Rapport définitif - Rapport No. 411, Juin 2025

Cas no 3349 (El Salvador) - Date de la plainte: 31-JUIL.-18 - Clos

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan actos de discriminación antisindical, incluidos traslados, y limitaciones excesivas en el otorgamiento de permisos sindicales por parte de un instituto público de promoción de la igualdad de género

1. 252. La queja figura en tres comunicaciones de fechas 31 de julio y 13 de septiembre de 2018 y 7 de febrero de 2020 remitidas por la Unión Sindical de Trabajadoras y Trabajadores del Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer (USTTISDEMU) y la Unión Nacional para la Defensa de la Clase Trabajadora (UNT).
2. 253. El Gobierno de El Salvador envió sus observaciones sobre los alegatos en una comunicación de fecha 23 de septiembre de 2019.
3. 254. El Salvador ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 255. En sus comunicaciones de 31 de julio y 13 de septiembre de 2018, las organizaciones querellantes afirman que dos dirigentes de la USTTISDEMU, que se constituyó en noviembre de 2013 y obtuvo su personalidad jurídica el 22 de enero de 2014, fueron objeto de actos de discriminación antisindical, incluidos traslados, por parte del Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer (ISDEMU). Alegan además que el ISDEMU impuso limitaciones excesivas en la concesión de permisos sindicales a los representantes de la USTTISDEMU.
2. 256. Según las organizaciones querellantes, el 23 de mayo de 2015, el Sr. José Leopoldo de la O. Montoya, secretario de finanzas de la USTTISDEMU, fue relevado de sus funciones como contador institucional, puesto que ocupaba desde 1996, y destinado a un cargo de técnico de archivo, a pesar de que gozaba del fuero sindical. Las organizaciones querellantes sostienen además que el ISDEMU promovió un juicio de destitución al Sr. de la O. Montoya ante el Juzgado Primero de lo Civil y Mercantil, y que se presentó un recurso judicial al respecto.
3. 257. Las organizaciones querellantes también afirman que la Sra. Edith Santos Hernández, elegida secretaria de relaciones nacionales e internacionales de la USTTISDEMU en noviembre de 2017, pasó de ocupar un puesto de trabajadora social a desempeñar un cargo de diligenciadora en diciembre de 2017. Indican que se presentaron denuncias ante la Fiscalía General de la República y el Tribunal del Servicio Civil en relación con esta decisión.
4. 258. Respecto del otorgamiento de permisos sindicales, las organizaciones querellantes sostienen que la junta directiva del ISDEMU utiliza el Instructivo de concesión de permisos para el desarrollo de actividades propias de los sindicatos de empleados y empleadas del Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer (en adelante, «el Instructivo»), que adoptó sin consultar a la USTTISDEMU, para denegar diversos tipos de solicitudes formuladas por esta y restringir la defensa de los derechos e intereses de sus afiliados.
5. 259. Las organizaciones querellantes alegan en particular descuentos y amenazas de descuentos al salario de representantes de la USTTISDEMU bajo la figura de ausencias injustificadas al trabajo, a pesar de que estos documentaron las razones de dichas ausencias mediante el formulario de licencias institucional. Afirman además que el ISDEMU se negó a permitir que la USTTISDEMU organizara una formación sindical para sus miembros en días laborales y con goce de sueldo, instándole en cambio a que pidiera a sus afiliados que solicitaran permisos bajo la figura de tiempo compensatorio o sin goce de sueldo, afectando así el nivel de participación a dicha formación.
6. 260. En su comunicación de 7 de febrero de 2020, las organizaciones querellantes indican que, tras la presentación de un recurso ante la Procuraduría para la Defensa de la Derechos Humanos (PDDH), esta emitió una resolución de 14 de mayo de 2018 en la que recomendó al ISDEMU la modificación del Instructivo en negociación con la USTTISDEMU. Sin embargo, afirman que, a la fecha, dicho Instructivo no ha sido revisado por el ISDEMU y tampoco se han llevado a cabo negociaciones al respecto. Asimismo, las organizaciones querellantes sostienen que continuaron las restricciones excesivas en la concesión de permisos sindicales, ya que el ISDEMU se negó a otorgarlos a los miembros de la USTTISDEMU para permitirles recibir una formación sobre la Ley de Servicio Civil.
7. 261. Las organizaciones querellantes afirman asimismo que el ISDEMU se opuso sistemáticamente a ciertas demandas suyas, y que repetidos intentos de diálogo por parte de los representantes de la USTTISDEMU fueron ignorados por el ISDEMU, que también decidió unilateralmente suspender su Comisión de Relaciones Laborales, el único interlocutor de la USTTISDEMU en la entidad. Sostienen que la USTTISDEMU envió varias notas al ISDEMU para solicitar una audiencia sobre esta cuestión, pero que se hizo caso omiso de sus peticiones.
8. 262. Las organizaciones querellantes señalan que, el 1 de octubre de 2018, la USTTISDEMU inició una acción en forma de protesta pacífica en respuesta a la ausencia de diálogo y la suspensión de la referida Comisión. Afirman que, después de que el Juzgado Cuarto de lo Laboral de San Salvador calificara la acción como huelga ilegal y ordenara el regreso al trabajo de los participantes el 5 de octubre de 2018, una reunión con la Comisión de Relaciones Laborales tuvo lugar el 8 de octubre de 2018 y se alcanzó un acuerdo según el cual no habría aplicación de descuentos al salario de los participantes para los días durante los cuales se llevó a cabo la acción hasta que el ISDEMU y la directiva de la USTTISDEMU revisaran conjuntamente el asunto. Sin embargo, según las organizaciones querellantes, el ISDEMU incumplió lo acordado y realizó de manera unilateral descuentos en el pago de los 31 afiliados de la USTTISDEMU que habían participado en la huelga, a pesar de que estos habían solicitado licencia sindical a través del formulario institucional.

B. Respuesta del Gobierno

1. 263. En su comunicación de 23 de septiembre de 2019, el Gobierno remite las observaciones del ISDEMU respecto de los alegatos. En cuanto a los supuestos traslado antisindical y juicio de destitución en contra del Sr. de la O. Montoya, el ISDEMU confirma que el referido traslado se hizo efectivo a partir del 23 de marzo de 2015, y sostiene que el Sr. de la O. Montoya pasó de la Unidad Financiera Institucional a la Unidad de Archivo Institucional como parte de un proceso de rotación que tenía por objeto fortalecer esta última Unidad y permitir al Sr. de la O. Montoya adquirir nuevas experiencias de trabajo. Señala además que este conservó su plaza, salario y régimen de nombramiento.
2. 264. El ISDEMU afirma que, no obstante, el Sr. de la O. Montoya no se presentó al trabajo entre el 23 de marzo y el 2 de noviembre de 2015, sin justificación, lo que constituía un abandono de labores de conformidad con el artículo 54, g) de la Ley de Servicio Civil. El ISDEMU indica que, por lo tanto, solicitó su destitución ante el Juzgado Primero de lo Civil y Mercantil de San Salvador, que la autorizó en una sentencia de fecha 24 de septiembre de 2018. Informa asimismo que el Sr. de la O. Montoya interpuso recurso de revisión ante la Cámara de lo Civil de la Primera Sección del Centro, que fue rechazado el 5 de febrero de 2019, y un recurso de casación ante la Sala de lo Civil de la Corte Suprema de Justicia, que se encuentra pendiente de resolución.
3. 265. En cuanto al supuesto traslado antisindical de la Sra. Edith Santos Hernández, el ISDEMU afirma que no se realizó con base a su condición sindical. Explica que el Programa Integral para una Vida Libre de Violencia sufrió una restructuración que implicó un cambio de jefaturas y un reacomodo técnico de la plaza ocupada por la Sra. Santos Hernández, quien pasó de desarrollar funciones de acompañamiento a las víctimas a ocupar un cargo de diligenciadora. El ISDEMU señala que esta decisión no implicó ningún cambio de sede de trabajo, salario, plaza o régimen de nombramiento.
4. 266. A este respecto, el ISDEMU informa además que la Sra. Santos Hernández presentó una solicitud de reintegro a su puesto anterior ante el Juzgado Especializado de Instrucción para una Vida Libre de Violencia y Discriminación para la Mujer, que rechazó su recurso en una resolución de 27 de septiembre de 2018 al determinar que la reasignación de sus funciones se basó en razones objetivas relacionadas con el adecuado desempeño de las actividades propias del ISDEMU. Indica que la Sra. Santos Hernández interpuso recurso de apelación ante la Cámara Especializada para una Vida Libre de Violencia y Discriminación para las Mujeres, que confirmó la resolución emitida en primera instancia en una decisión de 4 de enero de 2019.
5. 267. Con respecto a las alegadas limitaciones excesivas en la concesión de permisos sindicales, el ISDEMU sostiene que, ya que no existen disposiciones legislativas que regulen las facilidades que deben otorgarse a los representantes sindicales, adoptó el Instructivo el 12 de mayo de 2017 a fin de permitir a los dirigentes de las dos organizaciones sindicales en su seno, incluida la USTTISDEMU, gestionar su administración y cumplir sus funciones de defensa de los intereses de sus miembros dentro de su jornada laboral. Señala que el Instructivo prevé en particular el otorgamiento de permisos sindicales con goce de sueldo de hasta 32 horas hábiles cada mes a los dirigentes de cada una de estas organizaciones.
6. 268. El ISDEMU informa que representantes de las organizaciones querellantes interpusieron recurso de amparo contra el ISDEMU en relación con la emisión del Instructivo, y que, en una decisión de 9 de abril de 2018, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia resolvió declarar improcedente dicho amparo al determinar la no existencia de limitaciones al derecho de libertad sindical en relación con la referida emisión. No obstante, el ISDEMU informa que encomendó a su Comisión de Relaciones Laborales la reforma del Instructivo mediante un proceso de consulta y validación conjunta con las dos organizaciones sindicales en su seno, y que un proyecto de modificación del Instructivo se encuentra en revisión de estas desde el 23 de enero de 2019.
7. 269. Por otro lado, el ISDEMU indica que siempre ha facilitado los espacios para atender las solicitudes de formación y capacitación sindical para los afiliados de la USTTISDEMU presentadas por esta, y que se han concedido licencias con goce de sueldo para la participación de la secretaria general del USTTISDEMU en diferentes procesos formativos dentro y fuera del país, así como la realización de actividades dentro de sus instalaciones.

C. Conclusiones del Comité

1. 270. El Comité observa que, en el presente caso, las organizaciones querellantes alegan que el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer (ISDEMU) cometió actos de discriminación antisindical en contra de dos dirigentes de la USTTISDEMU, el Sr. José Leopoldo de la O. Montoya y la Sra. Edith Santos Hernández; rechazó sistemáticamente varios intentos de diálogo de la USTTISDEMU, y limitó de manera excesiva el otorgamiento de permisos sindicales mediante la adopción unilateral y posterior aplicación de un instructivo al respecto. El Comité también toma nota de que el Gobierno facilita las observaciones del ISDEMU, que niega haber tomado las alegadas medidas por motivos antisindicales; informa sobre los resultados de ciertos procedimientos judiciales relacionados con los referidos dirigentes sindicales e Instructivo, y manifiesta su voluntad de modificar dicho Instructivo en colaboración con las organizaciones sindicales en su seno.
2. 271. En cuanto a los alegados actos de discriminación antisindical en contra del Sr. de la O. Montoya, secretario de finanzas de la USTTISDEMU, el Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, el ISDEMU: i) lo transfirió de un puesto de contador institucional, que ocupaba desde 1996, a un cargo de técnico de archivo el 23 de mayo de 2015, pese a que gozaba del fuero sindical, y ii) presentó una demanda por su despido ante el Juzgado Primero de lo Civil y Mercantil. El Comité toma nota de que el ISDEMU, por su parte, indica que: i) transfirió al Sr. de la O. Montoya como parte de un proceso de rotación para permitirle adquirir nuevas experiencias y reforzar su Unidad de Archivo Institucional; ii) aunque el traslado no afectó su salario, cargo y régimen de nombramiento, el Sr. de la O. Montoya no se presentó a trabajar entre el 23 de marzo y el 2 de noviembre de 2015, sin justificación, lo que legalmente constituyó un abandono de funciones, por lo que solicitó su despido, que fue autorizado el 24 de septiembre de 2018, y iii) el Sr. de la O. Montoya interpuso recurso de revisión ante la Cámara de lo Civil de la Primera Sección del Centro, que fue desestimado el 5 de febrero de 2019, y recurso de casación ante la Sala de lo Civil de la Corte Suprema de Justicia, que está pendiente de resolución.
3. 272. El Comité toma nota de las opiniones contradictorias de las organizaciones querellantes y del ISDEMU sobre el motivo de las medidas tomadas en relación con el Sr. de la O. Montoya. El Comité observa, a partir de la información disponible públicamente, que este impugnó el referido traslado ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, que rechazó el recurso en una decisión de fecha 3 de diciembre de 2021, al determinar que dicho traslado no significó una desmejora en sus condiciones de trabajo ni un obstáculo a sus actividades sindicales, y se basó en la necesidad de brindar un mejor servicio a las usuarias del ISDEMU. El Comité también toma nota de las decisiones judiciales de primera y segunda instancia que autorizaron el despido del Sr. de la O. Montoya y del recurso de casación correspondiente que sigue pendiente de resolución.
4. 273. En cuanto al supuesto traslado antisindical de la Sra. Santos Hernández, secretaria de relaciones nacionales e internacionales de la USTTISDEMU, el Comité toma nota de que las organizaciones querellantes sostienen que: i) tras su elección como dirigente sindical en noviembre de 2017, el ISDEMU la transfirió de un puesto de trabajadora social a un cargo de diligenciadora en diciembre de 2017 y ii) esta decisión fue impugnada ante la Fiscalía General de la República y el Tribunal del Servicio Civil. El Comité toma nota de que, según los elementos remitidos por el Gobierno, el ISDEMU, por su parte, manifiesta que: i) el traslado se produjo debido a una restructuración de su Programa Integral para una Vida Libre de Violencia, que supuso un reacomodo técnico de la plaza ocupada por la Sra. Santos Hernández; ii) dicho traslado no cambió su sede de trabajo, salario, plaza y régimen de nombramiento; iii) una solicitud de reintegro a su puesto anterior presentada por la Sra. Santos Hernández fue rechazada el 27 de septiembre de 2018 por el Juzgado Especializado de Instrucción para una Vida Libre de Violencia y Discriminación para la Mujer, que determinó que la reasignación de sus funciones se basó en razones objetivas, y iv) un recurso de apelación interpuesto ante la Cámara Especializada para una Vida Libre de Violencia y Discriminación para las Mujeres fue desestimado en una decisión de 4 de enero de 2019.
5. 274. El Comité toma nota de los puntos de vista opuestos de las organizaciones querellantes y del ISDEMU sobres las razones del traslado de la Sra. Santos Hernández. Toma nota asimismo de las decisiones de primera y segunda instancia dictadas al respecto por los tribunales especializados antes mencionados, al tiempo que observa que no ha recibido informaciones sobre los resultados de los recursos que, según las organizaciones querellantes, se habrían presentado ante la Fiscalía General de la República y el Tribunal del Servicio Civil.
6. 275. El Comité recuerda, por una parte, que la protección contra los actos de discriminación antisindical debe abarcar no solo la contratación y el despido, sino también cualquier medida discriminatoria que se adopte durante el empleo y, en particular, las medidas que comporten traslados, postergación u otros actos perjudiciales [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1087] y, por otra, que los traslados de trabajadores por motivos no relacionados con la afiliación o las actividades sindicales de los trabajadores no están cubiertos por el artículo 1 del Convenio núm. 98 [véase Recopilación, párrafo 1103]. El Comité subraya que los procedimientos judiciales relativos a cuestiones sindicales deben llevarse a cabo sin demoras indebidas para garantizar la protección efectiva de la libertad sindical. El Comité confía en que los recursos todavía pendientes de resolución en relación con el despido del Sr. de la O. Montoya consecutivo a la no aceptación de su traslado y con el traslado de la Sra. Santos Hernández sean resueltos a la mayor brevedad.
7. 276. En lo que respecta a las supuestas limitaciones excesivas en la concesión de permisos sindicales, el Comité toma nota de que las organizaciones querellantes: i) alegan que el ISDEMU rechazó diversos tipos de solicitudes de la USTTISDEMU basándose en un Instructivo de concesión de permisos para el desarrollo de actividades propias de los sindicatos de empleados y empleadas del Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer, que adoptó sin consultar a esta, reduciendo así su capacidad para proteger los intereses de sus miembros; ii) se refieren en particular a dos casos en los cuales el ISDEMU supuestamente se negó a conceder permisos sindicales para que los miembros de la USTTISDEMU pudieran asistir a formaciones con goce de sueldo, y a otro en el cual el ISDEMU presuntamente aplicó descuentos al salario de 31 afiliados de la USTTISDEMU por días en los cuales habían participado en una huelga, ignorando así sus solicitudes de licencia sindical, y iii) indican que, tras la interposición de un recurso en contra del referido Instructivo, la PDDH dictó una resolución de fecha 14 de mayo de 2018 en la cual recomendó al ISDEMU su modificación en negociación con la USTTISDEMU, sin que hasta la fecha se haya llevado a cabo revisión ni negociación alguna al respecto.
8. 277. El Comité toma nota de que el ISDEMU, por su parte, afirma que: i) el Instructivo, que prevé la concesión de permisos sindicales retribuidos de hasta 32 horas laborales cada mes a los dirigentes de cada una de las dos organizaciones sindicales dentro del ISDEMU, fue adoptado el 12 de mayo de 2017 para que los dirigentes de dichas organizaciones pudieran gestionar su administración y desempeñar sus funciones dentro de su horario de trabajo; ii) siempre ha facilitado los espacios solicitados para la formación sindical de los afiliados de la USTTISDEMU, así como los permisos remunerados solicitados para la participación de su secretaria general en diferentes formaciones; iii) el 9 de abril de 2018, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia rechazó un recurso de amparo presentado contra el ISDEMU al determinar la inexistencia de limitaciones a la libertad sindical en relación con la emisión del Instructivo, y iv) a pesar de esta decisión, el ISDEMU encomendó a su Comisión de Relaciones Laborales la reforma del Instructivo mediante un proceso de consulta y validación con las referidas organizaciones sindicales, y un proyecto de modificación se encuentra en revisión de estas desde el 23 de enero de 2019.
9. 278. El Comité toma nota de las expectativas divergentes de las partes respecto a las circunstancias en las cuales deberían concederse los permisos sindicales. Observa que, mientras las organizaciones querellantes se refieren a tres casos concretos (dos formaciones y una huelga) en los cuales se habrían denegado solicitudes de permisos sindicales a un gran número de afiliados de la USTTISDEMU para un mismo periodo, el ISDEMU no niega que se rechazaran dichas solicitudes y señala que el Instructivo permite que los dirigentes de la USTTISDEMU reciban un máximo de 32 horas de permiso sindical cada mes. A este respecto, el Comité recuerda que en el párrafo 10, subpárrafo 3), de la Recomendación sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 143), se indica que «podrían fijarse límites razonables al tiempo libre que se conceda a los representantes de los trabajadores» [véase Recopilación, párrafo 1604]. Recuerda asimismo que la concesión de facilidades a los representantes de las organizaciones de empleados públicos, entre otras, por tanto, la concesión de tiempo libre, tiene como corolario el garantizar un «funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado», y que tal corolario implica que pueda existir un control de las solicitudes de tiempo libre para ausentarse durante las horas de trabajo por parte de las autoridades administrativas competentes, únicas responsables del «funcionamiento eficaz» de sus servicios [véase Recopilación, párrafo 1605]. Tomando nota asimismo de las decisiones emitidas por la Corte Suprema de Justicia y la PDDH en relación con el Instructivo, y del proceso de reforma iniciado por el ISDEMU, el Comité invita al Gobierno a que aliente el diálogo entre las partes sobre el asunto, con vistas a que encuentren una solución negociada a esta disputa.
10. 279. Con respecto a la alegada negativa del ISDEMU a entablar un diálogo con la USTTISDEMU, el Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, el ISDEMU: i) se opuso reiteradamente a discutir una serie de peticiones planteadas por la USTTISDEMU, antes de suspender su Comisión de Relaciones Laborales, el único interlocutor de la USTTISDEMU en su seno; ii) se negó a discutir esta decisión con la USTTISDEMU, lo que llevó a esta a organizar una suspensión de labores del 1 al 5 de octubre de 2018 en protesta, y iii) procedió unilateralmente al descuento de los salarios de los 31 afiliados de la USTTIDEMU para los días en los cuales participaron en la huelga sin respetar el acuerdo alcanzado de que no se llevarían a cabo los descuentos sin antes haber revisado el asunto con la directiva del sindicato. El Comité toma nota de que el Gobierno no ha respondido a estos alegatos. Al tiempo que recuerda que la deducción salarial de los días de huelga no plantea objeciones desde el punto de vista de los principios de libertad sindical [véase Recopilación, párrafo 942], el Comité, a la luz de los distintos elementos del caso, invita al Gobierno a que fomente el diálogo entre el ISDEMU y la USTTISDEMU, en aras de lograr un clima armonioso de relaciones profesionales entre las partes en el futuro.

Recomendaciones del Comité

1. 280. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité confía en que los recursos todavía pendientes de resolución en relación con el despido del Sr. de la O. Montoya consecutivo a la no aceptación de su traslado y con el traslado de la Sra. Santos Hernández se resolverán a la mayor brevedad;
   • b) el Comité invita al Gobierno a que fomente el diálogo entre el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer (ISDEMU) y la Unión Sindical de Trabajadoras y Trabajadores del Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer (USTTISDEMU), con vistas a que encuentren una solución negociada acerca de su disputa sobre el Instructivo de concesión de permisos sindicales y la Comisión de Relaciones Laborales, y a que logren un clima armonioso de relaciones profesionales en el futuro;
   • c) el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido y queda cerrado.