el mínimo de 40 trabajadores mientras proliferan de forma expresa los sindicatos propatronales o amarillos. La agresión va más lejos. Alteración de padrones para traspasar afiliaciones de forma fraudulenta hacia organizaciones afines al Gobierno y la práctica ilegal de devolver unilateralmente los pliegos de peticiones a los sindicatos.

El Código del Trabajo panameño prohíbe esto. Devolver pliegos es facultad exclusiva de los trabajadores. Al rechazarlos administrativamente, el Estado levanta de facto el fuero sindical, expone a los dirigentes al despido y permite imponer convenios colectivos falsos con minorías dóciles. El Convenio es claro, las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que tienda a limitar los derechos sindicales a entorpecer su ejercicio legal.

Por eso exigimos a esta Comisión que intime al Gobierno de Panamá al cese inmediato de este hostigamiento burocrático y restablezca de forma urgente las garantías institucionales para todo el sindicalismo independiente del país.

Observador, Confederación Sindical Internacional (CSI): Hablo ante esta Comisión con la legitimidad absoluta que me otorgan las bases trabajadoras de mi país, pero también con la profunda indignación de ser el secretario general de la CONUSI de Panamá, organización afiliada a la CSA y la CSI, y haber sido despojado de mi derecho legal a representar oficialmente a la clase obrera en esta Conferencia Internacional del Trabajo.

Soy panameño, soy dirigente sindical y, si se respetara la libertad sindical, debería ser yo, junto a los compañeros de la CTRP y la CS, quien estuviera ocupando formalmente el asiento de la delegación obrera en este recinto.

En su lugar, el Gobierno ha ejecutado una burda maniobra de exclusión para acallar nuestras voces en Ginebra, imponiendo una representación artificial de minorías dóciles bajo tutela oficial, violando de forma directa el artículo 3 del Convenio. Esta exclusión internacional es el reflejo fiel de una cacería humana y una guerra jurídica feroz que sufrimos dentro de nuestras fronteras, cuyo único objetivo es decapitar de forma definitiva a las conducciones de las organizaciones mayoritarias del país.

La persecución penal y el ensañamiento estatal contra los máximos dirigentes de la CONUSI y del SUNTRACS se evidencia con nombre y apellido en cuatro casos desesperantes:

• Saúl Méndez: El secretario general del SUNTRACS se ha visto forzado al exilio político para salvaguardar su vida y su libertad frente al acoso judicial y las amenazas directas del Poder Ejecutivo.
• Erasmo Cerrud: El secretario de defensa del SUNTRACS lleva ya 11 agónicos meses recluido en la Embajada de Nicaragua en Panamá, atrapado en un encierro diplomático porque el Gobierno, violando los tratados internacionales, se niega ilegalmente a otorgarle el salvoconducto para salir del país.
• Genaro López: Líder histórico de 71 años y excandidato a la presidencia de la República, fue enviado de forma aberrante a una cárcel de máxima seguridad y hoy permanece con un dispositivo electrónico en el tobillo, con su salud severamente deteriorada y restricciones.
• Jaime Caballero: Dirigente de la construcción que sufrió diez meses de confinamiento ilegal en la prisión de La Mega Joya junto a criminales de alta peligrosidad, donde fue sometido a tratos denigrantes, y hoy sobrevive con un grillete electrónico en su tobillo y con prisión domiciliaria.

A este secuestro de nuestra dirigencia se suma la asfixia económica planificada, con el cierre de 17 cuentas bancarias del SUNTRACS y la negativa ilegal del MITRADEL a registrar nuestras juntas directivas legítimas.

El Índice Global de los Derechos de la CSI 2026 no se equivoca al ubicar a Panamá en la Calificación 5 y entre los diez peores países del mundo para los trabajadores.

El mensaje aleccionador que el Estado panameño le envía a la sociedad es terrorífico: «Si somos capaces de meter en una cárcel de máxima seguridad a un excandidato presidencial, si obligamos al exilio a los secretarios generales y asaltamos sus hogares, imagínate lo que te va a pasar a ti, trabajador de a pie, si salís a la calle a protestar».

Observadora, Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (ICM): Hablo en nombre de la Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera y del SUNTRACS, nuestro afiliado. Este caso suscita preocupación por lo que parece ser un ataque sistemático contra el sindicato de la construcción más grande y representativo de Panamá, sindicato que lleva 54 años representando a los trabajadores y contribuyendo al desarrollo del sector de la construcción en Panamá. La Comisión de Expertos ya expresó su inquietud por la criminalización de la actividad sindical, la detención de dirigentes sindicales, la asfixia financiera del SUNTRACS y el deterioro del diálogo social. El Comité de Libertad Sindical ha examinado en repetidas ocasiones el caso núm. 3456 y ha emitido dos informes provisionales; sin embargo, el Gobierno no ha aplicado las recomendaciones del Comité. Se le ha indicado al Gobierno lo que debe hacer y este ha optado por no hacerlo.

Al contrario, estas preocupaciones siguen sin resolverse y la situación ha seguido empeorando. Concretamente, el caso se refiere al hecho de que, el 12 de febrero de 2025, unos 600 trabajadores de la construcción que protestaban contra la Ley núm. 462 se enfrentaron a más de 500 miembros de las fuerzas de seguridad y, posteriormente, 83 trabajadores fueron acusados penalmente. Se han iniciado procedimientos penales contra prácticamente toda la cúpula directiva del SUNTRACS, en particular contra Saúl Méndez, Jaime Caballero, Genaro López, Erasmo Cerrud, Abdiel Betancourt, José Palacios, Ariel Rodríguez y Yamir Córdoba. Al mismo tiempo, el SUNTRACS se ha enfrentado a severas restricciones en sus operaciones financieras. Su cooperativa ha sido disuelta y prosiguen los procedimientos para solicitar la disolución del sindicato.

En enero de 2026, se excluyó al SUNTRACS, sindicato más representativo que agrupa a más de 80 000 trabajadores, de la negociación colectiva sectorial. En abril de 2026, el SUNTRACS y la CONUSI fueron excluidos del mecanismo de diálogo recién establecido para el sector de la construcción. No se trata de una serie de incidentes aislados, sino de un patrón destinado a debilitar a un sindicato independiente. Este caso ya no se refiere simplemente a vulneraciones del Convenio. Se trata también del cumplimiento del propio sistema de control de la OIT. La credibilidad de ese sistema depende de que los Gobiernos se comprometan de manera constructiva a cumplir las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical y adopten medidas significativas para darles efecto. Por lo tanto, la ICM hace un llamamiento al Gobierno de Panamá para que aplique de inmediato todas las recomendaciones pendientes del Comité de Libertad Sindical; que garantice el acceso sin restricciones del SUNTRACS a sus fondos y operaciones bancarias; que ponga fin a los procedimientos dirigidos contra los trabajadores y dirigentes sindicales; que vele por el regreso seguro de todos los dirigentes y activistas sindicales que se encuentran actualmente en el exilio o gozan de asilo, con plenas garantías contra el enjuiciamiento y las represalias; que asegure la liberación inmediata de los sindicalistas detenidos y ponga fin a cualquier privación de libertad; que restablezca la capacidad del SUNTRACS de operar libremente, reconociendo a sus dirigentes elegidos democráticamente; que restablezca un diálogo social genuino y que cese todas las acciones encaminadas a su eliminación. Los trabajadores de Panamá se merecen algo mejor. El Convenio exige algo mejor.

Representante gubernamental: En nombre de la República de Panamá y en ejercicio de su derecho de réplica, exponemos la realidad jurídica e institucional de mi país. Recientemente, se ha intentado posicionar ante la comunidad internacional una idea que pretende desdibujar la naturaleza de nuestro Estado de derecho, sugiriendo una supuesta persecución sistemática y criminalización de la actividad sindical. Ante estas afirmaciones, el Estado panameño responde amparado en el rigor de sus leyes y su historia de respeto a las libertades democráticas.

Panamá es una democracia consolidada donde rige de manera estricta el principio de la separación de poderes. Cuando un ciudadano, un dirigente o una organización es llamada a responder ante los tribunales, lo hace en el marco de procesos judiciales ordinarios, ante indicios de presuntos delitos comunes. Confundir la rendición de cuentas con la persecución política, carece de sustento jurídico, lo que atenta contra la propia noción de igualdad ante la ley, un principio según el cual nadie puede estar por encima del ordenamiento jurídico del Estado.

Quienes enfrentan procesos ante la justicia panameña, lo hacen con todas las garantías constitucionales. Quienes han decidido abandonar el país, lo han hecho por voluntad propia frente a procesos penales individuales, relacionados en su mayoría con presuntas irregularidades financieras o disputas patrimoniales que nada tienen que ver con la legítima actividad sindical.

El Estado de derecho se debilita cuando se pretende utilizar la estructura sindical como un escudo de impunidad para evadir la justicia ordinaria. La libertad sindical y los fueros protectores laborales fueron creados para equilibrar las relaciones de producción y dignificar el trabajo, no para otorgar inmunidad frente a la comisión de hechos punibles.

Panamá se presenta aquí como un Estado que dialoga, que tolera la crítica, que respeta la protesta pacífica y que honra cada uno de los tratados internacionales que ha suscrito. Nuestra trayectoria demuestra que las controversias sociolaborales se resuelven en las mesas de negociación y ante los tribunales de trabajo, espacios donde las organizaciones sindicales participan activamente todos los días. Sin embargo, no podemos permitir que se instrumentalice el discurso de los derechos humanos para deslegitimar a las instituciones democráticas que con tanto esfuerzo hemos construido.

La prolongada crisis sufrida en el sector bananero de la provincia de Bocas del Toro, durante el 2025, fue consecuencia directa de la convocatoria efectuada por el SITRAIBANA. Bajo este llamado, más de 4 000 trabajadores de las empresas Chiquita e Ilara Holdings iniciaron un paro general durante 39 días, utilizando como bandera su disconformidad con la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social, bloqueando rutas estratégicas, la movilidad y la cadena de suministro de alimentos, afectando a terceros.

Entre mayo y junio de 2025, las protestas se tornaron en disturbios cuando manifestantes con el rostro cubierto y armados obstruyeron carreteras en hasta 43 puntos de bloqueo simultáneos. Las autoridades se vieron obligadas a intervenir para restablecer el orden público y garantizar los servicios esenciales, bajo los más estrictos estándares de derechos humanos.

El Gobierno canalizó la crisis a través del diálogo, creando una Comisión de Alto Nivel. En este espacio, la Ministra de Trabajo y Desarrollo Laboral impulsó propuestas concretas junto a los trabajadores bananeros, logrando la promulgación de la Ley núm. 471 de 2025, que estableció un régimen especial para los trabajadores y productores independientes del sector, reconociendo beneficios históricos como la jubilación anticipada, en consonancia con los principios de la OIT.

Cabe destacar que la huelga fue declarada ilegal por los tribunales laborales, al comprobarse que se inició sin cumplir los requisitos del Código del Trabajo. El abandono prolongado de labores causó perjuicios financieros que llevaron al cierre de operaciones de la empresa y al despido de trabajadores.

La reacción del Gobierno fue inmediata: en agosto de 2025 se suscribió un memorando de entendimiento con la empresa, que garantizó una inversión de 30 millones de dólares de los Estados Unidos para reactivar la producción, con miras a retomar las exportaciones en diciembre de ese mismo año.

In situ, se implementaron programas complementarios de inclusión productiva, como el Espacio del Emprendedor, a través de la Autoridad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (AMPYME) y el MITRADEL, asegurando alternativas reales de autoempleo y dinamismo económico para las familias de la provincia.

Los resultados de esta política pública son reales: superamos la expectativa en contrataciones con más de 5 700 nuevos trabajadores bananeros, lo que reafirma la consolidación de un modelo de reactivación agrícola sostenible, seguro y alineado con los más altos estándares internacionales, evaluando desde ya la expansión de este exitoso modelo de protección a otros sectores agrícolas del país.

Respecto a la Cooperativa de Servicios Múltiples SUNTRACS R.L., el IPACOOP, en ejercicio de sus facultades de fiscalización y como organismo supervisor en la prevención del blanqueo de capitales, dispuso la cancelación de su personería jurídica en mayo de 2025.

Esta sanción técnica fue el resultado de auditorías y supervisiones de riesgo llevadas desde 2017, que revelaron deficiencias críticas e incumplimientos graves y reiterados, que no fueron corregidos pese a los plazos otorgados, de más de dos años. Entre estos, se identificó: i) el incumplimiento de la legislación sobre el blanqueo de capitales, falta de reportes a la Unidad de Análisis Financiero sobre operaciones sospechosas o transacciones en efectivo; ii) la desnaturalización de la cooperativa como intermediaria financiera del sindicato SUNTRACS a través de exceso de líneas de crédito millonarias, orientadas a favor de terceros y no a sus asociados, además de la aceptación prohibida de entidades jurídicas con fines de lucro, y iii) la ejecución de transacciones masivas en efectivo sin controles apropiados exigidos en la ley de cumplimiento y de debida diligencia.

Tras agotarse los recursos administrativos de reconsideración y apelación, la disolución fue ratificada en julio de 2025 e inició el proceso de liquidación.

Ahora bien, nos referimos a la denuncia de las 412 víctimas que esperan justicia por el caso de Red Frog Beach, de las cuales 316 ya se presentaron como querellantes. La querella penal es contra el SUNTRACS, su cooperativa y varios dirigentes, debido a presuntas irregularidades en el manejo de los bienes vinculados al pago por más de 7 millones de dólares de los Estados Unidos en prestaciones laborales, reconocidos por la jurisdicción laboral.

La investigación penal inició en el 2022, y en atención a las personas vinculadas, debo indicar que se imputaron cargos por delitos contra el patrimonio económico, el orden económico, la seguridad colectiva, la fe pública y contra la administración de justicia.

De los investigados, el secretario general del SUNTRACS, tras saltar la cerca perimetral ingresó a la sede de la Embajada del Estado Plurinacional de Bolivia en la madrugada del 21 de mayo de 2025, para solicitar asilo político. El Gobierno le concedió un salvoconducto, pero dejó de estar amparado por las protecciones y garantías internacionales del asilo, producto de haber abandonado voluntariamente el territorio boliviano, en julio del mismo año.

Actualmente, se mantienen las órdenes de aprehensión contra él y otro dirigente asilado en la Embajada de Nicaragua, mientras que un tercer directivo se encuentra en libertad con medida de reporte periódico. La investigación se mantiene en curso.

Con respecto a la cuestión de las cuentas bancarias, el Ministerio Público inició una investigación penal a partir de información remitida por la Unidad de Análisis Financiero, relacionada con presuntos delitos financieros y de blanqueo de capitales. La investigación comprende actuaciones respecto de varios miembros de la junta directiva del SUNTRACS.

De acuerdo con la información suministrada por las autoridades competentes, las diligencias se originaron tras detectarse movimientos bancarios y transacciones financieras consideradas inusuales y manejo de fondos, respecto de los cuales se investigan posibles inconsistencias entre los ingresos reportados y las operaciones financieras registradas. De igual manera, se ha informado que la organización habría abierto cuentas de criptomonedas en otras jurisdicciones, lo que resulta incompatible con las disposiciones del Código del Trabajo, que contempla disposiciones específicas sobre el manejo de los fondos de las organizaciones sociales.

En el marco de la investigación, el Ministerio Público ha realizado diligencias dirigidas a verificar el origen y destino de los fondos; se incorporaron elementos relacionados con transferencias provenientes de organizaciones sindicales y el uso de fondos vinculados al programa de capacitación sindical, financiado mediante recursos del Fondo de Seguro Educativo, de más de 2 millones de dólares de los Estados Unidos, que desembolsó el Ministerio de Trabajo en un periodo determinado.

El Gobierno nacional reitera que las investigaciones en curso tienen una naturaleza estrictamente penal y financiera, que no guardan relación alguna con el ejercicio de la libertad sindical, ni con las actividades legítimas de representación sindical reconocidas por la legislación nacional, así como por este Convenio y el Convenio núm. 98.

Las actuaciones desarrolladas obedecen exclusivamente al ejercicio de las competencias constitucionales y legales de las autoridades competentes, han sido sometidas al control de la autoridad judicial correspondiente y se realizan con estricto apego al debido proceso. Asimismo, las personas investigadas gozan plenamente de la presunción de inocencia y del acceso a los recursos judiciales previstos en el ordenamiento jurídico, toda vez que los hechos objeto de análisis corresponden a conductas tipificadas en las normas nacionales e instrumentos internacionales ratificados por la República de Panamá, en materia de combate a la delincuencia organizada y al blanqueo de capitales.

El Estado ha suministrado oportunamente al Comité de Libertad Sindical toda la información requerida sobre estos casos, en estricto apego a sus obligaciones internacionales y al marco legal vigente, y continuará brindando la información que sea necesaria con las pruebas correspondientes.

Por otra parte, la supervisión del Fondo de Seguro Educativo es un ejercicio legítimo de rendición de cuentas. Como administrador del fondo, el MITRADEL exige a las organizaciones sociales informes transparentes sobre su uso; la subsanación de observaciones ha permitido, en numerosos casos, certificar la continuidad de los pagos.

Estas medidas garantizan que la autonomía sindical coexista con los principios de legalidad y transparencia, en línea con las buenas prácticas promovidas por la OIT.

Por otra parte, 13 nuevas organizaciones sindicales se han incorporado a la Comisión de Educación Sindical tripartita, ampliando las oportunidades de formación y fortaleciendo la inclusión y el acceso a programas de capacitación financiados con recursos públicos.

Lo anterior, sumado a otros hechos sostenidos en el tiempo, y tras un riguroso análisis jurídico y técnico, sustentado en el marco constitucional y legal vigente, el 17 de julio de 2025, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 392, 2) del Código del Trabajo, la Ministra de Trabajo y Desarrollo Laboral interpuso formal demanda ante el Órgano Judicial, solicitando la disolución de la organización sindical SUNTRACS, al considerar que dicha organización se habría apartado de manera evidente y permanente de los fines propios de las organizaciones sociales establecidos en la legislación laboral vigente.

A la fecha, se han celebrado distintos actos de audiencia dentro del proceso y la decisión sobre este caso se encuentra en etapa de valoración por el Órgano Judicial, autoridad competente encargada de resolver conforme a derecho, bajo los principios del debido proceso y el pleno ejercicio del derecho de defensa de las partes.

La solicitud propuesta por el MITRADEL responde al deber institucional del Estado de velar por el cumplimiento de la ley, la protección del interés general de la clase trabajadora y la preservación de la naturaleza y finalidad legítima de las organizaciones sindicales.

Frente a los desafíos de 2026, el Gobierno sigue trabajando en el fortalecimiento del diálogo social. Muestra de ello: i) la firma de la CAPAC 2026-2029. Por primera vez, el acuerdo entre la Cámara Panameña de la Construcción y los trabajadores contó con la participación de 7 de las 22 organizaciones sindicales del sector, un avance histórico en pluralidad que asegura la continuidad de los beneficios adquiridos y nuevos ajustes salariales, asegurando la paz social en un sector estratégico de nuestra economía; ii) en materia de inclusión social, la puesta en marcha del programa Juan Albañil —gracias a la alianza entre el MITRADEL y la Caja de Ahorros— marca un hito de justicia financiera. Esta iniciativa abre el acceso a créditos hipotecarios a los obreros de la construcción, un sector históricamente excluido del sistema bancario debido a la naturaleza eventual de sus contratos, y iii) asimismo, a través del Instituto Panameño de Estudios Laborales, se puso en marcha la estrategia «Diálogo que produce», programa de capacitación conjunta para empleadores y trabajadores que refuerza el principio del tripartismo, promueve el entendimiento del marco legal, fomenta el diálogo social y prioriza la resolución pacífica de conflictos directamente en el sector productivo.

El Órgano Ejecutivo, en ejercicio de la potestad reglamentaria constitucional, dictó en 2025 un Decreto que reglamenta disposiciones del Código del Trabajo en materia de huelga en los servicios públicos. El Decreto desarrolla y precisa su alcance sin apartarse de la ley, y concreta la lista general prevista en el artículo 486, con el objetivo de asegurar que el ejercicio del derecho a huelga en servicios públicos se realice bajo criterios de proporcionalidad, garantizando al mismo tiempo la continuidad de servicios esenciales para el interés general.

La norma ha sido impugnada ante la Corte Suprema de Justicia mediante una demanda contencioso-administrativa de nulidad. En respeto al principio de separación de poderes, el Estado panameño se mantiene a la espera de la decisión.

Es fundamental distinguir entre el legítimo ejercicio de la libertad sindical, que Panamá respeta, protege y promueve, y determinados hechos específicos que están siendo examinados por las autoridades competentes, con pleno respeto de las garantías del debido proceso y la separación de los poderes.

Panamá cuenta con una larga tradición de concertación y diálogo entre los distintos actores del mundo del trabajo. Las divergencias son parte natural de ese proceso y constituye un desafío permanente que debe atenderse mediante el respeto mutuo y el fortalecimiento institucional.

Agradecemos a la Comisión la oportunidad de presentar este contexto ante la OIT. Agradecemos las observaciones formuladas por los interlocutores sociales y complementaremos la información por escrito.

Estimamos que corresponde al Comité de Libertad Sindical continuar desarrollando su análisis independiente, de conformidad con los procedimientos establecidos por la OIT.

Finalmente, el Gobierno de Panamá reitera su firme espíritu de colaboración y diálogo permanente con los mecanismos de supervisión de la OIT. Recibimos sus recomendaciones con respeto y como una oportunidad para robustecer nuestras instituciones, garantizando de forma armónica la libertad sindical y el tripartismo, como pilares esenciales de la justicia social.

Miembros empleadores: Agradecemos la presencia en la sala del representante gubernamental y la información que nos ha brindado.

Tras este debate y considerando los señalamientos del Informe que nos ocupa, que es lo que estamos analizando en esta sala, nosotros quisiéramos alentar al Gobierno de Panamá a que continúe colaborando estrechamente con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores, y desde luego con la Oficina en todos los aspectos que se han mencionado. En relación con algunos aspectos relacionados con la huelga, que se han mencionado en esta parte de la discusión quisiéramos reiterar la posición que hemos expresado en nuestra primera intervención respecto a los asuntos relacionados con todo lo vinculado a la huelga. No quisiera repetirlo, ya lo mencioné en mi primera intervención, así es que yo les pediría que lo tengan presente para el respeto de su tiempo y de los trabajos de esta Comisión.

También queremos solicitar al Gobierno que proporcione información completa, actualizada y pormenorizada para responder a las observaciones de la Comisión de Expertos, y también queremos reiterar el llamado y alentar al Gobierno para que, de una vez por todas, tome acciones que tengan por objeto fortalecer y revitalizar las instituciones de diálogo tripartito. Esto requerirá de la reactivación de las comisiones tripartitas, la creación del Consejo Superior del Trabajo, de esto ya hemos hablado suficiente y está además reflejado en el Informe de la Comisión de Expertos. También es necesario que el Gobierno evalúe, y en su caso, busque la manera de mejorar la aplicación práctica del Convenio. Hay una serie de elementos que están en el Informe y que debe tomar en consideración para estos efectos y además, conforme al debate que hemos expuesto, nosotros confiamos en que, mediante el diálogo social y el respeto institucional, además de la cooperación tripartita y el compromiso con los principios fundamentales de la OIT, Panamá pueda avanzar de manera efectiva en la plena aplicación del Convenio. Hay algunos aspectos que ya datan de mucho tiempo, respecto de los que ya se habían tomado acciones para ir en un proceso de mejora, y queremos alentar al Gobierno para que regrese al progreso en estos asuntos.

También coincido con algunos participantes, en que en la medida que se pueda recobrar el tejido del diálogo social vamos a poder también evitar muchos de los aspectos que se han venido planteando y que pudieron haberse resuelto a través de un diálogo responsable. Hay muchos otros aspectos y hechos que son más recientes y que la misma Comisión de Expertos ha evaluado, ya que es necesario conocerlos mejor, y para ese fin ha pedido que se le proporcione mayor información. Así es que alentamos al Gobierno para que lo haga y que así podamos tener criterios sólidos a efectos de tratar este asunto. Seguramente, en próxima fecha estarán ustedes otra vez aquí convocados para dar cuenta de los avances que ha habido y yo esperaría que podamos reconocer una condición de progreso y de mejora en el tratamiento de los asuntos que el día de hoy hemos visto. Me parece que tienen elementos suficientes para llevarlo a cabo.

Miembros trabajadores: Hemos escuchado con mucha atención la intervención de la representación del Gobierno de Panamá. Hemos encontrado coincidencias en algunas opiniones vertidas aquí sobre el Informe de la Comisión de Expertos y evidentemente la necesidad de una acción tripartita para garantizar los derechos fundamentales del trabajo. El Gobierno en una parte de su participación se ha manifestado por los principios del diálogo social. Algunos de los empleadores también han afirmado que es una herramienta conceptual del diálogo social y nosotros también solicitamos e hicimos base en el diálogo social. Entonces hay un acuerdo en que necesitamos un diálogo social pero este diálogo social es de todos los actores sociales representativos.

Por ello reafirmamos que la exclusión de las tres centrales afiliadas a la CSI y la CSA, que son la CONUSI, la CTRP y la CS, de todos los espacios de diálogo social pone de manifiesto que este diálogo social no se consolida.

Por eso, una de las cuestiones que vamos a plantear es pedir a esta Comisión que, en sus conclusiones, exija, pida, requiera el compromiso del Gobierno para que se realice una convocatoria amplia que incluya a las afiliadas panameñas a la CSA y la CSI con la intervención de la Oficina de la OIT para América Central, para que ese diálogo sea real plural efectivo y conducente.

Como bien ha dicho el Gobierno, tiene por delante, en el marco de la gobernanza global pero sobre todo regional responsabilidades importantísimas, como la presidencia pro tempore del Consejo de Ministras y Ministros de Trabajo de Centroamérica y República Dominicana; en el futuro, la presidencia de la Red Iberoamericana de Inspecciones de Trabajo, y ya más cercana, la que conforma la troika, la presidencia de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA, y va a tener la presidencia de esa conferencia, y queremos que Panamá haga honor a ese liderazgo.

Es un rol de suma relevancia y responsabilidad, ya que, además de participar activamente con las autoridades laborales de la región, esta estructura cuenta con dos órganos consultivos permanentes: los empleadores, a través de la Comisión Empresarial de Asesoramiento Técnico en Asuntos Laborales (CEATAL), y los trabajadores y las trabajadoras, a través del Consejo Sindical de Asesoramiento Técnico (COSATE).

Esta construcción culmina con una declaración y un plan de acción para las Américas y es la hoja de ruta cuya ejecución va a liderar Panamá para toda la región, y allí ratificar lo que se ha expresado claramente en el documento que ha enviado el Gobierno a esta Comisión su compromiso sostenido con la gobernanza laboral democrática.

Una buena, pero muy buena presentación, en esos escenarios sería el cumplimiento del Informe de la Comisión de Expertos, que evidentemente cuenta con un aval, no me atrevo a decir unánime, pero sí de la mayoría de los miembros de la Comisión.

En mi caso, soy la presidenta del COSATE y creo que sería una gran oportunidad para Panamá para tender los puentes internos y externos de los que hablamos en nuestra apertura y encontrar soluciones a las controversias que se plantean, pero cumpliendo realmente con el Convenio. Respecto al COSATE, este organismo cuenta en su estructura con la secretaría de la CSA, que es la voz sindical de la región y que siempre, como le consta al Gobierno, tanto la CSA como el COSATE se han manifestado en forma respetuosa en todas las actividades de la región, en algunos casos con consenso, en otros en disenso, porque de eso se trata el verdadero diálogo social que va de la mano con el derecho humano de la libertad de expresión. Por eso para la CSI, a nivel mundial y para la CSA, a nivel regional, es esencial la garantía de cumplimiento del Convenio.

Queremos plantear en este contexto y también apelando a una respuesta integral y completa del Gobierno, que se resuelva en forma urgente el impedimento de ingreso a la República de Panamá de un funcionario sindical de la CSA. Y queríamos permitirnos recordar algo que ha dicho el Comité de Libertad Sindical y que se recoge en el párrafo 232 de la Recopilación de sus decisiones, a saber, que la participación en calidad de sindicalista en las reuniones sindicales internacionales es un derecho sindical fundamental, por lo cual los Gobiernos deben abstenerse de toda medida, como el retener documentos de viaje, que impida a un representante de una organización de trabajadores ejercer su mandato con plena libertad e independencia.

Ya que hemos observado y advertido distintas coincidencias en el debate, también todos hemos tenido una línea sobre las materias pendientes. Tiene que darse un cumplimiento por parte de Panamá y no voy a detallar el ahogo económico a organizaciones, no solamente al SUNTRACS, sino a otras; los allanamientos a residencias particulares y la no garantía del ejercicio de libertad sindical para algunas conducciones sindicales democráticas. Ya hablamos del confinamiento en los pabellones, el arresto domiciliario, el exilio forzado, la negativa a otorgar salvoconductos diplomáticos, y algunas represiones a protestas políticas. Toda la desprotección de los trabajadores que incluye dejarlos sin tutela, todo esto está incluido en el Informe.

El Convenio no es un problema exclusivo de Panamá o de una organización sindical, acá estamos hablando de varias dimensiones, varios artículos del Convenio y de la aplicación efectiva en Panamá. En referencia a las acciones penales, tenemos que tener cuidado con los prejuzgamientos, pero lo que nosotros queremos decir es que queremos que haya garantía de un sistema judicial independiente, que no se utilice como una herramienta de persecución ni para desmantelar las organizaciones sindicales. Creemos en la libertad del Poder Judicial. Por eso, como ya lo hemos pedido el Grupo de los Trabajadores, y a otros países en esta misma Comisión, tratando otros casos, es una obligación del Estado garantizar la integridad física de los trabajadores panameños y sus dirigentes, y esto será un ejemplo de relevancia para garantizar la participación de los dirigentes sindicales de las Américas y del mundo en todas las actividades en donde Panamá sea líder y anfitrión, como lo fue en otras épocas. Nosotros, como trabajadores de las Américas, realizamos nuestro congreso en Panamá, como sede del Congreso de Trabajadores y Trabajadoras de las Américas, y también la reunión de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA, en la que participé y pienso volver a participar. Hemos oído que los empresarios plantearon la cuestión del derecho de huelga de la Corte Internacional de Justicia. Queremos ratificarles la postura de los trabajadores al respecto, que ya es conocida en esta Comisión, y solamente por la presentación del vocero de los empleadores me siento comprometida a reiterar que, ante el fallo pronunciado con claridad, esperemos que este asunto se debata en el Consejo de Administración de noviembre de este año.

Tengo muchas cosas que decir para las conclusiones, pero realmente lo que solicitamos formalmente es que las conclusiones de esta Comisión propongan al Gobierno de Panamá el cumplimiento de aquellas observaciones de la Comisión de Expertos, y también hay una solicitud formal de nuestro Grupo de que se designe una misión de contactos directos para determinar y encontrar aquellos caminos que permitan el cumplimiento de los preceptos del Convenio. Creo que tenemos muchas coincidencias. Queremos resaltar que quedan materias pendientes, pero sobre todo que el Gobierno de Panamá y, en nuestro caso, los Gobiernos de la región, representados por la CSA, necesitamos efectivizar el diálogo, y el diálogo se hace con trabajadores y empleadores. La mesa la coloca la decisión política, que es del Gobierno.

Miembros empleadores: Solamente pedir que, por cuestión de principio, aunque yo respeto mucho las declaraciones que hace la portavoz de los trabajadores, le tengo respeto personal y profesional, pero en esta sala, en estas discusiones, hacer referencia y recoger como una motivación para tomar una conclusión un precedente del Comité de Libertad Sindical francamente no es oportuno, está descontextualizado. Las discusiones que sostenemos en el Comité de Libertad Sindical sí recogen los criterios de la Comisión en otros casos, pero en función del contexto, de los hechos, de las circunstancias, no tomando un párrafo aislado para generar un criterio. Me parece que ya vendrá el momento de discutir las conclusiones. Tampoco comparto que tengamos consenso y tampoco observo que haya una mayoría que esté apoyando esto.

El debate creo que está claro; no vale la pena retomar y hacer una discusión de esto, simplemente no encuentro ninguna de estas dos cosas y, en lo relativo a la parte sobre si se permite entrar o no a una persona al país, me parece que no es de nuestra competencia. No quisiera yo abundar en eso, pero solo que se tome nota de que no debería formar parte de las discusiones y mucho menos de las conclusiones.

Miembros trabajadores: Primero, estaba muy contenta de cerrar Panamá y, entonces, la realidad es que traje el ejemplo del Comité de Libertad Sindical porque es una de las recomendaciones y principios que aplicamos. Segundo, no tengo ningún problema en que volvamos a escuchar y a leer, pero yo he encontrado líneas de consenso y me parece que esto lo iba a decir en el caso del Uruguay, pero lo digo ahora, un poco porque el vocero del Grupo de los Trabajadores nos dijo que a veces teníamos que buscar no solamente las violaciones, sino encontrar algún resultado positivo, por eso me referí, querido compañero, a eso y la verdad que tampoco quiero entrar en el debate de las cuestiones que aquí se hizo, con las acciones penales, las imputaciones y todo lo demás, sino que quise respetuosamente decir que pedíamos la independencia del Poder Judicial, pero también me hubiese opuesto si hubiese querido tener un debate sobre todos los detalles que dieron de causas que desconozco y que, por un lado, están en el marco de la justicia. Así que creo que sí vamos a tener consenso en las conclusiones y que algunas cuestiones se usan como antecedentes y respaldo argumental, pero la conclusión más importante es que el Gobierno de Panamá cumpla con las observaciones de la Comisión de Expertos, que en la mayoría y de su exposición hemos dicho que se ha encontrado alguna confluencia.

Presidenta: Damos por concluida ahora sí, la discusión de este caso. Agradezco la participación del representante gubernamental de Panamá y de todos los oradores que participaron en la discusión.

Conclusiones de la Comisión

La Comisión tomó nota de la información oral y escrita proporcionada por el Gobierno, y de la discusión que tuvo lugar a continuación.

Teniendo en cuenta la discusión, la Comisión solicitó al Gobierno que adoptara medidas eficaces y con plazos determinados para:

• garantizar que todos los sindicalistas puedan llevar a cabo sus actividades de forma libre e independiente, sin intimidaciones ni represalias;
• garantizar, tanto en la legislación como en la práctica, que el ejercicio de los derechos sindicales no dé lugar a detenciones arbitrarias, privaciones de libertad, persecuciones ni presiones económicas o administrativas indebidas;
• emprender sin demora acciones, en plena consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas, para restablecer el funcionamiento efectivo de la comisión de adecuación y la comisión de tratamiento rápido de quejas sobre libertad sindical y negociación colectiva;
• fortalecer e institucionalizar el diálogo social tripartito, entre otras cosas avanzando hacia la creación del Consejo Superior del Trabajo, en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas;
• acometer, sin demora y en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas, las reformas legislativas necesarias para que la legislación nacional se ajuste plenamente al Convenio, también en lo que se refiere al requisito de nacionalidad para los miembros de los órganos ejecutivos de los sindicatos;
• tomar medidas concretas para garantizar la aplicación efectiva, tanto en la legislación como en la práctica, de los derechos garantizados por el Convenio, entre otras cosas mediante procedimientos de registro transparentes y rápidos para las organizaciones de trabajadores, así como mecanismos eficaces de resolución de conflictos.

La Comisión invitó al Gobierno a que recurriera a la asistencia técnica de la OIT y a que comunicara a la Comisión de Expertos, antes del 1 de septiembre de 2026, las medidas adoptadas para aplicar estas recomendaciones, así como los resultados obtenidos, también en relación con los procesos relativos al canal de Panamá.

Representante gubernamental: En nombre de la delegación de la República de Panamá, tomo nota de las conclusiones señaladas por esta Comisión. La delegación de Panamá acoge con atención las conclusiones aquí presentadas con profundo respeto por el mandato de los órganos de supervisión de la OIT y agradecemos la oportunidad brindada de exponer los avances alcanzados en la implementación del Convenio.

Hemos proporcionado información concreta sobre los progresos registrados en materia de libertad sindical, la cuestión de las mesas tripartitas y el Consejo Superior del Trabajo, así como el estado de los procesos que actualmente se ventilan ante los tribunales jurisdiccionales competentes.

Para Panamá, el reto principal sigue siendo generar más oportunidades para nuestra gente. Por ello, impulsamos políticas orientadas a fortalecer la empleabilidad, atraer inversiones y preparar a nuestra fuerza laboral para las exigencias de la nueva economía, convencidos de que la paz social es una condición indispensable para el crecimiento, la generación de empleos y el desarrollo sostenible.

Reafirmamos nuestro compromiso con el diálogo constructivo, la transparencia institucional y el fortalecimiento de políticas públicas que impulsen el trabajo decente y generen oportunidades reales para todos los panameños. Es esencial subrayar que el comportamiento responsable de los interlocutores sociales también forma parte de este compromiso nacional.

La preservación de la paz laboral, el respeto al marco legal, las disposiciones al consenso y el diálogo respetuoso son pilares fundamentales para avanzar hacia un desarrollo verdaderamente inclusivo y sostenible.

Finalmente, el Gobierno reitera su firme espíritu de colaboración y diálogo permanente con los mecanismos de supervisión de la OIT. Recibimos sus recomendaciones con respeto, las cuales serán presentadas a nuestras autoridades gubernamentales como una oportunidad para robustecer nuestras instituciones, reafirmando nuestro compromiso con el respeto a la libertad sindical y al tripartismo, como pilares esenciales de la justicia asociada.

Caso individual (CAS) - Discusión: 2011, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Un representante gubernamental expresó que Panamá recibió con mucha satisfacción el informe de la Comisión de Expertos en el que tras su examen de las memorias comunicadas destaca a Panamá entre los «Casos de Progreso», respecto de la aplicación del Convenio núm. 87. Su Gobierno reconoce la importancia de la Comisión de Expertos, y prueba de ello es la entrega, el 1.º de junio de 2011, de todas las memorias solicitadas y entre ellas, la del Convenio. Por lo anterior, manifestó que su Gobierno ha recibido con desconcierto la noticia de que Panamá se encuentra en la lista de los 25 casos a ser examinados por la Comisión. Indicó que Panamá, una vez más, cuestiona los procedimientos y la falta de transparencia como lo ha reiterado su Gobierno de forma individual y a través del Grupo de Países de América Latina y el Caribe (GRULAC), por la forma como se realiza la selección de los países y el desequilibrio en relación con los que son invitados a comunicar informaciones a la Comisión sobre los casos que son de su atención. Su Gobierno reconoce y valora la Comisión de Aplicación de Normas e indica que a través de un espíritu cooperativo, basado en información objetiva y fiable y en la igualdad de trato para todos los miembros de la Organización, es posible dar a conocer las debilidades, los esfuerzos y las buenas prácticas en la implementación de los convenios ratificados.

Refiriéndose a la observación de la Comisión de Expertos, indicó que se habían atendido sus solicitudes a través de las siguientes iniciativas legislativas: ley núm. 68 de 26 de octubre de 2010, que modifica artículos del Código del Trabajo y dicta otras disposiciones, la cual reforma los artículos 493 y 494 del Código del Trabajo, referidos a los efectos de la huelga; ley núm. 30 de 5 de abril de 2011, que deroga el artículo 7 de la ley núm. 29 de 2010, que restringía el derecho a la negociación colectiva durante los primeros seis años de operación de las empresas; ley núm. 32 de 5 de abril de 2011, que establece un régimen especial, integral y simplificado para el establecimiento y operación de zonas francas y dicta otras disposiciones (que atiende a las observaciones que le han formulado al Gobierno de Panamá sobre la aplicación del Convenio). Respecto al resto de observaciones que ha formulado la Comisión de Expertos a Panamá, informó de lo siguiente. En lo que respecta a la personería jurídica del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Universidad de Panamá (SINTUP), su personería jurídica o el reconocimiento jurídico deben ser concedidos por el Ministerio de Gobierno, como lo ordena la Constitución de la República de Panamá para las organizaciones de trabajadores del Sector Público. No le compete al Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL). El Pleno de la Corte Suprema de Justicia, al resolver la acción de amparo de garantías constitucionales interpuesta por el SINTUP, en la cual impugnan la no concesión de la personería jurídica por el MITRADEL, decidió no admitir la acción de amparo de garantías constitucionales, por lo que el reconocimiento de la personería jurídica de este sindicato es a través del Ministerio de Gobierno. Respecto de las acusaciones que formulan los trabajadores que aseguran ser víctimas de persecuciones y asesinatos, su Gobierno valora el principio de libertad sindical y el principio de la vida humana. En ese sentido, el Gobierno Nacional de manera puntual y responsable, ha estado brindando información a la OIT sobre los mencionados procesos penales dentro del Órgano Judicial, en aras de clarificar ante esta Organización los hechos denunciados. Estos órganos han expedido y el Gobierno de Panamá ha remitido a esta Comisión los fallos emitidos por el Órgano Judicial sobre estos asesinatos, que inclusive han resultado en condenas contra los culpables. Respecto al artículo 2 del Convenio destacó las siguientes medidas: a) se ha modificado el antiguo artículo 174, ahora 179, y el artículo 178, ahora artículo 182, del Texto Único de 4 de agosto de 2008, que versa sobre la Carrera Administrativa, e informó que la Dirección de Carrera Administrativa de Panamá conformó la Comisión compuesta por los trabajadores y trabajadoras de las Asociaciones de Servidores Públicos que hay en el país para evaluar los diferentes temas relativos a los convenios internacionales ratificados por Panamá; b) respecto a las medidas que se han tomado para que se reduzca el número mínimo necesario para que los trabajadores (40) y los empleadores (10), puedan constituir sus organizaciones, informó que los interlocutores sociales de Panamá están conformes que con la cantidad mínima de 40 miembros se pueda formar un sindicato. Esta es la posición más aceptada por las principales Confederaciones, Federaciones y Centrales Obreras de Panamá. Con relación a la cantidad requerida para conformar una asociación de servidores públicos, es de 50. En efecto, el Gobierno está examinando la posibilidad de considerar este tema, como parte del estudio de la Comisión que ha conformado la Dirección de Carrera Administrativa para la adecuación de la ley a la norma de los convenios internacionales; c) respecto a la solicitud que se hace al Gobierno para tomar medidas que garanticen el derecho de huelga de los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y sobre la petición de modificar la legislación para que las federaciones y confederaciones de los trabajadores puedan declarar la huelga y realizar huelgas en contra de políticas económicas y sociales del Gobierno y también huelgas no vinculadas a un convenio colectivo, informó que la Ley del Texto Único de Carrera Administrativa no contempla impedimentos para que los trabajadores que no pertenecen a las asociaciones de servidores públicos participen en huelgas o declaren una huelga; d) respecto de los señalamientos de la Comisión de Expertos sobre el artículo 3 de la ley núm. 68, que modifica el artículo 493, en su párrafo 1, del Código del Trabajo, informó que la fuerza de policía no interviene en el desarrollo del proceso de huelga, sino únicamente para preservar y proteger a las personas y las propiedades y no para suspenderla de acuerdo con el resultado de una discusión tripartita realizada por una mesa de diálogo en octubre de 2010.

Respecto del derecho de las organizaciones de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con el articulo 3 del Convenio, informó lo siguiente: a) en cuanto a la solicitud que reitera la Comisión de Expertos de tomar las medidas necesarias para modificar la legislación nacional en el sentido de permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a la función de dirigente sindical, por lo menos tras un período razonable de residencia en el país de acogida, declaró que se tendría que modificar la Constitución Nacional, pero que, sin embargo, los trabajadores extranjeros gozan de todos los beneficios que surgen o emanan de las convenciones colectivas de las empresas donde laboran. Además pueden participar como afiliados a los sindicatos, respetando así los derechos que puedan derivar de la relación laboral; b) respecto de la solicitud de la Comisión de Expertos de modificar el artículo 180-A de la ley núm. 24, de 2 de julio de 2007, en la que se impone a los servidores públicos por vía legislativa el pago de una cuota ordinaria a la asociación que tuvo mejoras laborales, informó que los interlocutores sociales interpretan el descuento de la cuota como una conquista sindical, y han manifestado que su supresión atentaría contra sus conquistas sindicales. Sobre el derecho de las organizaciones a organizar libremente sus actividades y formular su programa de acción manifestó que: a) su Gobierno es de la opinión de que la intención del artículo 452 del Código del Trabajo es la de evitar que, producto de las negociaciones que tengan las partes en conflicto, se interrumpa una obligación constitucional que tiene el Estado de brindar a los ciudadanos los servicios públicos básicos, los cuales deben ser garantizados por la ley; por lo que el arbitraje es un mecanismo de diálogo para evitar la continuación de la huelga que pueda producir pérdidas económicas al Estado y a los ciudadanos del país; b) la Comisión de Expertos ha pedido al Gobierno que tome medidas para que en caso de huelga se garantice el derecho de entrada en la empresa a los trabajadores no huelguistas. Frente a esto el Gobierno indica que este artículo fue producto del consenso tripartito alcanzado en la mesa de diálogo en octubre de 2010, por lo cual tiene la aprobación de todos los interlocutores sociales de la República de Panamá. Con relación al derecho de negociación colectiva de los servidores públicos, consagrado en el artículo 6 del Convenio precisó lo siguiente: a) en cuanto al disfrute del derecho de negociación colectiva de los trabajadores municipales y los de instituciones descentralizadas, no hay distinción entre los servidores públicos: todos son funcionarios de la Administración del Estado, tanto los que prestan servicios en el Estado central como los que lo hacen en los municipios autónomos. Por lo tanto, la Ley de Carrera Administrativa se aplica a todos los funcionarios públicos sin distinción alguna; b) sobre el aspecto de los convenios colectivos de funcionarios de la administración del Estado o funcionarios municipales o de instituciones descentralizadas, la Ley de Carrera Administrativa prevé que sus reivindicaciones se realicen por medio de quejas. Además, existe un proyecto de ley que reglamenta la carrera administrativa municipal, que contempla los mecanismos de solución de conflictos de los funcionarios municipales a través de quejas o pliego de peticiones.

Los miembros empleadores señalaron que el caso había sido seleccionado siguiendo criterios habituales. Recordó que había sido analizado en anteriores ocasiones, la última en 2009, por iniciativa del Grupo de los Empleadores, pero que esta vez la situación ha cambiado sustancialmente gracias, en parte, al esfuerzo de la Comisión y a la nueva actitud mostrada por el Gobierno. Estos esfuerzos han sido reconocidos por la Comisión de Expertos, que en su último informe tomó nota con satisfacción de los progresos realizados. Quedan puntos pendientes de modificación como el hecho de que los trabajadores no puedan entrar a la empresa en los casos referidos por la Comisión de Expertos o que la entrada de los directivos esté supeditada a no poner en marcha el proceso productivo. Sin embargo, los empleadores reconocieron los pasos dados y reiteraron que este caso no había sido incluido a propuesta de los empleadores.

En cuanto a las restantes observaciones de la Comisión de Expertos, se refirieron en primer lugar al derecho de los trabajadores de la función pública a constituir organizaciones sindicales y a afiliarse a las mismas, y a que las restricciones a este derecho en Panamá derivan de una ley de 1994 y de la Constitución, y subrayaron que el Convenio es aplicable a todos los trabajadores, incluidos los funcionarios públicos, excepto la derogación permitida en el artículo 9 del Convenio, relativa a las fuerzas armadas y la policía. Hicieron hincapié en que es de esperar que este aspecto se resuelva finalmente en futuras reformas en la regulación. Indicaron que en su intervención oral, el representante gubernamental se refirió a la modificación de la Ley de Carrera Administrativa pero que no resultaba claro si modificaba ese punto o no y esperaban que esas informaciones surgieran durante el debate. Respecto de la exigencia de un número determinado de trabajadores para formar una organización sindical, que la propia Comisión de Expertos considera excesiva y no apropiada, y respecto de la exigencia de la nacionalidad panameña para formar parte del equipo dirigente de una organización sindical, se trata de puntos de mejora futura sobre los que se viene insistiendo y los empleadores esperan que puedan modificarse. Por último, manifestaron que les parece destacable la cuestión señalada por la Comisión de Expertos, en relación con el descuento de las cuotas sindicales durante la vigencia de un convenio o acuerdo colectivo. Es curioso que por un lado la Comisión de Expertos considere que la imposición legal a funcionarios no afiliados es contraria al Convenio, y por otro lado considere que la misma obligación aplicada a los trabajadores no funcionarios es válida, siempre y cuando no resulte en un monto que condicione el derecho de los trabajadores a afiliarse al sindicato de su elección. Desconocen las razones reales que justifican este doble tratamiento e insistieron que, como empleadores, mantienen las dudas respecto a prácticas que impongan cuota a todos los trabajadores, máxime cuando los convenios colectivos se apliquen a la totalidad de ellos. La libertad sindical o de asociación no impone una contribución a una determinada organización sindical o empresarial. En cuanto a las consideraciones formuladas por los expertos sobre el derecho de huelga, reiteraron que del Convenio no puede deducirse un desarrollo interpretativo de las limitaciones y el alcance del mismo. Respecto de los actos de violencia mencionados en el informe, indicaron que el Gobierno se había referido a esta cuestión en su exposición oral, y esperaban que pueda seguir proporcionando información. Para finalizar, subrayaron que constatan que sigue habiendo puntos pendientes de reforma en materia legislativa a fin de armonizarla con el Convenio, sobre todo en lo que se refiere a la prohibición de sindicación de los funcionarios públicos y a la imposición de cuotas sindicales a los trabajadores no sindicados. No obstante, recalcaron que, a diferencia de 2009, se pueden notar importantes puntos de mejora en la regulación que deben ser tenidos en cuenta y esperan que durante el debate se concrete más cuándo y bajo qué forma el Gobierno piensa acometer las reformas pendientes.

Los miembros trabajadores señalaron que, según las informaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), Panamá ha estado sometido a un clima de inestabilidad y violencia durante todo el año 2010. Desde hace muchos años, este clima de violencia se constata en las conclusiones de esta Comisión. Cabe recordar que el caso de la aplicación del Convenio por Panamá ha sido examinado en cinco ocasiones en el curso de los diez últimos años. Panamá ha sido objeto de 57 quejas ante el Comité de libertad sindical; las últimas fueron presentadas por la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicios Público (FENASEP), el Consejo Nacional de Trabajadores Sindicados (CONATO) y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Universidad de Panamá (SINTUP). El informe de la Comisión de Expertos se refiere a la situación del SINTUP y del Sindicato Unitario de Trabajadores de la Construcción y Similares (SUNTRAC). Respecto del año 2010, se informa del asesinato de 6 sindicalistas, 700 casos de heridas y 101 arrestos, y el derecho de libertad sindical es violado en todos los sectores de actividades.

Los miembros trabajadores recordaron que, al final de su trabajo en 2009, esta Comisión tenía la esperanza de que la situación evolucionara con motivo del cambio de Gobierno. Sin embargo, las últimas informaciones llevan a pensar que nada ha cambiado. Los puntos mencionados por la Comisión de Expertos en su último informe se refieren, una vez más, a la compatibilidad con el artículo 2 del Convenio con la ley núm. 9 sobre la Carrera Administrativa y la ley núm. 44 de 1995 que contiene la modificación de ciertas disposiciones del Código del Trabajo. Recordando que el Gobierno había comunicado la existencia de dos anteproyectos de ley de modificación, los miembros trabajadores lamentan que no se hayan hecho progresos. En cuanto a la aplicación del artículo 3 del Convenio, el informe de la Comisión de Expertos hace hincapié en que el Gobierno reitera la necesidad de una adaptación de la Constitución nacional. Cabe preguntarse la razón por la cual ninguna reforma se ha iniciado en este sentido, puesto que el problema se presenta desde hace largo tiempo. Además, la Comisión de Expertos destacó en varias ocasiones la necesidad de modificar el artículo 180A de la ley núm. 24 de julio de 2007 para suprimir la obligación de los funcionarios no afiliados a las organizaciones de pagar cotizaciones. Si el Gobierno estima que ha adoptado medidas adecuadas relativas al ejercicio del derecho de huelga, los miembros trabajadores tienen una opinión diferente. Este derecho, que es un corolario del derecho de las organizaciones sindicales a ejercer libremente sus actividades y formular su programa de acción, está, en efecto, inscrito en la Constitución del país, pero su ejercicio es difícil debido a los obstáculos siguientes: 1) la huelga debe aprobarse por la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa afectada; 2) una huelga sólo puede declararse si se refiere a un diferendo relativo a una convención de la empresa; 3) las federaciones, confederaciones y las centrales nacionales no disponen del derecho a llamar a una huelga; 4) en los servicios públicos. La ley prevé un servicio mínimo muy amplio y dispone además que pueden imponerse procedimientos de conciliación y de arbitraje; 5) en los servicios considerados como esenciales, el Gobierno tiene la posibilidad de reclutar al 50 por ciento o más de los efectivos; y 6) las huelgas están prohibidas para los trabajadores que dependen de la Autoridad del Canal de Panamá, en las Zonas Francas de Exportación y en las empresas creadas recientemente. Todos estos obstáculos han sido señalados en el informe de la Comisión de Expertos. Los miembros trabajadores constatan que los puntos planteados no son nuevos, y lamentan que la puesta en conformidad de la legislación con el Convenio se enfrente siempre al mismo argumento del Gobierno: que es difícil, incluso imposible, iniciar un proceso de modificación legislativa que suponga un diálogo y un consenso previos entre los trabajadores y los empleadores. Observando que las organizaciones sindicales no pueden evidentemente iniciar una negociación en la que saben previamente que se les denegarán sus derechos, los miembros trabajadores llaman al Gobierno a no seguir utilizando ese argumento para justificar el hecho de no dar seguimiento a las recomendaciones ya formuladas por esta Comisión en 2009.

El miembro empleador de Panamá manifestó su sorpresa por la inclusión de Panamá en la lista y recalcó enérgicamente que esa inclusión no responde ni a un pedido de los empleadores de Panamá ni de la Organización Internacional de Empleadores (OIE). Afirmó que, en su gran mayoría, los problemas relacionados con el Convenio fueron superados, sobre todo en lo que respecta al sector privado. Panamá es uno de los países de la subregión que lleva adelante con ímpetu su política de generación de empleo, que es uno de los ejes principales de esta Organización. El Gobierno tiene toda la voluntad política de efectuar los cambios necesarios. Se refirió a la ley núm. 30/2010 indicando que, con las medidas adoptadas, se cumplía con el caso núm. 1931 y recordó la historia de dicho caso. Su Gobierno suspendió los efectos de la ley y creó una gran mesa de diálogo tripartito. El tema que motivó que Panamá fuera llamado seis veces fue el cierre de las empresas, impidiendo que los directivos y los trabajadores no huelguistas pudieran entrar en el lugar de trabajo. Ahora no se cierran las empresas y es posible entrar. Además, subrayó que tanto el Gobierno actual como los gobiernos anteriores han pedido asistencia técnica a la OIT y que dicho pedido no ha sido atendido. En 2006 una misión visitó el país en relación con el caso núm. 1931, y sus integrantes ni siquiera pudieron realizar una sola reunión porque el sector laboral no quería cambiar ni un punto ni una coma de la ley laboral. El origen de estos problemas es que sigue vigente la legislación laboral de 1972, época en la cual las circunstancias eran otras. En ese momento, la economía del país se basaba en la industria. Hace más de 15 años que ya no es así. Hoy el sector servicios tiene mucho mayor peso en la economía que la industria. Solicitó asistencia técnica de la OIT para que de manera tripartita se modifique el Código del Trabajo. En cuanto al sector público, el Gobierno acaba de designar una comisión de notables para recibir propuestas de modificación de la Constitución y manifestó que respalda el hecho de que pueda haber sindicatos en el sector público y que los extranjeros puedan participar en la comisión directiva de esos sindicatos. Señaló que el sector laboral debería presentar sus proyectos de reforma. Para terminar, reiteró firmemente la solicitud de asistencia técnica.

El miembro trabajador de Panamá manifestó que, en poco tiempo, se cumplirá el primer año del espantoso episodio conocido como masacre de Bocas del Toro, cuando un pueblo humilde fue agredido de forma salvaje por protestar contra la ley núm. 30, conocida como «ley chorizo», que pretendía liquidar la libertad sindical, conculcar el derecho de huelga, y desconocer las convenciones colectivas, entre otras cosas. Como consecuencia de una lucha popular con altísimas consecuencias para el pueblo, fue derogada. El Gobierno reconoce solamente dos muertos, Antonio Smith y Virgilio Castillo, pero una comisión nombrada por el mismo Gobierno reconoció cuatro muertos y otros informes como el de la Defensoría se refieren a diez muertos, la mitad de ellos eran niños y casi todos indígenas, más de 500 heridos, de los cuales 70 se quedaron ciegos, parcial o totalmente, a consecuencia de disparos de perdigones recibidos en la cara. También hubo cientos de detenidos sobre los cuales aún pesan expedientes amañados, y persecuciones, arrestos y amenazas de muerte contra los dirigentes sindicales. En 2 años, este Gobierno ha causado más muertes que las acontecidas en los últimos 22 años. Hizo hincapié en que se niega el derecho de organización a amplios sectores de trabajadores, se rechazan solicitudes de personería jurídica, y no existe derecho de sindicación para los empleados públicos, los trabajadores bancarios, los trabajadores de la Zona Libre de Colón, del sector educativo, puertos, call centers, entre otros. A los trabajadores del Canal no se les reconoce el derecho de huelga. En algunas instituciones se ha instalado un régimen de terror y persecución, concretamente en la Caja de Seguro Social donde se despidió a Gabriel Pascual y Juan Samaniego por oponerse a arbitrariedades para justificar su privatización. Hay intentos de juicios amañados contra representantes de la Junta Directiva de esa Caja, y en el sector educativo se ha destituido a representantes de los trabajadores. Manifestó que otra cuestión es que el Gobierno pretende criminalizar la protesta social con leyes como la ley núm. 14 o «Ley carcelazo», que envía a la cárcel a los manifestantes; y la de espionaje telefónico o «Ley Pinchazo», habiéndose intervenido los teléfonos de los dirigentes sindicales durante las dos últimas presidencias. Finalmente pidió que se esclarezcan los asesinatos de Boca del Toro, que se produjeron durante las protestas por falta de reglamento de seguridad en la construcción, y que se permita el ejercicio del derecho de huelga en el Canal y los demás derechos reconocidos por el Convenio para que todos los trabajadores del sector público y privado puedan ejercer los derechos de libertad sindical.

La miembro gubernamental de los Estados Unidos señaló que en el contexto del Acuerdo de Promoción Comercial Panamá – Estados Unidos pendiente y sus fuertes protecciones de los derechos fundamentales de los trabajadores, su Gobierno está cooperando estrechamente con el Gobierno de Panamá para resolver los asuntos relativos a ciertas áreas de su legislación laboral. Tomó nota de que la observación de la Comisión de Expertos había sido un marco de referencia esencial en estas actividades. Indicó que la Comisión de Expertos ha comentado durante muchos años las disposiciones legales que restringen los derechos de los trabajadores y empleadores a constituir y afiliarse a organizaciones de su propia elección y organizar sus actividades en plena libertad. Felicitó al Gobierno por las medidas recientemente adoptadas para enmendar y fortalecer un número de leyes laborales clave e instó al Gobierno a continuar en la vía de una reforma legislativa, que involucre plenamente a la sociedad civil, con inclusión de los sindicatos interesados en todas las etapas. Con esto, el Gobierno tendría que seguir las recomendaciones detalladas de la Comisión de Expertos y recurrir a la asistencia técnica proporcionada por la OIT. La asistencia regular de la OIT puede brindar un estímulo constante para lograr un consenso tripartito sobre las medidas legislativas recomendadas por la Comisión de Expertos. También instó al Gobierno para que adopte las medidas necesarias para garantizar que todos los trabajadores en Panamá puedan ejercer su derecho de libertad sindical en un clima libre de violencia y en el cual los derechos humanos fundamentales sean respetados y plenamente garantizados.

El miembro trabajador de la República Bolivariana de Venezuela se refirió a la violación por el Gobierno del derecho de los funcionarios públicos a la estabilidad en el empleo con la adopción de la ley núm. 43 de 2009, que eliminó retroactivamente la estabilidad de 35.000 empleados públicos y llevó a la destitución de 25.000 de ellos, así como a la eliminación de la Junta de Apelación de la Carrera Administrativa, que era el organismo encargado de juzgar los despidos en el sector público. Los dirigentes sindicales del sector público están siendo despedidos continuamente sin seguir los procedimientos legales vigentes, siendo ignorado su fuero sindical y negado su derecho a la huelga. Se refirió al caso de los sindicatos del Canal de Panamá, a los que mediante sentencia de la Corte Suprema en abril de 2009 les fue negado el derecho de huelga, a pesar de que la Constitución reconoce ese derecho y Panamá ha ratificado el Convenio núm. 87 y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). La Comisión de Expertos ha señalado las violaciones del derecho de sindicación en el sector público y las amenazas, el acoso y los despidos masivos de que son objeto los sindicalistas. Los artículos 174 y 178 de la Ley de Carrera Administrativa, núm. 9 de 1994, disponen todavía que no puede haber más de una asociación en una institución y que las asociaciones pueden tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia. Como indica el Gobierno, aun cuando la ley núm. 9 de 1994 ha sido modificada por la ley núm. 43 de 30 de julio de 2009, los artículos 174 y 178 no han sido modificados, en clara violación del artículo 2 del Convenio. El Gobierno de Panamá indica que para adecuar la legislación al Convenio se tendría que modificar el artículo 64 de la Constitución, lo cual corresponde a los máximos gobernantes del país. De modo que el Gobierno está jugando al gato y el ratón, siendo pública y notoria su negativa a reconocer el derecho de sindicación. La Comisión de Expertos también ha señalado que la ley ha reconocido el derecho de los funcionarios públicos a establecer asociaciones, pero que ese derecho no se ejerce en la práctica. El derecho de las organizaciones a organizar sus actividades y a formular libremente sus programas está recogido en el Convenio e incluye el derecho de huelga. Pero en la práctica se está negando este derecho a los trabajadores del sector público. La Comisión de Expertos ha recordado que el derecho de huelga debe limitarse solamente en el caso de los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. También hizo referencia a los comentarios de la Comisión de Expertos en relación con la prohibición de que las federaciones y las confederaciones declaren la huelga, la prohibición de huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno, y la ilegalidad de las huelgas cuando no están vinculadas a un convenio colectivo en una empresa. Todo ello no deja margen para la libertad de sindicación, de negociación colectiva y de relaciones de trabajo en Panamá.

El miembro gubernamental de la Argentina, hablando en nombre de los miembros gubernamentales de la Comisión que son miembros del GRULAC, se centró en algunos elementos de la declaración formulada por el representante gubernamental, lo que constituye un progreso en la aplicación del Convenio. En su informe general, la Comisión de Expertos expresó su satisfacción por las medidas adoptadas por el Gobierno de Panamá de cara a la aplicación del Convenio e incluyó a Panamá entre los casos de progreso. Subyace en esa clasificación del informe general de la Comisión de Expertos el hecho de que el Gobierno de Panamá ha adoptado medidas, que incluyen iniciativas legislativas, como las leyes promulgadas en 2010 y 2011, que atienden las observaciones y recomendaciones de la Comisión de Expertos y de la Comisión de Aplicación de Normas: las enmiendas al Código del Trabajo y los cambios significativos en las políticas y prácticas nacionales, como el establecimiento de la Comisión Especial para la Mesa de Diálogo, en octubre de 2010, con el objeto de impulsar un ambiente de diálogo que dio como resultado varios acuerdos tripartitos. Asimismo, el decreto ejecutivo de mayo de 2001 condujo a la expedición de los permisos de trabajo a los extranjeros, que se beneficiaron de los procesos de regularización extraordinaria, realizados por el Servicio Nacional de Migración. En relación con la observación de la Comisión de Expertos sobre las divergencias entre la legislación y la práctica, animó al Gobierno de Panamá y a los interlocutores sociales a continuar con su diálogo constructivo para lograr acuerdos concertados, especialmente en lo vinculado con los ajustes que han de hacerse para armonizar la Ley de Carrera Administrativa y la legislación nacional en materia de asociaciones, sindicatos y el número de personas que las conforman, con el Convenio. Como conclusión, instó a la OIT a continuar trabajando con Panamá, proporcionando cooperación técnica en materia de libertad sindical, y a respaldar al Gobierno en su propuesta de crear el Consejo Superior del Trabajo, el cual cuenta con apoyo tripartito.

El miembro trabajador de Colombia, insistió en la importancia del reconocimiento de la libertad sindical sin tantas restricciones para construir un auténtico Estado Social de Derecho. Expresó su preocupación por el hecho de que en Panamá las garantías para el desarrollo del sindicalismo en un clima de respeto sean escasas. Prueba de ello es la baja tasa de sindicalización, debida a los enormes trámites burocráticos que son necesarios para que los sindicalistas puedan asumir la función que les corresponde en defensa de los derechos de los trabajadores. Solicitó al Gobierno que tome las iniciativas pertinentes para que los sindicatos puedan ejercer sus derechos plenamente, evitando el intervencionismo estatal. Concretamente solicitó: la eliminación de la restricción de un mínimo de 40 trabajadores para constituir un sindicato; la inscripción automática, evitando situaciones como la del sindicato de la salud, que lleva varios años solicitando su registro, y el desconocimiento de un fallo de la Corte para inscribir a una organización de Balboa y Cristóbal, y que los trabajadores adopten el modelo de estatuto que ellos consideren oportuno. Indicó que las recomendaciones de la Comisión de Expertos, deben ser atendidas sin más dilaciones por el Gobierno, con el apoyo del sector empleador, teniendo en mente el fortalecimiento de la democracia. Proteger la libertad sindical en un estado social de derecho es la mejor inversión que un gobierno puede hacer. Prueba de ello es Suecia, en la que uno de los secretos para su desarrollo es el tripartismo claro y transparente. Valorar la libertad sindical como lo ha manifestado el representante gubernamental no puede seguir siendo retórico, se necesitan hechos concretos plasmados en la legislación y la práctica.

El miembro trabajador de Honduras señaló que la Comisión de Expertos se refiere a las siguientes cuestiones: la negación del derecho de huelga en las zonas procesadoras para la exportación, en las empresas de reciente creación y a los servidores públicos; la prohibición del derecho de huelga a las federaciones y confederaciones; el sometimiento de los conflictos a arbitraje obligatorio en el transporte privado y la fijación de un servicio mínimo de 50 por ciento del personal en dicho sector. Sin embargo, tal como ha manifestado el Comité de Libertad Sindical, la huelga sólo puede ser restringida en aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. El mismo Comité y la Comisión de Expertos han señalado en numerosas ocasiones que el transporte público no es un servicio esencial a menos que se trate de un servicio de carácter trascendental, el cual sólo se verifica en condiciones particulares o cuando la huelga se extiende demasiado en el tiempo. Además, la calificación de la huelga debe ser realizada por un órgano independiente distinto de la autoridad administrativa que carece de objetividad. En cuanto a los servidores públicos, señaló que no todo dependiente de la administración pública debería ser considerado como funcionario público. En efecto, la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. En lo que respecta a la prohibición del derecho de huelga a las federaciones y confederaciones, consideró que se trata de una limitación arbitraria tendiente a evitar las huelgas generales, las cuales, según los órganos de control, son legítimas. Del mismo modo, la imposición de arbitraje obligatorio es arbitraria y contraria al derecho de huelga. El exceso de reglamentación de la huelga tiene, en definitiva, el único objetivo de anular el derecho a la huelga.

El representante gubernamental señaló que el actual Gobierno de Panamá tiene plena conciencia de su responsabilidad con el sistema multilateral y no pretende evadir las responsabilidades contraídas por hechos acaecidos en administraciones anteriores. Por ello, ha decidido tomar las disposiciones necesarias para corregir los efectos de dichos hechos. Panamá reconoce la importancia de la libertad sindical que constituye uno de los principales cimientos para el logro de una paz duradera. El Gobierno se refirió a la promulgación, en el mes de mayo, del decreto ejecutivo que regulariza la expedición de los permisos de trabajo a los extranjeros mediante un proceso extraordinario llevado a cabo por el Servicio Nacional de Migración. De este programa, conocido como «Crisol de Razas», se beneficiaron más de 13.000 trabajadores migrantes. Las políticas económicas y de desarrollo del Gobierno Nacional han generado crecimiento económico, impulsado por un importante plan de inversiones sociales y de infraestructuras. Se pretende crear un panorama atractivo para las inversiones extranjeras sin limitación a la libertad sindical de los trabajadores ni al derecho de sindicación y de negociación colectiva. El Gobierno reconoce que subsisten desde hace años divergencias entre la legislación y la práctica y señala que todavía no se ha concretado la misión de asistencia técnica de la OIT para atender los asuntos en materia de libertad sindical. Sin embargo, se han producido algunos avances positivos sobre este particular. En este sentido, se está trabajando para establecer un Consejo Superior de Trabajo. El Gobierno espera poder contar con la OIT para seguir trabajando juntos. Deben destacarse las libertades y derechos con los que cuentan los sindicatos en Panamá: participan en la Comisión de Salario Mínimo que regula lo relativo a los salarios en todo el país; participan en el Instituto Panameño de Estudios Laborales (IPEL), en materia de capacitación sindical; reciben apoyos económicos por parte del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, para gastos educativos (en el último bienio se les otorgaron 2.154.800 dólares de los Estados Unidos). En definitiva, los dirigentes sindicales en Panamá, participan en todos los temas de la vida económica, social, política y laboral, con pleno ejercicio del derecho a la libertad sindical. En materia de jurisdicción del trabajo, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral agiliza los casos de reintegro por violación al fuero de libertad sindical cuando existen sindicatos en formación; y mantiene un constante interés en impulsar todos los procesos en los que es competente. Con respecto a los servidores públicos se ha establecido una Comisión conformada por la FENASEP y demás asociaciones de servidores públicos con la intención de examinar los diversos temas relativos a los convenios internacionales ratificados. Existe también, un proyecto de ley para regular la carrera administrativa municipal. Asimismo, a través de la Mesa del Diálogo que derogó la ley núm. 30 de 2010, se democratizó la participación de las Confederaciones Sindicales. Por medio de la modificación del artículo 1066, se permite la participación del Consejo Nacional de los Trabajadores Organizados (CONATO) y la Confederación de Unidad Sindical Independiente (CONUSI), lo que se evidencia con la participación sin intervención del Gobierno de las organizaciones sindicales en esta Conferencia, siguiendo su propia reglamentación. Concluyó indicando que en Panamá existen 144.679 trabajadores sindicalizados que se rigen por el Código del Trabajo, de ellos, 124.097 son hombres y 20.582 son mujeres. Estos trabajadores se encuentran afiliados a 398 sindicatos, 50 federaciones, 6 confederaciones, 3 centrales, y a otros tipos de asociaciones.

Los miembros empleadores se refirieron a cinco cuestiones. En primer lugar, es importante reconocer los esfuerzos realizados por el Gobierno para adaptar la legislación al Convenio, y para garantizar la libertad de asociación, la libertad de empresa y el libre acceso a estas empresas. En segundo lugar, deben reconocerse los esfuerzos para promover el diálogo social, aunque el mismo no haya dado frutos concretos todavía. En tercer lugar, existen todavía temas pendientes como el derecho de sindicalización de los funcionarios públicos, para lo cual debería modificarse la legislación, y la imposición de cotizaciones a los trabajadores para que puedan beneficiarse de los convenios colectivos acordados. En cuarto lugar, debe seguir pidiéndose al Gobierno que modifique el Código del Trabajo, para lo cual sería necesario que cuente con una asistencia técnica de la OIT eficaz y que se refuerce el diálogo social, aunque sobre este último punto existe una responsabilidad compartida. Por último, se debe pedir al Gobierno que continúe proporcionando información detallada sobre los actos de violencia a fin de que se pueda valorar de modo adecuado la evolución de la situación.

Los miembros trabajadores subrayaron que el caso de Panamá es uno de esos que aparecen periódicamente en la lista de casos individuales por violación del Convenio sin que los asuntos cambien con el curso de los años. En 2009, la Comisión, en sus conclusiones, expresó su confianza en que el nuevo Gobierno, pondría en práctica las medidas que se había decidido aplicar. Tomando nota de que el Gobierno ha solicitado la asistencia técnica, los miembros trabajadores observaron que, en 2005, la Comisión había lamentado que la asistencia técnica propuesta al Gobierno en 2003 no se hubiera concretado y que no se hubiera registrado ningún progreso significativo en cuanto a la aplicación de las disposiciones del Convenio. No obstante, el Gobierno se había comprometido a aceptar una misión de asistencia técnica y a resolver los problemas mediante el diálogo con los interlocutores sociales, y la Comisión expresó su firme esperanza de que tomaría las medidas necesarias con la asistencia técnica de la OIT, y en estrecha colaboración con los interlocutores sociales, a fin de que las organizaciones de empleadores y trabajadores puedan disfrutar plenamente de los derechos y garantías consagrados en el Convenio sin injerencia de las autoridades públicas. Pese a que, en 2006, se envió a Panamá una misión de asistencia técnica, la situación no ha cambiado. En este contexto, los miembros trabajadores indicaron que el mero hecho de solicitar la asistencia técnica no constituye una garantía suficiente y solicitaron el envío al país de una misión de alto nivel de la OIT, a fin de resolver, junto con los interlocutores sociales, los problemas que plantea la aplicación del Convenio.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de las declaraciones del representante gubernamental y del debate que tuvo lugar a continuación.

La Comisión observó que la Comisión de Expertos desde hace muchos años se refiere a graves restricciones legales relativas al derecho de los trabajadores y de los empleadores a constituir libremente las organizaciones de su elección, al derecho de elegir libremente a sus representantes y al derecho de organizar su administración y actividades. La Comisión observó que la Comisión de Expertos tomó nota de alegatos sobre actos graves de persecución y violencia contra sindicalistas.

La Comisión tomó nota de las declaraciones del representante gubernamental según las cuales se han realizado modificaciones legislativas positivas en ciertas cuestiones mencionadas por la Comisión de Expertos o ha habido acuerdos; una comisión de notables se ocupa de las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos sobre la eventual reforma de normas constitucionales. Añadió que ciertas cuestiones legales en el sector público cuestionadas por la Comisión de Expertos han sido sometidas a una comisión paritaria o podrían serlo. Destacó que las asociaciones de servidores públicos tienen el derecho de huelga. En cuanto al descuento de cuotas por beneficio de negociación colectiva a los trabajadores no sindicalizados, el representante gubernamental indicó que las organizaciones sindicales se oponen a suprimir ese descuento. Se han comunicado a la Comisión de Expertos las sentencias judiciales contra culpables de actos de violencia contra trabajadores. Por último, recordó que no se ha concretado la misión de asistencia de la OIT solicitada por el Gobierno.

La Comisión tomó nota con preocupación de los alegatos sobre asesinatos y otros actos graves de violencia contra sindicalistas, así como de actos antisindicales en relación con el empleo. La Comisión tomó nota de que el Gobierno ha enviado una respuesta al respecto a la Comisión de Expertos que examinará y evaluará estas cuestiones en su próxima reunión.

La Comisión apreció el progreso realizado por el Gobierno en relación con ciertas cuestiones puestas de relieve por la Comisión de Expertos, incluida la modificación de la legislación de manera que actualmente el personal de dirección de la empresa puede penetrar en sus instalaciones durante la huelga. La Comisión lamentó sin embargo, a pesar de los esfuerzos mencionados por el Gobierno, no poder constatar todavía progresos significativos en lo que respecta a otras modificaciones importantes solicitadas en la legislación, cuyas restricciones afectan tanto a los trabajadores y a sus organizaciones como a los empleadores y a sus organizaciones.

La Comisión instó al Gobierno a que elabore, con carácter urgente y con la asistencia técnica de la OIT e intensificando el diálogo social al respecto, un proyecto de disposiciones específicas para modificar la legislación y ponerla en conformidad con el Convenio, incluyendo las deficiencias en materia de derechos sindicales en el sector público y las cuotas obligatorias a trabajadores no sindicalizados, así como respecto a las disposiciones que restringen los derechos de las organizaciones de empleadores a realizar sus actividades.

La Comisión insistió en la responsabilidad compartida del Gobierno y los interlocutores sociales en el reforzamiento del diálogo social. Al tiempo que recordó que la libertad sindical sólo puede ejercerse en un clima desprovisto de violencia en el que se respeten y garanticen plenamente los derechos humanos fundamentales, la Comisión pidió al Gobierno que facilite más información sobre los actos de violencia contra trabajadores y sindicalistas alegados.

La Comisión pidió al Gobierno que envíe una memoria para su examen en la próxima reunión de la Comisión de Expertos en 2011, explicando las medidas adoptadas. En virtud de los diferentes puntos de vista manifestados en la Comisión con respecto a situaciones legales y de hecho relacionadas con el Convenio, se invitó al Gobierno a que acepte una misión de la OIT que preste asistencia para un diálogo social efectivo sobre estas cuestiones, la cual debería presentar un informe a la próxima reunión de la Comisión de Expertos.

Caso individual (CAS) - Discusión: 2009, Publicación: 98ª reunión CIT (2009)

Un representante gubernamental dijo que su Gobierno mantiene el firme compromiso y la responsabilidad que dimanan de los convenios ratificados por Panamá. En relación con los comentarios de los órganos de control al Gobierno para que, en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para poner la legislación nacional en conformidad con los Convenios núms. 87 y 98 sobre los principios de libertad sindical, señaló que durante su administración mantuvo la disposición para que los interlocutores sociales, a través del diálogo tripartito, llegaran a un acuerdo sobre la adecuación de la legislación nacional a los Convenios núms. 87 y 98. El Gobierno, en consulta con estos sectores, presentó ante la Asamblea Nacional dos anteproyectos de ley que forman parte de las recomendaciones de la misión de asistencia técnica de la OIT que tuvo lugar del 6 al 9 de febrero de 2006 en Panamá. Igualmente, el órgano ejecutivo reglamentó los artículos 398, 400, 401, 403 y 431 del Código del Trabajo adecuándolo a los Convenios núms. 87 y 98 relativos a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación. En este orden, es importante señalar que el Gobierno actual, en el proceso de transición al nuevo Gobierno, ha señalado claramente la importancia de adecuar la legislación nacional a los convenios fundamentales de la OIT con miras a respetar los derechos de los trabajadores en la creación del trabajo decente. Habida cuenta de que el Gobierno actual ha llegado al término de su mandato, es interés del Gobierno que continúe el diálogo social y la consulta tripartita con miras a consolidar la democracia en Panamá.

Los miembros empleadores dijeron que es la séptima vez que se examina este caso en esta Comisión. El caso reviste gran importancia para los miembros empleadores. Las observaciones de la Comisión de Expertos giran en torno a varios elementos que guardan relación con el derecho de los empleadores y los trabajadores a constituir organizaciones y afiliarse a ellas, y el de las organizaciones a organizar libremente sus actividades y formular sus programas de acción. Subrayaron a este respecto: 1) la importancia de que la unidad del movimiento sindical no sea impuesta mediante intervención del Estado por vía legislativa, por ser contraria al Convenio núm. 87; 2) la exigencia en el Código del Trabajo de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores y una organización de trabajadores en la empresa; 3) la denegación a los servidores públicos del derecho a formar sindicatos; 4) la exigencia de ser panameño para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato; y 5) el descuento de las cuotas sindicales del salario a los servidores públicos no afiliados a los sindicatos que se benefician de las mejoras laborales logradas en un convenio colectivo.

Además, la Comisión de Expertos incluye una serie de consideraciones en torno al derecho de huelga; los miembros empleadores reiteraron que considerase que del Convenio núm. 87 no puede deducirse una interpretación de las limitaciones y el alcance del derecho de huelga, y sigue manteniendo esa posición. Los miembros empleadores estiman que el pilar básico sobre el que se asienta la libertad de asociación es la libertad de la empresa para organizar sus recursos. Es inherente a esa libertad la ausencia de coacción directa o indirecta.

El artículo 493 del Código del Trabajo de Panamá, modificado en el año 1972, obliga al cierre inmediato de las empresas, establecimientos o negocios afectados por una huelga. Es una disposición única sin parangón con ninguna otra regulación del mundo. Se trata de un cierre policial o de un cierre impuesto por las autoridades públicas. De esta manera, una vez iniciada una acción colectiva, las autoridades administrativas del trabajo proceden de inmediato a sellar las puertas de los establecimientos o negocios de los empleadores, incluso las que dan acceso a las oficinas administrativas y gerenciales. Las autoridades administrativas del trabajo instruyen a la policía para que «garanticen el cierre y protejan debidamente a las personas y las propiedades». En otras palabras, actúan de acuerdo con la regulación panameña, impidiendo que los empleadores entren en sus negocios. Tanto la Comisión de Expertos como esta Comisión y el propio Comité de Libertad Sindical han reiterado que esta disposición constituye una injerencia importante e inadmisible, contraria a las disposiciones del Convenio núm. 87. Una regulación que obliga a las empresas a cerrar cuando se produce un conflicto: 1) desnaturaliza completamente su capacidad para organizar sus recursos; 2) atenta contra su derecho de propiedad y el derecho al libre acceso a la misma; 3) limita la libertad de movimientos del empleador; 4) impide la buena gestión de su negocio, incluso en perjuicio de los intereses de los trabajadores; 5) interfiere de manera inaceptable y excesiva en la capacidad de negociar voluntariamente, viciando o distorsionando cualquier negociación, máxime si además se obliga a la empresa a pagar los salarios durante ese período; 6) puede incluso dañar la supervivencia de la propia empresa de manera irreversible; y 7) incluso interviene en la libertad de los trabajadores de no apoyar una acción de esa naturaleza. La esencia del derecho de asociación y de libertad sindical radica en su carácter o naturaleza voluntario.

Este caso se ha tratado nada menos que siete veces en esta Comisión, la última vez en 2005, año en que los miembros empleadores declararon que nada había cambiado desde que la Comisión examinó el caso en 2003. En su momento, los miembros empleadores indicaron que los comentarios realizados en 2003 podrían repetirse literalmente, dado que la cuestión de las sanciones continuaba siendo motivo de grave preocupación. Lo mismo se puede decir este año. La Comisión de Expertos también lo reconoce así, y hace referencia a divergencias importantes que persisten desde hace muchos años y que califica como «graves». El Comité de Libertad Sindical también consideró que esta disposición atenta contra la libertad de trabajo de los trabajadores e ignora las necesidades básicas de la empresa, como el mantenimiento de las instalaciones, la prevención de accidentes y el derecho de los empresarios y el personal de dirección a entrar en las instalaciones de la empresa y ejercer sus actividades.

En sus últimas conclusiones de 2005, esta Comisión deploró la falta de progresos que se observan en este caso desde hace muchos años, e instó al Gobierno a que tomara las medidas necesarias con la asistencia técnica de la Oficina. Una misión de asistencia técnica visitó Panamá en 2006, siguiendo la predisposición del Gobierno para tratar de solucionar el caso. Los miembros empleadores insistieron en que el Gobierno de Panamá no puede seguir escudándose en la falta de asistencia técnica, en la falta de mayoría suficiente en el Parlamento, ni tampoco en la inexistencia de un consenso entre los interlocutores sociales. El cumplimiento de las disposiciones de un convenio fundamental corresponde a los Estados y la implicación de los representantes empresariales y sindicales no puede constituir una exigencia de consenso entre los mismos en todos los puntos de divergencia. Los miembros empleadores desearon conocer el grado de compromiso del Gobierno para concretar con hechos futuros su determinación en la resolución de este caso.

Los miembros trabajadores señalaron que según un análisis reciente de la CSI sobre la situación de los derechos sindicales en Panamá, el pasado año se vio marcado por la intensificación de la persecución de los sindicatos, el asesinato de dos sindicalistas del Sindicato Unitario de Trabajadores de la Construcción y Similares (SUNTRAC), la represión de diversas manifestaciones y la emisión de órdenes de arresto contra sindicalistas. Las empresas constructoras recurrieron a nuevas estrategias para no celebrar convenios colectivos. El informe de la Comisión de Expertos se refiere igualmente a la situación en el seno de SUNTRAC y cita actos de violencia muy graves en contra de los dirigentes sindicales de esta organización, así como un caso de detención arbitraria, confirmando de este modo el análisis de la CSI.

En el plano jurídico, la ley reconoce el derecho de constituir sindicatos y de adherirse a los mismos, pero bajo ciertas condiciones, a saber, que exista una sola asociación por institución, que los sindicatos no tengan sino una filial en cada provincia y la exigencia de contar con 40 afiliados para crear un sindicato local. La Comisión de Expertos recuerda que no le incumbe al Estado imponer la unidad del movimiento sindical interviniendo por vía legislativa, que es contraria a los artículos 2 y 11 del Convenio. Ocurre lo mismo con la fijación de un número mínimo de miembros, lo que ciertamente no se justifica a nivel de empresa. La Comisión de Expertos destaca igualmente ciertas cuestiones relativas al derecho de los funcionarios públicos a constituir sindicatos.

El derecho de las organizaciones a elegir libremente sus representantes también está sujeto a restricciones. En efecto, todos los miembros de la comisión directiva de un sindicato deben ser de nacionalidad panameña, lo que constituye un obstáculo a la libre elección de los representantes sindicales, en particular en los casos en que los extranjeros están en mejor posición para defender sus intereses, como ocurre con los trabajadores migrantes. También existen prácticas contrarias al espíritu del Convenio en la ley núm. 24, de 2007, en lo que respecta a las cotizaciones sindicales las cuales tienen repercusiones en la negociación colectiva. Para que una huelga sea legal debe ser votada por la mayoría absoluta de los trabajadores de esa empresa. La huelga para pedir mejores condiciones de trabajo en relación con un convenio colectivo o para protestar contra la violación repetida de los derechos, no está autorizada. Tampoco está autorizada la huelga para pedir el aumento del salario mínimo o para reivindicar el reconocimiento del sindicato. Las federaciones, confederaciones y centrales nacionales no pueden convocar una huelga. Un decreto ley adoptado en 1966 limitó el derecho de huelga al imponer un procedimiento obligatorio de arbitraje y conciliación, y al enumerar una serie de categorías de trabajadores a los cuales les está prohibido recurrir a la huelga, enumeración que puede ser ampliada por el Ministro del Trabajo. El Gobierno puede poner término a una huelga en el sector público imponiendo el arbitraje obligatorio. Además, la ley exige que los funcionarios públicos aseguren un servicio mínimo y faculta al Gobierno para que movilice a estos efectos al 50 por ciento de los trabajadores que desempeñan funciones en los servicios esenciales, entre ellos, los trabajadores del transporte, no incluidos en la definición de servicios esenciales establecida por la OIT.

El ejercicio del derecho de huelga plantea por consiguiente problemas, por lo que los miembros trabajadores comparten a este respecto la preocupación de la Comisión de Expertos cuando constata, con pesar, la no conformidad de la legislación y la práctica nacionales con el Convenio desde hace muchos años. A estos efectos el Gobierno, en consulta con los interlocutores sociales, deberá adoptar todas las medidas que se impongan.

Un miembro empleador de Panamá declaró que no iba a comentar los casos a que hicieron referencia los miembros trabajadores pues no figuran en los comentarios de la Comisión de Expertos, por lo que no correspondía tomarlos en cuenta. De las cuestiones mencionadas por la Comisión de Expertos consideró que la más dramática es la referida al cierre de empresas en caso de huelga y subrayó la falta de recursos disponibles contra tal cierre. Explicó que en la práctica la policía cierra la empresa, sella la entrada y no permiten que entren trabajadores ni empleadores. Esto tiene consecuencias gravísimas, por cuanto afecta a la empresa, pero también a los trabajadores y la principal es que obliga a los no huelguistas a participar en la huelga aunque no lo deseen. Además, permite el cierre en caso de conflicto cuando los trabajadores aleguen violación a la ley, pero no se exige que la violación esté comprobada. Ni siquiera en la etapa de conciliación se investiga si los alegatos son ciertos. Esto lesiona el debido proceso y es una grave irresponsabilidad.

Se refirió además a la obligación de pagar los salarios caídos por cierre de la empresa. La Comisión de Expertos ya ha dicho que el pago de los salarios caídos por motivos de huelga debe acordarse entre empleadores y trabajadores. Indicó que estos casos y otros mencionados por los miembros empleadores tienen en común que el Gobierno alega que no puede modificar esas situaciones por falta de mayoría legislativa y de consenso. Indicó que la Comisión de Expertos ha sido sumamente paciente pero que esa paciencia debe tener un límite, porque de lo contrario, se perderá la confianza en los órganos de control.

Un miembro gubernamental del Uruguay intervino en nombre del Grupo de Países de Latinoamérica y el Caribe (GRULAC) destacando la ratificación por Panamá, el 6 de febrero de 2009, del Convenio sobre el trabajo marítimo y se refirió extensamente a las consecuencias positivas de la ratificación de este Convenio. Además, mencionó la ratificación en 2008 del Convenio núm. 167. Esto muestra el compromiso de Panamá con la OIT. Observó que se habían invitado a siete países del GRULAC a presentarse ante la Comisión de la Conferencia a pesar de que colaboran con los mecanismos de control y hacen esfuerzos por la plena aplicación del las normas internacionales del trabajo. Por último, realizó un llamamiento a los empleadores y trabajadores de Panamá — para continuar el diálogo con el Gobierno y alcanzar sus objetivos a través de las normas nacionales e internacionales del trabajo — tomando en cuenta el compromiso de Panamá con el diálogo social.

El representante gubernamental de Panamá señaló que su delegación toma nota de las intervenciones formuladas por los miembros empleadores y trabajadores en el marco del debate sobre la aplicación del Convenio y que las trasladará, junto con las conclusiones que se adopten, al Gobierno en transición, que inicia su mandato el 1.º de julio, para que las tome en consideración y pueda discutir con los sectores sociales las reformas necesarias de la legislación laboral para ponerlas en conformidad con el Convenio. Expresó que la misión técnica de la OIT, que visitó Panamá en 2006, realizó todas las consultas debidas con los interlocutores sociales en relación con las observaciones de la Comisión de Expertos. Ello figura en el informe de misión presentado a la Comisión de Expertos en el que se refleja la posición del Gobierno y de los interlocutores sociales. En 2007 y 2008 el Gobierno hizo ingentes esfuerzos para ocuparse de algunas de estas observaciones. Como cada uno de los interlocutores sociales en Panamá, defiende su posición en cuanto a la conveniencia o no de reformar el Código, el Gobierno no puede, ni es saludable para el diálogo social ni para el tripartismo, ni para la democracia, imponer a un sector estas reformas que pueden implicar reformas constitucionales o legislativas.

Ello no obstante, en los últimos meses el Gobierno, en consulta con los diferentes sectores, ha presentado a la Asamblea dos anteproyectos de ley en el marco de las recomendaciones que hiciera la misión que estuvo en Panamá. Uno de ellos se refiere a la reducción del número necesario de afiliados para constituir sindicatos, que de 40 pasa a 20, y el otro a la eliminación de la ley que limitaba el derecho de sindicalización en zonas procesadoras por un período de dos años.

Igualmente, el Gobierno ha promulgado cuatro decretos ejecutivos que modifican artículos del Código del Trabajo relativos a las observaciones que la Comisión hizo al Gobierno nacional, a saber: el decreto ejecutivo núm. 24, por el cual se toman medidas para el cumplimiento y el ejercicio de los derechos laborales de los trabajadores y las obligaciones de los empleadores relacionados con contratos definidos; el decreto ejecutivo núm. 25, por el cual se reglamentan los artículos 486 y 487 del decreto de Gabinete núm. 252, de 1971 (Código del Trabajo modificado por la ley núm. 44, de 1995); el decreto ejecutivo núm. 26, por el cual se establecen los parámetros a tomar en consideración en relación con el porcentaje de trabajadores que laboran en los turnos de los servicios públicos durante la huelga (servicios mínimos), de acuerdo con lo establecido en el artículo 487 del Código del Trabajo; y el decreto ejecutivo núm. 27, por el que se adoptan medidas destinadas a preservar la independencia y la autonomía de las organizaciones sindicales de trabajadores. Estos decretos ya forman parte de la legislación de la República y publicados en la Gaceta Oficial con fecha de 5 de junio de 2009. Por último, señaló a la Comisión que el Gobierno ha realizado esfuerzos para reforzar el diálogo social.

Los miembros trabajadores agradecieron al representante gubernamental por las informaciones comunicadas e indicaron que el Gobierno parece dispuesto a poner la legislación y la práctica nacionales en conformidad con el Convenio. Todavía es posible darle una nueva oportunidad al Gobierno y éste debería aceptar la asistencia técnica de la OIT para poder evaluar con precisión la amplitud y el contenido de las modificaciones legislativas necesarias. Además, el Gobierno debería enviar una memoria a la Comisión de Expertos de modo que pueda examinarla durante su próxima reunión.

Los miembros empleadores consideraron que el hecho de que el Gobierno haya realizado consultas no lo excusa del debido cumplimiento del Convenio núm. 87. No debe utilizarse la consulta con los interlocutores sociales como pretexto para hacer dejación de las propias responsabilidades, utilizando la excusa del consenso. Declararon que el Gobierno se refirió a proyectos de ley sin relación con este asunto que les preocupa y no le consta que se haya sido consultado con los empleadores. Subrayaron que esperan progresos rápidos, y que no renunciarán a la utilización progresiva de los mecanismos disponibles en el sistema de control de la OIT.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de las declaraciones del representante gubernamental y del debate que tuvo lugar a continuación.

La Comisión observó que la Comisión de Expertos desde hace numerosos años se refiere a graves restricciones legales relativas al derecho de los trabajadores de constituir libremente las organizaciones de su elección, al derecho de elegir libremente a sus representantes y al derecho de organizar su administración y actividades. Asimismo, los comentarios de la Comisión de Expertos objetan de manera reiterada las disposiciones legislativas que ordenan el cierre de la empresa e impiden el acceso del personal de dirección de la empresa a las instalaciones de la misma.

La Comisión tomó nota de las declaraciones del representante gubernamental según las cuales un nuevo gobierno iniciará sus funciones en el mes de julio de 2009 y le dará traslado del contenido de las intervenciones y de las conclusiones de la Comisión. Indicó que el Gobierno había abordado parte de los comentarios de la Comisión de Expertos sobre la aplicación del Convenio ya que adoptó varios decretos ejecutivos que reglamentan varias disposiciones del Código del Trabajo, por ejemplo, en materia de servicios mínimos en caso de huelga, y que ha presentado a la Asamblea Nacional dos anteproyectos de ley, tendientes a reducir el número mínimo de trabajadores para formar sindicatos y garantizar plenamente el derecho de sindicación en las zonas francas de exportación. Por último, el representante gubernamental destacó que el Gobierno no puede imponer reformas legislativas cuando existe desacuerdo con uno de los interlocutores sociales, ya que eso va contra el tripartismo.

La Comisión tomó nota con preocupación de los alegatos sobre asesinatos y otros actos graves de violencia contra sindicalistas, así como de actos antisindicales en relación con el empleo. La Comisión instó al Gobierno a que responda a los comentI74

arios sobre la aplicación del Convenio transmitidos a la Comisión de Expertos por dos organizaciones de trabajadores en relación con graves actos de violencia.

La Comisión lamentó no poder constatar progresos significativos en lo que respecta a las modificaciones solicitadas en la legislación, cuyas restricciones afectan tanto a los trabajadores y sus organizaciones como a los empleadores y sus organizaciones. A este respecto, la Comisión observó con preocupación los perjuicios que producen disposiciones legislativas que ordenan el cierre de la empresa e impiden el acceso del personal de dirección de la empresa a las instalaciones de la misma. La Comisión estimó necesario que el Gobierno recurra a la asistencia técnica de la OIT para evaluar el alcance de las nuevas disposiciones a las que se refiere el Gobierno y completar las reformas a fin de lograr plena conformidad con el Convenio.

La Comisión instó al Gobierno a que elabore, con carácter urgente, un proyecto concreto para modificar la legislación en lo referente a las disposiciones que interfieren tanto en la libertad sindical como en los derechos de los empleadores a realizar su actividad, tal como lo dispone la jurisprudencia de los órganos de control, a efectos de ponerla en plena conformidad con las disposiciones del Convenio, intensificando el diálogo social al respecto. La Comisión pidió al Gobierno que envíe una memoria para su examen en la próxima reunión de la Comisión de Expertos de 2009 explicando las medidas adoptadas y expresó la necesidad de poder constatar progresos concretos el año próximo.

Caso individual (CAS) - Discusión: 2005, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

Un representante gubernamental de Panamá (Viceministro de Trabajo y Desarrollo Laboral) manifestó que su Gobierno tenía pendientes ante el Comité de Libertad Sindical varios casos de violación del Convenio núm. 87 y del Convenio núm. 98, casos que se habían heredado de las anteriores administraciones gubernamentales. Uno de ellos, es el caso núm. 1931, que planteó las cuestiones tratadas en los comentarios de la Comisión de Expertos. Este caso nace con la queja que la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) presentaran al Comité de Libertad Sindical, el 12 de junio de 1997, contra el Gobierno de Panamá. En la queja, los querellantes aducían que la actual legislación es restrictiva de los derechos de los empleadores y de sus organizaciones, violando los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT, que forman parte de los derechos fundamentales de los trabajadores. En base al 318. o informe del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración, en su informe definitivo sobre el caso núm. 1931, se puede observar que se había pronunciado a favor de las peticiones de la OIE y del CONEP, apoyando el pedido de reformas del Código del Trabajo, en lo que figura a continuación: a) cerrar las empresas como efecto inmediato de la huelga (numeral 1 de los artículos 493 y 497 del Código del Trabajo). Los empresarios se quejan de que estas disposiciones atentan contra las necesidades básicas de las empresas, especialmente en lo que se refiere al mantenimiento de las instalaciones, a la prevención de accidentes y a los derechos de los empresarios y del personal de dirección a entrar en las instalaciones de la empresa y ejercer sus actividades; b) permitir la posibilidad - lo consideran una imposición - de que los trabajadores sometan unilateralmente los conflictos colectivos al arbitraje (numeral 2 del artículo 452 del Código del Trabajo); c) limitar el número de representantes de las partes (delegados y asesores) en el proceso de negociación colectiva, lo que implica una injerencia en la autonomía de la voluntad, debiendo esta cuestión ser determinada por las partes en la negociación colectiva. (numeral 3 del artículo 427 del Código del Trabajo); d) por la sanción del abandono de la convención por una de las partes y por la no contestación a un pliego de peticiones (numeral 2 del artículo 510 del Código del Trabajo); e) por el pago de salarios devengado durante los diez días de huelga. El Comité de Libertad Sindical considera que debe modificarse la legislación de manera que el pago de los salarios correspondientes a los días de huelga no sea impuesto por la legislación, sino que sea un tema sujeto a la negociación colectiva por las partes. El Comité de Libertad Sindical también había solicitado que el abandono de la conciliación por una de las partes no diera lugar a sanciones desproporcionadas y que la no contestación de un pliego de peticiones no acarreara sanciones desequilibradas.

Por último, siempre en relación con este caso núm. 1931, la OIT había recordado al Gobierno su disposición para suministrar toda la asistencia que necesitara, de tal forma que se pudiera lograr en la legislación una mayor adecuación con los convenios ratificados en materia de libertad sindical y de negociación colectiva.

El orador señaló que su Gobierno viene sustentando desde hace varios años ante la OIT la imposibilidad de realizar las reformas al Código del Trabajo que solicita el Comité de Libertad Sindical, debido a la falta de consenso entre los interlocutores sociales (trabajadores y empleadores), pese a los esfuerzos que al respecto había venido realizando su Gobierno. Desde 2002 se utilizaba la cooperación técnica de la OIT para capacitar a los interlocutores sociales sobre los Convenios núms. 87 y 98, con miras a que conocieran el alcance de sus disposiciones, pero no hubo mayores avances.

También en relación con este caso núm. 1931, su Gobierno señala la necesidad de un asesoramiento técnico de la OIT, en el marco de la cooperación técnica internacional, a efectos de buscar fórmulas consensuadas de solución que permitieran armonizar la legislación nacional con los Convenios núms. 87 y 98. Su Gobierno examinará próximamente con los interlocutores sociales el mejor momento para intentar una salida al problema planteado por el caso núm. 1931. Hay que tener en cuenta que el Gobierno se encuentra en un proceso de modernización del Estado y de renovación de la legislación.

El Gobierno facilitó un buen número de informaciones sobre los casos pendientes ante el Comité de Libertad Sindical. Indicó que se discutían en la Comisión de Trabajo de la Asamblea Nacional proyectos acerca de las disposiciones mencionadas por la Comisión de Expertos en lo relativo a los derechos de los funcionarios públicos y a la cuestión de los servicios mínimos.

Los miembros trabajadores recordaron que en el año 2003 esta Comisión ya había tenido ocasión de discutir este caso debido a la persistencia de las observaciones de la Comisión de Expertos respecto de la aplicación del Convenio núm. 87 por parte de Panamá. La exigencia de condiciones para la constitución de organizaciones sindicales principalmente de funcionarios, la restricción de las actividades sindicales en cuanto concierne a ciertos sectores o en función de la realidad del terreno o incluso la restricción para los sindicatos de ciertos sectores de afiliarse a una confederación sindical, son algunos de los elementos de la libertad sindical de los trabajadores y de los empleadores que están en juego. El Informe de la Comisión de Expertos identificó otros asuntos que igualmente continúan sin ser respondidos, como son los problemas del arbitraje obligatorio, las limitaciones al número de organizaciones que pueden constituirse por provincia, la exigencia de un número mínimo de afiliados al objeto de poder constituir una organización de empleadores y de trabajadores, el requisito de nacionalidad para poder formar parte de la junta directiva de un sindicato, la interpretación de la noción de servicios esenciales o incluso la injerencia en los conflictos laborales, particularmente en caso de huelga. El reconocimiento de estos problemas por parte del Gobierno, así como la solicitud que éste ha hecho aquí mismo de asistencia técnica por parte de la OIT, constituyen, teniendo en cuenta las declaraciones realizadas por el Gobierno en el año 2003, un tímido progreso que había de confirmarse mediante una voluntad real y concreta de poner fin a estos problemas, la mayoría de los cuales datan de 1958, año en que Panamá ratificó el Convenio núm. 87. A pesar de que ciertos problemas en la aplicación de dicho instrumento han sido solucionados, las cuestiones fundamentales persisten y los sucesivos gobiernos se han contentado bien sea con negar la existencia de los problemas, preconizando la supremacía de la legislación o de la práctica nacionales sobre las disposiciones del Convenio, o incluso con solicitar la asistencia técnica de la OIT, tal como ha vuelto a hacer el representante del Gobierno. Por último, los miembros trabajadores manifestaron que lo que está en juego es la credibilidad de esta Comisión y que ya no pueden seguir admitiendo el hecho de que año tras año no se les proporcionen respuestas efectivas y concretas. En este sentido, reiteraron su llamamiento al Gobierno para que en el curso de la próxima reunión de la Conferencia transmita una memoria, dando cuenta de las medidas concretas tomadas con el fin de adecuar la legislación y la práctica nacionales al Convenio.

Los miembros empleadores declararon que podría decirse que nada había cambiado desde que esta Comisión examinara este caso en 2003. Los comentarios realizados entonces por los miembros empleadores podrían reproducirse literalmente y todos los asuntos tratados aquel año continuaban siendo motivo de grave preocupación. En especial, el hecho de que las disposiciones del Código del Trabajo permita el cierre de una empresa durante una huelga no es una cuestión relacionada con el derecho de huelga, sino más bien una injerencia masiva en la dirección de las empresas y en el proceso de negociación colectiva. Expresaron su sorpresa porque la Comisión de Expertos no hubiese abordado una cuestión que se planteó en la discusión de este caso celebrada en 2003, a saber, el pago de los salarios durante una huelga. Esta cuestión fue abordada por los expertos en una observación concerniente a Australia y el Convenio núm. 87. La exigencia de abonar los salarios durante una huelga no es adecuada y supone una injerencia en la dinámica de la negociación colectiva y la dirección de las empresas. El Gobierno indicó que aceptaría con agrado la asistencia técnica de la OIT. De ese modo, el año próximo el Gobierno estaría en condiciones de presentar a la Comisión de Expertos una memoria pormenorizada, en cuya preparación debería incluir a todos los interlocutores sociales.

Para concluir, observaron que en la última ocasión en que se había discutido este caso, el Gobierno había aducido que no estaba en condiciones de emprender ninguna acción debido a la inminencia de las elecciones. Este año el Gobierno ha declarado que la razón de que no se hubiesen realizado grandes progresos era que el Gobierno era nuevo. Ya no cabe ninguna otra excusa para no abordar estas graves desviaciones de las disposiciones establecidas en el Convenio núm. 87.

El miembro empleador de Panamá declaró que, tras varios años de presentación de excusas por parte del Gobierno - la última, la campaña electoral - por no compatibilizar las normas del país con el Convenio núm. 87, el nuevo Gobierno se encuentra en una situación heredada del pasado. Es fundamental que, a partir de ahora, el Gobierno respete los convenios que ha ratificado, en este caso, el Convenio núm. 87, poniendo de relieve la consulta con los interlocutores sociales. Es, por otra parte, preocupante el condicionamiento que supone la noción de consenso y la expresión "fórmula consensuada" y considera que no debe constituir una excusa para no cumplir con las obligaciones que establecen los Convenios núms. 87 y 98. Con confianza en el nuevo Gobierno, cabe esperar de buena fe que éste establezca pronto una fecha para una misión de asistencia técnica de la OIT, de cara a la armonización de la legislación de Panamá con el Convenio núm. 87.

El miembro trabajador de Panamá tras manifestar su plena coincidencia con el Informe de la Comisión de Expertos en lo que concierne a las quejas presentadas por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), declaró que le parecía cuando menos sospechoso que los empleadores de su país intentaran reivindicar, en este contexto internacional, la aplicación del Convenio núm. 87. Son esos mismos empleadores los que vienen impulsando y poniendo en práctica políticas y medidas que impiden la aplicación de ese mismo convenio que reclaman. Así, se ha llegado a la situación de que la subcontratación de los trabajadores de su país se haya convertido en un nuevo atentado contra la organización sindical y la negociación de la convención colectiva y los derechos humanos, ocasionando un perjuicio a la dignidad de los trabajadores panameños.

El orador expresó que la comunidad internacional debe conocer que hoy por hoy la organización sindical de su país es un trabajo clandestino, a pesar de estar reconocido en la Constitución y en la ley. Precisamente, hoy se habían producido despidos en una empresa, por el único delito de querer organizarse para defenderse de los abusos a los que unos patronos inescrupulosos someten a los trabajadores.

Siendo muchos los ejemplos, el orador quiso dejar claramente expresado que los trabajadores de su país y el conjunto del movimiento sindical, no se encontraban dispuestos a aceptar ningún tipo de reforma laboral que significase un retroceso en los artículos núms. 491.1, 493.1 y 497. Son éstos los únicos artículos que garantizan a los trabajadores que los patronos no vulneren ni burlen sus derechos de organización sindical, de negociación colectiva y de huelga.

Manifestó su preocupación por el rumbo neoliberal, que este organismo internacional estaba marcando. Indicó que no se puede confundir libertad de empresa con libertad sindical, como ocurre en el caso núm. 1931 demandado por la empresa privada de su país. Tras poner de relieve la gravedad que significa despojar a un trabajador del legítimo derecho al trabajo, y por tanto, de su contribución al crecimiento de la empresa, a través de su esfuerzo personal, el orador subrayó que la negación del derecho de huelga, de la constitución de sindicatos y de la negociación colectiva de los funcionarios públicos, constituye un verdadero atropello a los trabajadores del Estado que esta Comisión no puede seguir permitiendo. Concluyó expresando la esperanza de un pronto pronunciamiento al respecto.

Tras una cuestión de orden propuesta por el miembro empleador de Panamá, en el curso de la declaración del miembro trabajador de Panamá, el Presidente solicitó a los oradores que limitaran sus intervenciones al caso en discusión.

El miembro trabajador de Costa Rica tras manifestar su total apoyo a lo expresado por el representante sindical de Panamá, declaró que era absolutamente paradójico que en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas - que debe velar por los principios y valores, tanto morales como legales, en relación con la libertad sindical -, alguien se atreviera, como en este caso, a presentar posiciones cuyo fin último era, precisamente, el tratar de debilitar esa libertad sindical. Esto es lo que verdaderamente anima al sector empresarial panameño, que, con la excusa de invocar el cumplimiento del Convenio núm. 87, lo que busca es tratar de abrir una discusión para "revisar" las leyes de su país, con el claro objetivo de anular leyes que protegen el ejercicio de la libertad sindical y del derecho de huelga. Para tales empresarios, es imposible aceptar el principio democrático de que, cuando la mayoría de los trabajadores de una empresa, organizados sindicalmente, decide declarar una huelga, ésta se realiza y la empresa debe cesar sus labores, Es ésta una garantía de la normativa jurídica panameña que los empresarios, invocando el Convenio núm. 87, quieren anular.

El orador señaló que esa normativa legal debería ser defendida de manera absoluta desde esta Comisión. No se puede dar pie a que esos grupos de poder se salgan con la suya. El propio representante del Gobierno de Panamá debería ser el primero en defender ese derecho legal de huelga, consagrado en sus leyes. Nadie en esta Comisión tiene derecho a pedir menos libertad sindical. Ello es todo un contrasentido. Expresó el deseo de que de esta Comisión de Normas saliera una contundente posición para impedir que se vieran limitados en Panamá la libertad sindical y el derecho de huelga.

El miembro trabajador del Paraguay manifestó su coincidencia con el Informe de la Comisión de Expertos entorno a las reclamaciones presentadas por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO). Los trabajadores siguen siendo violentados en sus derechos, teniendo conocimiento de que sectores de los empleadores con mucho poder no respetan las leyes ni los convenios de la OIT. Siguen asfixiando a los trabajadores, incumpliendo el pago de los salarios, de los aguinaldos y de las vacaciones.

El orador señaló que en aras de la protección de los derechos y del respeto de las leyes que protegen a los trabajadores, los Gobiernos, en muchos casos, ratifican los convenios de la OIT para luego olvidarse de que están vigentes, con lo que se cometen atropellos contra tales derechos, como el derecho de huelga y el derecho de negociación colectiva, contenidos en los Convenios núms. 87 y 98. Es importante tener en cuenta esta realidad y adoptar las medidas que correspondan para garantizar el cumplimiento de los mencionados convenios y el respeto de los derechos humanos, que es también el respeto de la vida de los trabajadores y de sus familias.

El miembro gubernamental de la República Dominicana se sumó a la declaración del delegado gubernamental de Panamá, en el sentido de que esta Comisión debería reconocer los esfuerzos que viene realizando el nuevo Gobierno, en relación con el Convenio núm. 87 sobre la libertad sindical, mediante la solicitud de asistencia técnica para resolver los problemas que se han venido suscitando, dentro del consenso y del diálogo social con los interlocutores sociales. En tal virtud, se percibe en las declaraciones del delegado gubernamental la existencia de la cultura del diálogo.

La miembro gubernamental de El Salvador consideró que era importante llevar a cabo la solicitud formulada por el Gobierno de Panamá de asesoramiento técnico de la oficina subregional de la OIT, para que se pudiera efectuar una mejor aplicación del Convenio en el marco del diálogo y de la concertación con los interlocutores sociales, y lograr un acuerdo entre los mismos. Manifestó su solidaridad con lo esfuerzos que viene desarrollando el Gobierno de Panamá para la solución de esos problemas.

El representante gubernamental tras ponderar las observaciones realizadas por los miembros trabajadores y los miembros empleadores, reiteró el contenido de su declaración, manifestando su confianza en el tripartismo, en el consenso y en el cumplimiento del derecho internacional.

Los miembros trabajadores declararon que, ante la ausencia de respuestas y de acciones por parte del Gobierno a los incumplimientos comprobados desde hace años, reiteran su llamamiento al Gobierno para que suministre con ocasión de la próxima reunión de la Conferencia una memoria que informe acerca de las medidas concretas adoptadas, con el fin de adecuar la legislación y la práctica nacionales al Convenio, en particular en lo que respecta a las condiciones exigidas para la constitución de organizaciones sindicales, a la restricción de las actividades sindicales en ciertos sectores o en función de la realidad sobre el terreno, o a la restricción para algunos sectores en lo que concierne a la afiliación a una confederación. Asimismo, expresaron su deseo de que el Gobierno solucionara igualmente los problemas de larga data, como el arbitraje obligatorio, las limitaciones del número de organizaciones por establecimiento o por provincia, la exigencia de un número mínimo de miembros para la constitución de una organización de empleadores y de trabajadores, la condición de nacionalidad para formar parte de la junta directiva de un sindicato, la interpretación de la noción de servicios esenciales o la injerencia en los conflictos del trabajo, especialmente en caso de huelga. Los miembros trabajadores solicitaron, además, al Gobierno que aceptara la asistencia técnica de la OIT, con el fin de evaluar la situación y de buscar de manera clara soluciones a los problemas planteados.

Los miembros empleadores señalaron que el Gobierno había aceptado la valiosa asistencia técnica de la OIT sobre esta cuestión. A este respecto, la asistencia debería asimismo incluir la evaluación del proyecto mencionado por el representante gubernamental, a fin de garantizar que se ocupara de todas las cuestiones que conciernen a este caso. Además, señalaron que el Gobierno había indicado que incluiría a los interlocutores sociales en la preparación de la próxima memoria que se enviaría a la Comisión de Expertos.

La Comisión tomó nota de las informaciones verbales del representante gubernamental y del debate que tuvo lugar a continuación. La Comisión observó que desde hace años la Comisión de Expertos señala problemas graves de aplicación del Convenio, tanto en la legislación como en la práctica nacional. Estos problemas se refieren a obstáculos legales a la constitución de organizaciones de trabajadores y de empleadores, a la unicidad sindical impuesta por la ley en las instituciones públicas, a la exigencia de ser panameño para formar parte de la junta directiva de un sindicato, a la posibilidad de imponer el arbitraje obligatorio en casos de conflictos colectivos, a la prohibición de que las federaciones de servidores públicos se afilien a centrales que engloban a organizaciones del sector privado y a la injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. La Comisión había pedido además al Gobierno que facilitara a la Comisión de Expertos el proyecto de ley sobre zonas francas de exportación. La Comisión tomó nota de los comentarios presentados a la Comisión de Expertos por una organización de trabajadores y por una organización de empleadores.

La Comisión tomó nota de las declaraciones del representante gubernamental según las cuales existe necesidad de recibir asesoramiento técnico de la OIT para buscar fórmulas consensuadas de solución a los problemas planteados por la Comisión de Expertos en relación con los Convenios núms. 87 y 98.

La Comisión lamentó que no se hubiera concretado hasta ahora la asistencia técnica que había sugerido en su examen del caso en 2003 y que no se hubieran registrado progresos significativos en la aplicación del Convenio, pero tomó nota de que el Gobierno se había comprometido a aceptar una misión de asistencia técnica y de su voluntad de solucionar los problemas pendientes a través del diálogo con los interlocutores sociales.

La Comisión expresó la firme esperanza de que el Gobierno tomara las medidas necesarias con la asistencia técnica de la OIT, en estrecha colaboración con los interlocutores sociales, para que las organizaciones de empleadores y trabajadores pudieran disfrutar plenamente de los derechos y garantías consagrados por el Convenio sin injerencia de las autoridades públicas.

La Comisión deploró la falta de progresos desde hace años y urgió al Gobierno para que, antes de su próxima reunión, enviara a la Comisión de Expertos una memoria con informaciones detalladas y precisas sobre las medidas tomadas, incluido todo proyecto de ley preparado o nueva legislación adoptada. La Comisión pidió que se involucrara plenamente a los interlocutores sociales en la preparación de dicha memoria y esperó poder examinar todas las informaciones el año próximo. La Comisión expresó la esperanza de que en un futuro muy próximo estuviera en condiciones de constatar progresos importantes y concretos, así como que la misión de asistencia técnica examinara el proyecto de ley al que se había referido el Gobierno.

Caso individual (CAS) - Discusión: 2003, Publicación: 91ª reunión CIT (2003)

Un representante gubernamental expresó que, según el Comité de Libertad Sindical, el reconocimiento al principio de libertad sindical no implica necesariamente el derecho de huelga y admite que la misma puede ser objeto de restricciones e incluso de prohibiciones cuando se trate del sector público o servicios esenciales. El artículo 452 del Código de Trabajo, modificado por la ley núm. 44 de 1995, tiene como finalidad evitar la paralización de los servicios públicos y someter, luego de iniciada la huelga, el conflicto colectivo a arbitraje, como un mecanismo moderno y práctico en aquellas empresas de servicios públicos establecidas en el artículo 486 del Código de Trabajo, lo que no se contrapone con lo enunciado por el Comité de Libertad Sindical.

Su Gobierno cree en la concertación y el tripartismo, que es la razón de ser de esta organización. Los servidores públicos incorporados a la carrera administrativa, pueden crear o afiliarse a asociaciones de servidores públicos de carácter sociocultural y económico de su respectiva institución, que tengan como fin promover el estudio, capacitación, mejoramiento y protección de sus afiliados. Es además justo que los servidores públicos de una institución, tengan el derecho a escoger y afiliarse a la asociación de su preferencia.

Según la legislación panameña los sindicatos de trabajadores o de profesionales pueden constituirse con un mínimo de 40 miembros, y los sindicatos de empleadores con un mínimo de diez miembros que sean totalmente independientes entre sí. Esta norma consensuada en 1995 es de reciente vigencia y se aplica de manera efectiva y eficiente sin ningún problema en la República de Panamá. La Constitución de Panamá en su artículo 64, establece que sólo la junta directiva de los sindicatos otorga la exclusividad de los nacionales en los cargos directivos sindicales. Para hacer una modificación al respecto se requiere reformar la norma constitucional. En lo relativo a la huelga y la obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que prestan servicios públicos esenciales, el orador indicó que dichos servicios, por ser esenciales para la población, no se pueden detener sin causar perjuicios. En su opinión, no existe injerencia del órgano legislativo en las actividades de empleadores y trabajadores. El Código de Trabajo prevé en los casos de huelga de empresas de servicios públicos que la dirección general o las direcciones regionales de trabajo decidirán someter la huelga a arbitraje después que se haya iniciado; pudiendo la parte apelar la decisión ante el Ministro de Trabajo y Desarrollo Laboral.

El Gobierno de Panamá mantiene su firme voluntad política de cumplir con todas las normas de la OIT. En el caso específico de las reformas al Código de Trabajo solicitadas por el Comité sindical, solicitud que implica modificaciones a la Constitución nacional, se han adelantado importantes esfuerzos de aproximación analítica de distintos sectores nacionales.

Los miembros empleadores declararon que este caso abarca muchos puntos y que deseaban realizar comentarios sobre algunos de ellos. Debido a que los asuntos relacionados con el derecho a la huelga no se derivan de las disposiciones del Convenio núm. 87, dijeron que no querían referirse a ellas.

En primer lugar, refiriéndose a las competencias de la Dirección Regional o General del Trabajo para someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio, los miembros empleadores consideraron que esto no viola el Convenio, aunque esta práctica pueda verse como una injerencia del Gobierno en el derecho a la huelga. Sin embargo, la práctica del arbitraje obligatorio constituye una injerencia en el derecho a las negociaciones colectivas voluntarias, promovidas en virtud del Convenio núm. 98. Recordando la postura de la Comisión de Expertos al reconocer que el Estado puede intervenir, bajo ciertas condiciones, en las negociaciones colectivas para ayudar a encontrar un consenso entre los interlocutores sociales, opinaron que en Panamá el Estado puede intervenir cuando lo considere necesario, lo cual sólo es posible bajo condiciones restrictivas.

En cuanto al tema de que en virtud de la legislación nacional no debe existir más de un sindicato en un establecimiento, y que los sindicatos pueden tener ramas provinciales o regionales, pero no más de una rama en cada provincia, opinaron que esto es una clara violación del Convenio. Señalando la indicación del representante del Gobierno respecto a que esta disposición ha sido adoptada en colaboración con los sindicatos y asociaciones existentes, los miembros empleadores consideraron que esta disposición sólo sirve claramente a los objetivos de los sindicatos y asociaciones existentes, en la medida en que con base en esta legislación los sindicatos existentes no tienen competencia y los empleadores sólo tienen que negociar con un sindicato.

Además, con respecto a la exigencia de ser de nacionalidad panameña para ocupar la dirección de un sindicato, los miembros empleadores declararon que esto constituye una clara violación del Convenio y recordaron que la Comisión ya ha tratado este problema en varias ocasiones. En lo que respecta al requisito legal de un mínimo de 50 funcionarios para establecer una asociación de funcionarios en virtud de la ley de carrera administrativa, esto constituye otra clara violación del Convenio. Según su punto de vista, el anuncio del representante del Gobierno de reducir el número de funcionarios requeridos a 20 ó 40, seguiría violando el Convenio, ya que esta enmienda no conduciría a ninguna mejora a este respecto. En lo que se refiere a la prohibición de que las organizaciones de funcionarios se afilien a otras organizaciones, esto significa una injerencia en la libertad interna de una organización, lo cual constituye otra violación del Convenio núm. 87.

En cuanto a las disposiciones del Código de Trabajo que disponen el cierre de una empresa en caso de huelga, los miembros empleadores recordaron que esta disposición no tiene relación con el derecho a la huelga pero es una violación del derecho a la actividad económica. La decisión del Estado de cerrar una empresa en caso de huelga representa una grave injerencia en las negociaciones colectivas ya que el empleador no tiene la posibilidad de continuar la producción con los trabajadores que no quieren participar en la huelga.

Otro punto planteado por los miembros empleadores, y que no se refleja en los comentarios de la Comisión de Expertos, concierne el tema del pago de salarios durante una huelga. Recordaron que en 2000, la Comisión de la Conferencia trató el caso de Panamá en lo que respecta a la aplicación del Convenio núm. 98. En sus comentarios, la Comisión de Expertos se refirió a los comentarios del Comité de Libertad Sindical, pero no comentó la ley que prevé la obligación del empleador de continuar pagando los salarios durante la huelga. Aunque los temas relacionados con el derecho a la huelga no se derivan de las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98, fueron tratados en los comentarios de la Comisión de Expertos en virtud del Convenio núm. 87 en el caso de Australia, cuyo problema es diferente pues la ley australiana prohíbe que el empleador pague los salarios durante el período de huelga. En este caso, la Comisión de Expertos dijo acertadamente que el pago o falta de pago de salarios durante la huelga tiene que ser el resultado de una negociación colectiva y, por lo tanto, no estar sujeto a las disposiciones legales. Sin embargo, el tema tiene que tratarse en virtud del Convenio núm. 98 y no en virtud del Convenio núm. 87. Ya que por casualidad la Comisión de Expertos no ha tratado este tema en el caso de Panamá, los miembros empleadores consideraron importante plantear esta cuestión y pidieron al representante gubernamental que aclarara si las disposiciones legales todavía existen; si así es, pidieron al Gobierno que las derogue rápidamente.

Los miembros trabajadores se refirieron a las observaciones de la Comisión de Expertos, que desde hace 30 años tratan sobre los siguientes puntos: exigencia de un número demasiado elevado de miembros para conformar una organización profesional, exigencia de que el 75 por ciento de miembros de un sindicato sean panameños, suspensión automática del mandato del dirigente sindical en caso de despido, atribución de amplios poderes de control a las autoridades sobre los registros, las actas y la contabilidad de los sindicatos, exclusión del ámbito de aplicación del Código de Trabajo de los funcionarios públicos y por ende, de su derecho a sindicarse y de negociar colectivamente. Nuevamente este año existe una impresión de repetición, que perjudica la credibilidad del sistema de control. Esta situación es indignante. Es tiempo de que el Gobierno panameño deje de engañar a esta Comisión y de que cumpla de manera sincera y efectiva sus obligaciones derivadas del Convenio.

El miembro trabajador de Colombia manifestó que en Panamá se viola el derecho de huelga en servicios que no forman parte de aquellos considerados como servicios públicos esenciales. En este sentido, hizo referencia a los servicios de transporte en el Canal de Panamá.

El miembro gubernamental de la República Dominicana expresó que el Gobierno de Panamá está comprometido con la adecuación de su legislación al Convenio núm. 87 sobre libertad sindical. Además, dicho Gobierno ha manifestado también su interés en contar con la asistencia técnica de la OIT para que dentro del diálogo social y el consenso por él promovidos, los actores logren medidas que beneficien a las partes involucradas.

El miembro trabajador de Panamá expresó que desde 1903 a 1972 nunca se logró realizar ni una sola huelga legal aunque el derecho de huelga estaba consagrado en la ley. Con la apertura comercial, gobiernos y empresarios intentan ofertar al país desde la flexibilización laboral para que sea el atractivo a la inversión extranjera. El impedimento de la constitución de sindicatos en áreas caracterizadas como estratégicas es una realidad en su país. Tal es el caso en la zona libre de Colonia, en el centro bancario, el cual cuenta con más de 150 bancos internacionales, así como también del sector de los trabajadores del sector público. En áreas como los puertos se impone el arbitraje forzoso por considerarlos servicios públicos, se han creado tribunales paralelos a los tribunales de trabajo para atender las reclamaciones de los trabajadores del mar excluyéndolos del ámbito del Ministerio de trabajo, negándoles el derecho a la huelga. El departamento de organizaciones sociales es una especie de ente regulador de la constitución de sindicatos, persiste la exigencia de elevado número de trabajadores para constituir sindicatos así como la prohibición de que sean dirigentes los trabajadores migrantes. Se ha creado un nuevo título constitucional en el que se prohíbe la realización de huelgas en el área del Canal de Panamá por considerarlo servicio público internacional. El sector empresarial panameño pretende extinguir del todo el derecho a huelga, al insistir en modificaciones al Código de Trabajo que les permita en el futuro contratar, producir y comercializar durante el tiempo que los trabajadores ejerzan la huelga. Finalmente, hizo un llamado para que cualquier reforma a la legislación laboral sea producto del diálogo y de la concertación y no de la imposición por los gobiernos o los empresarios.

El representante gubernamental manifestó que, así como su Gobierno es respetuoso de la Constitución de la OIT, también lo es de la Constitución Nacional y con la legislación laboral de su país, cuya finalidad es la de dirimir conflictos entre los trabajadores y los empleadores. Existe libertad para constituir sindicatos en Panamá, con ciertos requisitos que las organizaciones existentes cumplen en su integridad. Señaló que no estaban ante la Comisión para dirimir los conflictos internos e hizo un llamado a los interlocutores a llevar adelante un diálogo nacional para encontrar soluciones.

Los miembros empleadores recordaron que en forma clara habían señalado su posición en su declaración inicial. Deploraron que el representante gubernamental no se refiriera a la cuestión de la obligación legal de los empleadores de continuar abonando los salarios durante la huelga. Por lo tanto, expresaron que considerarían plantear esta cuestión nuevamente durante la Conferencia del año siguiente. Tomaron nota con interés que dos miembros trabajadores criticaron el cierre de una empresa en caso de huelga. Esta práctica no solamente es una interferencia del Estado a la libertad de las actividades económicas de los empleadores, sino también presiona a los trabajadores, quienes quizá no deseaban participar en la huelga, a una suerte de solidaridad obligatoria. Los miembros empleadores pensaron que esto ha sido un reconocimiento interesante e instructivo que aportó el debate. Expresaron su esperanza que el representante gubernamental podría desear referirse a esta cuestión a la luz de las discusiones que previamente tuvieron lugar en la Comisión.

Los miembros trabajadores declararon que no se había dado ninguna respuesta a las numerosas cuestiones planteadas. Dijeron que por lo tanto no tenían nada que añadir.

El representante gubernamental manifestó que era muy respetuoso de los procedimientos que rigen la práctica de esta Comisión, y en tal sentido aclaró que la pregunta que hizo el Grupo de los Empleadores no se encuentra entre las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos. Indicó que si así se lo requerían, contestaría en un futuro a cualquier solicitud que le hagan llegar a su Gobierno.

La Comisión tomó nota de las informaciones verbales comunicadas por el representante gubernamental y del debate que tuvo lugar a continuación. La Comisión observó con preocupación que desde hacía años la Comisión de Expertos venía constatando serias divergencias entre la legislación y la práctica nacionales, por una parte, y el Convenio, por otra. Estos problemas de aplicación se referían en particular a los puntos siguientes: unicidad sindical impuesta por la ley en las instituciones públicas; número demasiado elevado de miembros para constituir organizaciones de empleadores y de trabajadores; injerencia en los asuntos internos y actividades de organizaciones de empleadores y trabajadores, incluido el derecho a elegir libremente sus representantes; tratamiento por la legislación de cuestiones que deberían ser resueltas por la vía de la negociación colectiva; sanciones relativas a la resolución de conflictos colectivos; desafiliación de una organización de servidores públicos de una confederación por decisión de las autoridades. La Comisión tomó nota de la declaración del Gobierno, según la cual un proyecto de ley había sido preparado para asegurar el respeto de los derechos consagrados por el Convenio a los trabajadores de las zonas francas de exportación. La Comisión tomó también nota de la voluntad manifestada por el Gobierno de solucionar los problemas de aplicación del Convenio a través del diálogo con los interlocutores sociales. La Comisión lamentó observar que no se habían producido progresos concretos en la aplicación del Convenio, y expresó la firme esperanza de que el Gobierno tome las medidas necesarias, en estrecha colaboración con los interlocutores sociales, para que las organizaciones de empleadores y trabajadores puedan constituirse y organizar sus actividades sin injerencia de las autoridades públicas. La Comisión recordó al Gobierno que podía recurrir a la asistencia técnica de la Oficina para superar los graves problemas de aplicación del Convenio. La Comisión urgió al Gobierno para que en su próxima memoria envíe informaciones detalladas y precisas sobre las medidas tomadas, incluido todo proyecto de ley preparado o la nueva legislación adoptada, con objeto de que la Comisión de Expertos pueda evaluar nuevamente la situación tanto en la legislación como en la práctica.

Caso individual (CAS) - Discusión: 2001, Publicación: 89ª reunión CIT (2001)

Un representante gubernamental declaró que la República de Panamá ha ratificado 74 convenios de la OIT, lo cual la coloca entre los 19 países que más convenios ha ratificado; de esos 74 convenios ratificados están vigentes 68, lo cual coloca a Panamá como el país número 13 con más convenios vigentes. Además, ha enviado siempre todas las memorias a tiempo y ha pagado las cuotas en forma adelantada hasta el año 2002, lo cual muestra el gran interés y respeto que tiene por la OIT. En la reunión de junio de 2000 Panamá fue llamada a responder por el caso 1931. En esa ocasión se explicó que la República de Panamá tiene un Gobierno elegido democráticamente. Así como que el país se rige por el sistema de separación de poderes y que el Gobierno de la República de Panamá tenía gran interés en cumplir con las normas de la OIT. Lo recomendado en este caso por la presente Comisión implica una modificación del Código de Trabajo, y lamentablemente el Gobierno no cuenta con la mayoría parlamentaria necesaria en la Asamblea Legislativa para aprobar las modificaciones que aquí se solicitan; más aún cuando el sector de los trabajadores organizados ha manifestado su oposición a estas reformas. Las reformas al Código de Trabajo que solicita la Comisión están directamente relacionadas con la huelga y sus efectos. El Ministerio de Trabajo de la República de Panamá desde hace un año y nueve meses dejó de ser un ministerio que administraba el conflicto para convertirse en un ministerio de desarrollo laboral, de diálogo social, concertación y prevención y solución alterna de conflictos. Con respecto a la huelga en Panamá, en 1999 se anunciaron 26 huelgas y no se concretó ninguna. En el año 2000 se anunciaron 33 huelgas y sólo se realizó una, y en lo que va del año 2001 sólo se han anunciado 13 huelgas y solamente se ha concretado una, la cual tuvo una duración de dos días y medio. Ello demuestra que la huelga en Panamá es un factor casi inexistente. El Gobierno anterior en el año 1995, contando con una mayoría parlamentaria, reformó el Código de Trabajo, reforma que fue consensuada con los empleadores y la mayoría de los trabajadores; a pesar de ellos la reforma convulsionó la sociedad y se afectó la paz social y se produjeron cuatro muertos. El Gobierno cree en la concertación y el tripartismo, que es la razón de ser de esta Organización y de la presente Comisión, y está plenamente convencido de que la única forma en que se puede lograr alcanzar los puntos planteados por la Comisión es a través del diálogo social. Por ello, mediante carta fechada el 6 de agosto de 2000, el Ministro de Trabajo solicitó de manera formal la asistencia técnica de la Oficina y a tal efecto nos dirigimos al Equipo Técnico Multidisciplinario de San José, a fin de contar con el apoyo de los especialistas en materia de actividades específicas con las organizaciones de empleadores y trabajadores. No tenía detalles específicos de los resultados de esta gestión. El orador informó de que el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral de la República de Panamá desarrolla una serie de proyectos tripartitos de concertación y diálogo social, y algunos auspiciados por la OIT y otros por otros organismos, entre los cuales podemos mencionar: Programa Regional de Modernización del Mercado Laboral auspiciado por el BID-USAID-SIECA, que tiene como unidad ejecutoria la Fundación del Trabajo, que es un organismo bipartito de diálogo social de empleadores y trabajadores fomentado por el Gobierno; Proyecto Piloto de Promoción de un Diálogo Social Renovado, que facilitará la creación de empleos productivos, la protección laboral y la inversión en recursos humanos dentro del tema de la resolución alterna de conflictos, auspiciado por el BID-USAID-SIECA; Proyecto ARPE, auspiciado por la OIT, de carácter tripartito, que promueve la generación de empleo y la reducción de la pobreza; Proyecto Relacentro, auspiciado por la OIT para la libertad sindical, negociación colectiva y relaciones de trabajo en Centroamérica; y Proyecto PRODIAC-OIT para el diálogo social en Centroamérica, para el fortalecimiento de los procesos de consolidación de la democracia. Como se puede observar, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral ha venido aplicando su misión institucional constituyéndose en el ente rector, formador y normativo de políticas de desarrollo laboral, dirigidas a promover relaciones de trabajo armoniosas y del uso de medios alternativos para la prevención y solución de conflictos, logrando desarrollar alianzas estratégicas con instituciones universitarias, entidades gubernamentales, organismos no gubernamentales, sindicatos de empleadores y trabajadores, dirigidas a la ejecución de programas que facilitan el diálogo social, la concertación y la solución alterna de conflictos. La República de Panamá goza hoy de una paz envidiable, el Gobierno está haciendo grandes esfuerzos a su alcance para fomentar el diálogo social necesario, pues considera que al finalizar estos proyectos se habrán creado las condiciones de acercamiento entre empleadores y trabajadores que permitirá presentar un proyecto legislativo consensuado que cubra los aspectos solicitados por esta Comisión. Por todo ello, el representante gubernamental pidió a la Oficina que continúe con la asistencia técnica bipartita por intermedio de los especialistas en materia de actividades con las organizaciones de empleadores y trabajadores, que es el medio idóneo para lograr el resultado esperado por la Comisión, ya que el Gobierno, como se ha indicado, no tiene la mayoría parlamentaria para la viabilidad de un proyecto de reforma laboral en relación con los comentarios de la Comisión de Expertos.

Los miembros trabajadores recordaron que en 1992 la Comisión discutió por primera vez las dificultades encontradas por Panamá en la aplicación del Convenio núm. 87. Además, Panamá figura en la lista de casos individuales examinados el año pasado por la Comisión sobre el tema de la aplicación del Convenio núm. 98. Varios de los problemas que fueron entonces tratados serán evocados nuevamente. La Comisión de Expertos formuló comentarios sobre una serie de disposiciones jurídicas. Varios de estos comentarios se refieren a las huelgas en los servicios públicos. La Comisión de Expertos observó así que el Gobierno hace una interpretación demasiado amplia de la noción de "servicios esenciales" y del servicio mínimo que debe ser garantizado en caso de huelga en ciertos servicios públicos. En lo que atañe a la definición de los servicios esenciales, los miembros trabajadores hicieron referencia al informe de la Comisión de Expertos. En cuanto al servicio mínimo, insistieron en que la legislación, que contempla la obligación de prestar servicios mínimos con el 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales, sea modificada en concertación con las organizaciones de trabajadores. Es importante en efecto alcanzar una solución que garantice un servicio mínimo sin atentar contra la libertad sindical de los funcionarios correspondientes. Otro problema tratado por la Comisión de Expertos está relacionado con la exigencia constitucional de ostentar la nacionalidad panameña para ser miembro de la junta directiva de un sindicato. Los miembros trabajadores comparten plenamente la postura de la Comisión de Expertos a este respecto. En efecto, es necesario que el Gobierno adopte las medidas pertinentes para que tal exigencia, incompatible con el derecho de los trabajadores a elegir libremente a sus representantes, sea eliminada de la Constitución Política. En lo relativo a los puntos IV y IX de la observación de la Comisión de Expertos, los miembros trabajadores hicieron referencia a los debates del año pasado sobre la aplicación del Convenio núm. 98 en Panamá. Estas cuestiones fueron examinadas por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 1931 y ciertas disposiciones legislativas pueden efectivamente ser incompatibles con las disposiciones del Convenio núm. 87. Los miembros trabajadores insistieron en que se encuentre una solución sobre una base tripartita. Así, si el Gobierno lleva a cabo modificaciones de su legislación, es esencial que consulte tanto con las organizaciones de trabajadores como con las organizaciones de empleadores. En conclusión, los miembros trabajadores observaron que se plantean dificultades en la aplicación del Convenio núm. 87 por parte de Panamá y recordaron al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la OIT para adecuar su legislación al tenor del Convenio núm. 87, tal como lo subraya, por otra parte, el Comité de Libertad Sindical en su conclusión sobre el caso núm. 1931.

Los miembros empleadores señalaron, con respecto a la aplicación del Convenio núm. 87 por Panamá, que se concentrarían en los puntos más importantes del caso tal como lo habían hecho los miembros trabajadores, particularmente en aquellos temas en los que consideraban existe completo acuerdo entre los miembros trabajadores y los miembros empleadores. En estos puntos, los empleadores han tomado una posición firme. En primer lugar, con respecto a la imposibilidad de que exista más de una asociación de funcionarios públicos en una institución, ni más de un capítulo por provincia, consideraron que tal imposibilidad da lugar a una situación de monopolio sindical que viola el Convenio. En segundo lugar, estimaron que el número excesivamente elevado requerido para la constitución de organizaciones profesionales de empleadores y trabajadores en el ámbito empresarial es injustificado y viola el principio de libertad sindical. En tercer lugar, la exigencia de ostentar la nacionalidad panameña para ser miembro de la junta directiva de un sindicato es excesiva e injustificada. Debería permitirse a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigentes sindicales, por lo menos tras haber transcurrido un cierto período de tiempo de residencia en el país. Los miembros empleadores mostraron su desacuerdo en cuanto a que la cuestión del derecho de huelga haya sido abordada en las conclusiones del Comité de Libertad Sindical. Consideraron, sin embargo, que algunas disposiciones en la legislación son incompatibles con el Convenio. En Panamá la huelga acarrea el inmediato cierre de la empresa, establecimiento o negocio afectado. Este cierre es tal que ni siquiera los empresarios y el personal de dirección pueden tener acceso a sus bienes, se impide el acceso a los trabajadores que no participan en la huelga y se detiene completamente la producción. Es excesiva asimismo la participación de las fuerzas policiales para asegurar la realización del cierre. Estas disposiciones tienen efectos negativos en los negocios y no están basadas en los Convenios núms. 87 o 98. En consecuencia, el Gobierno debería derogar las disposiciones pertinentes del Código de Trabajo. Los miembros empleadores objetaron igualmente la obligación legal de los empleadores de pagar los salarios devengados durante los días de huelga. La Comisión de Expertos, haciendo referencia a las conclusiones del Comité de Libertad Sindical, trató todos los puntos menos éste. Los miembros empleadores citaron el caso de Australia, discutido el año anterior en la Conferencia, en el que la ley no permite el pago de salarios a los trabajadores en caso de huelga. La Comisión de Expertos criticó la legislación australiana. Sin embargo no se pronunció en el presente caso en el que una disposición legal impone a los empleadores el pago de salarios de los huelguistas. Los miembros empleadores indicaron que el Comité de Libertad Sindical ha concluido de manera correcta que la solución de esta cuestión no debe ser impuesta por la legislación, sino que debe ser dejada a la discreción de las partes. Sin embargo, los miembros empleadores urgieron al Gobierno a dejar sin efecto la legislación mencionada considerando que restringe los derechos de los empleadores en el proceso de negociación colectiva. Lamentablemente, pudieron escuchar pocas respuestas del Gobierno en cuanto a cuándo y cuáles disposiciones serían reformadas. Solicitaron entonces al Gobierno que tome medidas para reformas dichas disposiciones para poner la legislación y la práctica panameñas en conformidad con el Convenio.

El miembro trabajador de Panamá señaló que Panamá atraviesa en estos instantes por una difícil situación política, económica y social, lo cual hace prácticamente imposible que de manera consensuada se hagan reformas al Código de Trabajo. Recordó que el Código de Trabajo panameño ha sido modificado en los años 1976, 1981, 1986, 1990 y 1995 y que todas estas modificaciones han servido para irle quitando conquistas a los trabajadores; pero lo más grave es que se ha puesto como excusa de las modificaciones a este instrumento el supuesto interés que iban a generar en el país nuevos puestos de empleos y ha resultado todo lo contrario: el índice de desempleo aumentó de hecho un 13,2 por ciento del total de la fuerza laboral. Indicó que, en este sentido, la queja interpuesta por parte del sector empresarial panameño no tiene razón de ser por lo siguiente: 1) en cuanto al artículo 435, párrafo núm. 1 del Código de Trabajo, que establece el plazo máximo de 35 días para la negociación de convenciones colectivas, indicó que esto representa un tiempo suficiente para la negociación por la vía administrativa de trabajo, y que si se presta atención a la pretensión del sector empleador, se dejaría las negociaciones sin tiempo establecido y esto significaría un gran perjuicio para los trabajadores; igualmente es importante resaltar que la mayoría de los sindicatos negocian, por la vía directa, sin ningún tipo de restricción; 2) en cuanto al artículo núm. 452, párrafo 2, del Código de Trabajo, con respecto al cual el sector empleador solicita que los conflictos colectivos puedan ser sometidos a arbitraje por mutuo acuerdo, esto representa para el movimiento sindical panameño un retroceso, ya que la mayoría de los casos de conflictos laborales han sido sometidos a arbitraje para evitar la huelga. Dejar esto tal y como lo pretende el sector empresarial, por la vía del mutuo acuerdo, agravaría los conflictos laborales en el país, porque algunos empresarios llevarían el conflicto a la prolongación en caso de una huelga y las aspiraciones de los trabajadores serían burladas; 3) en cuanto a los artículos núms. 493, 1), y 497, relativos al cierre de empresa, establecimiento o negocio en caso de huelga, las pretensiones de modificación del Código de Trabajo, por parte del sector empleador, significarían una huelga mediatizada, ya que los empleadores seguirán operando en sus empresas, inclusive con personal nuevo, lo cual privaría de efectividad la huelga y lo más posible es que esto provoque enfrentamientos entre trabajadores. Añadió que en el caso de Swazilandia el sector empleador opinó que la cuestión del derecho a la huelga no está contemplada en el Convenio núm. 87. Por lo tanto, los detalles referidos al derecho de huelga no son pertinentes, y si se trata de examinar el derecho a huelga, ello no puede ser tratado en la Comisión de la Conferencia, dado que según los miembros empleadores este tema no está cubierto por el Convenio núm. 87. En este sentido, indicó que no entiende cómo quiere ser aplicado el criterio contrario en el caso de Panamá. Por último, subrayó que la presente Comisión y la Comisión de Expertos han sido mal informadas, e indicó que jamás se ha notificado oficialmente al movimiento sindical que la OIT haya enviado a Panamá algún experto o técnico para tratar este tema.

El miembro empleador de Panamá indicó que en el día de la fecha representantes del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) habían distribuido en el recinto una publicación intitulada "Quejas en contra del Gobierno de Panamá, Estado Miembro de la Organización Internacional del Trabajo, por diferentes violaciones a la libertad sindical en la República de Panamá". Estas quejas se refieren específicamente a violaciones de los principios de la libertad sindical y los derechos sindicales que consagran los Convenios núms. 87 y 98, por una parte, respecto a los servidores públicos, pues se les permite organizarse únicamente bajo la denominación "asociaciones", limitando su número, impidiendo organizarse en federaciones o confederaciones, prohibiendo el ejercicio de la huelga, estableciendo una amplia gama de servicios esenciales y otras limitaciones que obstaculizan gravemente la aplicación efectiva de los Convenios en referencia. Por otra parte, en lo concerniente al sector privado, las quejas acusan el requerimiento excesivo de un mínimo de 40 miembros para formar un sindicato. Se denuncia la utilización por parte de las autoridades de trabajo de artículos de ley preñados de excesivo detalle para impedir que un sindicato negocie con el empleador, sustituyéndolo con un grupo de trabajadores no organizados o excluyendo a los representantes sindicales para reemplazarlos con personas de ilegítima representación, rechazando pliegos de peticiones mediante los subterfugios que les permite la excesiva reglamentación de las libertades sindicales. Estas libertades y derechos sindicales están "seriamente comprometidas en Panamá y el Gobierno tiene la responsabilidad, que no ha asumido, de provocar los cambios legislativos necesarios" (pág. 5 de la publicación mencionada). Las quejas en referencia hacen eco de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en lo referente a: un procedimiento de conciliación recargado de exigencias procesales que dista mucho de ser un mecanismo para la promoción de la negociación voluntaria y conculca los derechos de los interlocutores sociales; la imposición del arbitraje obligatorio en servicios públicos no esenciales; etc. Señaló sin embargo que quien ha preparado esta queja, hecha pública en la mañana de hoy, es uno de los connotados autores de la actual legislación laboral de Panamá. Su conocimiento del problema debe servir de gran ayuda para que se contribuya a resolverlo con la determinación y la firmeza que caracteriza a esta Comisión. Indicó que representaba y actuaba en su calidad de delegado empleador a esta Conferencia al Consejo Nacional de la Empresa Privada de Panamá, gestora de la denuncia que originó la revisión de específicos artículos de ley, cuya letra, espíritu y aplicación no guardan conformidad con los principios y derechos sindicales de empleadores y trabajadores. Señaló que le satisfacía que en esta ocasión fuera el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados de Panamá quién actuaba en convergencia con los deseos y propósitos de los empleadores organizados de Panamá. Los retos de la globalización requieren de un concepto que podrá ser nuevo para su pequeño país, pero que sólo requiere la aplicación exclusiva y efectiva de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical. Señaló que creía con toda su convicción que los Convenios núm. 87 y 98 habían sido concebidos para promover y resguardar la paz social, enalteciendo la dignidad humana y el derecho que tienen todos de buscar la felicidad. Subrayó que la firmeza de este Comité habrá de coadyuvar para que el Gobierno de Panamá asuma la responsabilidad que le corresponde e indicó que quería un futuro de paz y confraternidad en Panamá.

El representante gubernamental de Panamá reiteró que el Gobierno no contaba con la mayoría parlamentaria para hacer las modificaciones al Código de Trabajo reclamadas por la Comisión. Solicitó nuevamente la asistencia técnica de la OIT a nivel bipartito y tripartito para que los trabajadores y empleadores panameños puedan llegar a un acuerdo sobre las modificaciones. Destacó que no se trataba de un problema de libertad sindical sino de diálogo social. Le preocupó la declaración del miembro trabajador de Panamá, según la cual no había recibido ninguna comunicación por parte de la OIT. El Gobierno está de acuerdo en llevar a cabo las reformas sugeridas por la OIT, pero necesita la asistencia técnica para que los interlocutores sociales converjan y se pongan de acuerdo sobre las cuestiones pendientes. La OIT debe mantener sus esfuerzos a nivel bipartito y tripartito en relación con las reformas mencionadas en el caso núm. 1931 y con otras normas que violan el Convenio núm. 87.

Los miembros trabajadores declararon que Panamá encuentra dificultades claras en la aplicación del Convenio núm. 87. Recordaron una vez más que deben buscarse soluciones a los problemas planteados por los miembros empleadores y los miembros trabajadores, en el marco de un verdadero diálogo tripartito que garantice la participación plena de las organizaciones sindicales. Insistieron, asimismo, en que, contrariamente a lo que declaró el miembro trabajador de Panamá, todas las cuestiones tratadas por la Comisión de Expertos deben ser examinadas.

El miembro trabajador de Panamá indicó que para el movimiento sindical de Panamá es inaceptable que se lleve a cabo una sexta reforma al Código de Trabajo, ya que cada vez que el mismo ha sido modificado los trabajadores han perdido derechos. Indicó que no están dadas las condiciones sociales, políticas y económicas en el país para que se realice otra reforma. Añadió que los problemas que enfrentan los trabajadores del sector público no son los mencionados por la Comisión de Expertos en su observación. Manifestó que el principal problema es la denegación del derecho de sindicación de estos trabajadores y que esperaba que el próximo año la Comisión pueda estar en condiciones de discutir este tema. Por último, recordando que uno de los objetivos de la OIT es garantizar la existencia de la paz social, el orador señaló que es importante que se comprenda que realizar una nueva reforma al Código de Trabajo puede tener resultados catastróficos para el país.

Los miembros empleadores hicieron referencia a una serie de cuestiones examinadas por la Comisión de Expertos que representan restricciones a la libertad sindical tanto para los empleadores como para los sindicatos. Estimaron que esas disposiciones constituyen claras violaciones de la libertad sindical y deberían ser derogadas. El presente caso no es habitual dado que afecta disposiciones que imponen restricciones extremas a la libertad de los empleadores para llevar a cabo sus actividades. Tal como señalara acertadamente el miembro trabajador de Panamá, el Convenio num. 87 no rige el derecho de huelga. Sin embargo, aclaró que en su primera intervención los miembros empleadores habían abordado una cuestión diferente. La cuestión planteada por los miembros empleadores no se centraba en el derecho de huelga, sino que más bien abordaba la relación entre la huelga y las actividades entre empleadores para llevar a cabo sus actividades empresariales. Estimaron que esas disposiciones son excesivas, redundan en el cese de las actividades empresariales, imponen a los empleadores la obligación de pagar salarios a los trabajadores en huelga e impiden a los empleadores y a la dirección del personal el acceso a los locales de la empresa. Por consiguiente, consideran que esas disposiciones ponen en peligro e incluso violan los derechos de los empleadores a la libertad sindical. Si bien reconocen que no existen bases para derivar tales conclusiones del Convenio núm. 87, los miembros empleadores expresaron su acuerdo con las conclusiones formuladas por el Comité de Libertad Sindical e instaron al Gobierno a derogar las disposiciones del Código de Trabajo en cuestión. Expresaron la esperanza de que los trabajadores y los empleadores podrían avanzar con miras a lograr un consenso sobre otras cuestiones, habida cuenta de que en Panamá se ha promulgado una legislación más equilibrada.

El representante gubernamental señaló que sus declaraciones anteriores pidiendo la asistencia técnica de la OIT a nivel bipartito iban en el sentido de lo solicitado por la Comisión en sus conclusiones.

La Comisión tomó nota de las informaciones orales comunicadas por el representante gubernamental y del debate que tuvo lugar a continuación. La Comisión subrayó con preocupación que desde hacía años la Comisión de Expertos venía constatando graves divergencias entre la legislación y la práctica nacionales por una parte y el Convenio por otra, que se referían en particular a los puntos siguientes: unicidad sindical impuesta por la ley en las instituciones públicas, número demasiado elevado de miembros para constituir organizaciones de trabajadores y de empleadores, injerencia en las actividades y los asuntos internos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, incluido el derecho de elegir libremente sus dirigentes, tratamiento por la legislación de cuestiones que deberían ser arregladas por vía de negociación colectiva y sanciones desproporcionadas en el proceso de resolución de los conflictos colectivos de trabajo. La Comisión constató que el Comité de Libertad Sindical también se había referido a algunas de estas cuestiones. La Comisión lamentó comprobar que no se había producido ningún progreso en la aplicación del Convenio y urgió al Gobierno a que tomara todas las medidas necesarias para poner la legislación y la práctica nacionales en plena conformidad con las disposiciones del Convenio. La Comisión urgió al Gobierno a que promueva discusiones tripartitas para facilitar una solución consensuada de los problemas planteados que sea conforme al Convenio. La Comisión recordó, al igual que la Comisión de Expertos, que estaba a su disposición la asistencia técnica de la Oficina. La Comisión expresó la firme esperanza de que en un futuro muy próximo podría estar en condiciones de constatar progresos reales para una plena aplicación del Convenio, en lo que concierne a las violaciones de los derechos, tanto de los empleadores y de sus organizaciones como de los trabajadores y de sus sindicatos. La Comisión pidió al Gobierno que comunicara informaciones detalladas en su próxima memoria a efectos de una evaluación de la evolución de la situación por parte de la Comisión de Expertos.

El representante gubernamental señaló que sus declaraciones anteriores pidiendo la asistencia técnica de la OIT a nivel bipartito iban en el sentido de lo solicitado por la Comisión en sus conclusiones.

Caso individual (CAS) - Discusión: 1992, Publicación: 79ª reunión CIT (1992)

En relación con ciertos puntos citados en la observación de la Comisión de Expertos, el Gobierno envió los siguientes documentos:

1) Proyecto de Ley núm. 70 "Por la cual se establece y regula la CARRERA ADMINISTRATIVA."

2) Resolución núm. D.M.23/92 de 21 de Mayo de 1992, que reduce los documentos requeridos para el reconocimiento de las Organizaciones Sociales.

Además, un representante gubernamental se refirió al punto relativo a la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo formulado por la Comisión de Expertos en su observación sobre la aplicación del Convenio que se imposibilita por lo dispuesto en los capítulos 1.o y 2.o del Título XI de la Constitución Política de Panamá. Indicó al respecto que se había presentado formalmente un proyecto de ley de carrera administrativa a la Asamblea Legislativa para su estudio y aprobación. Era intención del Gobierno otorgar a los funcionarios públicos todo un cuerpo legal conforme a los principios del sistema de méritos, además de estabilidad y otros derechos y obligaciones derivados de las normas constitucionales, en armonía con lo establecido en el Código de Trabajo para el sector privado. En relación con las exigencias de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional y la de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña, advertidas por la Comisión de Expertos en su observación, su posible reforma era un tema susceptible de ser considerado mediante el debate tripartito, en el marco del proceso de concertación sociolaboral que impulsaba el Gobierno. La concertación sociolaboral (y las subcomisiones que se habían constituido en su seno) era el marco adecuado para mejorar el Código de Trabajo de conformidad con los convenios internacionales del trabajo ratificados. La concertación sociolaboral debía también ocuparse de las mejoras a la producción nacional, de las condiciones generales de los trabajadores y de las posibilidades de creación de nuevas fuentes de empleo. Asimismo, en el marco de la concertación sociolaboral también se debía abordar la cuestión de la revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido. Esta revocación sólo se aplica a los directivos de los sindicatos de empresa (que tienen que ser empleados); no así a los sindicatos gremiales, de industrias, ni a las federaciones, confederaciones o centrales de trabajadores. Respecto de las facultades de las autoridades para controlar registros, actas y contabilidad de los sindicatos, se debía examinar la resolución núm. 23/92, de 21 de mayo de 1992, por la que se reducen los documentos requeridos para el reconocimiento y funcionamiento de las organizaciones sociales, lo que permite una limitación y reglamentación adecuada del ordinal 4) del artículo 376 del Código de Trabajo, atendiento a los comentarios anteriores de la Comisión de Expertos. En cuanto a los comentarios sobre la ley núm. 13, de 11 de octubre de 1990, insistió en el carácter temporal y excepcional de la medida, justificada por una política circunstancial de estabilización, destinada a posibilitar la recuperación económica. Dicha ley no impidió que durante 1990 se hayan negociado seis convenios colectivos y durante 1991 otros nueve convenios colectivos se habían establecido por negociaciones directas. La mencionada ley no impedía la huelga, sino que sólo introducía el arbitraje después de declarada una huelga que se prolongaba, previa consulta con los trabajadores para evitar el cierre definitivo y la pérdida de la fuente de trabajo. La ley núm. 13 sería revisada en el marco de la concertación sociolaboral, de manera de restablecer prontamente el ejercicio de la negociación colectiva con arreglo a los convenios internacionales del trabajo. En relación con la ley de orden público núm. 25, de 14 de diciembre de 1990, su aplicación había expirado el 31 de diciembre de 1991. No era cierto que se haya despedido un número elevado de trabajadores; sólo habían sido afectados funcionarios que actuaron con violencia contra otros empleados públicos y los usuarios de los servicios, causando daños a las instalaciones y bienes del Estado en actividades no sindicales como fue el caso en dos empresas estatales y no por su condición de dirigente. Sin embargo, el número de trabajadores despedidos era del 2,3 por ciento del total de empleados de cada una de esas empresas. Muchos de los trabajadores despedidos, 107 del Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (IRHE) y 37 del Instituto Nacional de Telecomunicaciones (INTEL), habían interpuesto una acción judicial ante los tribunales competentes, abrindose un procedimiento contencioso-administrativo de plena jurisdicción, que debia resolver la sala competente de la Corte Suprema de Justicia. Detalles al respecto también se habían brindado al Comité de Libertad Sindical (caso núm. 1 569) y en la extensión de memoria a los convenios núms. 87 y 98, presentada en enero de 1992.

Los miembros trabajadores recordaron que la Comisión de la Conferencia había discutido el caso en 1981, 1989 y 1991. Luego de un largo examen en 1991, se había adoptado una conclusión que había dado lugar a un párrafo especial en su informe. Además de los asuntos que ya eran bien conocidos, la Comisión de Expertos este año advertía también que leyes recientes contenían restricciones al derecho de huelga y preveían medidas antisindicales contra los funcionarios públicos. La situación, en la ley o en la práctica, no parecía haberse modificado desde el año anterior. El único elemento nuevo consistía en la concertación sociolaboral, acuerdo concluido entre empleadores, trabajadores y Gobierno en diciembre de 1991 lo que debería dar lugar a la apertura de negociaciones para modificar eventualmente la ley núm. 13 de 1990, restrictiva del derecho de huelga. El alcance de los textos mencionados en la comunicación escrita del Gobierno parecía oscuro. Se percibía una leve evolución en la actitud del Gobierno, más positiva este año que durante la discusión en 1991. El Gobierno - como algunos otros gobiernos, en particular de América Latina - daba la impresión de desear colaborar más con los órganos de control. La voluntad, todavía tímida, del Gobierno de hacer ciertos cambios, no había dado lugar a reales progresos en la práctica. Convenía insistir para que las iniciativas anunciadas dieran lugar a una modificación efectiva de la legislación sobre todos los puntos señalados desde hacía años por la Comisión de Expertos, en particular sobre la eliminación de la injerencia, la supresión de la exigencia de nacionalidad, la garantía de la libertad sindical de los trabajadores del sector público y el respeto del derecho de huelga. Dada la gravedad de los problemas, que fueron puestos en evidencia en las conclusiones de esta Comisión de 1991, y vista la complejidad de las informaciones comunicadas por el Gobierno, se podría contemplar el envío de una misión de la OIT. Sin una evolución dentro de un corto plazo, no sólo en las declaraciones, sino también en la realidad, la Comisión de la Conferencia podría tener que comprobar nuevamente, el año próximo, la distancia entre las intenciones enunciadas y los actos.

Los miembros empleadores indicaron que sobre ciertos puntos se apartarían de los puntos de vista expresados por los miembros trabajadores. Sobre los puntos de fondo planteados en este caso, era claro que negar el derecho de la negociación colectiva a los funcionarios constituía una violación flagrante del Convenio. Las informaciones sobre la situación legal que figuraban en el informe de la Comisión de Expertos y en la declaración del representante gubernamental eran una fuente segura de confusión y convendría que los expertos examinen nuevamente y con atención el asunto. Sobre la cuestión de saber si la exigencia de un número mínimo de 50 trabajadores o 10 empleadores para constituir una organización profesional era demasiado elevada, cabía preguntarse cuál era la cifra correcta. La Comisión de Expertos la encontraba demasiado elevada, el Gobierno prometía modificarla, pero el Convenio nada decía al respecto. Se debía evitar proponer cifras que podían tener un carácter arbitrario. En cambio, tratándose de la exigencia de 75 por ciento de miembros de nacionalidad panameña, era indiscutible que se trataba de una violación del Convenio que garantiza la libertad sindical a todos los trabajadores sin consideración de nacionalidad. El Gobierno expresaba que se examinaba o sería examinada la cuestión, y convenía esperar que se llegue a algún resultado. Sobre el problema de las extensas facultades de las autoridades de controlar las actividades sindicales, cabía distinguir entre aquellas que pueden dar lugar a una verdadera injerencia en los asuntos internos de un sindicato y la simple verificación de cuentas destinadas, según el Gobierno, a prevenir o a sancionar fraudes. La Comisión de Expertos reconocía que podía haber verificación de cuentas en caso de una solicitud formulada por un tribunal o por la mayor a de los miembros de un sindicato. Los miembros de los sindicatos debían ser protegidos contra abusos eventuales y convendría que las minorías se beneficiasen de tal protección. En el campo de las restricciones al derecho de huelga, el acuerdo de diciembre de 1991 entre los copartícipes sociales y el Gobierno constituía un elemento nuevo e importante. Los miembros empleadores habían formulado el año pasado una opinión motivada sobre la manera que el alcance del derecho de huelga era interpretado por la Comisión de Expertos. Sin embargo, la Comisión de Expertos no parece haberlo tomado en cuenta, ni la nueva ley, ni tampoco las observaciones de los miembros empleadores, que expusieron detalladamente los motivos por los cuales los principios mismos de la interpretación de la Comisión de Expertos no les parecían aceptables. La Comisión de Expertos, que en el párrafo 6 de su informe general, loaba el espíritu de respeto mutuo, colaboración y responsabilidad que había prevalecido en sus relaciones con la Comisión de la Conferencia, en este caso, se había limitado a reiterar su posición sin adelantar nuevos argumentos. En resumen, los miembros empleadores expresaron su pleno acuerdo con la Comisión de Expertos sobre la gravedad excepcional del caso, y su completo desacuerdo sobre ciertos elementos de su análisis.

Un miembro trabajador de Panamá declaró que compartía las opiniones expresadas por la Comisión de Expertos en su observación sobre la aplicación del Convenio. Se habían depositado muchas esperanzas en el proceso de concertación sociolaboral para resolver los puntos pendientes. En cuanto a los asuntos planteados por la Comisión de Expertos, si bien la ley núm. 13 se había adoptado en circunstancias exceptionales, su aplicación había sido unilateral. La ley núm. 25 había permitido el despido de numerosos trabajadores, y se debían seguir las recomendaciones formuladas al respecto por el Comité de Libertad Sindical. Pese al optimismo con el que apoyaban la concertación sociolaboral, y las posibilidades de superar los puntos pendientes para la próxima reunión de la Comisión, era conveniente mantener el caso bajo observación. La OIT podría brindar su asistencia para revisar la legislación laboral actual.

El representante gubernamental indicó que ciertos puntos planteados por la Comisión de Expertos estaban pendientes desde hacía años, pero que la situación se había agravado por las disposiciones introducidas en 1990, con motivo de las circunstancias exceptionales que había atravesado el país. Era la firme intención de su Gobierno superar todas las dificultades señaladas por la Comisión de Expertos, y el marco de la concertación sociolaboral parecía ser el lugar más adecuado para que se discutan tales temas, dialogando entre el Gobierno, las organizaciones de empleadores y de trabajadores. En la concertación sociolaboral se proponiá discutir las reformas de todo el Código de Trabajo, no sólo de la ley núm. 13. Reiteró las informaciones brindadas en su declaración anterior, y puso a disposición de la Oficina datos sobre convenciones colectivas negociadas después de la entrada en vigencia de la ley núm. 13.

La Comisión tomó nota de las informaciones escritas y orales brindadas por el Gobierno, de las cuales se desprendía que se había iniciado un proceso de consultas tripartitas con la finalidad de asegurar que la legislación sería puesta en completa conformidad con los requerimientos del Convenio. La Comisión tenía la impresión que los progresos alcanzados aún eran de alcance limitado. Dado que la situación política del país había experimentado cambios importantes hacía sólo pocos años, y que el nuevo Gobierno se encontraba con problemas en esta materia, la Comisión sugerió al Gobierno que invitase una misión de contactos directos de la OIT para alcanzar los objetivos mencionados en un futuro cercano.

Caso individual (CAS) - Discusión: 1991, Publicación: 78ª reunión CIT (1991)

El Gobierno envió las informaciones siguientes:

1. Sobre el supuesto elevado número de miembros para la creación de un sindicato con un mínimo de 50 trabajadores o 10 empleadores (artículo 344 del Código de Trabajo), esta condición no limita el derecho de sindicación reconocido universalmente, puesto que el Convenio no establece parámetros mínimos ni máximos para la constitución de un sindicato, ni tampoco existe ninguna recomendación de la Comisión de Expertos al respecto. Vale destacar que en el artículo 64 de la Constitución Nacional, el número o cantidades que establece el artículo 344 del Código de Trabajo tiene como único propósito hacer más sólidas las organizaciones sindicales para que puedan hacer efectivo el derecho de negociación como fundamento del derecho colectivo sentado sobre el principio de mayoría.

La tendencia actual de las organizaciones gremiales es la de ir hacia la formación de sindicatos de tipo industrial, para desarrollar su actividad en todo el territorio nacional, lo que exige una congregación de fuerzas de trabajo muy superiores a la cantidad que determina la ley. Las propias organizaciones sindicales se oponen a la disminución de la cantidad de miembros necesarios para formar un sindicato, porque constituye un fraccionamiento de la clase trabajadora, debilitando en una forma grave el movimiento obrero.

2. En cuanto a la observación sobre la exigencia que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean panameños, contenida en el artículo 347 del Código de Trabajo, no se trata de una norma discriminatoria, sino de una norma que está por debajo de las aspiraciones de las organizaciones de los trabajadores, porque la actividad económica estaba en manos de extranjeros, dominio que se extendía hasta la actividad comercial, en donde los trabajadores de esas actividades no eran panameños. En procura de beneficiar a los nacionales se fueron creando normas que porcentualmente permiten tanto el trabajo de panameños como el derecho de organizarse. Independientemente a este criterio, no existe limitación ni prohibición alguna para que los sindicatos permitan, dentro de sus organizaciones, afiliar extranjeros, siempre que sus estatutos así lo señalen. Esta situación es viable por cuanto la legislación no considera extranjeros a aquellos que tengan cónyuges panameños o que tengan diez años o más de residencia en el país. El Gobierno considera que ninguno de los artículos del Convenio contiene disposiciones algunas sobre inclusión, o exclusión, o prohibición de limitaciones o no de la afiliación sindical de los extranjeros. Pero añade que en ninguna legisla ción laboral vigente en materia sindical en Panamá (Código de Trabajo) existe prohibición alguna o impedimento al derecho de sindicación a los extranjeros por razón de su nacionalidad, siempre que no pase del 25 por ciento de los miembros inscritos del respectivo sindicato, tal como lo disponen los artículos 17 y 20 de la Constitución Nacional, que reservan ciertas actividades a los nacionales panameños, y el artículo 39 de la Carta Magna, que consagra el derecho de libertad de asociaciones.

3. Con respecto a la observación sobre la revocatoria automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359 del Código de Trabajo), el Gobierno considera como normal que el mandato de un dirigente de un sindicato de empresa cese el ser desafiliado, por dejar de ser empleado de dicha empresa. El Gobierno admite que no está claro en el Código de Trabajo cuál es la suerte de un dirigente de sindicato de industria o mixto, por lo cual no se les aplica el artículo 359 del Código de Trabajo. Según explica el Gobierno de otra manera, los sindicatos de empresa podrían estar dirigidos y/o dominados por ex trabajadores de la misma, lo cual es ilógico e impráctico.

4. En lo relativo a las extensas facultades de las autoridades para controlar los registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376 del Código de Trabajo), el Gobierno indica que el Estado no controla la actividad sindical por el solo hecho de hacer los exámenes contables y registrar las actas, tal como lo dispone dicho artículo, puesto que los sindicatos son de interés público y, en consecuencia, el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, como organismo estatal, está obligado a fomentar la constitución de estas organizaciones y a certificar su existencia, validez y proyección.

Según el Gobierno, no es cierto que existen tales facultades de controles sobre esta documentación sindical, toda vez que los "registros de actas" se limitan a aquellos referentes a cambios o elección de directivas, reforma de estatutos y autorización para ejercer derechos frente a terceros como principio básico de publicidad y autenticidad de la personería jurídica y representante legal de la organización. Según el Gobierno, el Ministerio sólo interviene en las impugnaciones de la elección de una junta directiva por parte de sus miembros, en procesos ordinarios y con conocimiento de los jueces seccionales de trabajo. No existe el control de la contabilidad de los sindicatos, toda vez que la revisión de los libros tiene el solo objeto de verificar denuncias de malos manejos de los fondos sindicales o de oficio, para constatar la pulcritud u honestidad en el manejo de los mismos. El Ministerio no puede suspender a ningún dirigente sindical "por malos manejos de los fondos sindicales", ni por "apropiación indebida" de los mismos. La protección a la integridad de "manejo" sindicalimpide al Ministerio poner denuncias judiciales, ni de ninguna clase, lo que constituye la principal causa de corrupción y desprestigio sindical.

Por otra parte, la formalidad de presentar solicitud de ins cripción de un sindicato nuevo tiene por objeto darle por protección o fuero sindical "de un sindicato en formación a todos los afiliados", tal como lo disponen los artículos 381 y 385 del Código de Trabajo. Sin la formalidad de la presentación de la solicitud del sindicato en formación al Ministerio, no sería efectiva esta protección.

5. En cuanto a la observación sobre la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo), el Gobierno señala que los capítulos 2 y 3 del título XI de la Constitución Nacional de 1946 establecen "los principios básicos de la administración de personal" y "organización de la administración de personal", respectivamente. En desarrollo de estas disposiciones constitucionales se dictó la ley de carrera administrativa en 1963, la cual fue modificada por decreto de Gabinete de 1968, derogando los artículos concernientes a la estabilidad de los empleados públicos. No se puede aplicar el Código de Trabajo a los funcionarios públicos, salvo las excepciones que permiten la sindicación contenidas en la ley núm. 8 de 25 de febrero de 1975 y las leyes núms. 34 y 40 de febrero de 1979 aplicables a empresas estatales, tales como el IRHE, INTEL, Autoridad Portuaria Nacional y Ferrocarril de Panamá, respectivamente. También existen otras carreras administrativas autorizadas por el artículo 300 de la Constitución Nacional, tales como la Carrera Judicial (consagrada en el Código Judicial), la Carrera docente de la Educación Nacional, la Carrera Diplomática, la Carrera Sanitaria, la Ley de Escalafón de Enfermeras y Auxiliares, la Ley de Laboratoristas, la del Cuerpo de Bomberos de Panamá, Empleados de Correos y Telégrafos, Empleados del Banco Nacional de Panamá, etc., las cuales son leyes especiales que no son modificadas por la ley de la carrera administrativa. Además, Panamá no ha ratificado el Convenio núm. 151 sobre derecho de sindicación de los empleados de la administración pública, y por tanto dicho Convenio no le es vinculante, ni tampoco se están violando los Convenios núms. 87 y 98, que nada tienen que ver con el derecho de sindicación de los empleados de la administración pública, sino por el contrario regular las relaciones sindicales entre trabajadores de la empresa privada y los empresarios, cuya relación cubre plenamente el Código de Trabajo.

6. En lo que respecta a los comentarios de la Comisión de Expertos relacionados con la ley 13 de 11 de octubre de 1990, "conteniendo limitaciones al derecho de huelga" y a la negociación colectiva, el Gobierno expresa que la posibilidad de invocar el arbitraje por parte de la autoridad laboral, en los casos de una huelga prolongada que pueda producir graves perturbaciones económicas a la empresa, es una facultad discrecional que se ejercerá previa comprobación sumaria de este hecho, con audiencia de los trabajadores, circunstancia ésta prevista en la mencionada ley con carácter transitorio por un período de tres años. Hasta la fecha no ha sido ejercida. Esta facultad discrecional no es nueva en la legislación panameña. Anteriormente, la ley núm. 95 de 1976 introdujo similar fa cultad.

7. En cuanto a la observación sobre la ley 25 de 14 de diciembre de 1990, el Gobierno aclara que se trata de una ley de orden público contra actos subversivos de funcionarios públicos; de carácter temporal con vigencia al 31 de diciembre de 1991. No se trata de despidos ni sanciones a "dirigentes sindicales" en su calidad de tales, sino sanciones a empleados públicos que participaron en una conjura con militares golpistas "para derrocar al Gobierno" por las exhortaciones de los organizadores del movimiento a "realizar un paro general permanente hasta que se cayera el Gobierno" y con comunicación y diálogo entre los funcionarios organizadores del "paro" ilegal con un insubordinado en armas, después de la toma del cuartel central de la Policía Nacional. Sólo se sancionaron a los funcionarios que realizaron actos de violencia física contra los demás funcionarios, para impedir el acceso a los lugares de trabajo y por daños a la propiedad del Estado. El Gobierno indica que se trataba de "asociaciones civiles" irregulares, constituidas bajo las disposiciones al Código Civil, para las asociaciones cívicas y de beneficencia, que ilegalmente pretendieron operar como sindicatos ministeriales y como Federación Nacional de Servidores Públicos. No se trató de una "huelga" laboral, puesto que no guardaba ninguna relación como conflicto laboral, sino de un "paro general" ilegal.

A fines de marzo la Procuradora de la Administración a la Corte Suprema de Justicia sólo consideró inconstitucional el parágrafo del artículo 2.o que pretendía establecer que "el Organo Ejecutivo a través del Consejo de Gabinete determinará las acciones, actos o hechos que se consideren atentatorios contra la democracia y el orden constitucional del Estado", porque esta facultad es materia de ley. El 23 de mayo de 1991 el Pleno de la Corte Suprema dictó una sentencia sobre la demanda de inconstitucionalidad que contra la ley núm. 25 de 1990 habían interpuesto varios dirigentes sindicales y ex empleados del IRHE y del INTEL, declarando constitucional todo el articulado de la ley núm. 25 de 1990 a excepción del parágrafo del artículo 2.o de la mencionada ley.

Además, un representante gubernamental reiteró la totalidad del contenido de las informaciones escritas comunicadas por su Gobierno. Hizo referencia igualmente a las dificultades que su Gobierno había tenido para cumplir con el envío de las memorias debidas para 1990 e indicó que, a partir del pasado mes de marzo, han sido enviadas 21 memorias sobre diferentes convenios. Estimó que deberían excluirse del examen del caso, las observaciones de la Comisión de Expertos sobre las leyes núms. 13, de octubre de 1990, y 25 de 14 de diciembre del mismo año, hasta tanto la Comisión tenga la oportunidad de examinar la importante documentación presentada con las memorias de 1990 y 1991. Declaró aprovechar, sin embargo, la oportunidad para aclarar que la ley núm. 25 mencionada no contempla, ni regula materia penal alguna, ni ordena detenciones, ni crea discriminaciones de ninguna clase. Aclaró que el análisis de dicha ley por la Procuraduría de la Administración (abril de 1991) y la sentencia de la Corte Suprema de Justicia (mayo de 1991), concuerdan en afirmar que la ley no es violatoria de los principios y garantías constitucionales, ni de los derechos humanos. Subrayó que la ley establece vías de recurso administrativo, y que agotados éstos se da cabida al recurso jurisdiccional ante la Corte Suprema de Justicia. Explicó que la constitucionalidad y la viabilidad de la "retroactividad" de la ley queda aclarada por su carácter de ley de orden público, que normalmente tiene aplicación ilimitada. Esta ley se aplica retroactivamente al momento de una huelga general ilimitada en relación con la cual han sido comunicadas una serie de informaciones en elmarco del caso núm. 1569 que se tramita en el Comité de la Libertad Sindical.

El orador indicó, en relación con las disposiciones del Código de Trabajo a las cuales se refiere la Comisión de Expertos, sobre el supuesto elevado número de miembros para la creación de un sindicato con un mínimo de 50 trabajadores o 10 empleadores (artículo 344 del Código de Trabajo), que esta condición no limita el derecho de sindicalización puesto que el convenio no establece parámetros mínimos ni máximos para la constitución de un sindicato, ni tampoco existe ninguna recomendación de la Comisión de Expertos al respecto.

En cuanto a la observación sobre la exigencia de que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean panameños, contenida en el artículo 347 del Código de Trabajo, indicó que no se trata de una norma discriminatoria porque fue concebida para proteger a las organizaciones de trabajadores dado que la actividad económica estaba, en el pasado, en manos de extranjeros, dominio que se extendía hasta la actividad comercial. Independientemente a este criterio, no existe limitación ni prohibición alguna para que los sindicatos permitan, dentro de sus organizaciones, afiliar extranjeros, siempre que sus estatutos así lo señalen.

Con respecto a la observación sobre la revocatoria automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359 del Código de Trabajo), su Gobierno considera normal que el mandato de un dirigente de un sindicato de empresa cese al ser desafiliado, por dejar de ser empleado de dicha empresa. Su Gobierno admite que no está claro en el Código de Trabajo cuál es la suerte de un dirigente de sindicato de industria o mixto, por lo cual no se les aplica el artículo 359 del Código de Trabajo.

En lo relativo a las extensas facultades de las autoridades para controlar los registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376 del Código de Trabajo) el orador indicó que el Ministerio sólo interviene en las impugnaciones de la elección de una junta directiva por parte de sus miembros y que el control de la contabilidad de los sindicatos tiene el solo objeto de verificar denuncias de malos manejos de los fondos sindicales o de oficio, para constatar la pulcritud u honestidad en el manejo de los mismos. El Gobierno está estudiando la confección de un decreto reglamentario del artículo 376 del Código de Trabajo para fijar y determinar los documentos y actas que deben comunicarse al Ministerio de Trabajo, para los efectos de constancias de archivos y registro, para evitar interpretaciones de supuestas "extensas facultades de las autoridades".

La formalidad de presentar solicitud de inscripción de un nuevo sindicato tiene por objeto darle protección o fuero sindical tal como lo disponen los artículos 381 y 385 del Código de Trabajo.

En cuanto a la observación de la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva, señaló que la Constitución nacional establece los principios básicos de la administración de personal y organización de la administración de personal. Para desarrollar esas disposiciones constitucionales se dictó la ley de carrera administrativa de 1963. Existen también otras carreras administrativas autorizadas por el artículo 300 de la Constitución nacional, tales como por ejemplo la carrera judicial y la carrera docente.

Pasó luego a referirse al Convenio núm. 98 y al respecto declaró que la ley núm. 13 de 1990, objeto de comentarios, está enmarcada dentro del concepto de políticas de estabilizaciónaplicable en forma excepcional y temporal por un breve período, para posibilitar la debida recuperación económica e incentivar la creación de nuevas fuentes de empleo. Indicó que la ley núm. 13 reconoce los aumentos salariales pactados y su aplicación en base al promedio anual de los mismos en cada año de la prórroga, lo que garantiza la protección de los trabajadores, por los aumentos que no sería posible obtener actualmente por vía de negociación dada la precaria situación de la economía. Según su parecer, no se limita en ningún caso la celebración de negociaciones colectivas por vía directa, si las partes así lo acuerdan.

Los miembros trabajadores subrayaron que, desde 1967, la Comisión de Expertos formulaba comentarios a los que el Gobierno no había respondido, recordaron que en 1989 la Comisión había expresado la esperanza de que la legislación sería puesta en conformidad con el Convenio y constataron que las informaciones orales y escritan del Gobierno no daban respuesta al respecto ni permitían observar progresos. Por el contrario, en 1990 se adoptaron leyes restrictivas de la libertad sindical y de la negociación colectiva; en este sentido, la ley núm. 25 de 14 de diciembre de 1990 atenta gravemente contra el derecho de las asociaciones de empleados públicos de organizar libremente sus actividades, en particular en materia de derecho de huelga. Observando que el Gobierno parecía manifestar una cierta agresividad en sus respuestas cuando indicaba por ejemplo que los Convenios núms. 87 y 98 no tenían nada que ver con el derecho de organización sindical de los empleados de la administración pública, los miembros trabajadores se preguntaron cómo podían aducirse después de tantos años argumentos de este tipo, cuando en 1989 la presente Comisión había expresado la firme esperanza de que el Gobierno tendría en cuenta los comentarios de la Comisión de Expertos. Dada la falta de progreso y teniendo en cuenta el contenido de las informaciones facilitadas por el Gobierno, los miembros trabajadores propusieron que se mencionara este caso en un párrafo especial.

Los miembros empleadores expresaron su preocupación sobre este caso, que se tratado en muchas ocasiones. En efecto, muy poco ha cambiado. Como se desprende de la información escrita y verbal suministrada por el Gobierno, no hay obviamente ninguna intención de emprender los cambios necesarios. Los miembros empleadores se refirieron a los puntos planteados por la Comisión de Expertos en sus comentarios y consideraron que se está frente a claras violaciones de los principios de libertad sindical consagrados en el Convenio núm. 87. Expresaron la opinión de que no existe razón válida para que los funcionarios sean excluidos del derecho de libre asociación; tampoco es razonable la exigencia de que el 75 por ciento de los miembros del sindicato sean panameños, a pesar de la afirmación del representante gubernamental que explica esta exigencia por razones históricas debidas a que en Panamá trabajan numerosos extranjeros. No es lógico que se excluya a los extranjeros de la participación en las organisaciones profesionales y la revocatoria automática del mando de un dirigente sindical despedido es igualmente una clara violación del Convenio.

Los miembros empleadores estimaron que no era posible determinor si el derecho de huelga es objeto de restricciones excesivas, dado que los expertos han recurrido al criterio erróneo. Por cuanto a las restricciones que ésta considera aceptables en lo relativo a los servicios esenciales en el sentido estricto del témino, la Comisión hizo referencia con justa razón a "sus" principios; dichos principios no son, en cualquier caso, los principios del Convenio núm. 87. A este respecto, los miembros empleadores hicieron referencia a la opinión que sobre este tema expresaron en el transcurso de la discusión general con respecto a la cuestión de la interpretación de los convenios de la OIT. En relación con otros puntos subrayaron que las limitaciones impuestas a la libertad de asociación son claras violaciones del Convenio núm. 87.

Observaron que no se ha registrado tampoco ninguna mejora en lo que se refiere a la aplicación del Convenio núm. 98. Parece evidente que nada indica que intervendrán en un futuro próximo los cambios solicitados y proponen que se mencione este caso en un párrafo especial.

El miembro trabajador de Panamá declaró que la ley núm. 13 de 1990 coarta la libertad sindical al prorrogar la vigencia de los convenios colectivos y que en aplicación de la ley núm. 25 se procedió a despedir a numerosos trabajadores del sector público. Subrayó que los trabajadores sufrían las consecuencias de la desorganización que provocaron los acontecimientos que tuvieron lugar en su país. Afirmó su confianza en el tripartismo y manifestó el deseo de que algunos de los señalamientos de la Comisión de Expertos puedan ser tomados en cuenta por el Gobierno para cumplir con los convenios. Estimó que una misión de contactos directos debe visitar el país para comprobar lo que realmente está sucediendo.

El miembro trabajador de Alemania se refirió a los comentarios formulados por los miembros empleadores relativos a la interpretación del derecho de huelga, por la Comisiónde Expertos, y declaró que ello debe formar parte de la discusión general, ya que de otra manera el trabajo de la Comisión sobre los casos individuales se ve estorbado por repeticiones constantes. Subrayó que no pueden emprenderse tales discusiones antes de que se acepten los principios que se aplican a determinado convenio.

Los miembros empleadores declararon, como ya lo indicaron en la discusión general, que es inevitable, cuando se examina un caso con miras a determinar si el gobierno ha cumplido con sus obligaciones, el considerar el aspecto legal de la cuestión.

El representante gubernamental procedió a aclarar en primer lugar que el actual Código del Trabajo data de 1972, por lo que las observaciones formuladas desde 1967 no tienea cabida ya que el nuevo código ha tratado de recoger numerosos instrumentos internacionales. En segundo lugar, aclaró que la ley núm. 25 ha sido objeto de un envio particular de documentación con pruebas y documentos, que no pueden analizarse en este momento, en el marco del caso núm. 1569 pendiente ante el Comité de Libertad Sindical. Considera injusto que se hable de misión de contactos directos para tratar de leyes que no han sido totalmente analizadas por la Comisión de Expertos, ni que se trate de hacer mención en un "párrafo especial" en el informe de la Comisión, porque en apenas dieciocho meses de gobierno democrático no ha habido tiempo suficiente para rectificar errores o legislaciones que contravienen los convenios durante más de veinte años. Indicó que su Gobierno no es renuente a poner en conformidad la legislación y los convenios, pero que la injustificada desconfianza del sector laboral no permite realizar las reformas necesarias al Código de Trabajo. Indicó que su Gobierno ha hecho un llamado a la concertación nacional tripartita para proceder a la modificación del Código de Trabajo y permitir el arranque económico del país. Consideró que no es oportuno que una misión de contactos directos visite el país.

La Comisión tomó nota de las informaciones verbales y escritas suministradas por el representante gubernamental, así como también de la discusión que tuvo lugar en la Comisión. Lamentó que esta información no contenga nuevos elementos que permitan asegurar una mejor aplicación de los convenios. La Comisión recordó que la mayoría de los comentarios formulados por la Comisión de Expertos datan de 1967. Tomando en cuenta la importancia de los puntos planteados en los comentarios relativos a la libertad sindical y al derecho de negociación colectiva, la Comisión expresó su profunda preocupación en relación con las serias divergencias que subsisten entre la legislación, la práctica y los convenios. La Comisión insto al Gobierno a que adopte las medidas necesarias en un futuro próximo con miras a asegurar la plena aplicación de los Convenios núm. 87 y 98. Recordando la esencia de sus conclusiones de 1989 la Comisión subrayó que espera que las medidas apropiadas sean tomadas teniendo en cuenta las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos y que éstas podrán constatarse el año entrante.

La Comisión decidió mencionar este caso en un párrafo especial de su informe.

Caso individual (CAS) - Discusión: 1989, Publicación: 76ª reunión CIT (1989)

Un representante gubernamental declaró que la exigencia de 50 trabajadores para crear una organización sindical (artículo 344 del Código del Trabajo) no limitaba la constitución de sindicatos, ni la afiliación sindical, ya que los trabajadores podían constituir organizaciones sindicales de industria o por gremio y, de hecho, la mayoría de estas organizaciones contaban entre sus afiliados con trabajadores de las pequeñas empresas. En cuanto al número de lo empleadores para crear una organización profesional (artículo 344) puede aplicarse la misma sustentación. En la práctica, existen en el país grandes organizaciones de empleadores que agrupan a empleadores de pequeñas o de grandes empresas, de manera que no ven limitada su libertad de organización. En cuanto a la prohibición de crear más de un sindicato por empresa (artículo 346), el texto de esta norma se refiere expresamente a la posibilidad de formar un solo "sindicato de empresa", lo cual no quiere decir un "sindicato por empresa", ya que esta norma permite la existencia de dos o más organizaciones sindicales (por ejemplo de industria, o por gremios) además del sindicato de empresa. Esta situación se produce en la práctica. En cuanto a la exigencia de que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean panameños (artículo 347) la Comisión de Expertos preconiza que esta cuestión se deje a los estatutos de los sindicatos. Ahora bien, el ingreso de un número mayor de extranjeros en virtud de los estatutos de los sindicatos no garantizaría la soberanía territorial del Estado, ni la pureza de las decisiones de las organizaciones sociales a favor de los panameños. Se trasladaría la función constitucional estatal de protección de la mano de obra nacional a las organizaciones sindicales, lo cual podría ir en perjuicio de la mayoría de los trabajadores del país. Asimismo. puede afirmarse que las organizaciones sindicales de Panamá - que consideran excesivos los permisos de trabajo que se conceden a los extranjeros - no estarían dispuestas a que aumentara el porcentaje de extranjeros previsto en el artículo 347. En lo que respecta a la revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359) esta disposición sólo se aplica a los sindicatos de empresa, como indica su propio texto, y no a los sindicatos de industria o gremiales, ni a las federaciones o centrales. Cuando un directivo sindical pierde su condición de trabajador, desaparece la razón que le vinculaba a la organización de trabajadores de dicha empresa. En cuanto a las extensas facultades de las autoridades para controlar registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376), el Gobierno se compromete a promover - con la participación de las organizaciones sindicales - estudios que orienten la conveniencia de excluir la obligación legal cuestionada. En la práctica, ésta disposición no se aplica desde hace muchos años y, por ello, el Gobierno se compromete a modificar esta norma en desuso. En cuanto a la exclusión de los funcionarios y empleados públicos del ámbito de aplicación del Código del Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva, debe señalarse que el proyecto de ley sobre servicio y carrera administrativa no pudo ser debatido el pasado año por la Asamblea Legislativa, dadas las prioridades que exigieron la atención de los órganos del Estado en los presentes momentos que vive la nación panameña. No obstante, el 25 de mayo de 1988, el Consejo de Gabinete remitió nuevamente a la Asamblea legislativa el proyecto en cuestión para su discusión y aprobación. En la práctica existe una gran federación de servidores públicos que realiza actividades sindicales y cuenta con todas las prerrogativas de los sindicatos. El amparo de los trabajadores del sector público por el Código del Trabajo) es un paso que tarde o temprano deberá realizarse.

Los miembros trabajadores agradecieron las explicaciones de la representante gubernamental y su franqueza al reconocer que ciertas disposiciones legales contrarias al Convenio deberían modificarse o suprimirse. Existen ciertas dificultades en la aplicación del Convenio en la práctica, como muestran las quejas presentadas al Comité de Libertad Sindical por organizaciones de trabajadores y de empleadores. Hay que felicitarse de que el Gobierno haya querido dialogar sobre la aplicación del Convenio y que se haya comprometido a suprimir las extensas facultades de control en los asuntos sindicales, así como de que se haya sometido a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley sobre la carrera administrativa. Expresaron la esperanza de que, como solicita la Comisión de Expertos, este proyecto de lev reconocería los derechos de sindicación y negociación colectiva de los funcionarios y empleados públicos, incluidos los que realizan una función docente, que deben disfrutar del derecho de huelga. Se trata de puntos positivos y hay que esperar que en breve plazo se ponga la legislación y la práctica sobre estos puntos en conformidad con el Convenio. Con respecto al número de trabajadores necesarios para constituir un sindicato, a la prohibición de más de un sindicato de empresa, y a la pérdida de la condición de dirigente sindical en caso de despido, la representante gubernamental parece indicar que en la práctica no hay problemas de aplicación del Convenio en estos puntos. En tal caso debería modificarse la legislación para ponerla en conformidad con la práctica y satisfacer las exigencias del Convenio. En cuanto al porcentaje de extranjeros que pueden formar parte de un sindicato, los miembros trabajadores subrayaron que los trabajadores extranjeros deberían ser tratados en pie de igualdad con los nacionales, ya que contribuyen igualmente a la riqueza del país. Mostraron su extrañeza ante la afirmación de la representante gubernamental, según la cual los sindicatos de Panamá no aceptarían un aumento del porcentaje legal de extranjeros que puede haber en un sindicato. A este respecto, subrayaron que los sindicatos también deben respetar las exigencias del Convenio. En conclusión, recordaron que el Convenio había sido ratificado en 1958, que durante muchos años se habían venido constatando deficiencias importantes en su aplicación y esperaron que habría mejoras visibles en un futuro próximo y que se pondrían la legislación y la práctica del país en plena conformidad con el Convenio. Expresaron la esperanza de que la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia examinarían estas cuestiones el año próximo.

Los miembros empleadores declararon que se trataba de un caso que comportaba limitaciones típicas a la libertad sindical. La determinación del número de trabajadores o de empleadores que se requieren para constituir organizaciones, debe corresponder a las mismas y no ser impuesta por las autoridades o la legislación. Si, como ha declarado la representante gubernamental, no existen dificultades en la práctica, esta limitación debería suprimirse, ya que es contraria al Convenio y, en particular, al derecho de las organizaciones de redactar libremente sus estatutos. El lo que se refiere a la prohibición de más de un sindicato por empresa, según la representante gubernamental esa prohibición no existiría y en el informe de la Comisión de Expertos habría una conclusión errónea. En cuanto al porcentaje de los extranjeros en los sindicatos, se trata de una disposición legal que no debería figurar en la legislación; como han señalado los miembros trabajadores, aun en la hipótesis de que los sindicatos del país estuvieran de acuerdo con ella, no dejaría de tratarse de algo criticable. Asimismo, la revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido, tampoco debería ser una materia regulada por ley, sino por los estatutos. La respuesta más positiva del representante gubernamental se refiere al compromiso de modificar la disposición legal que prevé amplias facultades de control de las autoridades públicas en los asuntos internos de los sindicatos; el hecho de que tal disposición esté en desuso les hace esperar que dicha modificación podría realizarse. Por otra parte, el Gobierno ha sometido a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley sobre la carrera administrativa que resolvería la cuestión de los derechos sindicales de los funcionarios y empleados públicos (excluidos del Código del Trabajo). De manera general subrayaron que algunos de estos puntos venían siendo examinados desde hacia 20 años (incluidos aquellos sobre los que el Gobierno había aceptado las objeciones de la Comisión de Expertos) y que las modificaciones a la legislación podían realizarse de manera global o por partes. Recordaron que, según el informe de la Comisión de Expertos, se había suspendido el envio a la Asamblea Nacional de ciertas propuestas de modificación de la legislación en razón de la grave crisis económica. No obstante, la cuestión puede examinarse de manera contraria, ya que hay crisis económicas y crisis sociales que se deben a la situación en que se encuentra el respeto de los derechos humanos y esto debe ser tomado en cuenta. Insistieron en que el Gobierno indicara cuáles eran sus intenciones concretas sobre los cambios en la legislación y cuándo iban a producirse. Después de tantos años ha llegado el momento de tomar medidas para que se ponga la legislación en conformidad con el Convenio.

El miembro trabajador de Grecia indicó que el Convenio núm. 87 había sido ratificado por Panamá y que otros países que no lo habían ratificado participaban en los debates como si aparentemente todo fuera bien. Subrayó con firmeza que los países del tercer mundo rinden un mal servicio a todos los trabajadores migrantes del tercer mundo con disposiciones como el artículo 347 del Código del Trabajo panameño, que limita el porcentaje de los trabajadores extranjeros que pueden afiliarse a un sindicato. Se trata de una disposición discriminatoria de carácter racista que debe eliminarse.

La representante gubernamental de Panamá expresó que, en lo fundamental, compartía la preocupación del anterior orador. La disposición en cuestión probablemente tiene carácter histórico; esperó que en el futuro se podría liberalizar esta disposición, que sólo permite que un 25 por ciento de los afiliados a sindicatos sean extranjeros. Su país no discrimina a los extranjeros y la legislación tampoco. Respondiendo a los miembros empleadores, la representante gubernamental lamentó no poder fijar una fecha para los cambios en la legislación, ya que su país atravesaba una crisis no sólo económica, sino política, y que un gobierno extranjero sometía al país a violentas medidas económicas y a sanciones ilegales.

Los miembros trabajadores subrayaron que la legislación no debería imponer un porcentaje máximo de extranjeros que podían afiliarse a un sindicato. Añadieron que la Comisión no se ocupaba de las dificultades políticas del país sino de los problemas sociales, y que en este contexto comprobaban que desde hacía muchos años se venia insistiendo en la necesidad de proceder a las modificaciones legislativas solicitadas.

Los miembros empleadores señalaron que según el informe de la Comisión de Expertos era el Gobierno quien había declarado que la tramitación de los anteproyectos de modificaciones al Código del Trabajo había sido suspendida en razón de la crisis económica y volvieron a subrayar la incidencia mutua que tienen las crisis económicas y el grado de respeto de los derechos humanos. Dado que la representante gubernamental no ha podido dar precisiones sobre cuándo se procedería a realizar las modificaciones a la legislación, la presente Comisión debería examinar nuevamente este caso el año próximo.

La Comisión tomó nota de las informaciones facilitadas por la representante gubernamental y de las diferentes opiniones y comentarios expresados durante la discusión. La Comisión puso de relieve sin embargo que la Comisión de Expertos había observado en su informe la persistencia de divergencias entre la legislación, de una parte, y la práctica y la plena aplicación del Convenio, de otra. Tomó nota a este respecto de que se habían emprendido trabajos para la modificación de la legislación. La Comisión expresó la esperanza de que próximamente la legislación podría ponerse en conformidad con el Convenio sobre los puntos que la Comisión de Expertos viene señalando desde 1973. La Comisión expresó el deseo de que se les informara el año próximo de toda evolución que se produzca al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2025, Publicación: 114ª reunión CIT (2026)

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) y de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) transmitidas por el Gobierno, así como de las observaciones conjuntas de la Confederación Sindical Internacional (CSI), de la Confederación Sindical de las Américas (CSA) y de la Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (ICM), recibidas el 3 de septiembre de 2025. La Comisión toma también de la respuesta del Gobierno a las referidas observaciones de las organizaciones sindicales, recibida el 17 de noviembre de 2025.

La Comisión toma nota en primer lugar de que las mencionadas observaciones contienen alegatos de serias violaciones de los derechos del Sindicato Único Nacional de Trabajadores de la Industria de la Construcción y Similares (SUNTRACS) y de sus dirigentes por parte de las autoridades públicas (alegatos de criminalización de la actividad del sindicato, de detenciones de dirigentes y de asfixia económica de la organización). La Comisión observa que los referidos alegatos, inclusive la adopción de la Resolución Ministerial núm. DM-063-2025 que aprueba el procedimiento de consignación y entrega de la cuota sindical en la caja de conciliación del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, están siendo examinados por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 3456 y que el Comité adoptó un informe provisional al respecto en marzo de 2025 (véase 409.° informe del Comité, párrafos 260-285).

La Comisión toma nota en segundo lugar de que, además de referirse a cuestiones examinadas por la Comisión a lo largo del presente comentario, las observaciones de las organizaciones sindicales alegan la existencia de una política sistemática de persecución y criminalización del sindicalismo panameño. La Comisión toma nota de que la CSI, la CSA y la ICM alegan en particular que una huelga de los docentes afiliados al Magisterio Panameño Unido llevada a cabo entre abril y julio de 2025 en defensa al derecho a la jubilación habría dado lugar a una represión violenta y sostenida, así como a detenciones arbitrarias. Recordando que el ejercicio pacífico de los derechos sindicales no debe dar lugar a detenciones o encarcelamiento y que la intervención de la fuerza pública debe guardar relación con la amenaza al orden público que se trata de controlar, la Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios a las observaciones de la CSI, la CSA y la ICM.

Comisiones tripartitas. La Comisión recuerda que en comentarios anteriores había tomado nota de la contribución importante de la comisión de adecuación y la comisión de tratamiento rápido de quejas sobre libertad sindical y negociación colectiva (en adelante las comisiones tripartitas), creadas por medio del acuerdo tripartito de Panamá de 2012 y con el apoyo técnico de la OIT, para el cumplimiento de los convenios núm. 87 y 98 en el país.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que las comisiones tripartitas se mantienen vigentes, que sus decisiones adoptadas por consenso son respetadas al tiempo que reitera que las mismas no funcionan desde abril del 2020 a raíz de un serio desacuerdo en el seno del sector sindical sobre los criterios de representatividad. La Comisión toma nota de que, por su parte las centrales sindicales nacionales e internacionales alegan que el Gobierno no ha llevado a cabo ninguna acción tendiente a reestablecer el funcionamiento y operatividad de las comisiones tripartitas y que el CONATO y la CONUSI manifiestan su disponibilidad a designar a sus representantes a efectos de facilitar el reinicio de las actividades de las mismas. La Comisión lamenta la ausencia de progreso en la reactivación de las comisiones tripartitas.

La Comisión reitera la importancia que el funcionamiento de ambas comisiones puede seguir teniendo en la aplicación del Convenio, especialmente en el actual contexto de las relaciones colectivas de trabajo del país. La Comisión insta al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales y con el apoyo técnico de la Oficina, adopte las medidas necesarias para reactivar su funcionamiento en un futuro cercano, procurando una pronta solución al tema de la representación de las distintas organizaciones sindicales que las conforman. La Comisión pide al Gobierno proporcione informaciones detalladas acerca de las medidas que adopte al respecto.

Consejo Superior del Trabajo. La Comisión recuerda que, en virtud de un memorándum de compromiso suscrito en 2016 en relación con el acuerdo tripartito de Panamá de 2012, se debía establecer un Consejo Superior del Trabajo (CST). La Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno de que: i) el proyecto de ley para la creación del Consejo Superior del Trabajo, presentado el 31 de enero de 2024, fue rechazado, siendo derivado a otra instancia parlamentaria para un estudio más amplio, y que no se registran nuevas acciones por parte de la Asamblea Nacional para su aprobación y ii) funcionan otros espacios de diálogo tales como la Fundación del Trabajo (FUNTRAB), integrada por organizaciones empresariales y sindicales. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de las centrales sindicales según las cuales: i) la presentación tardía del proyecto de creación del CST impidió su aprobación y que esta debería ser impulsada desde la Comisión Tripartita y ii) La FUNTRAB pretende constituirse en referente institucional del diálogo social aun cuando se trata de una instancia que no ha sido constituida para dichos fines y presenta problemas de representatividad. Subrayando nuevamente la especial importancia, en el actual contexto del país, de fortalecer e institucionalizar el diálogo social tripartito, la Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones detalladas respecto de las medidas que adopte en consulta con los interlocutores sociales a fin de superar los obstáculos encontrados a la aprobación del proyecto.

Cuestiones legislativas. La Comisión recuerda que desde hace varios años viene formulando comentarios sobre una serie de disposiciones de derecho interno que plantean problemas de conformidad con el Convenio.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas:

• la disposición según la cual no podrá haber más de una asociación en una institución pública, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia, establecida en los artículos 179 y 182 del texto único de la Ley núm. 9, modificado por la Ley núm. 43, de 31 de julio de 2009;
• la exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la Ley núm. 44, de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 182 del texto único de la Ley núm. 9 (la cual, según ha indicado el Gobierno, ha sido declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia en una sentencia de 30 de diciembre de 2015), y
• la denegación a los servidores públicos (los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones) del derecho de formar sindicatos.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes:

• la exigencia en la Constitución de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular sus programas de acción:

• la injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y de trabajadores (artículos 452, 2), 493, 4) y 494 del Código del Trabajo); la obligación para los no afiliados de pagar una cuota de solidaridad en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva (artículo 405 del Código del Trabajo), y la intervención automática de la policía en caso de huelga (artículo 493, 1), del Código del Trabajo), y
• la prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga, así como la prohibición de huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno y de huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa; la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo) así como la obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, así como la sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos (artículos 155 y 192 del texto único, de 29 de agosto de 2008, modificado por la Ley núm. 43 de 31, de julio de 2009).

La Comisión toma nota de la información del Gobierno de que la creación de la Secretaría Presidencial para la Reorganización del Estado y Asuntos Constitucionales (SEPRESAC), que tiene como una de sus funciones impulsar un proceso constituyente, ofrece una oportunidad para revisar la exigencia de tener nacionalidad panameña para ser miembro de la junta directiva de un sindicato. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los avances realizados, en el marco del proceso constituyente a cargo de la SEPRESAC, para modificar esta disposición en la Constitución y asegurar su conformidad con el Convenio.

La Comisión lamenta tomar nota de que: i) el Gobierno informa que en el caso de la legislación aplicable al sector privado no se ha producido ningún avance debido a la inactividad de la comisión tripartita de adecuación, espacio en el que se acordó abordar la adecuación del Código del Trabajo al Convenio y ii) luego de que el proyecto de ley de relaciones colectivas laborales del sector público no alcanzara aprobación en la Asamblea Legislativa, no se ha impulsado ninguna otra iniciativa que atienda a las cuestiones legislativas planteadas desde hace varios años por la Comisión. La Comisión recuerda que el Comité de Libertad Sindical manifestó su confianza en que el Gobierno adoptaría a la brevedad una legislación que regule la creación, inscripción y funcionamiento de las organizaciones sindicales del sector público de conformidad con los principios de la libertad sindical y negociación colectiva, y remitió estos aspectos legislativos a esta Comisión (véase 389.° informe del Comité, junio de 2019, caso núm. 3317, párrafo 527). Asimismo, recuerda que las garantías establecidas en el Convenio son aplicables a todos los trabajadores sin ninguna distinción, incluidos los empleados del Estado. La Comisión insta nuevamente al Gobierno, a que, sin dilación y en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para armonizar la legislación sobre las relaciones colectivas laborales del sector público y sobre aquellas cuestiones legislativas pendientes relacionadas con el sector privado. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los avances realizados a este respecto y recuerda que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.

Aplicación del convenio en la práctica. Otorgamiento de personerías jurídicas por la autoridad administrativa. Con respecto a la normalización del otorgamiento de las personerías jurídicas a sindicatos, especialmente en el sector público, la Comisión toma nota de que el Gobierno: i) da cuenta de 2 trámites de personerías jurídicas presentados en el año 2022; 4 en el año 2023, y 14 en el año 2024, de cuyo total solo 2 corresponden a organizaciones del sector público y ii), señala que la celeridad de los trámites requiere de personal y asignaciones presupuestales suficientes, y que si bien no se han adoptado medidas específicas para agilizar los procedimientos, se espera identificar oportunidades de mejora. Por otro lado, la Comisión toma nota de que, por su parte, el CONATO y la CONUSI alegan que las demoras forman parte de una política encaminada a impedir la conformación de sindicatos, que incluye la aplicación de criterios discrecionales, y mencionan 14 casos en los que las solicitudes de inscripción han sido rechazadas, correspondiendo 5 de ellos al sector de plataformas digitales. La Comisión advierte que al mismo tiempo que las organizaciones sindicales dan cuenta de un importante número casos en los que estas solicitudes son denegadas, las informaciones aportadas por el Gobierno no permiten precisar cuántas de las solicitudes recibidas en el periodo 2022-2024 han sido rechazadas. Asimismo, la Comisión observa que las informaciones ofrecidas por el Gobierno permiten apreciar que, en 12 de las 20, solicitudes mencionadas por el Gobierno el tiempo transcurrido entre la presentación de la solicitud y la inscripción superó el año. Observando que los periodos de resolución para el otorgamiento de personería jurídica son excesivos, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para agilizar dichos procedimientos y proporcione informaciones detalladas respecto de la normalización el proceso de otorgamiento de personerías jurídicas a organizaciones del sector público, así como del número de solicitudes de otorgamiento de personería jurídica recibidas que son rechazadas por la Autoridad Administrativa.

Garantías compensatorias. La Comisión recuerda que había pedido al Gobierno que proporcionara detalles sobre la eficacia de los procedimientos de tratamiento de controversias establecidos como garantías compensatorias en el Canal de Panamá. La Comisión toma nota de que el Gobierno agrega que, desde mediados del año 2000, los sindicatos han promovido 402 procesos en contra de la Autoridad del Canal de Panamá, entre ellos 324 denuncias por prácticas laborales desleales, 59 solicitudes para la resolución de disputas sobre negociabilidad, 12 solicitudes para la resolución de estancamiento en las negociaciones y 9 denuncias por incumplimiento, y que, del total de procesos indicados, 335 se encuentran finalizados. Al tiempo que toma debida nota de estas cifras a Comisión pide al Gobierno que proporcione mayores detalles sobre los referidos procedimientos de tratamiento de controversias, indicando en particular la duración de los mismos y el tipo de resoluciones obtenidas.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en  2027 ] .

Observación (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) recibidas el 31 de agosto de 2022 y que se refieren a temas examinados en el presente comentario.La Comisión observa que los alegatos de la CONUSI respecto al arbitraje obligatorio y al ejercicio del derecho a la huelga en el transporte aéreo que están siendo examinados por el Comité de Libertad Sindical (caso núm. 3319). La Comisión toma de las observaciones del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) recibidas el 6 de septiembre de 2022, alegando la intervención de las autoridades civiles en cuanto a decisiones de las organizaciones sindicales con respecto a su administración y obstáculos por parte del Gobierno para lograr la constitución y otorgamiento de personerías jurídicas a organizaciones sindicales en distintos sectores. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno, recibida el 6 de diciembre de 2022, a las observaciones de la CONUSI y del CONATO, que será examinada en el marco de su próximo examen sobre la aplicación del Convenio.

Comisiones tripartitas. La Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno con respecto al funcionamiento de las comisiones que conforman el acuerdo tripartito de Panamá del año 2012 y que cuentan con el apoyo técnico de la OIT: la comisión de adecuación y la comisión de tratamiento rápido de quejas sobre libertad sindical y negociación colectiva. La Comisión toma nota de los comentarios del Gobierno con respecto a que durante la pandemia de COVID-19, tales comisiones tripartitas fueron utilizadas para consultar con los interlocutores sociales las distintas medidas a aplicarse para atender a los problemas sociolaborales originados por la pandemia. Al respecto, el Gobierno destaca la creación de la mesa tripartita de diálogo por la economía y el desarrollo laboral en Panamá (Resolución núm. 150 de 27 de abril de 2020) instalada en mayo de 2020 y que operó por un mes con el apoyo técnico de la OIT. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, con respecto a la adopción de 23 acuerdos consensuados para preservar el empleo, las empresas y la recuperación económica. Por otra parte, la Comisión toma nota de que la CONUSI alega que las medidas adoptadas en la mesa tripartita de diálogo de mayo de 2020 no fueron consensuadas efectivamente. La Comisión lamentala indicación del Gobierno de que desde abril de 2020 el funcionamiento de las comisiones tripartitas fue suspendido por la pandemia, y que su reactivación no ha sido posible, pese a los intentos del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MINTRADEL), al no lograrse el quorum requerido debido a la ausencia reiterada del CONATO. Al respecto, la Comisión toma nota de que el CONATO y la CONUSI tienen una representación compartida en las comisiones tripartitas, que ha sido confirmada por el Procurador de la Administración con base en el artículo 1066 del Código del Trabajo y que el MINTRADEL seguirá lo indicado por el Procurador. La Comisión toma nota de que por su parte la CONUSI manifiesta que los conflictos intersindicales han sido generados por políticas del Gobierno que han favorecido a otras organizaciones sindicales distintas a la CONUSI. La Comisión recuerda el papel fundamental que las dos comisiones pueden desempeñar para alcanzar la aplicación del Convenio. La Comisión insta al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales y con el continuo apoyo técnico de la Oficina, tome las medidas necesarias para revisar las políticas aplicables en relación con la representación de las distintas organizaciones sindicales en las comisiones tripartitas a fin de que en un futuro cercano se reactive su funcionamiento, y la Comisión reitera su invitación a que las distintas autoridades del Estado tomen debidamente en cuenta las decisiones de las comisiones tripartitas. La Comisión pide al Gobierno proporcione informaciones al respecto.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno del seguimiento al memorándum de compromiso suscrito en 2016, en relación con el acuerdo tripartito de Panamá de 2012, que establece un cronograma de actividades, incluyendo la creación de un órgano nacional tripartito (Consejo Superior del Trabajo) que debía establecerse en 2016, pero que continuando con el apoyo técnico de la OIT, se tiene prevista la discusión de un proyecto de ley al respecto en el periodo de sesiones de la Asamblea Nacional iniciado en julio de 2022.La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones respecto a los avances que se realicen sobre la creación de este órgano tripartito.

Cuestiones legislativas. La Comisión recuerda que desde hace varios años viene formulando comentarios sobre las siguientes cuestiones que plantean problemas de conformidad con el Convenio:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas:

• la disposición según la cual no podrá haber más de una asociación en una institución pública, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia, establecida en los artículos 179 y 182 del texto único de la ley núm. 9, modificado por la ley núm. 43, de 31 de julio de 2009;
• la exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 182 del texto único de la ley núm. 9 (la cual, según ha indicado el Gobierno, ha sido declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia en una sentencia de 30 de diciembre de 2015), y
• la denegación a los servidores públicos (los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones) del derecho de formar sindicatos.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes:

• la exigencia en la Constitución de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato.
• Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular sus programas de acción:
• la injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452, 2), 493, 4) y 494 del Código del Trabajo); la obligación para los no afiliados de pagar una cuota de solidaridad en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva (artículo 405 del Código del Trabajo); y la intervención automática de la policía en caso de huelga (artículo 493, 1), del Código del Trabajo), y
• la prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga, así como la prohibición de huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno y de huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa; la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo) así como la obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, así como la sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos (artículos 155 y 192 del texto único de 29 de agosto de 2008, modificado por la ley núm. 43 de 31 de julio de 2009).

La Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno con respecto a que no ha sido posible efectuar la reforma constitucional a la disposición relativa a la exigencia de la nacionalidad panameña para ser miembro de la junta directiva debido a la situación política del país y que se trata de una Constitución rígida, aunque el Gobierno destaca su interés en eliminar tal precepto de la Constitución. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre las medidas previstas o adoptadas para modificar esta disposición en la Constitución y asegurar que se encuentre de conformidad con el Convenio.

En relación con las disposiciones antes mencionadas relativas al sector público, la Comisión toma nota con preocupación de que, de las informaciones proporcionadas por el Gobierno de que no fue posible avanzar en la Asamblea Nacional con respecto al proyecto de ley de relaciones colectivas laborales del sector público debido a oposición de algunas organizaciones, por lo que un nuevo proyecto de ley debe elaborarse y presentarse para su discusión. La Comisión recuerda que el proyecto anterior había sido acogido con interés por la Comisión y que se había destacado la indicación del Gobierno acerca del consenso tripartito sobre el mismo. En relación con las cuestiones legislativas pendientes relativas al sector privado, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que los avances se han visto limitados debido al conflicto existente en la comisión de adecuación con respecto a la representación sindical. La Comisión toma nota asimismo de que el Gobierno confía en que una vez creado y puesto en funcionamiento el Consejo Superior del Trabajo, se generarán condiciones más favorables para avanzar en la adopción de legislación y reformas necesarias de manera que se resuelvan las cuestiones legislativas pendientes. La Comisión toma nota asimismo de que el Comité de Libertad Sindical manifestó su confianza en que el Gobierno adoptaría a la brevedad una legislación que regule la creación, inscripción y funcionamiento de las organizaciones sindicales del sector público de conformidad con los principios de la libertad sindical y negociación colectiva, y remitió estos aspectos legislativos a esta comisión (389° informe, junio de 2019, caso núm. 3317, párrafo 527). La Comisión insta al Gobierno, a que, sin dilación y en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para armonizar la legislación sobre las relaciones colectivas laborales del sector público y sobre aquellas cuestiones legislativas pendientes relacionadas con el sector privado con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre los avances realizados a este respecto y recuerda que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.

Aplicación del convenio en la práctica.Otorgamiento de personerías jurídicas por la autoridad administrativa. Con respecto a la normalización del otorgamiento de las personerías jurídicas a sindicatos, la Comisión toma nota de que el Gobierno destaca que, en el periodo de marzo de 2014 a marzo de 2022, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral otorgó 16 personerías jurídicas a sindicatos de servidores públicos y 72 a sindicatos en el sector privado. Lo anterior, en contraste con el periodo de julio de 2009 a junio de 2014 donde solo se aprobaron nueve personerías jurídicas a sindicatos del sector privado. La Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno indicando que, de mayo de 2018 a mayo de 2022, 22 solicitudes de personerías jurídicas a organizaciones del sector público han sido negadas debido a que el Gobierno indica de manera general que no se encontraban de conformidad con las disposiciones legales al respecto y que tres solicitudes están por aprobarse. El Gobierno indica que en 2022 no se han negado personerías en el sector público. La Comisión observa que las tres solicitudes pendientes de aprobación fueron presentadas entre abril, mayo y junio de 2021. La Comisión recuerda que en virtud del artículo 7 del Convenio no puede negarse el reconocimiento de la personalidad jurídica a las organizaciones que cumplen con los requisitos previstos en la legislación. Al tiempo que toma debida nota del aumento general del número de personerías jurídicas otorgadas, la Comisión pide al Gobierno que garantice que la normalización del proceso de otorgamiento de personerías jurídicas se aplique plenamente a las organizaciones del sector público, así como las del sector privado. Observando que en algunos casos los periodos de resolución para el otorgamiento de personerías son excesivos, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para agilizar dichos procedimientos y que proporcione informaciones al respecto.

Garantías compensatorias. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones de la CONUSI y de la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) de 2017 y 2018, respecto de la eficacia de los procedimientos de tratamiento de controversias, especialmente como garantías compensatorias, en el Canal de Panamá. El Gobierno indica que la CONUSI y la ITF carecen de representatividad en el régimen laboral del Canal de Panamá, ya que no son organizaciones sindicales o unidades negociadoras reconocidas por la Junta de Relaciones laborales de la Autoridad del Canal de Panamá y que el Comité de Libertad Sindical (caso núm. 3106) analizó este tema y cerró el caso. La Comisión toma nota de las observaciones de la CONUSI que indican que son una confederación a la cual están afiliados varios sindicatos que representan a los trabajadores en el Canal de Panamá, junto con la ITF. La Comisión recuerda que los trabajadores privados del derecho de huelga deben disfrutar realmente de garantías compensatorias imparciales y rápidas como la conciliación y la mediación, que en caso de llegar las negociaciones a un punto muerto abran paso a un procedimiento de arbitraje que goce de la confianza de los interesados. La Comisión recuerda, asimismo, que el Comité de Libertad Sindical dio por concluido el caso núm. 3106 en 2018, confiando en que el Gobierno continuaría dando seguimiento a las cuestiones planteadas por los sindicatos concernidos para considerar toda mejora pertinente (387° informe, octubre de 2018, caso núm. 3106, párrafo 47). Observando que el Gobierno no proporciona mayores detalles con respecto a la eficacia de los procedimientos de tratamiento de controversias establecidos como garantías compensatorias en el Canal de Panamá, la Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones detalladas al respecto incluyendo el número de procedimientos iniciados, resueltos y la duración de los mismos.

Observación (CEACR) - Adopción: 2018, Publicación: 108ª reunión CIT (2019)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) recibidas el 9 de marzo de 2017 y 31 de agosto de 2018, así como de la respuesta de carácter general del Gobierno a las mismas. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) recibidas el 4 de septiembre y 21 de noviembre de 2018 que se refieren principalmente a cuestiones tratadas por la Comisión en la presente observación. La Comisión toma nota de que tanto las observaciones de la CONUSI como de la ITF se refieren a la eficacia de los procedimientos de tratamiento de controversias en el Canal de Panamá, tema que fue examinado por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 3106, en el cual el Comité dio su examen por concluido, confiando en que el Gobierno continuará dando seguimiento a las cuestiones planteadas con los sindicatos concernidos para considerar toda mejora pertinente. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

La Comisión toma nota con interés de que tanto la CONUSI como el Gobierno informan que, por medio de una sentencia, de 30 de diciembre de 2015, que declaró la inconstitucionalidad de varias disposiciones de la Ley sobre la Carrera Administrativa (incluida aquella que aumentaba de 40 a 50 el número mínimo de trabajadores requerido para conformar una asociación de servidores públicos), la Corte Suprema de Justicia determinó que el Convenio forma parte del bloque de constitucionalidad del país.

Comisiones tripartitas. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de los avances logrados por las comisiones que conforman el acuerdo tripartito de Panamá del año 2012 y que cuentan con el apoyo técnico de la OIT: la comisión de tratamiento rápido de quejas sobre libertad sindical y negociación colectiva y la comisión de adecuación; la cual busca armonizar la legislación nacional con las disposiciones del Convenio con base en los comentarios de los órganos de control de la OIT. La Comisión toma nota con interés del papel desempeñado por la comisión de quejas en relación al otorgamiento de la personería jurídica del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SINTE) y de la contribución de la comisión de adecuación para la elaboración de un proyecto de ley sobre la libertad sindical en el sector público consensuado tripartitamente. La Comisión toma nota asimismo de que, según está estipulado en la Hoja de ruta elaborada en el mes de junio de 2018 por el moderador de las comisiones del acuerdo tripartito, se prevé instalar un órgano nacional tripartito de carácter consultivo socio-laboral, con la posibilidad de que las actuales dos comisiones tripartitas se transformen en subcomisiones permanentes de dicho órgano.

La Comisión subraya el papel sustancial que las dos comisiones pueden desempeñar para alcanzar la plena aplicación del Convenio, ya que no sólo contribuyen a la resolución de conflictos puntuales sino que permiten también construir consensos tripartitos sobre cuestiones de fondo en materia de libertad sindical y negociación colectiva. La Comisión alienta al Gobierno a que, con el continuo apoyo técnico de la Oficina, prosiga el fortalecimiento de las comisiones tripartitas e invita a que las distintas autoridades del Estado tomen debidamente en cuenta sus decisiones. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando informaciones al respecto.

Cuestiones legislativas. La Comisión recuerda que desde hace numerosos años formula comentarios sobre las siguientes cuestiones que plantean problemas de conformidad con el Convenio:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas:

• -la regla según la cual no podrá haber más de una asociación en una institución pública, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia, establecida en los artículos 179 y 182 del texto único de la ley núm. 9, modificado por la ley núm. 43, de 31 de julio de 2009;
• -la exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (diez) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 182 del texto único de la ley núm. 9 (la cual, según ha indicado el Gobierno, ha sido declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia en una sentencia de 30 de diciembre de 2015), y
• -la denegación a los servidores públicos (los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones) del derecho de formar sindicatos.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes:

• -la exigencia en la Constitución de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular sus programas de acción:

• -la injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452, 2), 493, 4) y 494 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga e interdicción de acceso a los trabajadores no huelguistas); la obligación para los no afiliados de pagar una cuota de solidaridad en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva (artículo 405 del Código del Trabajo); y la intervención automática de la policía en caso de huelga (artículo 493, 1), del Código del Trabajo), y
• -la prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga, así como la prohibición de huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno y de huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa; la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo) así como la obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, así como la sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos (artículos 155 y 192 del texto único de 29 de agosto de 2008, modificado por la ley núm. 43 de 31 de julio de 2009).

En relación con las disposiciones antes mencionadas relativas al sector público, la Comisión toma nota de que, según informa el Gobierno, se encuentra en primer debate de la Asamblea Nacional el proyecto de ley de relaciones colectivas laborales del sector público, el cual es el resultado del consenso tripartito dentro de la comisión de adecuación. La Comisión toma nota de que, tanto el Gobierno como la CONUSI destacan que dicho proyecto de ley representa un avance histórico de reivindicación de los derechos a la libertad sindical ya que hasta el momento no hay en la legislación un reconocimiento positivo explícito de los derechos de libertad sindical para los trabajadores del sector público. La Comisión toma nota de que, según lo dispuesto en su artículo 1, dicho proyecto tiene como propósito garantizar el reconocimiento y plena vigencia de los derechos de asociación sindical, de huelga y de negociación colectiva, así como un adecuado y eficaz sistema de solución de conflictos. La Comisión toma nota con interés de que, según indica el Gobierno y según se desprende del texto anexado por el Gobierno, el proyecto de ley: i) no contempla límites para la existencia de una o más organizaciones sindicales por institución; ii) establece que todos los servidores públicos podrán formar organizaciones sindicales, sin necesidad de autorización previa y afiliarse a las mismas, cualquiera que sea el oficio, profesión o sector en el que laboren, salvo excepciones para aquellos servidores públicos que ejerzan principalmente mando o jurisdicción en nombre del Estado, y iii) garantiza los derechos de las organizaciones sindicales de servidores públicos a celebrar convenciones colectivas, así como a ejercer el derecho a huelga. Al tiempo que observa que, según lo dispuesto en el artículo 9 del proyecto de ley, el mismo mantiene la exigencia de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40), la Comisión toma nota con interés de los avances logrados por la comisión de adecuación en la elaboración consensuada del mencionado proyecto que constituye un paso muy importante para adecuar la legislación aplicable al sector público con el Convenio. Tomando debida nota de que el proyecto de ley sobre la regulación de las relaciones colectivas laborales en el sector público ha entrado en debate en la Asamblea Nacional, la Comisión espera firmemente que el mismo sea adoptado a la brevedad. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones al respecto.

En relación con las cuestiones legislativas pendientes relativas al sector privado, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que en la Hoja de ruta elaborada en el mes de junio de 2018 por el moderador de las comisiones del acuerdo tripartito, se acordó que en primer lugar se adecuaría la legislación relativa al sector público y luego la legislación laboral del sector privado conforme a los criterios de los órganos de control en lo que se refiere a libertad sindical y negociación colectiva. La Comisión espera que la comisión de adecuación trate cuanto antes las otras cuestiones legislativas pendientes, incluidas las referentes al Código del Trabajo, de modo de poner el mismo en plena conformidad con el Convenio. Pide asimismo al Gobierno que proporcione informaciones al respecto.

Aplicación del convenio en la práctica. Otorgamiento de personerías jurídicas por la autoridad administrativa. En sus comentarios anteriores y en relación a observaciones de varias organizaciones sindicales, entre ellas la CONUSI, de que la autoridad administrativa se negaba a otorgar personerías jurídicas, la Comisión había tomado nota con interés de que, según había informado el Gobierno, a partir de 2014 se había normalizado el otorgamiento de las personerías jurídicas a sindicatos. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno destaca que: i) frente a las nueve personerías jurídicas otorgadas de junio de 2009 a junio de 2014, en el período de junio de 2014 a junio de 2018 se otorgaron un total de 46 personerías jurídicas, y ii) dando cumplimiento a una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, de 27 de noviembre de 2014, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral entregó el 15 de abril de 2016 la personería jurídica al SINTE. La Comisión toma nota, sin embargo, de que la CONUSI manifiesta que: i) las estadísticas que el Gobierno ha presentado no develan cuántas de las 46 personerías se otorgaron a sindicatos del sector público o privado; ii) tampoco indica cuántas personerías jurídicas fueron negadas a sindicatos del sector público o cuántas personerías están en trámite y cuándo es que éstas fueron solicitadas, y iii) se han otorgado hasta el momento cinco personerías a sindicatos en el sector público y está pendiente de aprobación el otorgamiento de personerías jurídicas a nueve sindicatos del sector público pese a que algunas de ellas han sido solicitadas hace más de seis meses. Al tiempo que toma debida nota del aumento general del número de personerías jurídicas otorgadas, la Comisión pide al Gobierno que responda a las observaciones de la CONUSI y que garantice que la normalización del proceso de otorgamiento de personerías jurídicas se aplique plenamente a las organizaciones del sector público así como las del sector privado.

Observación (CEACR) - Adopción: 2015, Publicación: 105ª reunión CIT (2016)

La Comisión toma nota de la respuesta detallada del Gobierno a las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 2012. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la CSI recibidas el 1.º de septiembre de 2015 y pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto. Por otra parte, la Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) y del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), recibidas el 31 de agosto de 2015, así como la respuesta detallada del Gobierno a las mismas y a las observaciones anteriores de estas organizaciones recibidas el 14 de marzo de 2014. La Comisión también toma nota de los comentarios de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) de septiembre de 2013 y de los comentarios del Gobierno al respecto. La Comisión toma finalmente nota de las observaciones de la OIE de carácter general recibidas el 1.º de septiembre de 2015.

La Comisión recuerda que, en sus comentarios anteriores, había expresado su confianza en que el Gobierno trataría el tema de la negativa de la autoridad administrativa a otorgar personerías jurídicas a varios sindicatos, tema que había sido puesto de relieve por la CSI, la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Empleados Públicos, la CONUSI y el CONATO. Al respecto, la Comisión toma nota con interés de que, según indica el Gobierno, a partir del 1.º de julio de 2014 se ha normalizado el otorgamiento de las personerías jurídicas de los sindicatos. Según informa el Gobierno en su memoria, en el último año se ha otorgado un total de 12 personerías jurídicas, mientras que durante los cinco años anteriores, sólo se habían otorgado nueve personerías jurídicas.

Seguimiento a la asistencia técnica de la OIT. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota con interés que, con los buenos oficios de una misión de asistencia técnica de la OIT, el 1.º de febrero de 2012, los representantes del Gobierno, del CONATO, de la CONUSI y del Consejo Nacional de la Empresa firmaron un acuerdo tripartito en virtud del cual se pusieron en funcionamiento dos comisiones: la comisión de adecuación (destinada a buscar fórmulas consensuadas de avenimiento que permitan armonizar la legislación nacional con las disposiciones del Convenio y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98)), y la comisión de tratamiento rápido de quejas sobre libertad sindical y negociación colectiva (comisión de quejas). La Comisión toma nota de que el 11 de junio de 2013, en la Reunión tripartita de la delegación de Panamá (que tuvo lugar en el marco de la 102.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo) los actores sociales se comprometieron a reanudar las reuniones de las comisiones del acuerdo tripartito de febrero de 2012 que se encontraban suspendidas desde noviembre de 2012. La Comisión recuerda que la comisión de adecuación se había comprometido a tratar las siguientes cuestiones legislativas pendientes:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas.

• -La regla según la cual no podrá haber más de una asociación en una institución pública, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia, establecida en los artículos 179 y 182 del texto único de la ley núm. 9, modificado por la ley núm. 43 de 31 de julio de 2009;
• -la exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 182 del texto único de la ley núm. 9, y
• -la denegación a los servidores públicos (los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones) del derecho de formar sindicatos.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes.

• -La exigencia de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato (el Gobierno indica que si bien el Código del Trabajo ha eliminado esta limitación, la misma aún permanece en la Constitución).

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular sus programas de acción.

• -La injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452, 2), 493, 4) y 494 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga e interdicción de acceso a los trabajadores no huelguistas); la obligación para los no afiliados de pagar una cuota de solidaridad en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva (artículo 405 del Código del Trabajo); y la intervención automática de la policía en caso de huelga (artículo 493, párrafo 1, del Código del Trabajo), y
• -la prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga, así como la prohibición de huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno y de huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa; la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo); así como la obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, así como la sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos (artículos 155 y 192 del texto único de 29 de agosto de 2008, modificado por la ley núm. 43 de 31 de julio de 2009).

Al respecto, el Gobierno indica que tal y como se acordó en el acta de la Reunión tripartita de la delegación de Panamá de junio de 2013, la comisión de adecuación se comprometió a atender en primer lugar lo relativo a la adecuación de la legislación laboral pertinente al sector público. La Comisión toma nota de que: i) luego de dos años en los que tuvieron lugar reuniones esporádicas, se realizaron nueve reuniones de trabajo de la comisión de adecuación en octubre y noviembre de 2015, en las que se alcanzaron varios acuerdos respecto de los temas relativos a los derechos colectivos de los trabajadores del sector público (el derecho de asociación, el derecho de negociación colectiva, el derecho de huelga y solución de conflictos); ii) el Gobierno indica que el objetivo de dichas reuniones es llegar a un consenso sobre los distintos temas para posteriormente redactar un proyecto de ley sobre los derechos colectivos de los servidores públicos, y iii) de lograrse el consenso de todas las partes sobre el proyecto de ley que se elabore, se presentará el mismo al Órgano Ejecutivo, en el interés de que sea remitido al Órgano Legislativo para su adopción.

La Comisión saluda los avances en los trabajos que viene realizando la comisión de adecuación y los acuerdos alcanzados en sus reuniones de trabajo, en particular los acuerdos relativos al reconocimiento a los servidores públicos del derecho constitucional de asociación sindical. La Comisión observa, sin embargo, que algunos de los acuerdos alcanzados no van necesariamente en el sentido señalado en sus comentarios anteriores, particularmente en lo que respecta a la necesidad de que se permita el pluralismo sindical en las instituciones públicas y a la necesidad de reducir el número mínimo de miembros necesarios para que los servidores públicos puedan constituir sus organizaciones. En estas condiciones, la Comisión espera que el proyecto de ley que se elabore en un futuro próximo reconozca la posibilidad de que los servidores públicos puedan constituir más de una organización por institución si así lo desean y reduzca la exigencia en cuanto al número mínimo de miembros necesario para constituir una organización de servidores públicos a un nivel razonable.

La Comisión recuerda que quedan pendientes otras cuestiones relativas al sector privado y toma nota de que el Gobierno indica que aún no han sido tratadas en la comisión de adecuación. La Comisión confía en que la comisión de adecuación seguirá haciendo el mayor de los esfuerzos para que, teniendo en cuenta los comentarios formulados por esta Comisión, se ponga la legislación y la práctica en plena conformidad con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre los acuerdos alcanzados en las reuniones de la comisión de adecuación y sobre el proyecto de ley sobre los derechos colectivos de los servidores públicos que se elabore, así como de otras medidas adoptadas para asegurar la plena adecuación de la legislación con el Convenio.

Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 100.ª reunión, junio de 2011)

Comentarios de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a los comentarios de la Central General Autónoma de Trabajadores de Panamá (CGTP) y de la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Empleados Públicos (FENASEP) de fecha 17 de agosto de 2011 y de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) de fecha 14 de octubre de 2011. Por otra parte, la Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de fecha 31 de julio de 2012 y de la FENASEP de fecha 24 de agosto de 2012 que se refieren a cuestiones que ya son objeto de examen por la Comisión, así como a la negativa de la autoridad administrativa a otorgar personerías jurídicas a varios sindicatos. La Comisión toma nota asimismo de los comentarios de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) de fecha 29 de agosto de 2012 relativos al derecho de huelga que se tratan en el Informe General de la Comisión.

Asistencia técnica. En su anterior observación, la Comisión tomó nota de que, en seguimiento a la discusión que tuvo lugar en el marco de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2011, el Gobierno aceptó la visita de una misión de asistencia técnica a efectos de elaborar con carácter urgente un proyecto de disposiciones específicas para modificar la legislación y ponerla en conformidad con el Convenio. La Comisión toma nota de que la misión tuvo lugar del 29 de enero al 2 de febrero de 2012 y en particular observa con interés que, con los buenos oficios de la misión, los representantes del Gobierno, del Consejo Nacional de Trabajadores (CONATO), de la CONUSI y del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) firmaron un acuerdo por el que se comprometieron a: 1) dar inicio a una etapa de diálogo sobre los comentarios de la Comisión sobre la aplicación del Convenio núm. 87 y del Convenio núm. 98; 2) llevar a cabo actividades de formación y sensibilización sobre libertad sindical, negociación colectiva y diálogo social en el marco de las cuales se examinarán detenidamente los comentarios de los órganos de control de la OIT, y 3) constituir, con la asistencia de la OIT, una Comisión Tripartita de Tratamiento Rápido de Quejas que examinará, con carácter urgente y con el objetivo de encontrar soluciones y alcanzar acuerdos, toda denuncia de violación de la libertad sindical y de la negociación colectiva.

La Comisión toma nota asimismo de que el Gobierno informa que conforme al acuerdo tripartito mencionado: 1) se han puesto en funcionamiento la Comisión de Implementación del Acuerdo Tripartito que está destinada a buscar fórmulas consensuadas de avenimiento que permitan armonizar la legislación nacional con las disposiciones de los Convenios núms. 87 y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y la Comisión de Tratamiento Rápido de Quejas sobre Libertad Sindical y Negociación Colectiva; 2) producto de las reuniones de las dos comisiones antes mencionadas, con el apoyo técnico de la OIT, se han llegado a suscribir algunos acuerdos y es de destacar que los miembros tripartitos de las comisiones lograron elegir de consenso al moderador de las mismas; 3) en el interés de fortalecer y darle una formalidad legal al diálogo tripartito que se viene desarrollando en el país a partir del acuerdo tripartito, se promulgó el decreto ejecutivo núm. 156 de 13 de septiembre de 2012 «que crea la Comisión del Acuerdo Tripartito de Panamá, la Comisión de Tratamiento Rápido de Quejas sobre Libertad Sindical y Negociación Colectiva y se nombra un Moderador»; 4) en el mes de julio de 2012, el Presidente de la República convocó una reunión con los dirigentes sindicales del país con la finalidad de lograr un acercamiento con la dirigencia sindical y entablar un diálogo positivo con el sector; 5) se ha restablecido el subsidio de educación a la FENASEP y a la Unión General de Trabajadores de Panamá (UGT), demostrando la voluntad del Gobierno de solucionar este punto como uno de los temas que estaban pendientes en cuanto a la libertad sindical y que era destacado por los trabajadores en el sector público; y 6) con la Fundación del Trabajo de Panamá y la asistencia técnica de la OIT se desarrolló en mayo de 2012 el Seminario/Taller sobre los Convenios núms. 87 y 98 para los miembros de las comisiones del Acuerdo Tripartito de Panamá y tuvo una participación de representantes del sector de los trabajadores, del sector de los empleadores, consultores independientes, funcionarios del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, del Ministerio de Educación, del Ministerio de Salud, de la Dirección Carrera Administrativa, de la Universidad de Panamá, de la Caja del Seguro Social, de universidades privadas y síndicos de la Fundación del Trabajo. La Comisión toma nota asimismo de que, durante la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2012, el Departamento de Normas Internacionales del Trabajo facilitó un encuentro entre las delegaciones tripartitas de Suiza y Panamá para intercambiar experiencias sobre diálogo social.

La Comisión saluda las iniciativas en materia de diálogo social y confía en que los alegatos presentados por la CSI y la FENASEP relativos a la negativa de la autoridad administrativa a otorgar la personería jurídica a varios sindicatos podrán ser objeto de tratamiento en el marco de la Comisión de Tratamiento Rápido de Quejas.

Cuestiones legislativas pendientes

La Comisión recuerda que desde hace varios años formula comentarios sobre las siguientes cuestiones:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas.

• -los artículos 179 y 182 del texto único de la ley núm. 9, modificado por la ley núm. 43 de 31 de julio de 2009 que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución pública, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;
• -la exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 182 del texto único de la ley núm. 9;
• -la denegación a los servidores públicos (los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones) del derecho de formar sindicatos.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes.

• -la exigencia de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular sus programas de acción.

• -la injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.4 y 494 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga e interdicción de acceso a los trabajadores no huelguistas); la obligación para los no afiliados de pagar una cuota de solidaridad en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva (artículo 405 del Código del Trabajo); y la intervención automática de la policía en caso de huelga (artículo 493, párrafo 1 del Código del Trabajo);
• -la prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga, incluso contra las políticas económicas y sociales del Gobierno, así como cuando se trata de huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa; la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo); así como la obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, y la sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos (artículos 155 y 192 del texto único de 29 de agosto de 2008, modificado por la ley núm. 43 de 31 de julio de 2009).

A este respecto, la Comisión toma nota con interés de que: 1) en lo que se refiere a la adecuación de la normativa nacional de carrera administrativa con las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98 es la Comisión de Implementación del Acuerdo Tripartito la encargada específicamente de este tema y se constituyó una subcomisión tripartita para que estudie los temas de carrera administrativa; 2) esta subcomisión, denominada Subcomisión de Trabajo de Carrera Administrativa, está encargada de ver todos los temas concernientes a la libertad sindical y negociación colectiva de los funcionarios públicos; 3) inició sus reuniones el 11 de mayo de 2012 con representantes del Gobierno, de la Dirección de Carrera Administrativa y representantes de la FENASEP, por parte de los trabajadores, que preside dicha subcomisión; 4) en la misma se han llegado a algunos puntos de acuerdos consensuados en temas relativos a la libre asociación, a la facilidad de ejercer la representación de la asociación por parte de los servidores públicos y se espera que una vez que se consigan los consensos entre las partes sobre las distintas observaciones que la Comisión ha formulado, se logrará encontrar las medidas adecuadas que armonicen la Ley de Carrera Administrativa con las disposiciones de los Convenios de la OIT.

En cuanto a las otras cuestiones legislativas pendientes, la Comisión toma nota de que, según el Gobierno: 1) estos temas están incluidos en el inventario de los temas pendientes que la Comisión de Implementación viene elaborando y se determinará el orden de prioridad para armonizar la legislación vigente con los Convenios núms. 87 y 98; 2) se espera que próximamente se establezca la dinámica con que se tratarán todos los temas que no son de carrera administrativa; y 3) muchos de estos temas son cuestiones que no se pueden resolver de la noche a la mañana, pues son asuntos que datan de más de diez años, pero a través del diálogo social que propicia el acuerdo tripartito, en la Comisión de Implementación se hará el mayor de los esfuerzos para elaborar fórmulas de avenimiento que permitan armonizar la legislación nacional con el Convenio. La Comisión confía firmemente que en el marco del proceso de diálogo tripartito que se ha iniciado se pondrá la legislación nacional en plena conformidad con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre toda evolución al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 100.ª reunión, junio de 2011)

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de fecha 24 de agosto de 2010 (sobre hechos alegados en el marco de los casos núms. 2677 y 2706 examinados por el Comité de Libertad Sindical (CLS)), y de los comentarios del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) de fecha 29 de mayo de 2009 (sobre hechos alegados en el marco del caso núm. 1931 examinado por el CLS).

Por otra parte, la Comisión toma nota de los comentarios de la Central General Autónoma de Trabajadores de Panamá (CGTP) y de la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicio Público (FENASEP) de fecha 17 de agosto de 2011, sobre cuestiones que ya son objeto de examen por la Comisión y por el Comité de Libertad Sindical, así como de la respuesta detallada del Gobierno al respecto. La Comisión toma nota también de los comentarios de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) de fecha 14 de octubre de 2011, relacionados con la memoria del Gobierno.

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2011, así como de que en sus conclusiones instó al Gobierno a que elabore con carácter urgente y con la asistencia técnica de la OIT e intensificando el diálogo social al respecto, un proyecto de disposiciones especificas para modificar la legislación y ponerla en conformidad con el Convenio. La Comisión toma buena nota de que el Gobierno aceptó la visita de una misión de asistencia técnica y espera que se llevará a cabo en un futuro próximo.

La Comisión recuerda que desde hace numerosos años formula comentarios sobre las siguientes cuestiones:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas.

• -Los artículos 179 y 182 del texto único de la ley núm. 9, modificado por la ley núm. 43, de 31 de julio de 2009, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que la Dirección de Carrera Administrativa, adscrita al Ministerio de la Presidencia, ha establecido una Comisión de Reforma a la Ley que regula la Carrera Administrativa, a efectos de adecuar la misma a los convenios ratificados y que estas modificaciones serán sometidas al órgano ejecutivo para su estudio y consideración. La Comisión toma nota de que la CONUSI manifiesta que no le consta al movimiento sindical que se esté elaborando un proyecto de ley para poner la legislación en conformidad con el Convenio. La Comisión espera que todo proyecto de reforma de la legislación será objeto de consultas con los interlocutores sociales y pide al Gobierno que informe, en su próxima memoria, sobre toda evolución al respecto.
• -La exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 182 del texto único de la ley núm. 9. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que: 1) las cifras mencionadas son aceptadas por las principales confederaciones, federaciones y centrales obreras del país, las cuales han considerado que su disminución produciría un paralelismo sindical que va en contra de la representatividad sindical; 2) la cantidad de diez miembros para constituir una organización profesional de empleadores es una cifra acogida por los representantes de los empleadores; 3) para poder modificar estas cifras debe existir un consenso tripartito y a la fecha no se ha mostrado interés en disminuirlas pero será un tema a estudiar en el marco del diálogo social que iniciará el Gobierno de forma tripartita con la Fundación del Trabajo (FUNTRAB); y 4) en cuanto a los servidores públicos, la Comisión de Reforma a la Ley que regula la Carrera Administrativa tiene como objetivo adecuar igualmente el artículo 182 del texto único de la ley núm. 9 y las modificaciones propuestas se someterán al órgano ejecutivo para su estudio y consideración. La Comisión espera que, en el marco del diálogo tripartito que anuncia, el Gobierno tome todas las medidas a su alcance para que se reduzca el número mínimo de miembros necesarios para que los trabajadores, los empleadores y los servidores públicos puedan constituir sus organizaciones y le pide que informe sobre toda evolución al respecto.
• -La denegación a los servidores públicos (los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones) del derecho de formar sindicatos. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la Comisión de Reforma a la Ley que regula la Carrera Administrativa tiene como objetivo adecuar igualmente el artículo 179 del texto único de la ley núm. 9 y que las modificaciones se someterán al órgano ejecutivo para su estudio y consideración. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda evolución al respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a sus representantes.

• -La exigencia de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que para adecuar la legislación al Convenio, se tendría que modificar la Constitución Política y que los trabajadores extranjeros gozan de todos los beneficios que surgen o emanan de las convenciones colectivas de las empresas donde trabajan y pueden participar como afiliados en los sindicatos respetando los derechos que puedan derivar de su relación laboral. A juicio de la Comisión, la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical, por lo menos tras haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de acogida (véase Estudio General de 1994, Libertad sindical y negociación colectiva, párrafo 118). En este sentido, tratándose de una discriminación injustificable, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para realizar las modificaciones necesarias teniendo en cuenta el principio mencionado.
• -El derecho de las organizaciones de organizar su administración. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique el artículo 180-A, de la ley núm. 24, de 2 de julio de 2007, que modifica la Ley de Carrera Administrativa, núm. 9, de manera que se elimine la imposición del pago de cuotas ordinarias en concepto de beneficios del acuerdo colectivo a servidores públicos no afiliados a asociaciones, pudiendo preverse en cambio el pago de una cantidad inferior a la cuota ordinaria en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva. A este respecto, la Comisión toma nota con satisfacción de que el artículo 180-A pasó a ser el artículo 187 del texto único, de 29 de agosto de 2008, que fue, a su vez, derogado por la ley núm. 43 de 31 de julio de 2009.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular su programa de acción.

• -La negación del derecho de huelga en las zonas francas de exportación (artículo 49 B de la ley núm. 25 de 1992) y negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años (artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981). En su observación anterior, la Comisión tomó nota de que el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL), en conjunto con el Ministerio de Comercio e Industria (MICI), habían trabajado para realizar las enmiendas relacionadas en esta materia, elaborando un borrador de proyecto de ley por la cual se modificaba el artículo 49 de la ley núm. 25 de 1992 y se derogaba el artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981. La Comisión toma nota con satisfacción de que el Gobierno informa de la adopción de la ley núm. 32, de 5 de abril de 2011, que deroga el artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981 y modifica el artículo 49 B de la ley núm. 25 de 1992 de forma tal que en las zonas francas de exportación se permite que los trabajadores o su respectiva organización puedan ejercer el derecho de huelga una vez terminado el proceso de conciliación (artículo 55 de la ley núm. 32 de 5 de abril de 2011).
• -La negación del derecho de huelga de los servidores públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. En su observación anterior la Comisión pidió al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los funcionarios que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que tanto la Constitución (artículo 69), como el texto único de 29 de agosto de 2009 (artículo 137) garantizan el derecho de huelga a los servidores públicos.
• -La prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga y la prohibición de las huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que: 1) las federaciones y confederaciones participan en las manifestaciones públicas relativas a las políticas económicas y sociales del Gobierno y es una práctica habitual por parte del sector trabajador plantear medidas de presión, tal como la huelga, cuando esté en contra de alguna medida que afecte a su sector; y 2) los trabajadores y los empleadores no han planteado la posibilidad de modificar la legislación sobre estos temas ni existe consenso entre los interlocutores sociales. La Comisión recuerda que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida (véase Estudio General, op. cit., párrafo 165). La Comisión subraya la importancia de que la legislación se ajuste con claridad a la práctica que, según el Gobierno, existe en el país y pide al Gobierno que informe sobre toda evolución en esta materia.
• -La facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo). La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que: 1) el arbitraje forzoso u obligatorio en el sector del transporte se plantea como una medida que tiene el Estado en situaciones urgentes de posibles trastrocamientos del orden público como la única alternativa para servir y mediar en la solución de un conflicto colectivo social, y 2) la intención del artículo 452 es de evitar que producto de las negociaciones que tengan las partes en conflicto se interrumpa un derecho constitucional que tiene el Estado de brindar a los ciudadanos los servicios públicos más importante que deben ser garantizados por ley, por lo que el arbitraje para evitar continuar con una huelga es un mecanismo de diálogo que evita pérdida económica a los ciudadanos. La Comisión observa sin embargo que la legislación prevé el mantenimiento de un servicio mínimo en caso de huelga en el transporte. La Comisión recuerda que el arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto colectivo de trabajo y a una huelga sólo es aceptable cuando lo han pedido las dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población. En estas condiciones, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar la legislación, de manera que el arbitraje obligatorio en el marco de conflictos colectivos en el sector del transporte, sólo sea posible a petición de ambas partes o en las circunstancias arriba mencionadas.
• -La obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, y la sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 155 y 192 del texto único de 29 de agosto de 2008, modificado por la ley núm. 43, de 31 de julio de 2009). La Comisión toma nota de que el Gobierno declara que las disposiciones antes mencionadas no afectan en principio el ejercicio del derecho de huelga ya que: 1) la destitución directa es posible en caso de huelgas prohibidas o ilegales, y 2) la obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal se aplica a «los servicios públicos esenciales», tales como el servicio de suministro de alimentos, de agua y electricidad, el transporte, etc. La Comisión recuerda que el transporte no es un servicio esencial en el sentido estricto del término; sin embargo se trata de un servicio público de importancia fundamental y en caso de huelga se podría justificar la imposición de un servicio mínimo. No obstante, dado que el porcentaje del 50 por ciento previsto en la legislación podría ser excesivo, la Comisión recuerda que los servicios mínimos deberían limitarse a las actividades estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión, y dado que este sistema limita uno de los medios de presión esenciales de que disponen los trabajadores para defender sus intereses económicos y sociales, sus organizaciones deberían poder participar, si lo desean, en la definición de este servicio; en caso de divergencia en cuanto al número y ocupación del servicio mínimo, dicha divergencia debería ser resuelta por un órgano independiente que cuente con la confianza de las partes. Al tiempo que observa que varios de los servicios mencionados no pueden calificarse como esenciales en el sentido estricto del término, la Comisión pide una vez más al Gobierno que, teniendo en cuenta los principios mencionados, tome las medidas necesarias para que se realicen las modificaciones legislativas correspondientes y que informe en su próxima memoria sobre toda evolución al respecto.
• -La injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y de trabajadores (artículos 452.2, 493.4 y 494 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y prohibición de acceso a los trabajadores no huelguistas). La Comisión observa que el artículo 493.4 del Código del Trabajo, modificado por la ley núm. 68, de 26 de octubre de 2010, no prevé en caso de huelga el libre acceso a los trabajadores no huelguistas. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa de su intención de examinar la norma con miras a analizar los puntos planteados y estudiar de qué manera se pueden modificar las disposiciones mencionadas. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre toda evolución al respecto.
• -La obligación para los no afiliados de pagar una cuota de solidaridad en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva. En su observación anterior, la Comisión tomó nota de que el artículo 2 de la ley núm. 68 que modifica el artículo 405 del Código del Trabajo, dispone que «la convención colectiva se aplicará a todas las personas que trabajan en las categorías comprendidas en la convención, en la empresa, negocio o establecimiento, aunque no sean miembros del sindicato. Los trabajadores no sindicalizados que se beneficien de la convención colectiva estarán obligados, durante el plazo fijado en la convención colectiva, a pagar las cuotas ordinarias y extraordinarias acordadas por el sindicato, y el empleador quedará obligado a descontárselas de sus salarios y a entregarlas al sindicato». La Comisión recordó que considera que las cuotas de «solidaridad» en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva para los trabajadores no afiliados a los sindicatos firmantes de un convenio colectivo, no son contrarias a las disposiciones del Convenio; sin embargo, dichas cuotas deberían ser de un monto que no condicione el derecho de los trabajadores a afiliarse a la organización sindical de su elección. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que comparte la opinión de que se debe legislar para establecer que estas cuotas tengan un monto que le permita al trabajador afiliarse al sindicato de su elección y que de manera tripartita se debería revisar la reforma que se llevó a cabo por medio del artículo 2 de la ley núm. 68. La Comisión subraya que en un párrafo anterior toma nota con satisfacción de cambios legislativos en el sector público en materia de cuotas de solidaridad y estima que el mismo sistema debería aplicarse al sector privado. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda evolución en esta materia.
• -La intervención automática de la policía en caso de huelga. En su observación anterior, la Comisión tomó nota de que el artículo 3 de la ley núm. 68 modifica el artículo 493, párrafo 1, del Código del Trabajo el cual dispone, en su forma modificada, que «una vez iniciada la huelga, la Inspección o Dirección Regional o General de Trabajo dará orden inmediata a la autoridad de policía para que garantice o proteja debidamente a las personas o propiedades». La Comisión señaló que consideraba que las autoridades sólo deberían recurrir a la fuerza pública cuando se produce un movimiento de huelga, si la situación entraña cierta gravedad o si se halla realmente amenazado el orden público. En este sentido, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que en la realidad sólo se utiliza la fuerza pública o se ordena la comparecencia de las unidades policiales en casos en que las huelgas se dan de forma no pacífica en que se afecta tanto la integridad de las personas, bienes de la empresa o el orden público, no con miras a suspenderla o en los casos en los que se dan huelgas de manera pacífica. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que estudie la posibilidad de modificar la legislación para que, de conformidad con la práctica indicada por el Gobierno, la fuerza pública sólo pueda intervenir en los casos en los que las huelgas perdieran su carácter pacífico. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre toda evolución al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a los comentarios anteriores de la Confederación Sindical Internacional (CSI) sobre asesinatos y actos de violencia contra sindicalistas. Asimismo, la Comisión toma nota de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 2706. Por otra parte, la Comisión toma nota de los comentarios de la CSI de fecha 24 de agosto de 2010 en el marco de los cuales se refiere a la negativa del Gobierno de conceder la personería jurídica al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Universidad de Panamá (SINTUP), y señala de manera general que los trabajadores aseguran ser víctimas de persecuciones y asesinatos. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto. La Comisión recuerda que la libertad sindical sólo puede ejercerse en un clima desprovisto de violencia en el que se respeten y garanticen plenamente los derechos humanos fundamentales. La Comisión pide asimismo al Gobierno que envíe sus observaciones relativas a los comentarios del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) de 2009.

La Comisión recuerda que desde hace numerosos años formula comentarios sobre las siguientes cuestiones que plantean problemas de conformidad con el Convenio:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas.

–      Los artículos 174 y 178 de la Ley núm. 9 de Carrera Administrativa que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que la ley núm. 9 de 1994 fue modificada por la ley núm. 43 de 30 de julio de 2009 pero que los artículos 174 y 178 no han sido modificados. La Comisión recuerda que de conformidad con el artículo 2 del Convenio, la legislación debería contemplar la posibilidad de que los trabajadores puedan constituir más de una organización si así lo desean. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar los artículos 174 y 178 de la Ley de Carrera Administrativa en el sentido indicado.

–      La exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 177 de la Ley núm. 9 de Carrera Administrativa (actualmente artículo 182 del Texto Único de la ley núm. 9). La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que la ley núm. 43 de 30 de julio de 2009 modifica el artículo 182 mencionado elevando el número exigido de miembros para constituir una organización de servidores públicos de 40 a 50. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se reduzca el número mínimo de miembros necesarios para que los trabajadores, los empleadores y los servidores públicos puedan constituir sus organizaciones. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre toda evolución al respecto.

–      La denegación a los servidores públicos (los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones) del derecho de formar sindicatos. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que para adecuar la legislación al Convenio, se tendría que modificar el artículo 64 de la Constitución Política, lo que corresponde a los máximos gobernantes del país. La Comisión recuerda que siempre ha considerado que la negativa del reconocimiento del derecho de sindicación a los funcionarios es contraria a las disposiciones del Convenio (véase Estudio General de 1994, Libertad sindical y negociación colectiva, párrafo 48). La Comisión observa que la legislación concede a los servidores públicos el derecho de constituir asociaciones para la defensa de sus intereses. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que todos los servidores públicos — incluidos los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones — puedan constituir libremente las organizaciones o asociaciones que estimen conveniente (y no sólo una por cada institución), así como afiliarse a las mismas, garantizando a tales organizaciones los derechos consagrados en el Convenio.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes.

–      La exigencia de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato (artículo 64 de la Constitución). La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que para adecuar la legislación al Convenio, se tendría que modificar el artículo 64 de la Constitución Política, lo que corresponde a los máximos gobernantes del país. La Comisión recuerda una vez más que disposiciones demasiado rigurosas relativas a la nacionalidad podrían entrañar el riesgo de que algunos trabajadores se vean privados del derecho de elegir libremente a sus representantes; por ejemplo, podrían resultar perjudicados los trabajadores migrantes que trabajan en sectores donde representan una parte considerable de los afiliados. A juicio de la Comisión, la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical, por lo menos tras haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de acogida (véase Estudio General, op. cit., párrafo 118). En este sentido, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para realizar las modificaciones necesarias teniendo en cuenta el principio mencionado.

–      El derecho de las organizaciones de organizar su administración. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique el artículo 180-A, de la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007, que modifica la Ley de Carrera Administrativa, núm. 9 de manera que se elimine la imposición del pago de cuotas ordinarias un concepto de beneficios del acuerdo colectivo a servidores públicos no afiliados a asociaciones, pudiendo preverse en cambio el pago de una cantidad inferior a la cuota ordinaria en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que durante la última modificación de la ley núm. 9 de 1994, el artículo 180-A no fue modificado. La Comisión recuerda una vez más que la imposición por vía legislativa a los servidores públicos no afiliados del pago de una cuota ordinaria a la asociación que obtuvo mejoras laborales plantea problemas de conformidad con el Convenio en la medida en que puede condicionar el derecho de que los servidores públicos elijan libremente la asociación a la que desean afiliarse. En estas condiciones, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique el artículo 180-A, de la ley núm. 24, de 2 de julio de 2007 en el sentido indicado.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular su programa de acción. La Comisión recuerda que en sus observaciones anteriores formuló comentarios sobre distintas cuestiones relacionadas con el ejercicio del derecho de huelga. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta de manera general en relación con el ejercicio del derecho de huelga que: 1) la huelga en Panamá, como derecho constitucionalmente reconocido se desarrolla dentro de lineamientos jurídicamente establecidos y desarrollados por el Código del Trabajo; 2) el derecho a huelga, per se, no genera el pago del salario de los días de paralización, aunque ésta sea declarada legal; 3) la conciliación como procedimiento para resolver los conflictos colectivos de trabajo, se desenvuelve con reglas específicas que se inician con la presentación de un pliego de peticiones; 4) el abandono de la conciliación no genera «sanción desproporcionada», sino que este acto pone fin a los procedimientos; si es por parte del empleador, no sólo precluye la etapa conciliatoria, sino que da paso al término de 20 días para que los trabajadores declaren la huelga; si es por parte de los trabajadores, éstos deben repetir su acción; 5) los conflictos jurídicos de derecho en interpretación tienen establecido procedimientos para su solución; en primer lugar, la mediación; 6) la solicitud de mediación no está sujeta a formalidad alguna, pero cuando el conflicto sea de los que admiten el ejercicio del derecho de huelga, las partes pueden plantearlo también por medio de un pliego de peticiones; 7) de la disposición antes mencionada surge otro mecanismo de solución, como lo es el pliego de peticiones y la Ley Laboral Nacional, a través de la ley núm. 53 de 1975, ofrece un mecanismo jurisdiccional, y 8) a pesar de los mecanismos de soluciones establecidos en las normativas laborales para resolver conflictos colectivos, éstos no son suficientes.

La Comisión recuerda que las siguientes cuestiones plantean problemas de conformidad con el Convenio:

–           la negación del derecho de huelga en las zonas procesadoras para la exportación (artículo 49 B de la ley núm. 25 de 1992) y negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años (artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981). La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL), en conjunto con el Ministerio de Comercio e Industria (MICI), han venido trabajando para realizar las enmiendas relacionadas en esta materia, por lo que ha elaborado el borrador de proyecto de ley por la cual se modifica, entre otros, el artículo 49 de la ley núm. 25 de 1992 así como se deroga el artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981. La Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada de toda evolución al respecto y que transmita copia del texto final en cuanto se haya adoptado;

–           la negación del derecho de huelga de los servidores públicos. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado (véase Estudio General, op. cit., párrafo 158) o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción podría poner en peligro, la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado;

–           la prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga y prohibición de las huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa. La Comisión recuerda nuevamente que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida (véase Estudio General, op. cit., párrafo 165). La Comisión pide una vez más al Gobierno que tome las medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados y no limite el derecho de huelga a las huelgas vinculadas a un convenio colectivo;

–           la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo) que no realizan un servicio esencial en el sentido estricto del término. La Comisión toma nota de la información según la cual el derecho de huelga, por ser un derecho constitucionalmente reconocido, se desarrolla dentro de lineamientos jurídicamente establecidos y desarrollados por el Código del Trabajo, añadiendo que se puede recurrir a los procedimientos de mediación y conciliación. La Comisión recuerda que el arbitraje obligatorio para poner fin a un conflicto colectivo de trabajo resulta aceptable si se realiza, en todos los casos, a solicitud de ambas partes en el conflicto. Por consiguiente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar la legislación, de manera que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a petición de ambas partes en el sector del transporte;

–           la obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, y la sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 152.14 y 185 de la Ley de Carrera Administrativa núm. 9, de 1994). A este respecto, la Comisión toma nota de la adopción del decreto ejecutivo núm. 25, de junio de 2009, que dispone en su artículo segundo que serán de aplicación al servicio de transporte público aéreo y marítimo de pasajeros las disposiciones previstas en el Código del Trabajo sobre la huelga en los servicios públicos (artículos 485 a 488 sobre la huelga en los servicios públicos) y del decreto ejecutivo núm. 26, de junio de 2009, que dispone que en los casos en que los trabajadores de un servicio público en huelga hayan fijado una cantidad insuficiente de trabajadores para prestar o cubrir los servicios en turnos de urgencia, el Ministerio, para asumir la medida de aumentar el porcentaje de trabajadores hasta el 30 por ciento permitido por las normas (artículo 487, párrafo 2, del Código del Trabajo), la justificará con criterios tales como: a) que se trate de una situación en los que ponga en riesgo la vida, la seguridad y la salud de la población; b) que en el caso de mantenerse las condiciones originarias de provisión de servicios designada por los trabajadores, se pudieran afectar gravemente las condiciones normales de vida de los ciudadanos y/o crear una crisis económica, social o política de graves consecuencias, y c) que se ponga en peligro la existencia de la fuente de empleo de los trabajadores y de la empresa. La decisión adoptada por la autoridad será de cumplimiento inmediato. La Comisión toma nota por último que la legislación no se refiere a la posible participación de las organizaciones de trabajadores interesadas en la determinación de los servicios mínimos previstos en aquellos servicios públicos que van más allá de los servicios esenciales en el sentido estricto del término. La Comisión subraya que los servicios mínimos deberían limitarse a las actividades estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión y que dado que este sistema limita uno de los medios de presión esenciales de que disponen los trabajadores para defender sus intereses económicos y sociales, sus organizaciones deberían poder participar, si lo desean, en la definición de este servicio. Asimismo en caso de divergencia en cuanto al número y ocupación del servicio mínimo, dicha divergencia debería ser resuelta por un órgano independiente que cuente con la confianza de las partes. La Comisión pide una vez más al Gobierno que, teniendo en cuenta los principios mencionados, tome las medidas necesarias para que se realicen las modificaciones legislativas correspondientes;

–           la injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 494 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes). La Comisión pidió al Gobierno que tome las medidas necesarias a fin de que: 1) en caso de huelga, se garantice el derecho de ingreso a la empresa del personal de dirección y de los trabajadores no huelguistas, y 2) que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a solicitud de ambas partes en conflicto en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o en relación con los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. La Comisión toma nota de la adopción de la ley núm. 68 de 26 de octubre de 2010 que modifica, entre otros, los artículos 493 y 494 del Código del Trabajo. La Comisión toma nota con satisfacción del nuevo artículo 493, párrafo 3 que en sintonía con lo solicitado por la Comisión durante varios años, dispone que «los Propietarios, los Directivos, el Gerente General, el personal inmediatamente adscrito a estos cargos y los trabajadores de confianza podrán ingresar a la empresa durante la huelga, siempre que ello no tenga como objeto la reanudación de las actividades productivas». La Comisión toma nota sin embargo de que no se prevé en caso de huelga el libre acceso a los trabajadores no huelguistas. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome medidas para que en caso de huelga, se garantice el derecho de ingreso a la empresa de los trabajadores no huelguistas;

–           la obligación para los no afiliados de pagar una cuota de solidaridad en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva. La Comisión toma nota de que el artículo 2 de la ley núm. 68 que modifica el artículo 405 del Código del Trabajo, dispone que «la convención colectiva se aplicará a todas las personas que trabajan en las categorías comprendidas en la Convención, en la empresa, negocio o establecimiento, aunque no sean miembros del sindicato. Los trabajadores no sindicalizados que se beneficien de la convención colectiva estarán obligados, durante el plazo fijado en la convención colectiva, a pagar las cuotas ordinarias y extraordinarias acordadas por el sindicato, y el empleador quedará obligado a descontárselas de sus salarios y a entregarlas al sindicato». A este respecto, la Comisión considera que las cuotas de «solidaridad» en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva para los trabajadores no afiliados a los sindicatos firmantes de un convenio colectivo, no son contrarias a las disposiciones del Convenio; sin embargo, dichas cuotas deberían ser de un monto que no condicione el derecho de los trabajadores a afiliarse a la organización sindical de su elección. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación en este sentido y que informe en su próxima memoria sobre toda medida adoptada o que se prevea adoptar al respecto;

–           la intervención automática de la policía en caso de huelga. La Comisión toma nota de que el artículo 3 de la ley núm. 68 modifica el artículo 493, párrafo 1, del Código del Trabajo el cual dispone, en su forma modificada, que «una vez iniciada la huelga, la Inspección o Dirección Regional o General de Trabajo dará orden inmediata a la autoridad de policía para que garantice o proteja debidamente a las personas o propiedades. La Comisión considera que las autoridades sólo deberían recurrir a la fuerza pública cuando se produce un movimiento de huelga, si la situación entraña cierta gravedad o si se halla realmente amenazado el orden público. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que tome medidas para que se modifique la legislación en el sentido indicado.

La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta en su memoria, en relación con las modificaciones legislativas solicitadas, que en diversas ocasiones ha manifestado su vocación de ajustar la legislación nacional a las disposiciones del Convenio, pero como quiera que ello conlleva la modificación del Código del Trabajo, así como otras disposiciones legales, es altamente difícil entrar en un proceso de modificación de este instrumento jurídico, ya que entraña de forma obligada la voluntad, el diálogo y consenso entre trabajadores y empleadores, conforme se ha constituido en la práctica en Panamá. Añade el Gobierno que lamentablemente a la fecha no se ha logrado ningún consenso al respecto, por lo que el Gobierno nacional, en el ánimo de cumplir con este compromiso internacional y haciéndose eco de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas en la 98.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 2009) y del ofrecimiento de la Oficina, ha solicitado la asistencia técnica de la OIT para atender los asuntos en materia de libertad sindical, en el interés de buscar fórmulas de avenimiento que permitan armonizar la legislación y la práctica nacional con las disposiciones del Convenio. Observando que las divergencias entre la legislación y la práctica subsisten desde hace muchos años, y teniendo en cuenta la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas, la Comisión espera que el Gobierno tomará las medidas para adecuar la legislación con las disposiciones del Convenio, y que la asistencia técnica solicitada se proveerá en un futuro próximo. La Comisión pide al Gobierno que le informe en su próxima memoria sobre todo avance al respecto.

Iniciativas legislativas. La Comisión toma nota de la adopción del decreto ejecutivo núm. 27 de 5 de junio de 2009 por medio del cual se adoptan medidas destinadas a preservar la independencia y autonomía de las organizaciones sindicales de trabajadores.

Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 26 de agosto de 2009 que se refieren a las cuestiones ya examinadas por la Comisión, así como al asesinato de un dirigente del Sindicato Único Nacional de Trabajadores de la Industria de la Construcción y Similares (SUNTRACS); a la denegación del derecho de huelga por parte de la autoridad del Canal de Panamá, y al sometimiento de todos los conflictos colectivos en las zonas francas al arbitraje obligatorio. La Comisión toma nota asimismo de los comentarios de la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicios Públicos (FENASEP) de 23 de julio de 2009 que se refieren a las cuestiones examinadas por la Comisión. La Comisión recuerda que la libertad sindical sólo puede ejercerse en un clima desprovisto de violencia en el que se respeten y garanticen plenamente los derechos humanos fundamentales, en particular, los relativos a la vida y a la seguridad de la persona y que el asesinato de dirigentes sindicales exige la realización de investigaciones judiciales con el fin de esclarecer plenamente los hechos, sancionar a los culpables y prevenir la repetición de los hechos. La Comisión urge al Gobierno a que realice una investigación y que envíe sus observaciones al respecto.

Por último, la Comisión toma nota de los comentarios del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) de 29 de mayo de 2009, sobre la aplicación del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto.

La Comisión toma nota asimismo de los debates que tuvieron lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 2009 sobre la aplicación del Convenio. La Comisión toma nota de que un representante gubernamental informó sobre: 1) la adopción de varios decretos ejecutivos que reglamentan varias disposiciones del Código del Trabajo (por ejemplo, el decreto legislativo núm. 26 sobre la determinación de los servicios mínimos en caso de huelga; y el decreto ejecutivo núm. 27 por el que se adoptan medidas destinadas a preservar la independencia y la autonomía de las organizaciones sindicales de trabajadores), y 2) la presentación a la Asamblea Nacional de dos anteproyectos de ley, tendientes a reducir el número mínimo de trabajadores para formar sindicatos y a garantizar plenamente el derecho de sindicación en las zonas francas de exportación. La Comisión toma nota de que el representante gubernamental señaló también que el Gobierno no puede imponer reformas legislativas cuando existe desacuerdo entre los interlocutores sociales, ya que eso va en contra del tripartismo. Por otra parte, la Comisión toma nota de que la Comisión de Aplicación de Normas lamentó no poder constatar progresos significativos en lo que respecta a la modificación de la legislación solicitada y estimó necesario que el Gobierno recurra a la asistencia técnica de la OIT para evaluar el alcance de las nuevas disposiciones a las que se refiere el Gobierno y completar las reformas a fin de lograr plena conformidad con el Convenio.

La Comisión recuerda que desde hace numerosos años formula comentarios sobre las siguientes cuestiones que plantean problemas de conformidad con el Convenio:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas.

–           los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 de 1994 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa» en adelante Ley de Carrera Administrativa), (modificada por la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007), que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia. La Comisión recuerda que de conformidad con el artículo 2 del Convenio, la legislación debería contemplar la posibilidad de que los trabajadores puedan constituir más de una organización si así lo desean. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar los artículos 174 y 178 de la Ley de Carrera Administrativa en el sentido indicado;

–           la exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 177 de la Ley de Carrera Administrativa. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que se ha presentado a la Asamblea Nacional un proyecto de ley que modifica el artículo 344 del Código del Trabajo, reduciendo el número mínimo necesario de trabajadores o de profesionales para constituir un sindicato de 40 a 20. La Comisión observa sin embargo que dicho decreto no modifica la exigencia de diez miembros para constituir una organización de empleadores. En estas condiciones, la Comisión espera que el proyecto de ley que modifica el artículo 344 del Código del Trabajo será adoptado en un futuro próximo y que el mismo reducirá la exigencia no sólo en cuanto al número mínimo de miembros necesario para constituir organizaciones de trabajadores, sino también el número mínimo para constituir organizaciones de empleadores. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar el artículo 177 de la Ley de Carrera Administrativa a fin de reducir el número mínimo de miembros necesario para constituir una organización de servidores públicos a un nivel razonable. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre toda evolución al respecto;

–           la denegación a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que envíe sus observaciones en relación con los comentarios de la FENASEP, según los cuales, en virtud de la Ley de Carrera Administrativa, los servidores públicos que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones no pueden constituir libremente las organizaciones de su propia elección. La Comisión toma nota de que en sus comentarios de 2009, la FENASEP señala que no es considerada como una organización sindical y que por ello no puede participar en el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO). La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes. Exigencia de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato (artículo 64 de la Constitución). La Comisión recordó que disposiciones demasiado rigurosas relativas a la nacionalidad podrían entrañar el riesgo de que algunos trabajadores se vean privados del derecho de elegir libremente a sus representantes; por ejemplo, podrían resultar perjudicados los trabajadores migrantes que trabajan en sectores donde representan una parte considerable de los afiliados. A juicio de la Comisión, la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical, por lo menos tras haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de acogida (véase Estudio General de 1994, Libertad sindical y la negociación colectiva, párrafo 118). En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para realizar las modificaciones legislativas necesarias teniendo en cuenta el principio mencionado.

Derecho de las organizaciones de organizar su administración. Descuento de las cuotas ordinarias y extraordinarias a los servidores públicos no afiliados que se beneficien de las mejoras laborales logradas en un acuerdo colectivo. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que en virtud del artículo 180 A, de la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007, que modifica la Ley de Carrera Administrativa, núm. 9 a los servidores públicos no afiliados a la asociación de servidores públicos que se beneficien de las mejoras laborales logradas en un acuerdo colectivo, se les descontarán de sus salarios, durante la vigencia del acuerdo, las cuotas ordinarias y extraordinarias acordadas por la asociación. A este respecto, la Comisión considera que la imposición por vía legislativa a los servidores públicos no afiliados del pago de una cuota ordinaria a la asociación que obtuvo mejoras laborales plantea problemas de conformidad con el Convenio en la medida en que puede condicionar el derecho de que los servidores públicos elijan libremente la asociación a la que desean afiliarse. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique el artículo 180 A, de la ley núm. 24, de 2 de julio de 2007, de manera que se elimine la imposición del pago de cuotas ordinarias a servidores públicos no afiliados a asociaciones, pudiendo preverse en cambio el pago de una cantidad inferior a la cuota ordinaria en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular su programa de acción.

–           negación del derecho de huelga en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25). A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informó a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia de la presentación de un proyecto de ley en virtud del cual se modifica el artículo 49 B, de la ley núm. 25 y se permite que los trabajadores o su respectiva organización social puedan ejercer el derecho de huelga una vez terminada la conciliación. La Comisión espera que este proyecto sea aprobado en un futuro próximo y pide al Gobierno que informe sobre toda evolución legislativa a este respecto;

–           negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años en virtud de la ley núm. 8 de 1981. El CONATO había señalado que teniendo en cuenta que el artículo 12 de dicha ley establece que ninguna empresa está obligada a celebrar convención colectiva durante los dos primeros años de operaciones y como la legislación general permite el ejercicio de huelga sólo en el marco de la negociación colectiva o en otros supuestos restrictivos, se prohíbe en la práctica el ejercicio del derecho de huelga durante los dos primeros años de operaciones de la empresa. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones en las empresas en cuestión;

–           negación del derecho de huelga de los servidores públicos. El Gobierno había indicado que la Constitución permite restricciones especiales en los casos que determine la ley. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado (véase Estudio General, op. cit., párrafo 158). La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado;

–           prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga y prohibición de las huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa. La Comisión subraya que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida (véase Estudio General, op. cit., párrafo 165). La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados y no limite el derecho de huelga a las huelgas vinculadas a un convenio colectivo;

–           facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo) que no realizan un servicio esencial en el sentido estricto del término. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación, de manera que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a petición de ambas partes en el sector del transporte.

A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informó a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia sobre la adopción del decreto ejecutivo núm. 26 por el cual se establecen los parámetros a tomar en consideración en relación con el porcentaje de trabajadores que laboran en los turnos de los servicios públicos durante la huelga en el sector privado (servicios mínimos). La Comisión pide al Gobierno que envíe una copia de dicho decreto:

–           obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 152.14 y 185 de la Ley de Carrera Administrativa, núm. 9, de 1994). A este respecto, la Comisión recuerda que los servicios mínimos deberían limitarse a las actividades estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión y que dado que este sistema limita uno de los medios de presión esenciales de que disponen los trabajadores para defender sus intereses económicos y sociales, sus organizaciones deberían poder participar, si lo desean, en la definición de este servicio. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que los servicios mínimos previstos en aquellos servicios públicos que van más allá de los servicios esenciales en el sentido estricto del término sean reducidos a un nivel razonable y que en su determinación puedan participar las organizaciones de trabajadores interesadas;

–           injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 494 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes). La Comisión toma nota de que en sus comentarios de 2009, el CONEP se refiere a la cuestión del cierre de la empresa en caso de huelga y señala que dicha decisión no es susceptible de recurso alguno por parte de los empleadores afectados. La Comisión toma nota de que según el CONEP, el cierre de las empresas no es un acto simbólico; las autoridades administrativas de trabajo, con la colaboración de la policía ponen sellos de plástico en las puertas de acceso a las instalaciones industriales, comerciales u oficinas de las empresas que impiden el acceso a los centros de trabajo de sus administrativos o de los trabajadores que no apoyan la huelga, incluyendo el acceso a los equipos de computación, archivos y aquellas facilidades propias y necesarias para la administración de sus negocios e inclusive, para poder afrontar la negociación con el sindicato con conocimiento de costos y demás información. Según el CONEP, tampoco se pueden realizar transacciones bancarias u otras actividades para preservar la supervivencia de la empresa y en consecuencia de la fuente de trabajo. Esta situación pone a los empleadores en un estado de indefensión frente a exigencias de las organizaciones sindicales, a las cuales se les reconoce y se les permite el uso de las fachadas de los edificios y vías de acceso para pintar y colocar consignas y carteles de propaganda sindical. De este modo, prosigue el CONEP, los empleadores se ven obligados a trabajar en la clandestinidad, utilizando hoteles o sus propias residencias para ordenar, administrar y coordinar las negociaciones que resuelvan el conflicto y para realizar toda aquella transacción posible y necesaria para la supervivencia de las empresas, cuidando que sus esfuerzos no dejen huellas que faciliten su detección y se utilicen posteriormente para probar que los empleadores han violado la orden de cierre.

La Comisión toma nota asimismo de que en sus conclusiones, la Comisión de la Conferencia observó con preocupación los prejuicios que producen disposiciones legislativas que ordenan el cierre de la empresa e impiden el acceso del personal de dirección de la empresa a las instalaciones de las mismas. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique la legislación a fin de que: 1) en caso de huelga, se garantice el derecho de ingreso a la empresa del personal de dirección y de los trabajadores no huelguistas, y 2) que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a solicitud de ambas partes en conflicto en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o en relación con los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado.

Observando que las divergencias entre la legislación y a práctica con el Convenio subsisten desde hace numerosos años, y teniendo en cuenta la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas, la Comisión urge una vez más al Gobierno a que en consulta con los interlocutores sociales tome las medidas necesarias para modificar la legislación y ponerla en plena conformidad con las disposiciones del Convenio y con los principios de la libertad sindical. Teniendo en cuenta que el Gobierno informa que aunque no hay consenso con los interlocutores sociales para la modificación del Código del Trabajo, tiene la disposición de armonizar la legislación y la práctica con el Convenio para lo cual está elaborando un anteproyecto de ley, la Comisión insta al Gobierno a que en este proceso recurra a la asistencia técnica de la OIT y a que informe en su próxima memoria sobre todo avance al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2008, Publicación: 98ª reunión CIT (2009)

La Comisión toma nota de que no se ha recibido la memoria del Gobierno.

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de fecha 29 de agosto de 2008 sobre la aplicación del Convenio. La Comisión observa que la CSI alega actos muy graves de violencia contra dirigentes sindicales del Sindicato Unitario de Trabajadores de la Construcción y Similares (SUNTRAC), así como la detención de un dirigente de esa organización. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto. La Comisión toma nota asimismo de los comentarios de la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicio Público (FENASEP), relacionados con las cuestiones puestas de relieve por la Comisión.

La Comisión recuerda que los comentarios pendientes se refieren a las siguientes cuestiones que plantean problemas de conformidad con el Convenio:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas.

–      los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia. La Comisión observa que la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007 que modifica y adiciona artículos a la ley núm. 9 de carrera administrativa no ha eliminado la unicidad sindical impuesta por la ley de carrera administrativa. La FENASEP considera que no deben modificarse estas disposiciones ya que de permitir más de una sola asociación o capítulo se atomizaría el movimiento sindical. La Comisión subraya que a pesar de que los trabajadores pueden tener interés en evitar que se multipliquen las organizaciones sindicales, la unidad del movimiento sindical no debe ser impuesta mediante intervención del Estado por vía legislativa, pues dicha intervención es contraria al principio enunciado en los artículos 2 y 11 del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación en el sentido indicado;

–      el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40); y la exigencia de un número elevado (50) de servidores públicos para constituir una organización de servidores públicos en virtud de la Ley de Carrera Administrativa. La Comisión observa que la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007 modifica la ley núm. 9 de carrera administrativa y prevé en su artículo 9 que son necesarios cuarenta (40) servidores de una institución en la que no exista una asociación para constituir una asociación de servidores públicos. La FENASEP señala que está de acuerdo con el número de 40 trabajadores para constituir una asociación. A este respecto, la Comisión recuerda que el número mínimo de 40 trabajadores para la constitución de un sindicato sería admisible en los casos de sindicatos de industria, pero dicho número mínimo debería reducirse en el caso de los sindicatos de empresa o de base en la institución de que se trate, para no obstaculizar la creación de estas organizaciones. Asimismo, la Comisión reitera que un número mínimo de 10 miembros para constituir una organización profesional de empleadores es demasiado elevado y puede obstaculizar la creación de estas organizaciones. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación en el sentido indicado;

–      negación a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos. El Gobierno había indicado que la interpretación del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) no está acorde con la realidad; el derecho de asociación de los servidores públicos está reconocido en la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994, y, en la práctica, la FENASEP funciona como cualquier otra organización del sector privado y participa en el CONATO y en la Conferencia Internacional del Trabajo. La Comisión toma nota de que la FENASEP señala en sus comentarios que en virtud de la Ley de Carrera Administrativa los servidores públicos que no son de carrera, los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones no pueden organizarse. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes. El artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato. A este respecto, la Comisión recuerda que disposiciones demasiado rigurosas relativas a la nacionalidad podrían entrañar el riesgo de que algunos trabajadores se vean privados del derecho de elegir libremente a sus representantes; por ejemplo, podrían resultar perjudicados los trabajadores migrantes que trabajan en sectores donde representan una parte considerable de los afiliados. A juicio de la Comisión, la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical, por lo menos tras haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de acogida [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1994, párrafo 118]. En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para realizar las modificaciones legislativas necesarias para que se garantice el principio mencionado.

Derecho de las organizaciones de organizar su administración. La Comisión observa que el artículo 180 A, de la ley núm. 24, de 2 de julio de 2007, que modifica la Ley núm. 9 de Carrera Administrativa prevé que a los servidores públicos no afiliados a la asociación de servidores públicos que se beneficien de las mejoras laborales logradas, se les descontarán de sus salarios, durante la vigencia del acuerdo, las cuotas ordinarias y extraordinarias acordadas por la asociación. A este respecto, la Comisión considera que la imposición por vía legislativa a los servidores públicos no afiliados del pago de una cuota ordinaria a la asociación que obtuvo mejoras laborales plantea problemas de conformidad con el Convenio en la medida en que puede condicionar el derecho de que los servidores públicos elijan libremente la asociación a la que desean afiliarse. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que modifique el artículo 180 A, de la ley núm. 24, de 2 de julio de 2007, de manera de eliminar la imposición del pago de cuotas ordinarias a servidores públicos no afiliados a asociaciones, pudiendo preverse en cambio el pago de una cantidad inferior a la cuota ordinaria en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular su programa de acción.

–      negación del derecho de huelga en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25). A este respecto, la Comisión recuerda que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones o incluso de prohibiciones, en caso de crisis nacional aguda, en relación con los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término. En este sentido, la Comisión considera que la negación del derecho de huelga en las zonas procesadoras para la exportación no es compatible con el principio mencionado y pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores y sus organizaciones en este sector puedan ejercer el derecho de huelga;

–      negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años en virtud de la ley núm. 8 de 1981. El CONATO había señalado que el artículo 12 de dicha ley establece que ninguna empresa está obligada a celebrar convención colectiva durante los dos primeros años de operaciones y que la legislación general permite el ejercicio de huelga sólo en el marco de la negociación colectiva o en otros supuestos restrictivos. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones en las empresas en cuestión;

–      negación del derecho de huelga de los servidores públicos. El Gobierno había indicado que la Constitución permite restricciones especiales en los casos que determine la ley. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado [véase Estudio general, op cit., párrafo 158]. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado;

–      prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga y prohibición de las huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa. La Comisión subraya que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Estudio general, op cit., párrafo 165]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados y no limite el derecho de huelga a las huelgas vinculadas a un convenio colectivo;

–      facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu ya que incluye el transporte (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo). La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación, de manera que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a petición de ambas partes en el sector del transporte;

–      obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en entidades que presten «servicios públicos esenciales» pero que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 152.14 y 185 de la ley núm. 9, de 1994). La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación de manera que: 1) en la determinación de los servicios mínimos y del número de trabajadores que los garanticen puedan participar las organizaciones de trabajadores interesadas y que en caso de divergencia al respecto se prevea que la misma sea resuelta por un órgano independiente; y 2) se elimine la sanción de destitución prevista;

–      injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 497 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes). La Comisión pide al Gobierno que le informe sobre toda modificación que prevea realizar a efectos de garantizar que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a solicitud de ambas partes en conflicto, en relación con los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, así como que en caso de huelga se permita el acceso del personal de dirección de la empresa, si así lo desea.

La Comisión lamenta comprobar que las divergencias mencionadas entre la legislación y la práctica con el Convenio subsisten desde hace numerosos años, así como la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas. La Comisión recuerda que en su observación anterior había tomado nota de las declaraciones del Gobierno manifestando su disposición de armonizar la legislación y la práctica nacionales con los Convenios núms. 87 y 98 y que para ello se precisa un consenso tripartito pero existen notorias discrepancias entre los interlocutores sociales. La Comisión pide al Gobierno que en consulta con los interlocutores sociales tome las medidas necesarias para poner la legislación en conformidad con el Convenio y con los principios de la libertad sindical. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda medida que se adopte al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno.

La Comisión recuerda que los comentarios pendientes se refieren a las siguientes cuestiones:

a)    facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu ya que incluye el transporte (artículos 486 y 452 del Código del Trabajo);

b)    los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

c)     el artículo 41 de la ley núm. 44, de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

d)    el artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato;

e)     obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 185 y 152.14 de la ley núm. 9, de 1994);

f)     injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 497 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes). El Gobierno entregó a la misión de asistencia técnica copia del decreto ejecutivo núm. 32, de 1994, que prevé servicios mínimos para salvaguardar la seguridad de la empresa y de sus bienes, y los servicios de mantenimiento. La Comisión invita a la organización cúpula de empleadores, que había planteado este asunto, a que presente sus comentarios al respecto;

g)    exigencia de un número elevado (50) de servidores públicos para constituir una organización de servidores públicos en virtud de la Ley de Carrera Administrativa. El Gobierno había reconocido que se trata de un número elevado pero señala que el artículo 176 de la ley núm. 9 permite a los servidores públicos organizarse por clase (categoría) o sector de actividad y la Comisión pidió al Gobierno que tome medidas con miras a modificar la legislación a efectos de reducir el número mínimo de servidores públicos necesarios para constituir organizaciones;

h)    negación del derecho de huelga a los trabajadores del mar y las vías navegables (ley núm. 8 de 1998), así como en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25);

i)     prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga (prohibición de las huelgas por problemas de políticas económicas y sociales e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa). La Comisión subrayó que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 165]. La Comisión pidió al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados;

j)     desafiliación de la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Servidores Públicos (FENASEP) a una central sindical por decisión de las autoridades. El Gobierno había indicado que los servidores públicos se rigen por la Ley de Carrera Administrativa y estima que deben afiliarse a organizaciones homólogas de servidores públicos. La Comisión señaló que si bien cabe admitir que las organizaciones de base del personal de la función pública se limiten a esta categoría de trabajadores, ello no obstante, deberían gozar de libertad para afiliarse a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, incluidas aquellas que engloban también a organizaciones del sector privado [véase Estudio general, op. cit., párrafo 193]. La Comisión pidió al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efecto de ajustarla al mencionado principio. La Comisión pidió al Gobierno que no obstaculice la afiliación de FENASEP;

k)    negación a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos. El Gobierno había indicado que la interpretación del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) no está acorde con la realidad; el derecho de asociación de los servidores públicos está reconocido en la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994, y, en la práctica, la FENASEP funciona como cualquier otra organización del sector privado y participa en el CONATO y en la Conferencia Internacional del Trabajo. La Comisión toma nota de que la FENASEP señaló a la misión de asistencia técnica que estaba negociando con el Gobierno el texto del proyecto de reforma parcial de la Ley de Carrera Administrativa;

l)     negación del derecho de huelga de los servidores públicos. El Gobierno había indicado que la Constitución permite restricciones especiales en los casos que determine la ley. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 158];

m)   negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años en virtud de la ley núm. 8, de 1981. El CONATO había señalado que el artículo 12 de dicha ley establece que ninguna empresa está obligada a celebrar convención colectiva durante los dos primeros años de operaciones y que la legislación general permite el ejercicio de huelga sólo en el marco de la negociación colectiva o en otros supuestos restrictivos. La Comisión advierte que el Gobierno no se refiere en su memoria a esta cuestión y le pide que envíe sus comentarios al respecto;

n)    necesidad, para declarar la huelga, de contar con la mayoría de los trabajadores de la empresa, negocio o establecimiento (artículo 476, 2, del Código). El Gobierno había estimado que esta limitación está justificada por los efectos que produce la huelga en virtud de la legislación nacional (cierre de la empresa, prohibición de celebrar nuevos contratos de trabajo, etc.). La Comisión toma debida nota de que el Gobierno y los interlocutores sociales indicaron a la misión que si no se obtiene el porcentaje en cuestión, en la tercera convocatoria de la asamblea sindical se exige la mayoría simple de los votantes.

La Comisión toma nota de las declaraciones del Gobierno en su memoria en la que reitera que ha manifestado su disposición de armonizar la legislación y la práctica nacionales con los Convenios núms. 87 y 98, pero para ello debe modificarse el Código del Trabajo, lo cual a su vez precisa consenso tripartito. No obstante, no existe tal consenso pues como pudo apreciar la misión de asistencia técnica de la OIT (febrero de 2006), existen notorias discrepancias entre los interlocutores sociales. El Gobierno indica que dada la sensibilidad de los temas (derecho de sindicación, huelga, etc.), cualquier reforma debe hacerse con un consenso tripartito, de manera que no se ponga en peligro la paz social.

Refiriéndose a puntos específicos o solicitudes de información, la Comisión toma nota de que el Gobierno envía la sentencia de la Corte Suprema que implícitamente reconoce el derecho de negociación colectiva y de huelga de los armadores y de las organizaciones de la gente de mar y declara que el artículo 75 del decreto-ley núm. 8, de 1998, infringe los artículos 64 y 65 de la Constitución. La Comisión toma nota con satisfacción de esta sentencia. Toma nota también con satisfacción de que la FENASEP se ha podido afiliar a la Central Unitaria de Trabajadores (un gobierno anterior había anulado la afiliación de FENASEP a una central sindical que incluía a trabajadores del sector privado, por lo que la Comisión había solicitado que se garantizara el derecho de afiliación sindical).

La Comisión toma nota de que el Gobierno envía el proyecto de reforma de la Ley de Carrera Administrativa y observa con interés que garantiza el derecho de asociación y los demás derechos contemplados en el Convenio, así como que contiene protección contra los actos de discriminación y de injerencia antisindicales y reconoce el derecho de negociación colectiva; no obstante, dado que la ley establece que «no podrá haber más de una asociación en una institución», la Comisión pide al Gobierno que tome medidas para que se modifique dicha disposición a efectos de garantizar la aplicación del artículo 2 del Convenio, que consagra el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes; asimismo se podría facilitar el ejercicio de este derecho reduciendo el número mínimo de miembros o fundadores que es de 40 en el proyecto (el Gobierno informa, sin embargo, que FENASEP se opone).

La Comisión observa que el Gobierno envía la ley núm. 25 relativa a zonas francas de exportación, y recuerda que había tomado nota de que un proyecto de ley de zonas de comercio mundial — que se remitía a las disposiciones del Código del Trabajo para todo lo relativo a relaciones obrero-patronales — iba a sustituir a dicha ley. La Comisión entiende que por ahora, en las zonas francas no existe derecho de negociación colectiva y derecho de huelga, por lo que mantiene sus anteriores comentarios al respecto.

La Comisión lamenta que el Gobierno no se haya referido a ciertas disposiciones legales identificadas por la misión de asistencia técnica de 2006 que podrían ser objeto de reformas en la medida que ni el Gobierno ni los interlocutores sociales se oponían. Se trata en particular de los siguientes temas: 1) reducir a cuatro el número de empleadores necesario para formar una organización de empleadores; 2) suprimir la limitación existente en la libre afiliación de las asociaciones de servidores públicos a otras organizaciones sindicales, en particular de grado superior que agrupan a servidores públicos y otro tipo de trabajadores, y 3) la posibilidad de que las asociaciones de servidores públicos tengan más de un capítulo (sección) por provincia.

La Comisión lamenta comprobar que las divergencias mencionadas entre la legislación y la práctica con el Convenio subsisten desde hace numerosos años, así como la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas. La Comisión pide al Gobierno que cumpla con sus compromisos ante la misión de asistencia técnica de 2006 en materia de reuniones con los interlocutores sociales bajo forma de seminarios o talleres con el apoyo de la OIT y que promueva activamente el diálogo tripartito sobre todas las cuestiones pendientes. La Comisión expresa la esperanza de que en un futuro próximo pueda estar en condiciones de comprobar mejoras en la legislación y pide al Gobierno que le informe al respecto y que de acuerdo con el compromiso asumido ante la misión de asistencia técnica, todo proyecto de reforma de la legislación sindical no se aproveche para regular o incluir otros temas.

La Comisión toma nota con interés de la nueva ley de 2 de julio de 2007, enviada recientemente por el Gobierno que garantiza el derecho de los funcionarios públicos de constituir y de afiliarse a organizaciones sindicales y a negociar colectivamente. La Comisión entiende que la nueva ley otorga protección contra los actos de discriminación antisindical. La Comisión examinará la nueva ley en profundidad en su próxima reunión.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2006, Publicación: 96ª reunión CIT (2007)

La Comisión toma nota del proyecto de ley de reforma parcial de la Ley de Carrera Administrativa y en la medida que se aplique a los funcionarios que no trabajan en la administración del Estado, pide al Gobierno que considere introducir en el mismo disposiciones sobre los puntos relativos a los derechos sindicales de los servidores públicos mencionados en la observación.

La Comisión pide al Gobierno que le envíe la sentencia que dicte la Corte de Constitucionalidad sobre la demanda de inconstitucionalidad relativa a la Ley núm. 8 de 1998 sobre el Derecho de Huelga de los Trabajadores del Mar y Vías Navegables.

La Comisión toma nota de que el proyecto de ley de zonas de comercio mundial (que sustituye a la Ley de Zonas Procesadoras para la Exportación) se remite a las disposiciones del Código del Trabajo para las relaciones obrero patronales. La Comisión pide al Gobierno que le envíe copia de la futura ley tan pronto como se adopte.

Observación (CEACR) - Adopción: 2006, Publicación: 96ª reunión CIT (2007)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia en junio de 2005, de los comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), el Consejo Nacional de la Empresa Privada de Panamá (CONEP) y de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), de 10 de agosto de 2006 (que se refieren esencialmente a cuestiones ya tratadas). Asimismo, la Comisión toma nota de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 presentado por la Organización Internacional de Empleadores (OIE) (véase 318.º informe, párrafos 493 a 507), así como del informe de la misión de asistencia técnica realizada en Panamá del 6 al 9 de febrero de 2006.

1. La Comisión toma nota de las principales conclusiones de la misión de asistencia técnica y en particular toma nota de que: el Gobierno expresó a la misión su vocación de ajustar su legislación a las exigencias de los Convenios núms. 87 y 98, pero que afirmó no estar en condiciones de urgir un proceso de reforma del Código del Trabajo que no se sustente sobre un consenso entre los sindicatos y las organizaciones empresarias. Además, indicó que sabe, no obstante, que tal consenso entre trabajadores y empleadores es, al menos en lo inmediato, altamente improbable, y afirma su disposición a emprender un proceso de ejecución de diversas acciones para aproximarse gradualmente a la revisión de las normas objetadas, a través de acciones que propicien el acercamiento entre las partes y que permitan lograr el consenso.

2. La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes cuestiones:

a)    facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu ya que incluye el transporte (artículos 486 y 452 del Código del Trabajo);

b)    los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

c)     el artículo 41 de la ley núm. 44, de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

d)    el artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato;

e)     obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 185 y 152.14 de la ley núm. 9, de 1994);

f)     injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 497 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes). El Gobierno entregó a la misión de asistencia técnica copia del decreto ejecutivo núm. 32, de 1994, que prevé servicios mínimos para salvaguardar la seguridad de la empresa y de sus bienes, y los servicios de mantenimiento;

g)    exigencia de 50 servidores públicos para constituir una organización de servidores públicos en virtud de la Ley de Carrera Administrativa. El Gobierno había reconocido que se trata de un número elevado pero señala que el artículo 176 de la ley núm. 9 permite a los servidores públicos organizarse por clase (categoría) o sector de actividad y la Comisión pidió al Gobierno que tome medidas con miras a modificar la legislación a efectos de reducir el número mínimo de servidores públicos necesarios para constituir organizaciones;

h)    negación del derecho de huelga a los trabajadores del mar y las vías navegables (ley núm. 8 de 1998), así como en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25). El Gobierno había señalado que el artículo 49-A, literal B, numeral 15, de la ley núm. 25, de 1992, concede el derecho de huelga a los trabajadores de las zonas procesadoras de exportación; y que en lo que respecta al derecho de huelga de los trabajadores del mar regulados por el decreto núm. 8, de 1998, existe actualmente una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia. La Comisión había pedido al Gobierno ambos textos y copia de la decisión que adopte dicha Corte;

i)     prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga (prohibición de las huelgas por problemas de políticas económicas y sociales e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa). La Comisión subrayó que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 165]. La Comisión pidió al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados;

j)     desafiliación de la FENASEP de la Confederación Convergencia Sindical por decisión de las autoridades. El Gobierno había indicado que los servidores públicos se rigen por la Ley de Carrera Administrativa y estima que deben afiliarse a organizaciones homólogas de servidores públicos. La Comisión señaló que si bien cabe admitir que las organizaciones de base del personal de la función pública se limiten a esta categoría de trabajadores, ello no obstante, deberían gozar de libertad para afiliarse a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, incluidas aquellas que engloban también a organizaciones del sector privado [véase Estudio general, op. cit., párrafo 193]. La Comisión pidió al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efecto de ajustarla al mencionado principio. La Comisión pide al Gobierno que no obstaculice la afiliación de FENASEP a la Confederación Convergencia Sindical;

k)    negación a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos. El Gobierno había indicado que la interpretación del CONATO no está acorde con la realidad; el derecho de asociación de los servidores públicos está reconocido en la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994, y, en la práctica, la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Servidores Públicos (FENASEP) funciona como cualquier otra organización del sector privado y participa en el CONATO y en la Conferencia Internacional del Trabajo. La Comisión subrayó en sus anteriores comentarios que independientemente de la terminología, lo decisivo es que las asociaciones en cuestión disfruten de los derechos consagrados en el Convenio. La Comisión toma nota de que la Federación de Servidores Públicos (FENASEP) señaló a la misión de asistencia técnica que estaba negociando con el Gobierno el texto del proyecto de reforma parcial de la Ley de Carrera Administrativa;

l)     negación del derecho de huelga de los servidores públicos. El Gobierno había indicado que la Constitución permite restricciones especiales en los casos que determine la ley. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 158];

m)   negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años en virtud de la ley núm. 8, de 1981. El CONATO había señalado que el artículo 12 de dicha ley establece que ninguna empresa está obligada a celebrar convención colectiva durante los dos primeros años de operaciones y que la legislación general permite el ejercicio de huelga sólo en el marco de la negociación colectiva o en otros supuestos restrictivos. La Comisión pidió al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto;

n)    necesidad, para declarar la huelga, de contar con la mayoría de los trabajadores de la empresa, negocio o establecimiento (artículo 476, 2, del Código). El Gobierno había estimado que esta limitación está justificada por los efectos que produce la huelga en virtud de la legislación nacional (cierre de la empresa, prohibición de celebrar nuevos contratos de trabajo, etc.). La Comisión toma debida nota de que el Gobierno y los interlocutores sociales indicaron a la misión que si no se obtiene el porcentaje en cuestión, en la tercera convocatoria de la asamblea sindical se exige la mayoría simple de los votantes.

3. En lo que respecta a las cuestiones mencionadas, la Comisión toma nota de las siguientes posiciones comunicadas por los interlocutores sociales a la misión de asistencia técnica. A este respecto:

–           CONEP indicó que: a) hay que mantener el transporte entre los servicios públicos ya que su interrupción en caso de huelga paralizaría los servicios esenciales, incluso los que realizan los funcionarios públicos, a su juicio, el arbitraje a petición de una sola de las partes no es compatible con el Convenio; b) prefiere no opinar sobre este asunto; c) el número mínimo de 40 trabajadores para constituir un sindicato es razonable. El número mínimo de empleadores para constituir un sindicato de empleadores debería ser cuatro; d) no es el momento ahora para una reforma constitucional y prefieren no emitir opinión sin analizar antes el valor de un convenio de la OIT frente a la Constitución. Desde el punto de vista práctico, los empresarios se organizan en cámaras regidas por el derecho civil y no se organizan en sindicatos, aunque los sindicatos de empleadores estén contemplados en el Código del Trabajo; e) prefiere no opinar sobre este asunto; f) debe garantizarse en caso de huelga el derecho del personal de dirección de acceder a la empresa, así como la libertad de trabajo de los no huelguistas; g) prefiere no opinar sobre este asunto; h) hay una demanda judicial de insconstitucionalidad y se trabaja actualmente en una nueva legislación sobre el trabajo en el mar; i) prefiere mantener el status quo de ilegalidad de este tipo de huelgas; j, k, l) prefiere no opinar sobre estos asuntos; m) es razonable dar a las empresas, con menos de dos años, oxígeno para estabilizar su situación y por ello es razonable esta prohibición de la negociación colectiva e indirectamente de la huelga.

–           CONATO indicó que: a) debe suprimirse el transporte de la lista de servicios públicos a los efectos de este artículo. Además, no está de acuerdo con la posición de la OIT contraria al arbitraje obligatorio a petición de los trabajadores; b) prefiere mantener unicidad sindical a nivel de institución pública; c) el número mínimo de trabajadores para constituir un sindicato debería ser 20. Están de acuerdo con que los empresarios puedan formar sus sindicatos con cuarto miembros; d) el movimiento sindical no tiene interés en modificar esta norma; e) debe suprimirse el transporte de la lista de servicios públicos esenciales; f) estas disposiciones no deben modificarse. Debe mantenerse la prohibición de entrada de los empresarios durante la huelga; g) el número de 30 debería ser sustituido por el de 40 pero debería suprimirse la expresión «pero no más de un capítulo por provincia» ya que es una limitación; h) sector marítimo: como el artículo 75 del decreto-ley núm. 8 de 1998, a diferencia del Código del Trabajo, no señala la obligación de celebrar convenciones colectivas, sino que las empresas podrán celebrarlas, en la práctica esto ha llevado al rechazo de los pliegos de peticiones con esta pretensión y, por tanto, a la imposibilidad real redeclarar una huelga en apoyo de la exigencia de celebrar una convención colectiva; i) las organizaciones sindicales de diferente grado deberían tener el derecho de huelga en sus respectivos ámbitos de competencia, incluida la huelga contra la política económica y social del Gobierno; j) debería suprimirse toda limitación a las federaciones y confederaciones de afiliarse a otras organizaciones de su elección; k, l) Sector Público: al estar excluidos por el artículo 2 del Código del Trabajo, no le resulta aplicable el derecho de celebrar convenciones colectivas de trabajo, que no está incluido en la Ley de Carrera Administrativa. Aunque el artículo 135 de esta ley reconoce a las asociaciones el derecho de negociar colectivamente los conflictos, no hay una articulación específica de la norma con otras disposiciones, para que sea operativa, ni se reconoce el derecho de celebrar convenciones colectivas. Por otro lado, las limitaciones del artículo 183 impiden el ejercicio del derecho de huelga en un conflicto colectivo de intereses; m) el artículo 12 de la ley núm. 8, de 1981, establece la no obligatoriedad de la negociación de la convención colectiva, para las empresas que tienen menos de dos años, con la consecuencia práctica del rechazo de los pliegos de peticiones que contengan esta pretensión. De esta manera, no sólo se limita el derecho de negociación colectiva de los trabajadores, sino que se impide el ejercicio del derecho de huelga en apoyo de la exigencia de celebrar una convención colectiva.

–           En lo que respecta a las zonas procesadoras para la exportación, la Comisión observa que el CONEP señala que los trabajadores de las zonas francas de exportación pueden realizar huelgas si tienen sindicatos de industria. El CONATO indica en cuanto a la ley núm. 25, de 1992, artículo 49, literal B, numeral 9 que dado que establece que las empresas no podrán celebrar convenciones colectivas, ocurre lo mismo que en el sector marítimo, en el sentido de que los trabajadores no pueden declarar una huelga en apoyo de la pretensión de celebrar una convención colectiva de trabajo. El Gobierno señala que existe un nuevo proyecto de ley de zonas procesadoras. La Comisión pide al Gobierno que envíe una copia del texto de ley, tan pronto como se adopte.

4. La Comisión toma nota de que el Gobierno declara que: 1) en reiteradas ocasiones ha manifestado su disposición de armonizar la legislación y la práctica nacionales conforme a estos convenios pero, para lograr esta armonización que implica reformas al Código del Trabajo, el Gobierno sólo estaría en capacidad de promoverlas si cuenta con el consenso de las organizaciones de empleadores y de trabajadores; 2) el informe final de la misión de asistencia técnica aún no se ha recibido, pero puede adelantar que en las reuniones que ésta realizó con los interlocutores sociales, fueron notorias las discrepancias existentes entre el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) y el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) respecto a la reforma del Código del Trabajo sobre los puntos planteados tanto del Convenio núm. 98 como del Convenio núm. 87, y 3) está a la espera del informe final mencionado.

5. La Comisión observa que ciertas disposiciones legales podrían ser objeto de reformas, en un futuro muy próximo, en la medida que el Gobierno, CONATO y CONEP no se oponen a tales reformas. Se trata en particular de los siguientes temas: 1) reducir a cuatro el número de empleadores necesario para formar un sindicato de empleadores; 2) suprimir la limitación existente en la libre afiliación de las asociaciones de servidores públicos a otras organizaciones sindicales, en particular de grado superior que agrupan a servidores públicos y otro tipo de trabajadores, y 3) la posibilidad de que las asociaciones de servidores públicos tengan más de un capítulo (sección) por provincia.

La Comisión lamenta comprobar que las divergencias mencionadas entre la legislación y la práctica con el Convenio subsisten desde hace numerosos años, así como la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas que el Gobierno no desea superar, como por ejemplo, la imposición legal de la unicidad sindical a nivel de institución pública, la exigencia legal de ser panameño para poder ser dirigente sindical o el no reconocimiento de la posibilidad de realizar huelgas contra la política económica y social del Gobierno. La Comisión pide al Gobierno que cumpla con sus compromisos en materia de reuniones con los interlocutores sociales bajo forma de seminarios o talleres con el apoyo de la OIT y que promueva activamente el diálogo tripartito sobre todas las cuestiones pendientes. La Comisión expresa la esperanza de que en un futuro próximo pueda estar en condiciones de comprobar mejoras en la legislación y pide al Gobierno que le informe al respecto y que de acuerdo con el compromiso asumido ante la misión de asistencia técnica, todo proyecto de reforma de la legislación sindical no se aproveche para regular o incluir otros temas.

La Comisión dirige al Gobierno una solicitud directa sobre la demanda de inconstitucionalidad relativa al decreto-ley núm. 8 de 1998 sobre el derecho de huelga de los trabajadores del mar y vías navegables, el proyecto de reforma de la ley de zonas procesadoras para la exportación (proyecto de ley de zonas de comercio mundial) y el proyecto de ley de reforma parcial de la Ley de Carrera Administrativa.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2004, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. La Comisión había tomado nota de los comentarios del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), y había formulado los comentarios siguientes:

a)  Negación a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos. El Gobierno había indicado que la interpretación del CONATO no está acorde con la realidad; el derecho de asociación de los servidores públicos está reconocido en la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994 y en la práctica la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Servidores Públicos (FENASEP) funciona como cualquier otra organización del sector privado y participa en el CONATO y en la Conferencia Internacional del Trabajo. La Comisión subraya que independientemente de la terminología lo decisivo es que las asociaciones en cuestión disfruten de los derechos consagrados en el Convenio.

b)  Negación del derecho de huelga de los servidores públicos. El Gobierno había indicado que la Constitución permite restricciones especiales en los casos que determine la ley. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado (véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 158). La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para que la legislación se ajuste a lo señalado.

c)  Negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años en virtud de la ley núm. 8 de 1981. CONATO había señalado que el artículo 12 de dicha ley establece que ninguna empresa está obligada a celebrar convención colectiva durante los dos primeros años de operaciones y que la legislación general permite el ejercicio de huelga sólo en el marco de la negociación colectiva o en otros supuestos restrictivos. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

d)  Necesidad para declarar la huelga de contar con la mayoría de los trabajadores de la empresa, negocio o establecimiento (artículo 476, 2 del Código). El Gobierno había estimado que esta limitación está justificada por los efectos que produce la huelga en virtud de la legislación nacional (cierre de la empresa, prohibición de celebrar nuevos contratos de trabajo, etc.). La Comisión recordó que si un Estado Miembro considera adecuado prever en su legislación disposiciones que exijan que las acciones de la huelga deban ser votadas por los trabajadores, dicho Estado deberá asegurar que sólo se tomen en consideración los votos emitidos, y que el quórum o la mayoría necesaria se fije a un nivel razonable (véase Estudio general, op. cit., párrafo 170). La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a lo mencionado.

La Comisión toma nota de que el Gobierno ha solicitado la asistencia técnica de la Oficina Subregional de la OIT y expresa la esperanza de que dicha asistencia se concretará en un futuro próximo y cubrirá el conjunto de las cuestiones planteadas. La Comisión pide al Gobierno que le informe al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2004, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia en junio de 2003, de los comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por el Consejo Nacional de la Empresa Privada de Panamá (CONEP) y de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 (véase 318.º informe, párrafos 493 a 507).

1. La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes disposiciones:

-  facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu ya que incluye el transporte (artículos 486 y 452, numeral 3, del Código del Trabajo);

-  los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

-  el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

-  el artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato;

-  obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 185 y 152.14 de la ley núm. 9 de 1994), e

-  injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 497 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes).

2. Por otra parte, la Comisión se había referido en su anterior observación a los comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO).

a)  Exigencia de 50 servidores públicos para constituir una organización de servidores públicos en virtud de la ley de carrera administrativa. En su anterior memoria el Gobierno había reconocido que se trata de un número elevado pero señala que el artículo 176 de la ley núm. 9 permite a los servidores públicos organizarse por clase (categoría) o sector de actividad. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas con miras a modificar la legislación a efectos de reducir el número mínimo de servidores públicos necesarios para constituir organizaciones.

b)  Negación del derecho de huelga a los trabajadores del mar y las vías navegables (ley núm. 8 de 1998), así como en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25). El Gobierno había declarado que ambos sectores pueden celebrar convenciones colectivas pero no se refiere específicamente al derecho de huelga. La Comisión había pedido al Gobierno que indique si ese derecho puede ejercerse en ambos sectores y en virtud de qué base legal.

c)  Prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga (prohibición de las huelgas por problemas de políticas económicas y sociales e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa). El Gobierno había señalado que son los sindicatos los que tienen relación con los trabajadores (sindicalizados o no) de la empresa; si las federaciones y confederaciones pudieran declarar la huelga se produciría el canibalismo sindical y la lucha entre organizaciones; en cuanto a las huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno, no es justo que se someta a las empresas a los rigores de una huelga de este tipo ya que tales políticas están fuera del control del empleador. La Comisión subraya que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga. La Comisión ha señalado que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1994, párrafo 165]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados.

d)  Desafiliación de la FENASEP de la Confederación Convergencia Sindical por decisión de las autoridades. El Gobierno había indicado que los servidores públicos se rigen por la Ley de Carrera Administrativa y estima que deben afiliarse a organizaciones homólogas de servidores públicos. La Comisión señala que si bien cabe admitir que las organizaciones de base del personal de la función pública se limiten a esta categoría de trabajadores, ello no obstante deberían gozar de libertad para afiliarse a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, incluidas aquellas que engloban también a organizaciones del sector privado [véase Estudio general, op. cit., párrafo 193]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla al mencionado principio. La Comisión pide al Gobierno que no obstaculice la afiliación de FENASEP a la Confederación Convergencia Sindical.

3. En sus recientes comentarios, el Consejo Nacional de la Empresa Privada de Panamá (CONEP) señala que el Gobierno no ha realizado las reformas solicitadas por la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia desde 2000. El CONEP señala que algunas de estas reformas fueron solicitadas también por el Comité de Libertad Sindical. El CONEP destaca la necesidad de modificar: 1) los artículos 493, 1) y 497 del Código del Trabajo, cuyas disposiciones relativas a la huelga atentan contra las necesidades básicas de la empresa, específicamente en lo que se refiere al mantenimiento de las instalaciones, prevención de accidentes y derecho de los empresarios y personal de dirección a entrar en las instalaciones de la empresa y ejercer sus actividades, y 2) el artículo 452, 2) que permite la imposición del arbitraje obligatorio a solicitud de una de las partes en el conflicto colectivo.

La Comisión toma nota de las declaraciones del Gobierno en su memoria según las cuales: 1) ha solicitado el asesoramiento técnico de la Oficina Subregional  de la OIT para propiciar una mejor aplicación del Convenio en un marco de diálogo y concertación con los actores sociales y lograr un acuerdo general sobre todos los puntos planteados en cuanto a las reformas al Código del Trabajo solicitadas; 2) por tratarse de un período preelectoral no fue posible concretar ese asesoramiento técnico y se decidió postergarlo para una decisión del nuevo Gobierno que asumirá el 1.º de septiembre de 2004; 3) el artículo 49-A, literal B, numeral 15 de la ley núm. 25 de 1992 concede el derecho de huelga a los trabajadores de las zonas procesadoras de exportación; 4) en lo que respecta al derecho de huelga de los trabajadores del mar regulados por el decreto núm. 8 de 1998, existe actualmente una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia; 5) en cuanto a las modificaciones a la legislación solicitadas en relación con los funcionarios públicos, a pesar del esfuerzo gubernamental para atender los comentarios de la Comisión no ha sido posible encontrar consenso en estos temas.

La Comisión expresa la esperanza de que la asistencia técnica de la OIT solicitada por el Gobierno se concretará en un futuro muy próximo y que haga posible superar el conjunto de problemas planteados. La Comisión pide al Gobierno que le informe al respecto.

Por último, la Comisión pide al Gobierno que envíe el proyecto de ley para asegurar el respeto de los derechos consagrados por el Convenio en las zonas francas de exportación, al que se había referido el representante gubernamental en la Comisión de la Conferencia en 2003, así como que le informe de la decisión de la Corte Suprema de Justicia sobre la constitucionalidad del decreto núm. 8 de 1998 y le transmita el texto de la ley núm. 25 relativa a las zonas francas de exportación.

La Comisión examina en una solicitud directa otras cuestiones.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2002, Publicación: 91ª reunión CIT (2003)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y de los comentarios del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), que se examinan a continuación:

a)  Negación a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos. El Gobierno indica que la interpretación del CONATO no está acorde con la realidad. El derecho de asociación de los servidores públicos está reconocido en la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994 y en la práctica la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Servidores Públicos (FENASEP) funciona como cualquier otra organización del sector privado y participa en el CONATO y en la Conferencia Internacional del Trabajo. La Comisión subraya que independientemente de la terminología lo decisivo es que las asociaciones en cuestión disfruten de los derechos consagrados en el Convenio. La Comisión examina a continuación otra cuestión vinculada con este tema.

b)  Negación del derecho de huelga a los servidores públicos. El Gobierno indica que la Constitución permite restricciones especiales en los casos que determine la ley. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado [véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, párrafo 158]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para que la legislación se ajuste a lo señalado.

c)  Declaración de ilegalidad de la huelga por las autoridades administrativas en la práctica en razón de la reglamentación del período de conciliación. El Gobierno señala que en virtud de los artículos 498 y siguientes del Código corresponde a los jueces seccionales del trabajo establecer si la declaración de la huelga es legal o ilegal. La Corte Suprema de Justicia ha reconocido que, en el período de conciliación, la autoridad administrativa debe asegurar que la empresa con la que pretende negociar el sindicato sea afín con las actividades y objetivos propios del sindicato y tenga afiliados en dicha empresa. La Comisión toma nota de estas informaciones.

d)  Negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años en virtud de la ley núm. 8 de 1981. CONATO señala que en el artículo 12 de dicha ley establece que ninguna empresa está obligada a celebrar convención colectiva durante los dos primeros años de operaciones y que la legislación general permite el ejercicio de huelga sólo en el marco de la negociación colectiva o en otros supuestos restrictivos. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

e)  Necesidad para declarar la huelga de contar con la mayoría de los trabajadores de la empresa, negocio o establecimiento (artículo 476, 2 del Código). El Gobierno estima que esta limitación está justificada por los efectos que produce la huelga en virtud de la legislación nacional (cierre de la empresa, prohibición de celebrar nuevos contratos de trabajo, etc.). La Comisión ha señalado que si un Estado Miembro considera adecuado prever en su legislación disposiciones que exijan que las acciones de la huelga deban ser votadas por los trabajadores, dicho Estado deberá asegurar que sólo se tomen en consideración los votos emitidos, y que el quórum o la mayoría necesaria se fije a un nivel razonable [véase Estudio general, párrafo 170]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla al mencionado principio.

f)  Suspensión administrativa de la personería jurídica de un sindicato. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que el Ministro de Trabajo revocó la mencionada suspensión por decisión de 18 de octubre de 2000.

g)  Injerencia de las autoridades en las actividades internas sindicales. Según el Gobierno, el llamado de las autoridades a que las organizaciones sindicales celebren elecciones a partir de 2001 se refiere sólo a aquellos sindicatos cuyos estatutos sindicales vigentes y cuya fecha para la celebración de elecciones hubiere vencido; se trata de garantizar el respeto de los estatutos sindicales. Asimismo, las autoridades solicitaron que los sindicatos actualizaran el listado de sus miembros ya que ese deber está previsto en el artículo 273 del Código; además permite determinar el sindicato más representativo habilitado para negociar y saber a qué sindicato deben destinarse las cotizaciones sindicales. La Comisión toma nota de estas informaciones.

h)  Decisión de las autoridades de dejar sin efecto las certificaciones de la junta directiva del Sindicato de Trabajadores de la Empresa Compañía Marítima de Panamá. El Gobierno explica que al ser un sindicato de empresa los cargos de la nueva junta directiva debían corresponder a afiliados a la empresa, sin embargo trabajaban en otra empresa; no obstante, a partir del 24 de julio de 2000 el sindicato en cuestión pasó a ser un sindicato de industria y el problema quedó resuelto. La Comisión toma nota de estas informaciones.

i)  Obstáculos a que los representantes de la Federación Internacional de Trabajadores del Transporte ejerzan funciones sindicales en las naves de bandera panameña. El Gobierno explica que no existe prohibición pero que se debe pedir autorización a la Autoridad Marítima de Panamá y que uno de los funcionarios de ésta debe acompañarlos. La Comisión toma nota de estas informaciones.

Observación (CEACR) - Adopción: 2002, Publicación: 91ª reunión CIT (2003)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 (véase 318.º informe, párrafos 493 a 507).

1. La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes disposiciones:

-  facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu ya que incluye la alimentación en lo que respecta a artículos de primera necesidad y el transporte (artículos 486 y 452, numeral 3, del Código de Trabajo);

-  los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

-  el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código de Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

-  el artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato;

-  obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 185 y 152.14 de la ley núm. 9 de 1994), e

-  injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 497 del Código de Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes).

La Comisión observa que el Gobierno pone de relieve la dificultad de modificar la legislación en lo que se refiere a la puesta en marcha de los mecanismos de reforma constitucional, y la mayoría parlamentaria. El Gobierno subraya, además, la indispensabilidad de contar con la asistencia técnica de la OIT. La Comisión confía en que el Gobierno modificará las disposiciones señaladas en un futuro próximo. La Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada al respecto.

2. Por otra parte, la Comisión se había referido en su anterior observación a los comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO). La Comisión examina a continuación los principales puntos planteados por el CONATO.

a)  Exigencia de 50 servidores públicos para constituir una organización de servidores públicos en virtud de la ley de carrera administrativa. El Gobierno reconoce que se trata de un número elevado pero señala que el artículo 176 de la ley núm. 9 permite a los servidores públicos organizarse por clase (categoría) o sector de actividad. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas con miras a modificar la legislación a efectos de reducir el número mínimo de servidores públicos necesarios para constituir organizaciones.

b)  Negación del derecho de huelga a los trabajadores del mar y las vías navegables (ley núm. 8 de 1998), así como en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25). El Gobierno declara que ambos sectores pueden celebrar convenciones colectivas pero no se refiere específicamente al derecho de huelga. La Comisión pide al Gobierno que indique si ese derecho puede ejercerse en ambos sectores y en virtud de qué base legal.

c)  Prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga, (prohibición de las huelgas por problemas de políticas económicas y sociales e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa). El Gobierno señala que son los sindicatos los que tienen relación con los trabajadores (sindicalizados o no) de la empresa; si las federaciones y confederaciones pudieran declarar la huelga se produciría el canibalismo sindical y la lucha entre organizaciones; en cuanto a las huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno, no es justo que se someta a las empresas a los rigores de una huelga de este tipo ya que tales políticas están fuera del control del empleador. La Comisión subraya que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga. La Comisión ha señalado que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, párrafo 165]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados.

d)  Desafiliación de la FENASEP de la Confederación Convergencia Sindical por decisión de las autoridades. El Gobierno indica que los servidores públicos se rigen por la ley de carrera administrativa y estima que deben afiliarse a organizaciones homólogas de servidores públicos. La Comisión señala que si bien cabe admitir que las organizaciones de base del personal de la función pública se limiten a esta categoría de trabajadores, ello no obstante deberían gozar de libertad para afiliarse a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, incluidas aquellas que engloban también a organizaciones del sector privado [véase Estudio general, op. cit., párrafo 193]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla al mencionado principio. La Comisión pide al Gobierno que no obstaculice la afiliación de FENASEP a la Confederación Convergencia Sindical.

La Comisión examina en una solicitud directa otras cuestiones planteadas por el CONATO.

Observación (CEACR) - Adopción: 2001, Publicación: 90ª reunión CIT (2002)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, del debate que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia sobre la aplicación del Convenio así como de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 [véase 318.º informe, párrafos 493 a 507].

La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes disposiciones:

-  facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu (entre ellos, la alimentación y el transporte, de conformidad con los artículos 486 y 452, numeral 3, del Código de Trabajo);

-  los artículos 174 y 178, último párrafo de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

-  el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código de Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

-  el artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato;

-  obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 185 y 152.14 de la ley núm. 99 de 1994), e

-  injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 497 del Código de Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes.

Por otra parte, la Comisión toma nota de los comentarios del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) relativos a la aplicación del Convenio, que se refieren a los requisitos numéricos para constituir organizaciones sindicales en los sectores público y privado y al tipo de organizaciones que pueden formarse, a numerosas restricciones al derecho de huelga en la legislación y la práctica (calificación administrativa de su legalidad en la práctica, utilización de la conciliación de manera que se impide la huelga legal, negación de la huelga a las federaciones y confederaciones, servicios mínimos demasiado elevados en caso de huelga, restricciones a la huelga en el sector marítimo, en las zonas procesadoras y en las empresas con menos de dos años, imposición del arbitraje obligatorio en ciertos casos, exigencia de contar con la mayoría de trabajadores de la empresa para la legalidad de la huelga, ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un conflicto colectivo con una empresa, etc.); casos de injerencia de las autoridades en asuntos internos de los sindicatos; casos de negativa de acceso de dirigentes sindicales a su puesto de trabajo en los muelles; negativa administrativa de afiliación de una federación a una confederación, etc.

La Comisión toma nota de las observaciones del Gobierno negando o matizando las afirmaciones del CONATO desde el punto de vista de la legislación o de la práctica, o incluso reconociendo que el número mínimo de servidores públicos necesario para constituir una asociación sindical en la administración pública es elevado.

Dado el elevado número y complejidad de las cuestiones planteadas en relación con la aplicación del Convenio, la Comisión sugiere al Gobierno que promueva discusiones tripartitas sobre estas cuestiones y que tras consultas con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, consideren la posibilidad de solicitar conjuntamente la asistencia técnica de la OIT con objeto de que la presente Comisión pueda evaluar la aplicación del Convenio con todos los elementos y se puedan encontrar soluciones a los problemas planteados.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2000, Publicación: 89ª reunión CIT (2001)

La Comisión toma nota de la información suministrada por el Gobierno en su memoria, y recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las cuestiones siguientes:

Prohibición de la huelga en la zona del Canal de Panamá

La Comisión toma nota de que la ley orgánica de la Autoridad del Canal de Panamá, adoptada en 1997, dispone en su artículo 92 que para asegurar que no se afecte el servicio público internacional para el cual fue creado el Canal, su funcionamiento no podrá interrumpirse, ni total, ni parcialmente, ni desmejorarse por causa alguna. Se prohíbe la huelga, el trabajo a desgano y cualquier otra suspensión injustificada de las labores. De ocurrir alguno de estos hechos, la administración de la Autoridad procederá a adoptar medidas para restablecer de inmediato el servicio y aplicará las sanciones establecidas en la ley y en los reglamentos, incluyendo el despido. Asimismo, toma nota de la ley núm. 9, de 1997, en cuya virtud Toda convención colectiva tendrá un procedimiento para la tramitación de quejas, que incluirá la facultad de invocar arbitraje y medios alternativos para resolverlas. Este procedimiento constituirá el mecanismo administrativo exclusivo para resolver las quejas (artículo 104). Además, a tenor del artículo 111 de la misma ley, se constituyó la Junta de Relaciones Laborales, que tiene por funciones (artículo 113) el resolver las disputas sobre negociabilidad, estancamientos en las negociaciones, y denuncias por prácticas laborales. La Junta designará a investigadores, facilitadores, mediadores y árbitros familiarizados con el régimen laboral existente en la Autoridad Central del Canal.

La Comisión espera que al amparo de la ley núm. 9, de 1997, los trabajadores privados de un  medio esencial de defensa de sus intereses socioeconómicos y profesionales (como lo es la huelga) disfruten realmente de garantías compensatorias imparciales y rápidas como lo son la conciliación y la mediación, que en caso de llegar las negociaciones a un punto muerto, abren paso a un procedimiento de arbitraje que goce de la confianza de los interesados (véase Estudio general sobre la libertad sindical y negociación colectiva, de 1994 op. cit., párrafo 164). La Comisión ruega al Gobierno tenga a bien remitirle un ejemplar de dicha ley, a fin de poder determinar en qué medida cumplen las exigencias del Convenio los diversos procedimientos articulados para dirimir estos conflictos. La Comisión pide también al Gobierno tenga a bien informarle de la solución práctica dada a una muestra de conflictos tramitados mediante dichos procedimientos, para poder así apreciar la eficacia y el carácter expeditivo de estos últimos.

Observación (CEACR) - Adopción: 2000, Publicación: 89ª reunión CIT (2001)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, así como de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 referentes a la imposición legal a los empleadores y a sus organizaciones, de obligaciones contrarias a los principios de la libertad sindical [véase 310.º informe, párrafos 493 a 507].

La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes disposiciones:

-  facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu (entre ellos, la alimentación y el transporte, de conformidad con los artículos 486 y 452, numeral 3, del Código de Trabajo);

-  el requisito de contar con un 75 por ciento de panameños para constituir un sindicato (artículo 347 del Código de Trabajo);

-  los artículos 174 y 178, último párrafo de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

-  el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código de Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

-  el artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato;

-  obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas ilegales, o incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 185 y 152.14 de la ley núm. 99 de 1994), e

-  injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 493.1 y 497 del Código de Trabajo).

I.  Arbitraje obligatorio en los servicios públicos,
más allá de los servicios esenciales strictu sensu

Aunque el Gobierno no alude en su memoria a este punto, la Comisión recuerda que en lo que respecta al sector de la alimentación debería ser posible establecer un servicio mínimo para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 162] y que el servicio de transporte no es esencial per se, a menos que la huelga que repercute en el mismo dure más de un cierto período o adquiera tal dimensión que puedan correr peligro la salud, la seguridad o la vida de la población [véase Estudio general, op. cit., párrafo 160].

II.  Requisito de contar con un 75 por ciento
de panameños para constituir un sindicato

En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota con satisfacción de que el artículo 347 del Código de Trabajo, en cuya virtud «el 75 por ciento de los miembros de todo sindicato será panameño» fue derogado por el artículo 70 de la ley núm. 44, de agosto de 1995.

III.  Imposibilidad de que exista más de una asociación
de funcionarios públicos en una institución, ni más
de un capítulo por provincia

La Comisión toma nota de que el Gobierno Nacional ha constituido una comisión de estudio para atender este asunto y adoptar fórmulas de solución viables al respecto. La Comisión recuerda que todo sistema de unicidad o de monopolio sindical impuesto por la ley directa o indirectamente se apartaba del principio de la libre constitución de las organizaciones de trabajadores y de empleadores anunciada en el artículo 2 del Convenio. La Comisión solicita al Gobierno información sobre las medidas que adopte para modificar la legislación, de suerte que todos los servidores públicos puedan, si así lo desean, constituir libremente las organizaciones sindicales de su elección y afiliarse a las mismas. Asimismo, le pide una copia de la ley de nueva planta.

IV.  Número excesivamente elevado prescrito en el artículo 41
de la ley núm. 44, para la constitución de organizaciones
profesionales de empleadores y trabajadores
en el ámbito empresarial

La Comisión vuelve a tomar nota de que el Gobierno legitima estas exigencias por el hecho de que fueron consensuadas de modo tripartito entre los actores de la relación laboral, a saber, empresarios y trabajadores, con la participación del Gobierno. Al respecto, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para disminuir el número de 10 miembros necesarios para la constitución de una organización de empleadores y para reducir aún más el número de 40 trabajadores exigidos para la constitución de una organización sindical de ámbito empresarial, dejando a la discreción de las organizaciones de empleadores y de trabajadores la reglamentación de estos asuntos en sus respectivos estatutos.

V.  Exigencia constitucional de ostentar la nacionalidad
panameña para ser miembro de la junta directiva
de un sindicato

La Comisión toma nota de lo indicado por el Gobierno en el sentido de que la Constitución Política puede ser difícilmente modificada, ya que para ello deben seguirse unos procedimientos especiales que requieren mayorías cualificadas con que el Gobierno no cuenta actualmente. La Comisión subraya sin embargo que la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigentes sindicales, por lo menos tras haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de acogida [véase Estudio general, op. cit., párrafo 118]. La Comisión espera nuevamente que el Gobierno adopte las medidas pertinentes para que tal exigencia se suprima de la Constitución Política y la tenga informada de toda evolución en este sentido.

VI.  Obligación de prestar servicios mínimos con el 50 por ciento
del personal cuando se trata de entidades que presten servicios
públicos esenciales (artículo 185 de la ley núm. 9, de 1994,
«por la cual se establece y regula la carrera administrativa»),
entre ellos el relativo al transporte (artículo 486 del Código)

Sanciones: destitución directa de los servidores públicos
por realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas
ilegales, o incumplir con el requisito de servicios mínimos
en las huelgas legales (artículo 152, inciso 14, de la ley núm. 9)

La Comisión reitera que es excesivo exigir la presencia de un 50 por ciento del personal para la prestación de servicios mínimos cuando se trate de un servicio esencial strictu sensu. En cambio, en los servicios que no son esenciales strictu sensu (como ocurre con el transporte) se podría recurrir al establecimiento de un servicio mínimo negociado, siempre que se limite a las necesidades básicas de la población o a satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión [véase op. cit., párrafo 161]. La Comisión considera que la exigencia del 50 por ciento del personal para prestar estos servicios mínimos en caso de huelga en el sector de los transportes no es compatible con los principios de la libertad sindical. Además, la Comisión recuerda nuevamente que «únicamente debería ser posible imponer sanciones por acciones de huelga en los casos en que las prohibiciones de que se trate estén de acuerdo con los principios de la libertad sindical» [véase op. cit., párrafo 177].

VII.  Injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones
de empleadores y de trabajadores

Cierre de empresa, establecimiento o negocio
en caso de huelga previsto en los artículos 493, 1),
y 497 del Código de Trabajo

La Comisión toma nota de la información suministrada por el Gobierno en su memoria, según la cual se ha iniciado un proceso de consulta tripartita con todas las organizaciones de empleadores y de trabajadores sobre las Recomendaciones del Comité de Libertad Sindical. La Comisión reitera que en caso de huelga legal estas disposiciones van más allá de la protección del ejercicio del derecho de huelga y pueden atentar contra la libertad de trabajo de los huelguistas, ignorando las necesidades básicas de la empresa (mantenimiento de instalaciones, prevención de accidentes y derecho de empresarios y personal de dirección a entrar en las instalaciones de la empresa y ejercer sus actividades). En estas condiciones, la Comisión, al igual que el Comité de Libertad Sindical, expresa la firme esperanza de que el Gobierno adopte las medidas necesarias para derogar los artículos 493), 1), y 497 del Código de Trabajo.

VIII.  Posibilidad de los trabajadores de someter unilateralmente
los conflictos colectivos al arbitraje (artículo 452, párrafo 2,
del Código de Trabajo)

La Comisión recuerda que el recurso al arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes sólo sería admisible como garantía compensatoria en los servicios esenciales strictu sensu. La Comisión recuerda que el arbitraje impuesto a solicitud de una de las partes de manera general es contrario al principio de la negociación voluntaria y, por tanto, a la autonomía de las partes en la negociación. No obstante, cabría admitir una excepción en aquellos casos en que existan disposiciones que, por ejemplo, permitan a las organizaciones de trabajadores iniciar este procedimiento, para la firma del primer convenio colectivo... [véase Estudio general, op. cit., párrafo 257].

Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas adecuadas para que se modifique el párrafo 2 del artículo 452 del Código de Trabajo en el sentido expresado en el principio antes mencionado.

IX.  Pago de los salarios devengados durante los días de huelga
y sanción por abandono de la conciliación por una de las partes
y por la no contestación a un pliego de peticiones

En lo referente al caso núm. 193, la Comisión toma nota de las conclusiones y recomendaciones por las cuales, en noviembre de 1999, el Comité de Libertad Sindical pidió al Gobierno que estudiase la posibilidad de modificar la legislación de manera que: 1) el pago de los salarios correspondientes a los días de huelga no fuera impuesto por la legislación, sino que se dejase la solución del tema a la discreción de las partes; 2) el abandono de la conciliación por una de las partes no diera lugar a sanciones desproporcionadas, y 3) que la no contestación a un pliego de peticiones no acarrease sanciones desproporcionadas.

La Comisión señala a la atención del Gobierno que, si así lo desea, puede recurrir a la asistencia técnica de la OIT para adecuar su legislación al tenor del convenio. Asimismo, ruega al Gobierno tenga a bien informarle en su próxima memoria de todo progreso realizado al respecto.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1998, Publicación: 87ª reunión CIT (1999)

La Comisión toma nota de las informaciones suministradas por el Gobierno en su memoria y recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes cuestiones:

1) Arbitraje obligatorio

-- la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales stricto sensu (entre ellos la alimentación y el transporte), de conformidad con los artículos 486 y 452, numeral 3, del Código de Trabajo.

Al respecto, la Comisión toma debida nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria según las cuales los servicios de alimentación comprendidos en el artículo 486 del Código son considerados como esenciales ya que se refieren a artículos de primera necesidad que afecten alguna rama completa de servicio. Sobre el particular, la Comisión toma buena nota de lo señalado por el Gobierno y recuerda que se podría establecer un servicio mínimo para asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, párrafo 162).

En cuanto al servicio de transporte, la Comisión toma nota de lo señalado por el Gobierno en el sentido de que el transporte colectivo e individual es un servicio público que brinda el Estado y es considerado como esencial porque de él depende la ciudadanía en general. Su paralización, sobre todo en el área urbana, constituye un atentado a la libertad de tránsito que el Estado debe garantizar.

La Comisión, al tiempo que toma nota de los comentarios del Gobierno, insiste en que el servicio de transporte no es esencial per se, a menos de que la huelga que repercute en el mismo dure más de un cierto período o adquiera tal dimensión que puedan correr peligro la salud, la seguridad o la vida de la población, o en caso de crisis nacional aguda (véase op. cit., párrafo 160).

2) Servicio mínimo

-- la obligación de prestar servicios mínimos con el 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales (artículo 185 de la ley núm. 9 de 1994 "por la cual se establece y regula la carrera administrativa"), entre ellos el relativo al transporte (artículo 486 del Código).

En relación con esta cuestión, la Comisión recuerda nuevamente que cuando se trata de un servicio que no es esencial stricto sensu, se podría recurrir al establecimiento de un servicio mínimo negociado siempre y cuando se limite a las necesidades básicas de la población o a satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión (véase op. cit., párrafo 161).

3) Sanciones

-- la destitución directa por realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas ilegales, o incumplir con el requisito de servicios mínimos en las huelgas legales (artículo 152, inciso 14, de la ley núm. 9).

En cuanto a este punto, la Comisión toma nota de lo señalado por el Gobierno en el sentido de que la huelga ilegal es causal de despido directo. Al respecto, la Comisión recuerda que "únicamente debería ser posible imponer sanciones por acciones de huelga en los casos en que las prohibiciones de que se trate estén de acuerdo con los principios de libertad sindical" (véase op. cit., párrafo 177).

4) Organizaciones de empleados públicos

-- el artículo 176 de la ley núm. 9 que establece que las asociaciones de servidores públicos podrán agruparse en federaciones de asociaciones de servidores públicos por clase o sector de actividad, y éstas, a su vez, en confederaciones.

La Comisión toma nota de lo señalado por el Gobierno en el sentido de que los servidores públicos tienen un marco jurídico e intereses diferentes a las organizaciones sindicales del sector privado, por lo que en la práctica es difícil constituir o afiliarse a organizaciones de segundo grado con esta categoría de trabajadores. No obstante lo anterior, la Comisión toma buena nota de que, según lo señalado por el Gobierno, la Federación de Servidores Públicos forma parte del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO).

5) Cesación del trabajo

-- la paralización de labores sin el cumplimiento de las formalidades exigidas por la ley que faculta al empleador a solicitar a las autoridades jurisdiccionales de trabajo, la finalización de las relaciones laborales con el trabajador o los trabajadores que hayan incitado a la indebida paralización, o la imposición por parte de las autoridades administrativas, a solicitud del empleador, de sanción pecuniaria de 50 a 500 balboas (artículo 15 del decreto-ley núm. 3 del Ejecutivo de 7 de enero de 1997).

A este respecto, la Comisión toma buena nota de que el despido se efectúa, previo proceso en el que el trabajador concernido tiene garantía del derecho a la defensa.

6) Prohibición de la huelga en la zona del Canal de Panamá

La Comisión lamenta que el Gobierno no haya respondido a su comentario sobre la prohibición de la huelga, el trabajo a desgano y cualquier otra suspensión injustificada de labores, para evitar que se afecte el servicio público internacional para el cual fue creado el Canal (artículo 92 de la ley núm. 19 de 11 de junio de 1997, por la que se organiza la Autoridad del Canal de Panamá).

A este respecto, la Comisión recuerda de nuevo al Gobierno que, en caso de que la huelga sea objeto de prohibiciones, los trabajadores que se vean así privados de un medio esencial de defensa de sus intereses socioeconómicos y profesionales deberían disfrutar de garantías compensatorias imparciales y rápidas, por ejemplo, de procedimientos de conciliación y de mediación que, en caso de que se llegase a un punto muerto en las negociaciones, abrieran paso a un procedimiento de arbitraje que gozase de la confianza de los interesados (véase op. cit., párrafo 164). La Comisión pide una vez más al Gobierno que indique en su próxima memoria las medidas adoptadas o contempladas en el sentido antes expresado.

7) Requisito de contar con un 75 por ciento de panameños para constituir un sindicato

La Comisión lamenta también que el Gobierno no haya respondido a su comentario relativo al requisito de que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato deben ser panameños. Tomando en cuenta que tal disposición (artículo 347 del Código de Trabajo) era objeto de comentarios por parte de la Comisión por ser contraria al Convenio, y que en su observación de 1996 tomó nota con satisfacción porque la ley núm. 44 de 1995, en su artículo 70, derogaba tal disposición, pide al Gobierno que le aclare si el artículo 347, que aún aparece en una publicación posterior a 1996, está aún vigente y en caso afirmativo que tome las medidas necesarias para que sea derogado.

La Comisión espera de nuevo que una memoria será enviada para examinarla en su próxima reunión y que ésta contendrá informaciones completas acerca de las cuestiones planteadas.

Observación (CEACR) - Adopción: 1998, Publicación: 87ª reunión CIT (1999)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 (Panamá), aprobado por el Consejo de Administración en su 272.a reunión de junio de 1998, y que se refieren a restricciones de los derechos de los empleadores y sus organizaciones previstas en la ley (véase 210. informe, párrafos del 493 al 507).

A. La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes disposiciones:

-- los artículos 174 y 178 último párrafo de la ley núm. 9 ("por la cual se establece y regula la carrera administrativa"), de 1994, que establecen respectivamente, que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

-- el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código de Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

-- el artículo 64 de la Constitución que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato.

En relación con la imposibilidad de que existan más de una asociación de funcionarios públicos en una institución, ni más de un capítulo por provincia, la Comisión toma nota de los motivos señalados por el Gobierno en su memoria para explicar la existencia de tales disposiciones, entre las que menciona el reducido número de servidores públicos. No obstante, la Comisión insiste una vez más en que todo sistema de unicidad o de monopolio sindical impuesto por la ley directa o indirectamente, se aparta del principio de la libre constitución de las organizaciones de trabajadores y de empleadores anunciada en el artículo 2 del Convenio. Sobre el particular la Comisión solicita de nuevo al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique la legislación, a fin de que los trabajadores puedan, en caso de que así lo deseen, constituir libremente las organizaciones sindicales de su elección y afiliarse a las mismas.

En cuanto a la exigencia del número de miembros para constituir una organización profesional de empleadores y de trabajadores, la Comisión toma nota de lo señalado por el Gobierno en el sentido de que la ley núm. 44, de 1995, que contiene esta disposición, fue producto de un consenso tripartito entre el Gobierno y los actores sociales y que no obstante lo anterior, ha tomado nota del comentario de la Comisión.

Al respecto, la Comisión pide una vez más al Gobierno que tome las medidas necesarias para disminuir el número de 10 miembros necesarios para la constitución de una organización de empleadores y para reducir aún más el número mínimo de 40 trabajadores exigidos para la constitución de una organización sindical a nivel de la empresa, sobre todo si esta exigencia impide negociar colectivamente a nivel de las pequeñas empresas.

En lo referente a la exigencia de ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato, la Comisión toma nota de lo indicado por el Gobierno relativo a que no obstante que las reformas constitucionales exigen un procedimiento especial, ha tomado en cuenta lo planteado por la Comisión sobre esta cuestión. La Comisión espera nuevamente que el Gobierno adoptará las medidas pertinentes para que tal exigencia sea suprimida de la Constitución Política.

B. Caso núm. 1931. En relación con el cierre de la empresa, establecimiento o negocio en caso de huelga previsto en los artículos 493, 1), y 497 del Código de Trabajo (caso núm. 1931), la Comisión estima que en caso de huelga legal tales disposiciones van más allá de la protección del ejercicio del derecho de huelga y pueden atentar contra la libertad de trabajo de los no huelguistas, ignorando las necesidades básicas de la empresa (mantenimiento de las instalaciones, prevención de accidentes y derecho de empresarios y personal de dirección a entrar en las instalaciones de la empresa y ejercer sus actividades). En estas condiciones, la Comisión, al igual que el Comité de Libertad Sindical, pide al Gobierno que tome medidas para que las disposiciones objeto de comentarios de los artículos 493, 1), y 497 del Código de Trabajo sean derogadas.

En cuanto a la posibilidad de los trabajadores de someter unilateralmente los conflictos colectivos al arbitraje (artículo 452, párrafo 2 del Código de Trabajo), teniendo el laudo arbitral fuerza de ley para las partes (artículo 470 del mismo Código), la Comisión recuerda que el arbitraje impuesto a solicitud de una de las partes de manera general es contrario al principio de negociación voluntaria y por consiguiente, a la autonomía de las partes en la negociación. No obstante, puede admitirse una excepción en aquellos casos en que existan disposiciones, que por ejemplo, permitan a las organizaciones de trabajadores iniciar este procedimiento, para la firma del primer convenio colectivo... (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, párrafo 257).

Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique el párrafo 2 del artículo 452 del Código de Trabajo en el sentido expresado en el principio antes mencionado.

La Comisión espera una vez más que el Gobierno continuará haciendo esfuerzos para poner la legislación en plena conformidad con las disposiciones del Convenio, y le pide que le mantenga informada en su próxima memoria de todo progreso realizado al respecto.

Además la Comisión envía una solicitud directa al Gobierno sobre ciertos puntos.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1997, Publicación: 86ª reunión CIT (1998)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT) sobre la aplicación del Convenio, así como de las respuestas del Gobierno al respecto. La Comisión comprueba que la memoria del Gobierno no contiene ninguna respuesta a las cuestiones planteadas en su solicitud directa anterior, por lo que se ve obligada a insistir en sus comentarios anteriores, que se referían a las siguientes cuestiones:

-- la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio cuando se produce en una empresa de servicio público conforme al artículo 486 del Código de Trabajo (artículo 452, numeral 3 del Código).

Al respecto, la Comisión insiste nuevamente en que los servicios de transporte y de alimentación comprendidos en el artículo 486 no constituyen per se servicios esenciales en el sentido estricto del término.

Además la Comisión observa que la ley núm. 9 ("por la cual se establece y regula la carrera administrativa"), aprobada el 20 de junio de 1994, contiene algunas disposiciones que pueden plantear problemas de cumplimiento en relación con el Convenio a saber:

-- el artículo 185 que establece la obligación de prestar servicios mínimos con el 50 por ciento del personal que labora normalmente en ellas cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales incluyendo algunos que no lo son en stricto sensu, especialmente entre otros el relativo al transporte; y el artículo 152, inciso 14 que señala que el realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas ilegales, o incumplir con el requisito de servicios mínimos en las huelgas legales, es motivo de destitución directa.

Recordando nuevamente que las sanciones como la destitución directa contemplada en el inciso 14 del artículo 152 de la ley núm. 9 debería guardar proporción con el tipo y la gravedad de la violación cometida por el trabajador, la Comisión señala al Gobierno que los trabajadores y sus organizaciones deberían poder participar, si lo desean, en la definición de este servicio, de igual modo que los empleadores y las autoridades públicas. Además, los servicios mínimos deberían limitarse a las actividades estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 161):

-- El artículo 176 que establece que las asociaciones de servidores públicos podrán agruparse en federaciones de asociaciones de servidores públicos por clase o sector de actividad, y éstas, a su vez, en confederaciones.

Sobre el particular, la Comisión recuerda que si bien cabe admitir que las organizaciones de base del personal de la función pública se limiten a esta categoría de trabajadores, ello no obstante deberían gozar de libertad para afiliarse a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, incluidas aquellas que agrupan también a organizaciones del sector privado (véase op. cit., párrafo 193). La Comisión solicita una vez más al Gobierno que le informe si pueden asociarse a otras organizaciones a nivel de federaciones que no sean de servidores públicos, si así lo desearen. En caso contrario, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas pertinentes para modificar la legislación en el sentido antes señalado.

La Comisión pide de nuevo al Gobierno que tome las medidas necesarias, a fin de que la legislación y la práctica estén en conformidad con los principios de la libertad sindical.

En sus observaciones la CLAT señala que los decretos-ley núms. 1 y 2 del Ejecutivo de 1996 (por los que se agiliza el trámite para el establecimiento de empresas en las zonas procesadoras para la exportación) contienen disposiciones que limitan el ejercicio del derecho de huelga al establecer que solamente después de un plazo de 20 días hábiles, una vez agotado el procedimiento de conciliación y arbitraje (artículos 23, 25 y 27), los trabajadores de las zonas francas podrán declarar la huelga. Asimismo indican que de conformidad con el artículo 30 de los mismos decretos, la paralización de labores sin el cumplimiento de lo antes dispuesto, faculta al empleador a dar por terminada la relación laboral de aquellos que la hayan incitado.

La Comisión toma nota de los comentarios del Gobierno, en particular que tales decretos fueron modificados por el decreto-ley núm. 3 de 7 de enero de 1997, cuyas disposiciones (artículos 12 al 15) sólo prevén un procedimiento previo de conciliación de una duración de 36 días hábiles que deberá cumplirse antes de declararse la huelga para que ésta sea legal. La Comisión observa con interés que el decreto-ley núm. 3 no hace mención al arbitraje. Sin embargo, toma nota de que, a tenor del artículo 15 del mismo decreto, la paralización de labores sin el cumplimiento de las formalidades antes mencionadas faculta al empleador a solicitar a las autoridades jurisdiccionales de trabajo, la finalización de las relaciones laborales con el trabajador o los trabajadores que hayan incitado a la indebida paralización, o la imposición por parte de las autoridades administrativas, a solicitud del empleador, de sanción pecuniaria de 50 a 500 balboas.

A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que indique si los trabajadores tienen la posibilidad de recurrir al Tribunal contra la demanda del empleador.

La Comisión observa que el artículo 92 de la ley núm. 19 de 11 de junio de 1997, por la que se organiza la Autoridad del Canal de Panamá, prohíbe la huelga, el trabajo a desgano y cualquier otra suspensión injustificada de labores, para evitar que se afecte el servicio público internacional para el cual fue creado el Canal.

A este respecto, la Comisión recuerda al Gobierno que en caso de que la huelga sea objeto de prohibiciones, los trabajadores que se vean así privados de un medio esencial de defensa de sus intereses socioeconómicos y profesionales deberían disfrutar de garantías compensatorias imparciales y rápidas, por ejemplo, de procedimientos de conciliación y de mediación, que, en caso de que se llegase a un punto muerto en las negociaciones, abrieran paso a un procedimiento de arbitraje que gozase de la confianza de los interesados (véase op. cit., párrafo 164). La Comisión pide al Gobierno que adopte medidas en el sentido antes expresado.

La Comisión espera que una memoria será enviada para examinarla en su próxima reunión y que ésta contendrá informaciones completas acerca de las cuestiones planteadas.

Observación (CEACR) - Adopción: 1997, Publicación: 86ª reunión CIT (1998)

La Comisión toma nota de las informaciones suministradas por el Gobierno en su memoria y comprueba que indica que enviará posteriormente una respuesta a las cuestiones planteadas por la Comisión en su observación anterior. La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes disposiciones:

-- los artículos 174 y 178 último párrafo de la ley núm. 9 ("por la cual se establece y regula la carrera administrativa"), de 1994, que establecen respectivamente, que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

-- el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código de Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40).

En relación con la imposibilidad de que existan más de una asociación de funcionarios públicos en una institución, ni más de un capítulo por provincia (artículos 174 y 178 último párrafo, de la ley núm. 9 de 1994), la Comisión reitera que todo sistema de unicidad o de monopolio sindical impuesto por la ley directa o indirectamente, se aparta del principio de la libre constitución de las organizaciones de trabajadores y de empleadores anunciada en el artículo 2 del Convenio. La Comisión recuerda una vez más al Gobierno que, si bien el Convenio manifiestamente no apunta a imponer el pluralismo sindical, éste debería ser posible en todos los casos. En efecto, hay una diferencia fundamental entre un monopolio sindical instituido o mantenido por la ley, por una parte, y por la otra, las agrupaciones voluntarias de trabajadores o de sindicatos que se constituyen (sin presiones por parte de las autoridades públicas o como consecuencia de la ley) porque los interesados desean, por ejemplo, fortalecer sus posiciones en la negociación, hacer frente de forma coordinada a dificultades concretas que se plantean a sus organizaciones (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, párrafo 91).

En cuanto a la exigencia del número de miembros para constituir una organización profesional de empleadores y de trabajadores (artículo 41 de la ley núm. 44, modificatoria del artículo 344 del Código de Trabajo), la Comisión pide de nuevo al Gobierno que disminuya el número de 10 miembros para constituir una organización de empleadores y que reduzca aún más el número mínimo de 40 trabajadores para poder constituir una organización sindical a nivel de la empresa.

La Comisión espera una vez más que el Gobierno continuará haciendo esfuerzos para poner la legislación en plena conformidad con las disposiciones del Convenio, y le pide que le mantenga informada de todo progreso realizado al respecto.

Además la Comisión envía una solicitud directa al Gobierno sobre ciertos puntos.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1996, Publicación: 85ª reunión CIT (1997)

La Comisión toma nota de que no ha sido recibida la correspondiente memoria. La Comisión espera que una memoria será enviada para examinarla en su próxima reunión y que ésta contendrá informaciones completas acerca de las cuestiones planteadas en su solicitud directa anterior y que se refieren a:

- la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio cuando se produce en una empresa de servicio público conforme al artículo 486 del Código de Trabajo (artículo 452, numeral 3 del Código).

Al respecto, la Comisión insiste en que los servicios de transporte y de alimentación comprendidos en el artículo 486 no constituyen per se servicios esenciales en el sentido estricto del término.

Además la Comisión observa que la ley núm. 9 ("por la cual se establece y regula la carrera administrativa"), aprobada el 20 de junio de 1994, contiene algunas disposiciones que pueden plantear problemas de cumplimiento en relación con el Convenio a saber:

- el artículo 185 que establece la obligación de prestar servicios mínimos con el 50 por ciento del personal que labora normalmente en ellas cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales incluyendo algunos que no lo son en stricto sensu, especialmente entre otros el relativo al transporte; y el artículo 152, inciso 14 que señala que el realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas ilegales, o incumplir con el requisito de servicios mínimos en las huelgas legales, es motivo de destitución directa.

Recordando que las sanciones como la destitución directa contemplada en el inciso 14 del artículo 152 de la ley núm. 9 debería guardar proporción con el tipo y la gravedad de la violación cometida por el trabajador, la Comisión señala al Gobierno que dado que la imposición de un servicio mínimo, limita uno de los medios de presión esenciales de que disponen los trabajadores para defender sus intereses económicos y sociales, sus organizaciones deberían poder participar, si lo desean, en la definición de este servicio, de igual modo que los empleadores y las autoridades públicas. Además, los servicios mínimos deberían limitarse a las actividades estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 161):

- El artículo 176 que establece que las asociaciones de servidores públicos podrán agruparse en federaciones de asociaciones de servidores públicos por clase o sector de actividad, y éstas, a su vez, en confederaciones.

Sobre el particular, la Comisión solicita al Gobierno que le informe si pueden asociarse a otras organizaciones a nivel de federaciones que no sean de servidores públicos, si así lo desearen. En caso contrario, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas pertinentes para modificar la legislación en el sentido antes señalado.

La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias, a fin de que la legislación y la práctica estén en conformidad con los principios de la libertad sindical.

Observación (CEACR) - Adopción: 1996, Publicación: 85ª reunión CIT (1997)

La Comisión comprueba que no se ha recibido la memoria del Gobierno por lo que se ve obligada a reiterar su observación anterior. La Comisión recuerda que sus comentarios precedentes se referían a:

- la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo, y por ello del derecho de sindicación (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo);

- la exigencia, en virtud del artículo 344 del Código, de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional (50 trabajadores y 10 empleadores).

Si bien el artículo 46 de la ley núm. 44 modifica el artículo 369 del Código, suprimiendo la exigencia de ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato, la Comisión espera que la exigencia de referencia también será suprimida de la Constitución (artículo 64).

Asimismo, la Comisión tomó nota con interés que conforme al artículo 41 de la ley núm. 44 antes mencionada, se modifica el artículo 344 del Código de Trabajo, reduciendo de 50 a 40 el número mínimo de trabajadores para constituir una organización profesional. No obstante, la Comisión observó que no se ha modificado el número demasiado elevado de 10 empleadores para constituir una organización profesional, por lo que espera que el Gobierno, en consulta con los interlocutores sociales, podrá reducir también tal exigencia, y continuará reduciendo aún más el número mínimo de trabajadores para poder constituir una organización sindical de empresa.

En relación con la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo, y por ello del derecho de sindicación (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo), la Comisión tomó nota con interés de que el artículo 174 de la ley núm. 9 ("por la cual se establece y regula la carrera administrativa"), aprobada el 20 de junio de 1994, contempla el derecho de sindicación de los funcionarios públicos al establecer que "los servidores públicos incorporados a la carrera administrativa podrán crear o afiliarse a asociaciones de servidores públicos de carácter sociocultural y económico, de su respectiva institución, que tenga el fin de promover el estudio, capacitación, mejoramiento y protección de sus afiliados..." La Comisión toma debida nota de que la ley núm. 9 contempla el derecho a la huelga de los funcionarios públicos, de acuerdo con lo que establece la ley, así como el derecho de negociar colectivamente.

Sin embargo, la Comisión observó que el artículo 174 de la ley núm. 9 establece que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que el artículo 178, último párrafo señala que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia.

Al respecto, la Comisión desea señaló que todo sistema de unicidad o de monopolio sindical impuesto por la ley directa o indirectamente, se aparta del principio de la libre constitución de las organizaciones de trabajadores y de empleadores anunciada en el artículo 2 del Convenio. La Comisión recordó al Gobierno que, si bien el Convenio, manifiestamente no apunta a imponer el pluralismo sindical, éste debería ser posible en todos los casos. En efecto, hay una diferencia fundamental entre un monopolio sindical instituido o mantenido por la ley, por una parte, y por la otra, las agrupaciones voluntarias de trabajadores o de sindicatos que se constituyen (sin presiones por parte de las autoridades públicas o como consecuencia de la ley) porque los interesados desean, por ejemplo, fortalecer sus posiciones en la negociación, hacer frente de forma coordinada a dificultades concretas que se plantean a sus organizaciones (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, párrafo 91).

La Comisión espera una vez más que el Gobierno continuará haciendo esfuerzos para poner la legislación en plena conformidad con las disposiciones del Convenio, y le pide que le mantenga informada de todo progreso realizado al respecto.

Además la Comisión envía una solicitud directa al Gobierno sobre ciertos puntos.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 82ª reunión CIT (1995)

La Comisión toma nota de que no ha sido recibida la correspondiente memoria del Gobierno. La Comisión espera que una memoria será enviada para examinarla en su próxima reunión y que dicha memoria contendrá informaciones completas acerca de las cuestiones planteadas en su solicitud directa anterior que estaba así redactada:

La Comisión observa que el numeral 3 del artículo 452 del Código de Trabajo, confiere a la Dirección Regional o General del Trabajo el derecho de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio cuando se produce en una empresa de servicio público conforme al artículo 486 del Código.

A criterio de la Comisión, los servicios de transporte y de alimentación comprendidos en el artículo 486 no constituyen per se servicios esenciales en el sentido estricto del término.

La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas pertinentes, a fin de permitir el ejercicio del derecho de huelga a los trabajadores de tales servicios.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 83ª reunión CIT (1996)

La Comisión constata que la memoria del Gobierno no contiene informaciones sobre la cuestión planteada relativa a:

- la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio cuando se produce en una empresa de servicio público conforme al artículo 486 del Código de Trabajo (artículo 452, numeral 3 del Código).

Al respecto, la Comisión insiste en que los servicios de transporte y de alimentación comprendidos en el artículo 486 no constituyen per se servicios esenciales en el sentido estricto del término.

Además la Comisión observa que la ley núm. 9 ("por la cual se establece y regula la carrera administrativa"), aprobada el 20 de junio de 1994, contiene algunas disposiciones que pueden plantear problemas de cumplimiento en relación con el Convenio a saber:

- el artículo 185 que establece la obligación de prestar servicios mínimos con el 50 por ciento del personal que labora normalmente en ellas cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales incluyendo algunos que no lo son en stricto sensu, especialmente entre otros el relativo al transporte; y el artículo 152, inciso 14 que señala que el realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas ilegales, o incumplir con el requisito de servicios mínimos en las huelgas legales, es motivo de destitución directa.

Recordando que las sanciones como la destitución directa contemplada en el inciso 14 del artículo 152 de la ley núm. 9 debería guardar proporción con el tipo y la gravedad de la violación cometida por el trabajador, la Comisión señala al Gobierno que dado que la imposición de un servicio mínimo, limita uno de los medios de presión esenciales de que disponen los trabajadores para defender sus intereses económicos y sociales, sus organizaciones deberían poder participar, si lo desean, en la definición de este servicio, de igual modo que los empleadores y las autoridades públicas. Además, los servicios mínimos deberían limitarse a las actividades estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 161):

- El artículo 176 que establece que las asociaciones de servidores públicos podrán agruparse en federaciones de asociaciones de servidores públicos por clase o sector de actividad, y éstas, a su vez, en confederaciones.

Sobre el particular, la Comisión solicita al Gobierno que le informe si pueden asociarse a otras organizaciones a nivel de federaciones que no sean de servidores públicos, si así lo desearen. En caso contrario, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas pertinentes para modificar la legislación en el sentido antes señalado.

La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias, a fin de que la legislación y la práctica estén en conformidad con los principios de la libertad sindical.

Observación (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 83ª reunión CIT (1996)

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria y recuerda que sus comentarios anteriores se referían a:

- la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo, y por ello del derecho de sindicación (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo);

- la exigencia, en virtud del artículo 344 del Código, de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional (50 trabajadores y 10 empleadores);

- la exigencia de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña (artículo 347 del Código);

- la exigencia de ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato (artículo 64 de la Constitución Política, y artículo 369 del Código); y

- la revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359 del Código).

La Comisión toma nota con satisfacción de que la nueva ley núm. 44 "por a cual se dictan normas para regularizar y modernizar las relaciones laborales", publicada el 12 de agosto de 1995, modifica y deja sin efecto varias disposiciones del Código de Trabajo que venían siendo objeto de comentarios desde hace algunos años.

Específicamente la ley núm. 44, de conformidad con su artículo 70 deroga la exigencia de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña (artículo 347 del Código); conforme a su artículo 45, deja a los estatutos que determinen las causas de cesantía de los afiliados y directivos de la organización, modificando el artículo 359 del Código; conforme a su artículo 49, permite que las autoridades inspeccionen los libros de actas, de socios y de contabilidad cuando así lo solicite por lo menos el veinte por ciento (20%) de sus afiliados, modificando el numeral 4 del artículo 376 del Código; y conforme a su artículo 46, modifica el artículo 369 del Código, suprimiendo la exigencia de ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato. La Comisión espera que la exigencia de referencia también será suprimida de la Constitución (artículo 64).

Asimismo, la Comisión toma nota con interés que conforme al artículo 41 de la ley núm. 44 antes mencionada, se modifica el artículo 344 del Código de Trabajo, reduciendo de 50 a 40 el número mínimo de trabajadores para constituir una organización profesional. No obstante, la Comisión observa que no se ha modificado el número demasiado elevado de 10 empleadores para constituir una organización profesional, por lo que espera que el Gobierno, en consulta con los interlocutores sociales, podrá reducir también tal exigencia, y continuará reduciendo aún más el número mínimo de trabajadores para poder constituir una organización sindical de empresa.

En relación con la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo, y por ello del derecho de sindicación (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo), la Comisión toma nota con interés de que el artículo 174 de la ley núm. 9 ("por la cual se establece y regula la carrera administrativa"), aprobada el 20 de junio de 1994, contempla el derecho de sindicación de los funcionarios públicos al establecer que "los servidores públicos incorporados a la carrera administrativa podrán crear o afiliarse a asociaciones de servidores públicos de carácter sociocultural y económico, de su respectiva institución, que tenga el fin de promover el estudio, capacitación, mejoramiento y protección de sus afiliados..." La Comisión toma debida nota de que la ley núm. 9 contempla el derecho a la huelga de los funcionarios públicos, de acuerdo con lo que establece la ley, así como el derecho de negociar colectivamente.

Sin embargo, la Comisión observa que el artículo 174 de la ley núm. 9 establece que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que el artículo 178, último párrafo señala que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia.

Al respecto, la Comisión desea señalar que todo sistema de unicidad o de monopolio sindical impuesto por la ley directa o indirectamente, se aparta del principio de la libre constitución de las organizaciones de trabajadores y de empleadores anunciada en el artículo 2 del Convenio. La Comisión desea recordar al Gobierno que, si bien el Convenio, manifiestamente no apunta a imponer el pluralismo sindical, éste debería ser posible en todos los casos. En efecto, hay una diferencia fundamental entre un monopolio sindical instituido o mantenido por la ley, por una parte, y por la otra, las agrupaciones voluntarias de trabajadores o de sindicatos que se constituyen (sin presiones por parte de las autoridades públicas o como consecuencia de la ley) porque los interesados desean, por ejemplo, fortalecer sus posiciones en la negociación, hacer frente de forma coordinada a dificultades concretas que se plantean a sus organizaciones (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 91).

La Comisión espera que el Gobierno continuará haciendo esfuerzos para poner la legislación en plena conformidad con las disposiciones del Convenio, y le pide que le mantenga informada de todo progreso realizado al respecto.

Además la Comisión envía una solicitud directa al Gobierno sobre ciertos puntos.

Observación (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 82ª reunión CIT (1995)

La Comisión comprueba que no se ha recibido la memoria del Gobierno. Por consiguiente, la Comisión se ve obligada a reiterar su observación anterior, redactada como sigue:

1) En cuanto a las extensas facultades de las autoridades para controlar registros, actas y contabilidad de los sindicatos (artículo 376, párrafo 4 del Código), la Comisión toma nota de la resolución núm. D.M. 23/92 de fecha 21 de mayo de 1992 en la que se reducen los documentos requeridos y se limita y reglamenta el numeral 4 del artículo 376 del Código. La Comisión espera que en un futuro próximo también se modifique dicha disposición del Código de Trabajo. 2) En lo referente a las limitaciones al derecho de huelga (ley núm. 13 de 1990), la Comisión toma nota de la ley núm. 2 "por la cual se reanudan las negociaciones colectivas y se dictan otras medidas laborales", que fuera aprobada por la Asamblea Legislativa el 13 de enero de 1993 y que, entre otras modificaciones, deroga el numeral 4 del artículo 452 del Código de Trabajo, relativo al arbitraje obligatorio en las empresas cuando la prolongación de la huelga podía producir graves perturbaciones económicas a la empresa. Además, la Comisión desea recordar al Gobierno los comentarios que desde hace varios años viene formulando y que se refieren a las siguientes cuestiones: -- exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo); -- exigencia, en virtud del artículo 344 del Código, de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional; -- exigencia de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña (artículo 347); -- revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359). En cuanto a la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y en consecuencia del derecho de sindicación, la Comisión toma nota de lo informado por el Gobierno en el sentido de que se ha presentado formalmente un proyecto de ley de carrera administrativa a la Asamblea Legislativa para su estudio y aprobación. Al respecto, la Comisión observa que el "proyecto de ley núm. 1 por el cual se establece y regula la carrera administrativa", no contempla disposición alguna sobre el derecho de sindicación de los funcionarios públicos. Solamente se refiere al derecho de "integrarse en asociaciones tendientes a la promoción y dignificación del servidor público" (artículo 128, párrafo 8 del proyecto de ley), y no al derecho de sindicación de los funcionarios públicos para la defensa de sus intereses profesionales. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas al respecto. En lo referente a las exigencias relativas a un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional (artículo 344 del Código), y a la de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña (artículo 347 del Código), así como en lo relativo a la revocación automática del mandato de un dirigente sindical a nivel de empresa despedido (artículo 359 del Código), la Comisión toma nota de que, conforme a lo manifestado por el Gobierno las posibles reformas de tales disposiciones se tratarían en forma tripartita en el marco del proceso de concertación sociolaboral. La Comisión observa también que el artículo 64 de la Constitución Política, último párrafo, y el artículo 369 del Código de Trabajo exigen que la junta directiva de un sindicato sea integrada exclusivamente por panameños. Al respecto, la Comisión estima que debería conferirse mayor flexibilidad a la legislación, a fin de permitir a las organizaciones ejercer sin trabas la libre elección de sus dirigentes, y a los trabajadores extranjeros tener acceso a las funciones sindicales, por lo menos una vez pasado cierto período de residencia en el país de acogida (véase Estudio general de la Comisión de Expertos sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 118). La Comisión expresa una vez más su firme esperanza de que se tomen medidas para armonizar de manera más completa la legislación con el Convenio y recuerda la disponibilidad de la cooperación técnica de la OIT al respecto.

La Comisión espera que el Gobierno hará todo lo posible para no postergar de nuevo la adopción de las medidas necesarias.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1993, Publicación: 80ª reunión CIT (1993)

La Comisión observa que el numeral 3 del artículo 452 del Código de Trabajo, confiere a la Dirección Regional o General del Trabajo el derecho de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio cuando se produce en una empresa de servicio público conforme al artículo 486 del Código.

A criterio de la Comisión, los servicios de transporte y de alimentación comprendidos en el artículo 486 no constituyen per se servicios esenciales en el sentido estricto del término.

La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas pertinentes, a fin de permitir el ejercicio del derecho de huelga a los trabajadores de tales servicios.

Observación (CEACR) - Adopción: 1993, Publicación: 80ª reunión CIT (1993)

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria y de los debates que tuvieron lugar durante la Comisión de la Conferencia en junio de 1992.

La Comisión toma nota con interés de algunos progresos logrados en la legislación en relación con las facultades de las autoridades en los aspectos administrativos de los sindicatos y al derecho de huelga:

1) En cuanto a las extensas facultades de las autoridades para controlar registros, actas y contabilidad de los sindicatos (artículo 376, párrafo 4 del Código), la Comisión toma nota de la resolución núm. D.M. 23/92 de fecha 21 de mayo de 1992 en la que se reducen los documentos requeridos y se limita y reglamenta el numeral 4 del artículo 376 del Código. La Comisión espera que en un futuro próximo también se modifique dicha disposición del Código de Trabajo.

2) En lo referente a las limitaciones al derecho de huelga (ley núm. 13 de 1990), la Comisión toma nota de la ley núm. 2 "por la cual se reanudan las negociaciones colectivas y se dictan otras medidas laborales", que fuera aprobada por la Asamblea Legislativa el 13 de enero de 1993 y que, entre otras modificaciones, deroga el numeral 4 del artículo 452 del Código de Trabajo, relativo al arbitraje obligatorio en las empresas cuando la prolongación de la huelga podía producir graves perturbaciones económicas a la empresa.

Además, la Comisión desea recordar al Gobierno los comentarios que desde hace varios años viene formulando y que se refieren a las siguientes cuestiones:

- exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo);

- exigencia, en virtud del artículo 344 del Código, de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional;

- exigencia de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña (artículo 347);

- revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359).

En cuanto a la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y en consecuencia del derecho de sindicación, la Comisión toma nota de lo informado por el Gobierno en el sentido de que se ha presentado formalmente un proyecto de ley de carrera administrativa a la Asamblea Legislativa para su estudio y aprobación. Al respecto, la Comisión observa que el "proyecto de ley núm. 1 por el cual se establece y regula la carrera administrativa", no contempla disposición alguna sobre el derecho de sindicación de los funcionarios públicos. Solamente se refiere al derecho de "integrarse en asociaciones tendientes a la promoción y dignificación del servidor público" (artículo 128, párrafo 8 del proyecto de ley), y no al derecho de sindicación de los funcionarios públicos para la defensa de sus intereses profesionales. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas al respecto.

En lo referente a las exigencias relativas a un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional (artículo 344 del Código), y a la de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña (artículo 347 del Código), así como en lo relativo a la revocación automática del mandato de un dirigente sindical a nivel de empresa, despedido (artículo 359 del Código), la Comisión toma nota de que, conforme a lo manifestado por el Gobierno las posibles reformas de tales disposiciones se tratarían en forma tripartita en el marco del proceso de concertación sociolaboral.

La Comisión observa también que el artículo 64 de la Constitución Política, último párrafo, y el artículo 369 del Código de Trabajo exigen que la junta directiva de un sindicato sea integrada exclusivamente por panameños.

Al respecto, la Comisión estima que debería conferirse mayor flexibilidad a la legislación, a fin de permitir a las organizaciones ejercer sin trabas la libre elección de sus dirigentes, y a los trabajadores extranjeros tener acceso a las funciones sindicales, por lo menos una vez pasado cierto período de residencia en el país de acogida (ver Estudio general de la Comisión de Expertos 1983, párrafo 160).

La Comisión expresa una vez más su firme esperanza de que se tomen medidas para armonizar de manera más completa la legislación con el Convenio y recuerda la disponibilidad de la cooperación técnica de la OIT al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 1992, Publicación: 79ª reunión CIT (1992)

La Comisión toma nota de las memorias del Gobierno y de las informaciones suministradas a la Comisión de la Conferencia en 1991.

La Comisión recuerda que los puntos pendientes desde hace varios años se referían a las siguientes cuestiones:

- exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo);

- exigencia, en virtud del artículo 344 del Código, de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional (50 trabajadores o 10 empleadores);

- exigencia de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña (artículo 347);

- revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359);

- extensas facultades de las autoridades para controlar registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376).

Más recientemente, la Comisión había observado que, en virtud de la ley núm. 13, de 11 de octubre de 1990, se prevé el sometimiento de los conflictos colectivos al arbitraje obligatorio en todas las empresas de servicio público y en las demás empresas cuando la prolongación de la huelga pueda producir graves perturbaciones económicas a la empresa; y por otra parte, que la ley núm. 25 de 1990 autoriza al órgano ejecutivo y a los directores de instituciones autónomas y semiautónomas, empresas estatales, municipales y demás dependencias públicas del Estado a declarar insubsistentes los nombramientos de los servidores públicos que participaron y que participen en la organización, llamado o ejecución de acciones que atenten contra la democracia y el orden constitucional, y que ocupen o no cargos en las juntas directivas de las organizaciones sindicales y de las asociaciones de servidores públicos; sus delegados y representantes sindicales o sectoriales, directores de las asociaciones de servidores públicos, con independencia de la existencia o no de fuero sindical; estén o no regidos por leyes especiales.

Derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas

En cuanto a la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo, y por ello de los derechos de sindicación y de negociación colectiva, el Gobierno indica que la Constitución Nacional, en los capítulos 2 y 3 del título XI establece "los principios básicos de la administración de personal" y "organización de la administración de personal" en virtud de los cuales se dictó la ley de carrera administrativa de 1963, modificada por decreto de gabinete en 1968 que derogó los artículos concernientes a la estabilidad de los empleados públicos. Es por estas razones que no se puede aplicar el Código de Trabajo a dichos funcionarios, salvo las excepciones que permiten la sindicalización contenidas en la ley núm. 8 del 25 de febrero de 1975 y en las leyes 34 y 40 de febrero de 1979 aplicables a ciertas empresas estatales. La Comisión, al tiempo que toma nota de estas informaciones, desea subrayar que las normas contenidas en el Convenio se aplican a todos los trabajadores "sin ninguna distinción" y, por consiguiente, amparan a los funcionarios y empleados públicos.

Respecto a la exigencia de un número demasiado elevado de miembros para poder crear una organización sindical (artículo 344 del Código de Trabajo), la Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno en el sentido de que dicho artículo del Código tiene como propósito hacer más sólidas las organizaciones sindicales para así hacer efectivo el derecho de negociación colectiva sentado en el principio de mayoría. La Comisión ha señalado en diversas ocasiones que el requisito de un número demasiado elevado de miembros podría obstaculizar e incluso impedir la creación de las organizaciones profesionales que los interesados estimen convenientes, lo que estaría en contradicción con el artículo 2 del Convenio.

En cuanto al requisito del artículo 347 del Código de que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean panameños, el Gobierno indica que no se trata de una norma discriminatoria, sino que responde a las aspiraciones de las organizaciones de trabajadores, ya que por razones históricas, los sindicatos eran controlados por extranjeros quienes detentaban el poder económico; no existe una prohibición al derecho de sindicación de los extranjeros, siempre que su número no sobrepase el 25 por ciento de los miembros inscritos del sindicato. Sin dejar de tomar nota de estas declaraciones, la Comisión desea reiterar al Gobierno que el derecho de los trabajadores de constituir sindicatos y de afiliarse a ellos, sin ninguna distinción, implica que todos los trabajadores que se encuentran legalmente en su territorio se benefician de los derechos sindicales previstos por el Convenio, sin ninguna diferencia, en especial las basadas en la nacionalidad (véanse a este respecto los párrafos 76, 77, 96 y 97 del Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva de 1983).

Derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de elegir libremente a sus representantes, de organizar su administración y de formular su programa de acción

En cuanto a las extensas facultades de las autoridades para controlar, al menos, cada seis meses, los registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376 del Código de Trabajo), el Gobierno aclara que el Estado no controla la actividad sindical por el sólo hecho de hacer los exámenes contables y registrar las actas puesto que los sindicatos son de interés público y en consecuencia el Ministerio de Trabajo y de Bienestar Social está obligado a fomentar la constitución de estas organizaciones. El Gobierno afirma que no existen tales facultades de control sobre esta documentación sindical ya que los "registros de actas" se limitan a aquellos referentes a cambios o elección de directivas, reforma de estatutos y autorización para ejercer derechos frente a terceros como principio básico de publicidad y autenticidad de la personería jurídica y representación legal de la organización. El Ministerio de Trabajo sólo interviene en las impugnaciones de la elección de una junta directiva por parte de sus miembros, en procesos ordinarios y con el acuerdo de los jueces seccionales del trabajo. Tampoco existe el llamado control de la contabilidad de los sindicatos ya que la revisión de los libros tiene el único objetivo de verificar denuncias de malos manejos de los fondos sindicales o de oficio para constatar el manejo de los mismos. El Ministerio no puede suspender a ningún dirigente sindical aunque compruebe malos manejos o apropiación de los fondos sindicales. Por otra parte la formalidad de presentación de la solicitud de inscripción de un sindicato tiene como objeto darle protección o fuero sindical a los miembros de un sindicato en formación, tal como lo disponen los artículos 381 y 385 del Código. La Comisión toma nota de las detalladas informaciones suministradas por el Gobierno sobre estos puntos pero recuerda que esta disposición del artículo 376 confiere facultades excesivas a las autoridades administrativas en materia de gestión interna de los sindicatos lo que no está en conformidad con los principios establecidos en el artículo 3 del Convenio, según el cual las organizaciones tienen el derecho de organizar su administración sin intervención de las autoridades públicas que puedan limitar este derecho o entorpecer su ejercicio legal. La Comisión estima que convendría que la fiscalización en materia de contabilidad pudiese realizarse cuando cierto porcentaje de afiliados lo solicite, o someterse a una autoridad judicial.

En relación a la ley núm. 13 de 11 de octubre de 1990, que contiene limitaciones al derecho de huelga, la Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno según las cuales la posibilidad de invocar el arbitraje por parte de la autoridad, en los casos de una huelga prolongada, que pueda producir graves perturbaciones económicas a la empresa, es una facultad discrecional que se ejercerá previa comprobación sumaria de este hecho, con audiencia de los trabajadores. Esta ley tiene un carácter transitorio y excepcional (por un período de tres años) y fue promulgada enmarcada dentro del concepto de "Políticas de Estabilización" para posibilitar la debida recuperación económica e incentivar la creación de nuevas fuentes de trabajo. Asimismo, la Comisión toma nota que en base a un acuerdo de concertación sociolaboral suscrito el día 4 de diciembre de 1991, entre los sectores laboral, empresarial y gubernamental, son objeto de conversaciones, posibles reformas a la vigencia de la ley núm. 13 de 11 de octubre de 1990. La Comisión, sin dejar de tomar nota de estas informaciones, reitera que, según sus principios, el derecho de huelga sólo puede ser objeto de restricciones graves, como por ejemplo el recurso al arbitraje obligatorio, 1) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población), 2) en los casos de los funcionarios públicos que actúan como órganos del poder público, y 3) en los casos de crisis nacional aguda.

En cuanto a la ley núm. 25 de 14 de diciembre de 1990 con efectos retroactivos al 4 de diciembre de 1990, el Gobierno aclara que se trata de una ley de orden público contra actos subversivos de funcionarios públicos; de carácter temporal con vigencia hasta el 31 de diciembre de 1991. No se trata de despidos ni sanciones a "dirigentes sindicales" en su calidad de tales, sino sanciones a empleados públicos que participaron en un intento de golpe de Estado al exhortar a la participación en un paro general hasta que cayera el Gobierno. La Comisión reitera su observación anterior de que la ley núm. 25 en la medida que haya podido dar lugar a despidos antisindicales atenta gravemente contra el ejercicio del derecho de las asociaciones de trabajadores públicos de organizar sus actividades, incluso por el recurso a la huelga y pretende legitimar el despido de un número elevado de esos trabajadores sin concederle recurso judicial contra tal decisión. No obstante, la Comisión observa que el período de vigencia de la ley núm. 25 ha expirado.

La Comisión, en vista de la gravedad de las divergencias y al lapso transcurrido desde su primera observación sobre estas cuestiones, insta al Gobierno una vez más a que modifique estos puntos de su legislación en breve plazo para así poner su legislación y práctica en conformidad con el Convenio.

[Se invita al Gobierno a que proporcione informaciones completas en la 79.a reunión de la Conferencia.]

Observación (CEACR) - Adopción: 1991, Publicación: 78ª reunión CIT (1991)

La Comisión observa que la memoria del Gobierno sólo cubre el período 30 de octubre de 1988 - 30 de octubre de 1989 y que no contiene elementos que permitan modificar sus anteriores comentarios.

La Comisión recuerda que desde 1973 sus comentarios se refieren a los siguientes puntos:

- exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo);

- exigencia de un número demasiado elevado de miembros para poder crear una organización profesional (50 trabajadores o 10 empleadores, artículo 344);

- exigencia de que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean panameños (artículo 347);

- revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359);

- extensas facultades de las autoridades para controlar registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376).

Dada la gravedad de estos puntos y el elevado número de años en que ha venido insistiendo en la necesidad de modificar la legislación, la Comisión insta al Gobierno a que tome medidas en breve plazo para poner la legislación y la práctica en conformidad con el Convenio.

Además, la Comisión observa que la Asamblea Legislativa ha adoptado la ley núm. 13 de 11 de octubre de 1990, que contiene limitaciones al derecho de huelga. Concretamente dicha ley prevé el sometimiento de los conflictos colectivos al arbitraje obligatorio en todas las empresas de servicio público y en las demás empresas cuando la prolongación de la huelga pueda producir graves perturbaciones económicas a la empresa. La Comisión subraya que, según sus principios, el derecho de huelga sólo puede ser objeto de restricciones graves, como por ejemplo el recurso al arbitraje obligatorio, 1) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población), 2) en el caso de los funcionarios públicos que actúen como órganos del poder público, y 3) en caso de crisis nacional aguda. La Comisión pide pues al Gobierno que tome medidas con miras a modificar las disposiciones mencionadas teniendo plenamente en cuenta estos principios.

Por último, la Comisión observa que la ley núm. 25 de 14 de diciembre de 1990, con efectos retroactivos a partir del 4 de diciembre de 1990 "autoriza al órgano ejecutivo y a los directores de instituciones autónomas y semiautónomas, empresas estatales, municipales y demás dependencias públicas del Estado para que declaren insubsistentes los nombramientos de los servidores públicos que participaron y que participen en la organización, llamado o ejecución de acciones que atenten contra la democracia y el orden constitucional, y que ocupen o no cargos en las juntas directivas de las organizaciones sindicales y de las asociaciones de servidores públicos; sus delegados y representantes sindicales o sectoriales, directores de las asociaciones de servidores públicos, con independencia de la existencia o no de fuero sindical; o que estén o no regidos por leyes especiales". La Comisión observa que contra las mencionadas declaraciones de insubsistencia sólo son posibles recursos administrativos y no judiciales. La Comisión considera que la ley núm. 25 atenta gravemente contra el ejercicio del derecho de las asociaciones de trabajadores públicos de organizar sus actividades incluso por el recurso a la huelga y pretende legitimar el despido de un elevado número de esos trabajadores y pide al Gobierno que tome medidas con miras a su derogación.

[Se invita al Gobierno a que proporcione información completa en la 78.a reunión de la Conferencia, y a que comunique una memoria detallada para el período que finaliza el 30 de junio de 1991.]

Observación (CEACR) - Adopción: 1990, Publicación: 77ª reunión CIT (1990)

La Comisión ha tomado nota de la memoria del Gobierno que fue recibida el 19 de octubre de 1990, así como de las informaciones comunicadas ante la Comisión de la Conferencia en 1989 y su consiguiente debate. Por otro lado, la Comisión ha tomado buena nota de las seguridades brindadas por el nuevo Gobierno en su memoria, de respetar plenamente la aplicación del Convenio y el examinar las medidas apropiadas para poner la legislación nacional en conformidad con el Convenio.

La Comisión recuerda que desde 1973 sus comentarios se refieren a los siguientes puntos:

- se exige un número demasiado elevado de miembros para poder crear una organización profesional (50 trabajadores o 10 empleadores, artículo 344 del Código de Trabajo);

- se exige que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean panameños (artículo 347);

- revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359);

- extensas facultades de las autoridades para controlar registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376);

- exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva (párrafo 2 del artículo 2).

1. La Comisión nota de que el Gobierno en su memoria de fecha 19 de octubre de 1989 reitera su declaración según la cual reducir el mínimo de trabajadores y de empleadores exigido para constituir un sindicato conduciría al pluralismo sindical, situación que no es deseada por las propias organizaciones sindicales. Además el riesgo destacado por la Comisión de excluir así a los trabajadores de las pequeñas empresas de los derechos de sindicación no existiría pues dichos trabajadores tendrían la posibilidad de agruparse en sindicatos profesionales o de industria como sería el caso en la práctica.

Sin dejar de tomar nota de dichas declaraciones, la Comisión recuerda que a tenor de la legislación el requisito de contar con un número mínimo de miembros para constituir un sindicato se aplica tanto a los de empresa como a los profesionales o industriales. Ahora bien, como siempre lo ha indicado la Comisión, dicho mínimo, fijado por la legislación, resulta a todas luces excesivo y contrario al principio del artículo 2 del Convenio, que desea que los trabajadores y los empleadores tengan el derecho de constituir las organizaciones que estiman convenientes y de afiliarse a ellas.

La Comisión solicita por tanto al Gobierno de modificar la legislación a efectos de reducir a un número razonable el número de trabajadores o de empleadores necesarios para constituir una organización de trabajadores o de empleadores, sin que dicho número implique una limitación del principio consagrado en el artículo 2 del Convenio.

2. En cuanto al número mínimo de nacionales panameños en los sindicatos (artículo 347), la Comisión también toma nota que el Gobierno en su memoria de fecha 19 de octubre de 1989 se limita a indicar que las organizaciones sindicales, que ya criticaban el número de trabajadores extranjeros, no serían favorables a un aumento de los mismos en los sindicatos. Además agrega que, en respuesta a los comentarios de la Comisión, dejar a las organizaciones sindicales la facultad de dicidir esta cuestión en sus estatutos equivaldría a conferirles un poder constitucional, que es exclusivo del Estado para asegurar la protección de la mano de obra nacional, y además podría conducir a deteriorar las relaciones obreropatronales. Sin embargo el representante gubernamental en la Comisión de la Conferencia declaró que sería deseable que en el futuro se pudiera dar una mayor flexibilidad a esta disposición.

Sin dejar de tomar nota de estas declaraciones, la Comisión desea recordar al Gobierno que el derecho de los trabajadores de constituir sindicatos y afiliarse a los mismos, sin ninguna distinción, implica que todos los trabajadores que se encuentran legalmente en su territorio se benefician de los derechos sindicales previstos por el Convenio, sin ninguna diferencia, en especial las basadas en la nacionalidad (véanse a este respecto los párrafos 76 y 77 y 96 y 97 del Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva de 1983).

En consecuencia la Comisión vuelve a solicitar al Gobierno que se sirva tomar las medidas necesarias para suprimir toda restricción legal que afecte el derecho de los trabajadores extranjeros que se encuentran legalmente en su territorio de constituir las organizaciones sindicales que estimen convenientes, sin ninguna distinción, en especial las que se funden en la nacionalidad.

3. La Comisión también toma nota de que el Gobierno en su memoria de fecha 19 de octubre de 1989 reitera sus declaraciones relativas a que el artículo 359 del Código, determina el cese en sus funciones sindicales de todo trabajador despedido, no se aplica sino a los dirigentes sindicales de empresa y no a los de sindicatos industriales o profesionales, federaciones o centrales sindicales.

La Comisión recuerda que a tenor del artículo 3 del Convenio las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de elegir libremente sus representantes y, por lo tanto, a ellas incumbe designar quiénes las deben representar legítimamente.

4. En cuanto a la obligación de los sindicatos de permitir que las autoridades del trabajo examinen sus registros, actas y cuentas (artículo 376, párrafo 4, del Código de Trabajo), la Comisión toma nota nuevamente de la declaración del Gobierno según la cual esta disposición no se aplica en la práctica. También toma nota de que el Gobierno tiene la intención de estudiar esta cuestión, con la participación de organizaciones sindicales.

La Comisión confía en que esta disposición, que confiere facultades excesivas a las autoridades en materia de gestión interna de los sindicatos, resultará modificada de conformidad con el artículo 3 del Convenio, según el cual las organizaciones sindicales tienen el derecho de organizar su administración sin intervención de las autoridades públicas que puedan limitar este derecho o entorpecer su ejercicio legal.

5. En sus comentarios anteriores la Comisión había tomado nota de que el proyecto de decreto de aplicación del Libro III del Código de Trabajo a los funcionarios públicos había sido abandonado con la esperanza de que la Asamblea Nacional discutiría un proyecto de ley sobre la carrera administrativa, que reconocería los derechos de asociación, negociación colectiva, huelga y arbitraje de los funcionarios públicos excluidos del campo de aplicación del Código de Trabajo.

En su memoria de fecha 19 de octubre de 1989, el Gobierno indica que, dicho proyecto de ley no se ha podido discutir en la Asamblea General y que se informará a la Comisión sobre cualquier acontecimiento que se produzca a este respecto. El Gobierno recuerda que en la práctica existe una gran federación nacional de agentes públicos que lleva a cabo actividades sindicales y goza de prerrogativas propias de los sindicatos.

Sin dejar de tomar nota de estas declaraciones, la Comisión recuerda que los derechos garantizados por el Convenio se aplican a todos los trabajadores, sin ninguna distinción, comprendidos los agentes y funcionarios públicos, salvo las fuerzas armadas y de policía y, a este respecto, confía en que en un futuro próximo se adoptarán medidas para reconocer a los interesados los derechos que garantiza el Convenio.

La Comisión expresa la esperanza de que el Gobierno como lo ha indicado en su última memoria tomará las medidas necesarias para armonizar el conjunto de su legislación con el Convenio. La Comisión recuerda al respecto que en su memoria de 1981 el Gobierno había comunicado el texto de dos proyectos de ley que debían poner su legislación en conformidad con el Convenio; luego, el Gobierno había declarado que la situción interna no le permitía retomar el examen de esos proyectos.

La Comisión quiere creer que esos proyectos podrían ser reexaminados y le solicita al Gobierno se sirva comunicar con su próxima memoria todas las informaciones relativas a los acontecimientos que a este respecto se produzcan.