Rapport définitif - Rapport No. 411, Juin 2025

Cas no 3349 (El Salvador) - Date de la plainte: 31-JUIL.-18 - Clos

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent des actes de discrimination antisyndicale, notamment des transferts, ainsi que des restrictions excessives en matière d’octroi de congés syndicaux par un organisme public de promotion de l’égalité des genres

1. 252. La plainte figure dans trois communications datées respectivement du 31 juillet 2018, du 13 septembre 2018 et du 7 février 2020, soumises par l’Union syndicale des travailleuses et des travailleurs de l’Institut salvadorien pour le développement de la femme (USTTISDEMU) et l’Union nationale pour la défense de la classe ouvrière (UNT).
2. 253. Le gouvernement d’El Salvador a fait parvenir ses observations sur les allégations dans une communication datée du 23 septembre 2019.
3. 254. El Salvador a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971, la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 255. Dans leurs communications datées du 31 juillet et du 13 septembre 2018, les organisations plaignantes affirment que deux dirigeants de l’USTTISDEMU, syndicat constitué en novembre 2013 et doté de la personnalité juridique le 22 janvier 2014, ont fait l’objet d’actes de discrimination antisyndicale, notamment de transferts à caractère antisyndical, décidés par l’Institut salvadorien pour le développement de la femme (ISDEMU). Elles affirment en outre que l’ISDEMU a imposé des restrictions excessives limitant l’octroi de congés syndicaux aux représentants de l’USTTISDEMU.
2. 256. Les organisations plaignantes indiquent que, le 23 mai 2015, M. José Leopoldo de la O. Montoya, secrétaire aux finances de l’USTTISDEMU, a été relevé de ses fonctions de comptable institutionnel, poste qu’il occupait depuis 1996, et a été affecté à un poste de technicien archiviste alors qu’il bénéficiait de l’immunité syndicale. Elles soutiennent également que l’ISDEMU a engagé une procédure de licenciement contre M. de la O. Montoya devant la première chambre du tribunal aux affaires civiles et commerciales, et qu’un recours judiciaire a été formé contre la décision de licenciement rendue par celle-ci.
3. 257. Les organisations plaignantes ajoutent que, en décembre 2017, Mme Edith Santos Hernández, qui avait été élue secrétaire aux relations nationales et internationales de l’USTTISDEMU en novembre 2017, a été transférée d’un poste de travailleuse sociale à un poste d’agente administrative en décembre 2017. Elles indiquent que cette mesure a été contestée dans des recours formés devant le bureau du Procureur général de la République et le Tribunal de la fonction publique.
4. 258. En ce qui concerne l’octroi de congés syndicaux, les organisations plaignantes soutiennent que la direction de l’ISDEMU utilise l’Instruction régissant l’octroi de congés permettant aux syndicats des salariés et salariées de l’Institut salvadorien pour le développement de la femme de mener leurs activités (ci-après «l’Instruction»), qui a été adoptée sans que l’USTTISDEMU ait été consultée, pour rejeter les diverses requêtes soumises par cette dernière et limiter sa capacité à défendre les droits et intérêts de ses affiliés.
5. 259. Les organisations plaignantes affirment en particulier que des représentants de l’USTTISDEMU ont fait l’objet de retenues sur salaire ou de menaces de retenues sur salaire pour absence injustifiée au travail alors qu’ils avaient précisé les raisons de leur absence dans le formulaire de demande de congé. Les organisations plaignantes ajoutent que l’ISDEMU n’a pas accordé l’autorisation à l’USTTISDEMU de dispenser à ses membres une formation syndicale rémunérée, organisée pendant les jours ouvrables, l’incitant au contraire à prier ses membres d’utiliser leurs congés compensatoires ou de demander un congé sans solde pour suivre cette formation, ce qui a eu une incidence sur le taux de participation.
6. 260. Dans leur communication datée du 7 février 2020, les organisations plaignantes indiquent que, après avoir été saisi d’une requête, le bureau du Défenseur des droits de l’homme (PDDH) a émis une résolution datée du 14 mai 2018 dans laquelle il a recommandé à l’ISDEMU d’apporter des modifications à l’Instruction en négociant avec l’USTTISDEMU. Or elles affirment que, au 7 février 2020, l’Instruction n’avait toujours pas été révisée par l’ISDEMU et aucune négociation n’avait été engagée à cette fin. Les organisations plaignantes ajoutent que des restrictions excessives en matière d’octroi de congés syndicaux ont continué à être appliquées, l’ISDEMU ayant refusé d’autoriser les membres de l’USTTISDEMU à prendre un congé syndical pour suivre une formation sur la loi sur la fonction publique.
7. 261. Les organisations plaignantes affirment en outre que l’ISDEMU a systématiquement rejeté certaines de leurs demandes et que les tentatives répétées de dialogue que les représentants de l’USTTISDEMU ont faites ont été ignorées par l’ISDEMU, qui de surcroît a décidé unilatéralement de suspendre sa commission des relations professionnelles, laquelle était la seule interlocutrice de l’USTTISDEMU au sein de l’ISDEMU. Elles soutiennent que l’USTTISDEMU a envoyé plusieurs notes à l’ISDEMU pour solliciter un entretien à ce sujet, mais ses demandes sont restées lettre morte.
8. 262. Les organisations plaignantes signalent que, le 1er octobre 2018, l’USTTISDEMU a lancé une action sous forme de protestation pacifique en réponse à l’absence de dialogue et à la suspension de la commission susmentionnée. Elles affirment qu’après que cette action ait été qualifiée de grève illégale par la quatrième chambre du tribunal du travail de San Salvador, qui a ordonné aux manifestants de retourner au travail le 5 octobre 2018, une réunion avec la commission des relations professionnelles a eu lieu le 8 octobre 2018 et les participants sont parvenus à un accord prévoyant que, tant que l’affaire n’aurait pas été examinée conjointement par l’ISDEMU et le comité exécutif de l’USTTISDEMU, aucune retenue sur salaire ne serait imposée aux manifestants pour les jours pendant lesquels ils avaient participé à l’action. Or, selon les organisations plaignantes, l’ISDEMU n’a pas respecté cet accord et a unilatéralement décidé de procéder à des retenues sur les salaires des 31 membres de l’USTTISDEMU qui avaient participé à la grève, alors que les intéressés avaient demandé un congé syndical en soumettant le formulaire prévu à cet effet.

B. Réponse du gouvernement

1. 263. Dans sa communication datée du 23 septembre 2019, le gouvernement soumet les observations de l’ISDEMU concernant les allégations des organisations plaignantes. Pour ce qui est du caractère antisyndical supposé du transfert et de la décision de licenciement dont M. de la O. Montoya a fait l’objet, l’ISDEMU confirme que ledit transfert est devenu effectif le 23 mars 2015 et soutient que M. de la O. Montoya est passé du service financier au service des archives dans le cadre d’un processus de rotation du personnel visant à renforcer le service des archives et à permettre à M. de la O. Montoya d’acquérir de nouvelles compétences professionnelles. Il précise en outre que M. de la O. Montoya a conservé son poste, son salaire et son statut contractuel.
2. 264. L’ISDEMU affirme qu’en dépit de ces circonstances M. de la O. Montoya n’est pas venu travailler du 23 mars au 2 novembre 2015, et ce sans justifier son absence, ce qui constituait un abandon de poste au sens de l’article 54 g) de la loi sur la fonction publique. L’ISDEMU indique qu’en conséquence il a saisi la première chambre du tribunal aux affaires civiles et commerciales de San Salvador d’une demande d’autorisation de licenciement, qui a été agréée par cette juridiction dans une décision rendue le 24 septembre 2018. Il informe que M. de la O. Montoya a formé un recours en révision de cette décision devant la chambre civile de la première section du Centre, qui l’a rejeté le 5 février 2019, puis un pourvoi en cassation devant la chambre civile de la Cour suprême de justice, qui est encore en instance.
3. 265. En ce qui concerne le caractère antisyndical supposé du transfert de Mme Edith Santos Hernández, l’ISDEMU affirme que le changement d’affectation de l’intéressée n’était nullement motivé par son affiliation syndicale. Il explique que le Programme intégral pour une vie sans violence a subi une refonte, ce qui a entraîné un changement de chef et un réajustement technique du poste de Mme Santos Hernández, qui est passée d’un rôle d’accompagnement des victimes à des fonctions d’agente administrative. L’ISDEMU précise que cette décision n’a été suivie d’aucun changement pour ce qui est de son lieu de travail, son salaire, son poste ou son statut contractuel.
4. 266. À cet égard, l’ISDEMU indique en outre que Mme Santos Hernández a saisi le parquet spécialisé dans la protection des femmes contre la violence et la discrimination d’une demande de réintégration dans ses fonctions antérieures, dont elle a été déboutée dans une décision datée du 27 septembre 2018, au motif que sa réaffectation était fondée sur des raisons objectives liées au bon fonctionnement de l’ISDEMU. Il indique que Mme Santos Hernández a contesté cette décision devant la chambre spécialisée dans la protection des femmes contre la violence et la discrimination, qui a confirmé le jugement de première instance dans une décision prononcée le 4 janvier 2019.
5. 267. En ce qui concerne les allégations de restrictions excessives en matière d’octroi de congés syndicaux, l’ISDEMU indique que, le 12 mai 2017, compte tenu de l’absence de dispositions législatives régissant les facilités qui doivent être accordées aux représentants syndicaux, il a adopté l’Instruction afin que les dirigeants des deux organisations syndicales créées en son sein, dont l’USTTISDEMU, puissent s’occuper de leurs affaires internes et défendre les intérêts de leurs membres pendant leurs heures de travail. Il souligne que l’Instruction prévoit en particulier que les dirigeants de ces organisations peuvent se voir accorder jusqu’à 32 heures ouvrables de congés syndicaux rémunérés par mois.
6. 268. L’ISDEMU indique que des représentants des organisations plaignantes ont présenté un recours en amparo contestant l’émission de l’Instruction et que, dans une décision rendue le 9 avril 2018, la chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice a conclu à l’absence de restrictions au droit à la liberté syndicale en ce qui concerne ladite émission et a rejeté ce recours. L’ISDEMU signale qu’il a toutefois chargé sa commission des relations professionnelles d’engager une réforme de l’Instruction et de lancer à cette fin un processus de consultation et de validation conjointe avec les deux organisations syndicales actives en son sein, et qu’un projet de modification de l’Instruction est à l’examen par ces dernières depuis le 23 janvier 2019.
7. 269. L’ISDEMU indique par ailleurs qu’il a toujours mis des locaux à la disposition de l’USTTISDEMU en réponse à ses demandes concernant l’organisation de formations syndicales destinées à ses membres, et que des congés rémunérés ont été accordés à la secrétaire générale de l’USTTISDEMU afin qu’elle puisse participer aux différentes activités de formation menées dans le pays et à l’étranger et organiser des activités au sein de ses installations.

C. Conclusions du comité

1. 270. Le comité observe que, dans le présent cas, les organisations plaignantes affirment que l’Institut salvadorien pour le développement de la femme (ISDEMU) a commis des actes de discrimination antisyndicale contre deux dirigeants de l’USTTISDEMU, M. José Leopoldo de la O. Montoya et Mme Edith Santos Hernández, a systématiquement rejeté diverses tentatives de dialogue de l’USTTISDEMU, et a limité de manière excessive l’octroi de congés syndicaux en adoptant unilatéralement et en appliquant subséquemment une instruction à cet égard. Le comité note en outre que le gouvernement transmet les observations de l’ISDEMU, qui nie avoir pris les mesures alléguées pour des motifs antisyndicaux, fournit des informations sur l’issue de certaines procédures judiciaires se rapportant aux dirigeants syndicaux à l’Instruction susmentionnés, et manifeste sa volonté de modifier cette Instruction en collaboration avec les organisations syndicales en son sein.
2. 271. En ce qui concerne les actes de discrimination antisyndicale dont aurait été victime M. de la O. Montoya, secrétaire aux finances de l’USTTISDEMU, le comité note que, selon les organisations plaignantes, l’ISDEMU: i) a transféré M. de la O. Montoya d’un poste de comptable institutionnel, qu’il occupait depuis 1996, à un poste de technicien archiviste le 23 mai 2015, alors que l’intéressé bénéficiait de l’immunité syndicale; et ii) a saisi la première chambre du tribunal aux affaires civiles et commerciales d’une demande de licenciement le visant. Le comité note que l’ISDEMU indique quant à lui que: i) le transfert de M. de la O. Montoya s’inscrivait dans le cadre d’un processus de rotation du personnel visant à lui donner l’occasion d’acquérir de nouvelles compétences et à renforcer son service des archives; ii) en dépit de l’absence d’incidences de ce transfert sur son salaire, son poste et son statut contractuel, M. de la O. Montoya n’est pas venu travailler du 23 mars au 2 novembre 2015, et ce sans justifier son absence, ce qui du point de vue juridique constituait un abandon de poste – raison pour laquelle l’ISDEMU a demandé l’autorisation de le licencier, qu’il a obtenue le 24 septembre 2018; et iii) M. de la O. Montoya a formé un recours en révision devant la chambre civile de la première section du Centre, qui a été rejeté le 5 février 2019, puis un pourvoi en cassation devant la chambre civile de la Cour suprême de justice, qui est encore en instance.
3. 272. Le comité note les opinions contradictoires des organisations plaignantes et de l’ISDEMU sur les motifs qui sous-tendent les mesures dont M. de la O. Montoya a fait l’objet. Le comité observe, à partir d’informations publiquement disponibles, que M. de la O. Montoya a contesté son transfert devant la chambre des contentieux administratifs de la Cour suprême de justice qui, dans une décision rendue le 3 décembre 2021, a rejeté son recours au motif que ce transfert n’avait pas entraîné de détérioration de ses conditions de travail ni constitué un obstacle à ses activités syndicales, et qu’il était motivé par la nécessité d’améliorer les services offerts aux utilisatrices de l’ISDEMU. Le comité prend également note des décisions judiciaires rendues en première et deuxième instance par lesquelles le licenciement de M. de la O. Montoya a été autorisé ainsi que du pourvoi en cassation formé par l’intéressé, qui est encore en instance.
4. 273. En ce qui concerne les allégations de transfert antisyndical de Mme Santos Hernández, secrétaire aux relations nationales et internationales de l’USTTISDEMU, le comité note que les organisations plaignantes affirment que: i) après son élection en tant que dirigeante syndicale intervenue en novembre 2017, l’ISDEMU a transféré Mme Santos Hernández d’un poste de travailleuse sociale à un poste d’agente administrative; et ii) cette décision a été contestée devant le bureau du Procureur général de la République et le Tribunal de la fonction publique. Le comité note en outre que, d’après les éléments transmis par le gouvernement, l’ISDEMU affirme quant à lui que: i) le transfert a eu lieu à la suite d’une refonte de son Programme intégral pour une vie sans violence, qui a entraîné un réajustement technique du poste occupé par Mme Santos Hernández; ii) ce transfert n’a pas eu d’incidence sur son lieu de travail, son salaire, son poste et son statut contractuel; iii) une demande de réintégration dans ses fonctions antérieures soumise par Mme Santos Hernández a été rejetée le 27 septembre 2018 par le parquet spécialisé dans la protection des femmes contre la violence et la discrimination, qui a conclu que son transfert avait été motivé par des raisons objectives; et iv) le recours d’appel formé par l’intéressée devant la chambre spécialisée dans la protection des femmes contre la violence et la discrimination a été rejeté dans une décision rendue le 4 janvier 2019.
5. 274. Le comité prend note des points de vue opposés des organisations plaignantes et de l’ISDEMU en ce qui concerne les motifs du transfert de Mme Santos Hernández. Il prend également note des décisions rendues en première et deuxième instance par les juridictions spécialisées susmentionnées, tout en observant qu’il n’a pas reçu d’informations sur l’issue des recours qui, selon les organisations plaignantes, auraient été formés devant le bureau du Procureur général de la République et le Tribunal de la fonction publique.
6. 275. Le comité rappelle, d’une part, que la protection contre les actes de discrimination antisyndicale doit couvrir non seulement l’embauchage et le licenciement, mais aussi toute mesure discriminatoire qui interviendrait en cours d’emploi et, en particulier, les transferts, les rétrogradations et autres actes préjudiciables [voir Compilation de décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 1087], et, d’autre part, que les transferts de travailleurs pour des raisons dépourvues de lien avec leur affiliation ou leurs activités syndicales ne sont pas couverts par l’article 1 de la convention no 98. [Voir Compilation, paragr. 1103.] Le comité souligne que les procédures judiciaires relatives aux questions syndicales doivent être menées sans retards indus afin de garantir la protection effective de la liberté syndicale. Le comité veut croire que les recours encore en attente de résolution portant sur le licenciement de M. de la O. Montoya suite à la non-acceptation de son transfert et sur le transfert de Mme Santos Hernández seront résolus dans les plus brefs délais.
7. 276. En ce qui concerne les allégations de restrictions excessives en matière d’octroi de congés syndicaux, le comité note que les organisations plaignantes: i) affirment que l’ISDEMU a rejeté diverses requêtes de l’USTTISDEMU en se fondant sur une Instruction régissant l’octroi de congés destinés à permettre aux syndicats de salariés et de salariées de l’Institut salvadorien pour le développement de la femme de mener leurs activités, instruction que l’ISDEMU a adoptée sans consulter l’USTTISDEMU, limitant ainsi sa capacité de protéger les intérêts de ses membres; ii) renvoient en particulier à deux cas dans lesquels l’ISDEMU aurait rejeté des demandes de congés syndicaux émanant de membres de l’USTTISDEMU qui souhaitaient participer à des formations rémunérées, ainsi qu’à un cas dans lequel l’ISDEMU aurait procédé à des retenues sur les salaires de 31 membres de l’USTTISDEMU correspondant aux jours pendant lesquels ceux-ci avaient participé à une grève, ignorant ainsi les demandes de congé syndical qu’ils avaient soumises; et iii) indiquent que, à la suite de l’introduction d’un recours contre l’Instruction susmentionnée, le PDDH a adopté une résolution datée du 14 mai 2018 dans laquelle il a recommandé à l’ISDEMU sa modification dans le cadre de négociations avec l’USTTISDEMU, mais qu’aucune révision ou négociation n’a encore été entamée à cette fin.
8. 277. Le comité note que l’ISDEMU affirme pour sa part que: i) l’Instruction, qui prévoit la possibilité d’accorder jusqu’à 32 heures ouvrables par mois de congés syndicaux rémunérés aux dirigeants de chacune des deux organisations syndicales en activité au sein de l’ISDEMU, a été adoptée le 12 mai 2017 pour permettre aux dirigeants de ces organisations de s’occuper de leur administration et d’exercer leurs fonctions pendant leurs heures de travail; ii) il a toujours mis à disposition les locaux demandés aux fins de l’organisation de formations syndicales destinées aux membres de l’USTTISDEMU et qu’il a toujours accordé à sa secrétaire générale les congés rémunérés qu’elle sollicitait pour participer à différentes formations; iii) le 9 avril 2018, la chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice a rejeté un recours en amparo formé contre l’ISDEMU, estimant qu’il n’y avait pas de limitations à la liberté syndicale en ce qui concerne l’émission de de l’Instruction; et iv) malgré cette décision, l’ISDEMU a chargé sa commission des relations professionnelles de réviser l’Instruction en question en engageant un processus de consultation et de validation avec les organisations syndicales susmentionnées, et un projet de modification est examiné par ces organisations depuis le 23 janvier 2019.
9. 278. Le comité prend note des attentes divergentes des parties en ce qui concerne les circonstances dans lesquelles les congés syndicaux devraient être accordés. Il observe que, si les organisations plaignantes citent trois cas concrets (deux formations et une grève) dans lesquels l’octroi de congés syndicaux a été refusé à un grand nombre de membres de l’USTTISDEMU pendant la même période, l’ISDEMU ne nie pas que ces demandes ont été rejetées et signale que l’Instruction prévoit que les dirigeants de l’USTTISDEMU peuvent obtenir jusqu’à 32 heures de congé syndical par mois. À cet égard, le comité rappelle que le paragraphe 10 (3) de la recommandation (no 143) concernant les représentants des travailleurs, 1971, indique que «des limites raisonnables pourront être fixées pour la durée du temps libre accordé aux représentants des travailleurs». [Voir Compilation, paragr. 1604.] Il rappelle également que l’octroi de facilités aux représentants des organisations d’agents publics, donc entre autres l’octroi de temps libre, a pour corollaire la garantie d’un fonctionnement efficace de l’administration ou du service intéressé, et qu’un tel corollaire signifie qu’il peut y avoir un contrôle des demandes de temps libre pour des absences pendant les heures de travail par les autorités administratives compétentes seules responsables du fonctionnement efficace des services. [Voir Compilation, paragr. 1605.] Prenant également note des décisions rendues par la Cour suprême de justice et le PDDH concernant l’Instruction et du processus de révision engagé par l’ISDEMU, le comité invite le gouvernement à encourager le dialogue entre les parties sur cette question, en vue de trouver une solution négociée à ce différend.
10. 279. En ce qui concerne les allégations selon lesquelles l’ISDEMU aurait refusé d’entamer un dialogue avec l’USTTISDEMU, le comité note que, selon les organisations plaignantes, l’ISDEMU: i) a refusé à plusieurs reprises d’examiner une série de revendications présentées par l’USTTISDEMU et a ensuite suspendu sa commission des relations professionnelles, qui était la seule interlocutrice de l’USTTISDEMU au sein de l’ISDEMU; ii) a refusé de discuter de cette décision avec l’USTTISDEMU, qui a organisé une suspension du travail du 1er au 5 octobre 2018 en guise de protestation; et iii) a décidé unilatéralement de retenir les salaires des 31 membres de l’USTTIDEMU correspondant aux jours pendant lesquels ceux-ci avait participé à la grève, sans respecter un accord prévoyant qu’aucune retenue sur salaire ne serait effectuée sans que la question soit examinée conjointement avec la direction du syndicat. Le comité note que le gouvernement n’a pas répondu à ces allégations. Tout en rappelant que les déductions de salaire pour les jours de grève ne soulèvent pas d’objections du point de vue des principes de la liberté syndicale [voir Compilation, paragr. 942], le comité, à la lumière des différents éléments du cas, invite le gouvernement à encourager le dialogue entre l’ISDEMU et l’USTTISDEMU, afin qu’un climat harmonieux puisse s’instaurer à l’avenir dans les relations professionnelles entre les parties.

Recommandations du comité

1. 280. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité veut croire que les recours encore en instance portant sur le licenciement de M. de la O. Montoya suite la non-acceptation de son transfert et sur le transfert de Mme Santos Hernández seront résolus dans les plus brefs délais.
   • b) Le comité invite le gouvernement à encourager le dialogue entre l’Institut salvadorien pour le développement de la femme (ISDEMU) et l’Union syndicale des travailleuses et des travailleurs de l’Institut salvadorien pour le développement de la femme (USTTISDEMU) afin que ceux-ci parviennent à trouver une solution négociée à leur différend sur l’Instruction régissant l’octroi des congés syndicaux et la commission des relations professionnelles, et à instaurer un climat harmonieux dans leurs relations professionnelles à l’avenir.
   • c) Le comité considère que ce cas n’appelle pas un examen plus approfondi et qu’il est clos.
     • appuyée par