Observación (CEACR) - Adopción: 2016, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) - Qatar (Ratificación : 1998)

Queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, por incumplimiento del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), y del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81)

La Comisión toma nota de que en la 103.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT), en junio de 2014, 12 delegados presentaron una queja en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT contra el Gobierno de Qatar por violación del Convenio núm. 29 y del Convenio núm. 81.

En su 322.ª reunión (noviembre de 2014), el Consejo de Administración examinó un informe de su Mesa relativo a la queja. Los querellantes alegan que el problema del trabajo forzoso afecta a la población de trabajadores migrantes, que es de cerca de 1,5 millones. Desde el momento en que los trabajadores migrantes inician el proceso de buscar trabajo en Qatar, pasan a formar parte de un sistema sumamente explotador, que facilita que los empleadores puedan imponer el trabajo forzoso. Para ello se sirven, entre otras cosas, de prácticas como la sustitución de contratos, el cobro de comisiones por contratación (muchos trabajadores contraen importantes préstamos a tasas de interés elevadas para poder pagarlos) y la retención de pasaportes. El Gobierno de Qatar no establece un marco jurídico que permita proteger los derechos de los trabajadores migrantes con arreglo al derecho internacional ni hace cumplir las disposiciones jurídicas vigentes en materia de protección. Es especialmente preocupante la ley relativa al sistema de patrocinio (kafala), una de las más restrictivas de la región del Golfo, que propicia la imposición del trabajo forzoso, ya que, entre otras cosas, dificulta mucho que un trabajador migrante pueda dejar de trabajar para un empleador abusivo.

En su 323.ª reunión (marzo de 2015), el Consejo de Administración decidió solicitar al Gobierno que facilitara al Consejo de Administración, para su examen en su 325.ª reunión (noviembre de 2015), información sobre las medidas adoptadas para solucionar las cuestiones que se plantean en la queja.

La Comisión toma nota de que, en su 325.ª reunión (noviembre de 2015), el Consejo de Administración decidió solicitar al Gobierno que aceptara una visita tripartita de alto nivel, antes de la 326.ª reunión (marzo de 2016), que se encargaría de evaluar todas las medidas adoptadas para resolver las cuestiones planteadas en la queja, incluidas las medidas destinadas a aplicar efectivamente la ley recién adoptada relativa a la regulación de la entrada y salida de expatriados y de su residencia. Además, solicitó al Gobierno que recurriera a la asistencia técnica de la OIT para favorecer un enfoque integrado de la supresión del sistema de patrocinio, la mejora de la inspección del trabajo en los sistemas de seguridad y salud en el trabajo, y dar voz a los trabajadores.

La Comisión toma nota de que en una comunicación de fecha 4 de febrero de 2016, el Ministro de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales, actuando en nombre del Gobierno de Qatar, cursó una invitación a la OIT para realizar una visita tripartita de alto nivel al país. La visita fue llevada a cabo por la Presidenta y los Vicepresidentes del Consejo de Administración y tuvo lugar del 1.º al 5 de marzo de 2016  ¹

En su 326.ª reunión (marzo de 2016), reiterando su decisión de noviembre de 2015 y tomando en consideración la evaluación presentada en el informe de la visita tripartita de alto nivel, el Consejo de Administración decidió: a) solicitar al Gobierno de Qatar que diera curso a la evaluación de la delegación tripartita de alto nivel, en particular respecto de los trabajadores migrantes más vulnerables, y b) solicitar al Gobierno de Qatar que le informara del curso dado a la evaluación realizada por la delegación tripartita de alto nivel, sobre el que debía deliberar en su 328.ª reunión (noviembre de 2016), y que en su 329.ª reunión (marzo de 2017) le informara acerca de la aplicación de la ley núm. 21 de 2015, desde su entrada en vigor.

La Comisión toma nota de que en su 328.ª reunión (noviembre de 2016) el Consejo de Administración, recordando las decisiones adoptadas en su 325.ª reunión (noviembre de 2015), y en su 326.ª reunión (marzo de 2016), y tomando en consideración los informes presentados por el Gobierno sobre el curso dado a la evaluación de la visita de alto nivel, decidió: a) solicitar al Gobierno de Qatar que le informara, en su 329.ª reunión (marzo de 2017), de las medidas adoptadas para dar cumplimiento efectivo a la ley núm. 21 de 2015 reguladora de la entrada, salida y residencia de los trabajadores migrantes, desde su entrada en vigor; b) a la luz de las discusiones mantenidas en su 328.ª reunión (noviembre de 2016), solicitar al Gobierno de Qatar que le informara, en su 329.ª reunión (marzo de 2017) de las nuevas disposiciones adoptadas a raíz de la evaluación efectuada por la delegación tripartita de alto nivel; c) que el Gobierno de Qatar recurriera a la asistencia técnica de la OIT para favorecer un enfoque integrado de la anulación del sistema de patrocinio, la mejora de la inspección del trabajo y los sistemas de seguridad y salud en el trabajo (SST), y dar voz a los trabajadores, y d) aplazara el examen sobre la constitución de una comisión de encuesta hasta su 326.ª reunión (marzo de 2016), a la luz de la información mencionada en los apartados a), b), y c), supra.

Seguimiento de las recomendaciones del comité tripartito (reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT)

La Comisión tomó nota anteriormente de que en su 322.ª reunión (noviembre de 2014), el Consejo de Administración aprobó el informe del comité tripartito establecido para examinar la reclamación presentada por la Confederación Sindical Internacional (CSI) y la Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (ICM) alegando el incumplimiento por Qatar del Convenio núm. 29. El comité tripartito llegó a la conclusión de que en el país hay trabajadores migrantes en situaciones de trabajo forzoso debido a la existencia de ciertas prácticas, y en particular debido a la sustitución de contratos, las restricciones a la libertad de dejar la relación de trabajo y de salir del país, el impago de salarios o la amenaza de represalias. El Consejo de Administración adoptó las conclusiones del comité tripartito y pidió al Gobierno que:

• -reconsiderase sin demora el funcionamiento del sistema de patrocinio;
• -garantizase sin demora el acceso de los trabajadores migrantes a la justicia de forma que pudieran hacer valer de manera efectiva sus derechos, y
• -velase por que se aplicaran sanciones adecuadas por las infracciones.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 104.ª reunión, junio de 2015)

La Comisión tomó nota de la detallada discusión que tuvo lugar en la 104.ª reunión de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en junio de 2015, en relación con la aplicación del Convenio por Qatar.

Artículos 1, 1), 2, 1), y 25 del Convenio. 1. Marco legislativo nacional para los trabajadores migrantes. La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno de 23 de septiembre de 2016. Además toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 1.º de septiembre de 2016.

i) Funcionamiento del sistema de patrocinio (kafala)

En sus comentarios anteriores la Comisión tomó nota de que la contratación de trabajadores migrantes y su empleo se rige por la ley núm. 4 de 2009 que regula el sistema de patrocinio. En el marco de este sistema, los trabajadores migrantes que han conseguido un visado deben tener un patrocinador. La ley prohíbe que los trabajadores cambien de empleador, y el cambio temporal de un patrocinador sólo es posible si está pendiente una acción judicial entre el empleador y el trabajador. La Comisión tomó debida nota de que el Gobierno indicó que se había preparado un proyecto de ley que deroga el sistema de patrocinio y lo sustituye por contratos de trabajo, y expresó la esperanza de que adoptara sin demora una nueva legislación que protegiera a los trabajadores migrantes contra toda forma de explotación. La Comisión toma nota de que, en sus decisiones adoptadas en junio de 2015, la Comisión de la Conferencia instó con firmeza a derogar el sistema kafala y sustituirlo con una autorización de trabajo que permita al trabajador cambiar de empleador.

La Comisión toma nota de que la CSI señala que el artículo 21 de la nueva ley (ley núm. 21, de 27 de octubre de 2015) autoriza a los trabajadores migrantes, con la autorización del Ministerio del Interior y del Ministerio de Trabajo, a cambiar de empleador al finalizar su contrato de trabajo a un plazo determinado; de ese modo, los trabajadores seguirán vinculados al empleador durante el período de vigencia del contrato. Además, al parecer, no se establecen límites a la duración de un contrato a plazo determinado. En el caso de contratos a un plazo indeterminado, el trabajador no puede cambiar de empleo durante los primeros cinco años de contrato. Sin embargo, aún no es posible cambiar de empleo sin la autorización del empleador (y del Ministerio del Interior) durante el período de vigencia del contrato. El artículo 22 dispone que el Ministerio del Interior podrá autorizar la transferencia temporal de un trabajador en caso de que exista una causa judicial pendiente entre el trabajador y el contratista, y debe contar asimismo con la aprobación del Ministerio de Trabajo. Además, no se menciona cuáles son los motivos que permiten al Ministerio denegar tal solicitud. Se desprende de la ley que las autoridades disponen de una discrecionalidad absoluta.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que la ley de 2015, que entrará en vigor en diciembre de 2016, deroga el sistema de patrocinio por un sistema en el cual el contrato de trabajo rige la relación laboral entre las partes y esto implicará que los trabajadores podrán cambiar de empleador una vez que haya finalizado el contrato de trabajo de duración determinada. En lo que respecta a los contratos de duración indeterminada, la ley de 2015 autoriza al trabajador migrante a cambiar de empleador después de cinco años de trabajo en su empleo anterior.

La Comisión toma nota de la ley núm. 21 de 2015 que regula la entrada y salida de los trabajadores migrantes y su residencia, y que entrará en vigor en diciembre de 2016. La Comisión observa que el artículo 22 autoriza la transferencia temporaria de un trabajador expatriado a otro empleador en el caso de un litigio pendiente entre el trabajador y el empleador (artículo 22, 1)) o si existen pruebas de abuso por parte del empleador (artículo 22, 2)). La Comisión también toma nota de que con arreglo al artículo 21, 1), se autoriza la transferencia de un trabajador expatriado a otro empleador antes de la finalización del contrato de trabajo, con la aprobación del empleador, la autoridad competente y el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. La Comisión observa que ya existen disposiciones similares en la ley núm. 4 de 2009, que rige el sistema de patrocinio. La Comisión señala que las nuevas características principales introducidas por la ley de 2015 consisten en el hecho de que los trabajadores podrán cambiar de empleo después de la finalización de un contrato de duración limitada y tras un período de cinco años si el contrato es de duración indeterminada (artículo 21, 2)) sin el consentimiento del empleador; mientras que en virtud de la ley núm. 4 de 2009, el trabajador no puede regresar a trabajar a Qatar durante dos años en el caso de que el patrocinador se niegue a esa transferencia. No obstante, la Comisión observa que la ley de 2015 no parece contemplar la terminación de la relación laboral por parte del trabajador expatriado antes de la expiración del contrato inicial (es decir, con un período de preaviso) sin autorización del empleador ni tampoco establece de manera general, los motivos y condiciones para la terminación, con excepción de algunos casos muy específicos. Por último, toma nota de que de conformidad con el artículo 48 de la ley de 2015, el Ministro del Interior deberá expedir un reglamento destinado a aplicarla.

La Comisión expresa la firme esperanza de que la nueva legislación elimine todas las restricciones que impiden que los trabajadores migrantes den por terminada su relación laboral en el caso de prácticas abusivas y que permita a los trabajadores migrantes dejar su empleo durante el período de duración del contrato, respetando ciertos intervalos de tiempo o mediante un preaviso razonable, y sin el consentimiento del empleador. La Comisión pide al Gobierno que garantice que el reglamento de aplicación de la ley núm. 21 de 2015 contenga criterios claros y objetivos sobre los fundamentos y motivos para la terminación del empleo. Además, pide al Gobierno que comunique información sobre la aplicación en la práctica de la ley núm. 21 de 2015, incluyendo información sobre el número de transferencias de empleo que hayan tenido lugar tras la entrada en vigor de la ley núm. 21 de 2015 en diciembre de 2016, desglosadas en función de contratos de duración limitada y contratos de duración ilimitada así como en función del sexo.

ii) Procedimientos de expedición de visados de salida

La Comisión tomó nota anteriormente de que los trabajadores no pueden abandonar el país de forma provisional o definitiva sin tener un visado de salida expedido por su patrocinador.

La Comisión toma nota de que, en sus conclusiones adoptadas en junio de 2015, la Comisión de la Conferencia instó al Gobierno a que trabajase por la supresión, en el plazo más breve posible, del procedimiento de la expedición de visados de salida, y mientras tanto, que considere estos visados de salida como un derecho.

La Comisión toma nota de que la CSI señala que en virtud del artículo 7 de la ley de 2015, el trabajador ya no solicita directamente al empleador la obtención de un permiso de salida sino ante las autoridades gubernamentales competentes (con setenta y dos horas de antelación). Sin embargo, la ley dispone que el empleador aún puede oponerse a que se conceda un visado de salida al trabajador. En el caso de que el empleador se niegue a conceder el permiso, el trabajador puede apelar ante la Comisión Permanente de Quejas relativas a la salida de extranjeros, una entidad oficial. La ley no establece orientación alguna respecto a lo que puede considerarse fundamento legítimo de un empleador para oponerse a otorgar un permiso de salida. Además, no se hace mención al procedimiento y los fundamentos para que el trabajador pueda apelar la decisión del empleador. La ley deja estas importantes cuestiones para un decreto ministerial que habrá de elaborarse en el futuro.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que la ley de 2015 permitirá a los trabajadores dirigirse directamente al Gobierno para solicitar un permiso de salida, sin necesidad de acudir nuevamente al empleador. Si el empleador se opone a que el trabajador salga del país, este podrá recurrir ante la Comisión Permanente de Quejas establecida por decreto ministerial el febrero de 2016. Esta comisión estará presidida por un funcionario del Ministerio del Interior e integrada por representantes del Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales, el Ministerio de Justicia y el Comité Nacional de Derechos Humanos. De conformidad con el artículo 48 de la ley, el Ministro del Interior estableció un comité encargado de redactar los reglamentos necesarios para dar aplicación a dicha ley.

La Comisión toma nota de que la ley núm. 21 de 2015 suprime el requisito de que el trabajador obtenga un permiso de salida firmado por el patrocinador para poder abandonar el país, exigido por la ley núm. 4 de 2009. La ley de 2015 exige a los trabajadores migrantes que notifiquen a la autoridad competente su intención de salir del país al menos tres días antes de la fecha de salida (artículo 7, 1), de la ley núm. 21 de 2015). Sin embargo, la Comisión observa que incluso en virtud de la nueva ley, el empleador puede oponerse a que el trabajador migrante salga del país, en cuyo caso este último tendrá derecho a recurrir a la Comisión de Apelaciones (artículo 7, 2) y 3), de la ley). La Comisión observa también que la ley no enumera los motivos específicos por los cuales el empleador puede oponerse a que el trabajador migrante salga del país. La Comisión espera que la nueva legislación elimine los obstáculos que limitan la libertad de movimiento de los trabajadores migrantes y pide al Gobierno que garantice que el reglamento de aplicación de la ley núm. 21 de 2015 contenga criterios claros sobre los motivos en que puede fundarse el empleador para oponerse a la salida del país del trabajador migrante. Además, esos motivos no deberían constituir restricciones que impidan la salida del país de trabajadores que pueden ser víctimas de prácticas abusivas.

iii) Comisiones por contratación y sustitución de contratos

La Comisión toma nota de que en sus conclusiones, la Comisión de la Conferencia instó firmemente al Gobierno a que coopere con los países que suministran mano de obra para que no se cobren comisiones de contratación a los trabajadores y que se asegure que los contratos suscritos en los países de origen no sean modificados en Qatar.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno en su memoria en el sentido de que si bien la cuestión de las comisiones por contratación no entran en el ámbito de su competencia, ha adoptado medidas para regular el proceso de contratación de trabajadores del extranjero por medio de la firma de acuerdos y memorandos de entendimiento con los países proveedores de mano de obra. A través de las reuniones celebradas por las comisiones mixtas establecidas en virtud de los más de 35 acuerdos bilaterales y cinco memorandos de entendimiento firmados, el Gobierno también ha alentado a esos países a utilizar los servicios de agencias de contratación acreditadas tanto en los países de origen como en los países de destino de los trabajadores. El Ministerio ha transmitido listas con los nombres de las agencias de colocación acreditadas y en funcionamiento a las embajadas de los países proveedores de mano de obra para proteger los derechos de los trabajadores. Asimismo, el Gobierno alentó a esos países a regirse por los modelos de contrato de trabajo vinculados a los citados acuerdos. Además, para garantizar que no se modifiquen los contratos una vez que los trabajadores llegan a Qatar, el Código del Trabajo obliga a la autoridad competente del Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales a homologar todos los contratos de trabajo. En 2015, el Ministerio homologó 467 639 contratos de trabajo. El Ministerio comenzará próximamente a utilizar un sistema electrónico de tramitación de contratos, el cual facilitará la aprobación de los mismos y permitirá a los trabajadores obtener un ejemplar de su contrato, lo que les ayudará a tomar conocimiento de sus derechos. Además, no se concederán a los trabajadores migrantes visados de entrada con fines laborales a menos que hayan firmado un contrato directamente con la parte que los contrata, en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la ley núm. 21 de 2015.

El Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales controla las actividades de las agencias de contratación y las inspecciona a través de visitas de rutina o de visitas no anunciadas. Para ello, el departamento competente del Ministerio llevó a cabo 1 815 visitas de inspección en 2015, las cuales dieron lugar a las sanciones siguientes:

• -ciento ochenta y dos advertencias;
• -la elaboración de cuatro actas de infracción relativas a agencias de contratación;
• -la retirada de 15 licencias de agencias de contratación por infringir la ley;
• -la revocación de las licencias de 80 agencias de contratación basándose en las solicitudes de sus propietarios. Cabe recordar que el número de agencias de contratación de mano de obra extranjera ascendía a 286 a finales de 2015 y a 302 en 2016.

El Gobierno también indica que ha firmado un contrato con la VFS Global, una entidad especializada en prestar servicios tecnológicos a gobiernos y misiones diplomáticas en todo el mundo a través de sus 2 251 centros encargados de la tramitación de visados de entrada y sus centros operativos en 125 países. La empresa presta servicios a unos 50 gobiernos contratantes y trabajará con el Ministerio del Interior. La empresa también prestará servicios en determinados centros situados en el país de destino, por ejemplo para la obtención de un visado general; la presentación de solicitudes por vía electrónica; servicios de recepción en los centros de tramitación de visados; el registro de datos; la recepción de tasas; el registro de datos biométricos en cumplimiento de las condiciones especificadas por el Ministerio del Interior, y la comprobación de la situación de la solicitud de visado. Todos estos servicios facilitarán el procedimiento de tramitación de los visados de entrada.

Además, el Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales pondrá en marcha el proyecto de conexiones electrónicas con una serie de países proveedores de mano de obra a través de VSF Global. Este proyecto tiene por objeto brindar protección adicional a los trabajadores antes de su contratación en el extranjero, además de mejorar el control de las prácticas de contratación en los países de origen de los trabajadores. VSF Global también verificará la validez de los documentos relativos a los certificados y las calificaciones de los trabajadores. Así, el proyecto garantizará que el contrato de trabajo firmado por un trabajador en su país de origen no sea alterado y contribuirá a poner fin a los contratos ficticios.

La Comisión toma nota del informe de la visita tripartita de alto nivel a Qatar de marzo de 2016 indicando que si bien reconoce las diversas medidas adoptadas recientemente por el Gobierno, en varias ocasiones se informó a la delegación tripartita que los trabajadores migrantes habían tenido que pagar, antes de su llegada a Qatar, cuantiosas comisiones por contratación a agencias de colocación basadas en sus países de origen, situación que contribuía a agravar la vulnerabilidad de dichos trabajadores. Además, la delegación tripartita observó que la sustitución de contratos es una práctica generalizada en Qatar, en particular en el caso de los trabajadores que trabajan en pequeñas empresas y empresas proveedoras de mano de obra (párrafos 59 y 62 del informe).

Al tomar debida nota de las iniciativas recientes adoptadas por el Gobierno, la Comisión alienta firmemente al Gobierno a ampliar el alcance de esas medidas para velar por que no se cobren comisiones de contratación a los trabajadores migrantes, especialmente a los trabajadores más vulnerables, y que los contratos suscritos en los países de origen no sean modificados a su llegada a Qatar, especialmente en el caso de los trabajadores más vulnerables. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los progresos realizados a este respecto, incluidos los resultados obtenidos mediante la aplicación en la práctica del sistema de contratación electrónico.

iv) Retención de pasaportes

La Comisión toma nota de que en sus conclusiones, la Comisión de la Conferencia instó al Gobierno a que aplique con firmeza las disposiciones legales sobre la práctica de la retención de pasaportes.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala en su memoria que, además de la ley núm. 21 de 2015, que prohíbe y sanciona la retención de pasaportes, en la práctica existe una coordinación entre el Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales y el Ministerio del Interior para frenar la retención de pasaportes de los trabajadores. También indica que en 2015 el Departamento de Derechos Humanos del Ministerio del Interior recibió 168 quejas relacionadas con la retención de pasaportes. Todas ellas fueron remitidas a la Fiscalía del Estado y la mayoría fueron examinadas. A raíz de las investigaciones, se ordenó a los empleadores infractores que devolvieran los pasaportes retenidos. Algunas sentencias condenatorias ordenaron incluso la detención de los infractores y se impusieron penas de prisión a algunos de ellos. En 2015, se dictaron 40 sentencias condenatorias, frente a 67 en 2014. El Gobierno indica que el menor número de condenas pronunciadas en 2015 obedece a las repercusiones positivas de las medidas disuasorias adoptadas en 2014.

Además, la Comisión Nacional de Derechos Humanos también recibió 338 quejas relativas a la retención de pasaportes durante el período de enero a abril de 2016 (91 en enero, 84 en febrero, 83 en marzo y 80 en abril).

En opinión del Gobierno, el número de quejas mensuales presentadas disminuyó debido a que la Comisión Nacional de Derechos Humanos remite al Ministerio Público los casos en los que el empleador se encuentra en infracción.

La Comisión también toma nota del informe de la visita tripartita de alto nivel a Qatar, realizada en marzo de 2016, de que si bien tomó nota de las medidas adoptadas para sancionar a los empleadores que retienen los pasaportes de los trabajadores migrantes, así como del endurecimiento de las penas en la nueva ley de 2015, observó que el número de quejas tramitadas es muy inferior al número de pasaportes que se retienen en el país. En efecto, la delegación tripartita tuvo la ocasión de reunirse con numerosos trabajadores ocupados en pequeñas empresas que indicaron que los empleadores retenían sistemáticamente sus pasaportes a su llegada a Qatar. Muchos afirmaron que, además de que los empleadores les retenían sus pasaportes, a menudo no les renovaban sus cédulas de identidad quedando así indocumentados y sujetos a la deportación. Si bien la delegación tripartita reconoce las medidas legislativas adoptadas por el Gobierno para proteger a los trabajadores migrantes de estas prácticas, consideró que es necesario redoblar los esfuerzos para hacer cumplir dichas disposiciones a fin de ofrecer una verdadera protección a los trabajadores migrantes frente a estas prácticas abusivas (párrafo 60 del informe).

La Comisión recuerda que la práctica de retener el pasaporte es un grave problema que puede aumentar la vulnerabilidad de los trabajadores frente a los abusos, dejándolos indocumentados, reduciendo su libertad de circulación e impidiéndoles dejar una relación de trabajo. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que intensifique sus esfuerzos para asegurar el control regular de la legislación, investigar tales abusos y sancionar a los empleadores que la infringen. Además pide al Gobierno que siga proporcionado información sobre el número de quejas relativas a la retención de pasaportes y sobre el número de sanciones aplicadas en la práctica.

v) Retraso en el pago e impago de los salarios

Respecto a la protección de los salarios, la Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno en su memoria, según la cual se ha adoptado la ley núm. 1 de 2015 por la que se enmiendan varios artículos del Código del Trabajo, introducido por la ley núm. 14 de 2014, y prevé sanciones disuasorias a los empleadores que infringen dicho Código. También se ha promulgado la orden núm. 4 de 2015 del Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales, relativa a la normativa aplicable al sistema de protección de los salarios de los trabajadores amparados en el Código del Trabajo. Además, en virtud de la orden núm. 19 de 2014 del Ministro de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales se ha creado una Unidad de Protección de los Salarios que controla la aplicación del sistema de protección de los salarios de los trabajadores (WPS) previsto en el Código del Trabajo. Mediante este sistema, los empleadores quedan obligados a transferir los salarios de los trabajadores a una institución financiera en un plazo de siete días contados desde la fecha del devengo. En caso de infracción, el Ministro está facultado para denegar nuevos permisos de trabajo o todas las transacciones entre el Ministerio y el empleador que se reputen contrarias a esta orden. El sistema de protección de los salarios permite controlar la transferencia completa de los salarios debidos a los trabajadores amparados por el Código del Trabajo a sus respectivas cuentas bancarias y permite detectar a los transgresores. El Gobierno describe la evolución del sistema y comunica estadísticas sobre la evolución en el número de empresas adheridas al sistema de protección de los salarios desde abril de 2016 (24 323) hasta el 30 de julio de 2016 (34 940) así como acerca de la evolución del número de trabajadores incluidos en el sistema de protección de salarios de abril de 2016 (1 271 730) al 30 de julio de 2016 (1 675 097).

La Comisión también toma nota del informe de la visita tripartita de alto nivel a Qatar de marzo de 2016, de que son sobre todo las grandes empresas las que están aplicando el sistema de protección de los salarios, sistema que no parece aplicarse a los trabajadores que trabajan en empresas pequeñas y que están subcontratados por empresas más grandes, ni a los trabajadores de empresas proveedoras de mano de obra (empresas que patrocinan a un gran número de trabajadores y luego los ceden a otras). Aunque la delegación tripartita reconoce que el sistema de protección de los salarios es una medida reciente que tardará algún tiempo en funcionar eficazmente, considera que es esencial que lo apliquen todas las empresas, incluidas las pymes, las empresas conjuntas y las empresas de propiedad extranjera a fin de que se beneficien todos los trabajadores migrantes en Qatar (párrafo 55 del informe).

Considerando que el establecimiento del sistema de protección de los salarios de los trabajadores es una medida positiva que, de aplicarse con eficacia, podría contribuir a resolver el problema recurrente del impago de los salarios, la Comisión pide al Gobierno que asegure que la ley núm. 1 de 2015, la orden núm. 4 de 2015, la orden núm. 19 de 2014 y el sistema de protección de los salarios sean efectivamente aplicados de forma que todos los salarios sean pagados en tiempo oportuno y en su totalidad, y que se apliquen sanciones adecuadas a los empleadores por impago de los salarios. Además, la Comisión pide al Gobierno que facilite informaciones sobre las sanciones aplicadas por la falta de pago de los salarios.

vi) Trabajadores domésticos migrantes

La Comisión solicitó anteriormente al Gobierno que indicara las medidas adoptadas en la legislación y en la práctica para proporcionar una protección efectiva a los trabajadores domésticos. La Comisión tomó nota de que, en sus conclusiones adoptadas en junio de 2015, la Comisión de la Conferencia instó firmemente al Gobierno a que garantice que los trabajadores domésticos gocen de los mismos derechos laborales que los demás trabajadores. La Comisión también tomó nota de que según las observaciones de la CSI de 2015, más de la mitad de todas las trabajadoras migrantes en Qatar están empleadas en casas particulares. Los trabajadores domésticos migrantes están excluidos de los marcos jurídicos y esto significa que se les deniega la protección prevista para todos los demás trabajadores en virtud de la legislación laboral de Qatar y que no pueden presentar demandas ante un tribunal de trabajo o quejas ante el Ministerio de Trabajo en el caso de que sean víctimas de abuso o de explotación. La CSI señaló que el abuso de los trabajadores domésticos puede suponer abusos físicos y sexuales. Además, numerosas investigaciones realizadas han revelado que los trabajadores migrantes están sometidos a condiciones de trabajo forzoso, y a muchos de ellos les han retenido los pasaportes o se les han denegado el pago de las remuneraciones, los períodos de descanso, la licencia por vacaciones y por enfermedad y la libertad de movimiento.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que, si bien los contratos de trabajo de los trabajadores domésticos no están amparados por el Código del Trabajo de Qatar, el Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales los homologa para tutelar el ejercicio de los derechos previstos en esos contratos. El Ministerio también controla las actividades de las agencias de contratación de trabajadores domésticos, que inspecciona periódicamente mediante visitas no anunciadas para comprobar que esos trabajadores no son explotados y salvaguardar el ejercicio de sus derechos. Algunas agencias de contratación de trabajadores domésticos fueron cerradas porque vulneraban las disposiciones del Código del Trabajo y de la orden ministerial que rige las actividades de esas agencias. Además, las actividades de los trabajadores domésticos migrantes están regidas actualmente por las disposiciones del derecho civil, debido a que no entran en el ámbito de aplicación de la Ley del Trabajo. No obstante, se está preparando un proyecto de ley sobre los trabajadores migrantes, que se está examinando para garantizar su conformidad con las disposiciones del Convenio sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos, 2011 (núm. 189) de la OIT, relativo al trabajo decente para los trabajadores domésticos.

A este respecto, la Comisión recuerda la importancia de adoptar medidas efectivas para garantizar que el sistema de empleo de los trabajadores migrantes no coloque a éstos en una situación de mayor vulnerabilidad, en particular cuando se ven sometidos a prácticas abusivas por parte del empleador, como la retención de los pasaportes, el impago de sus salarios, la privación de libertad y los abusos físicos y sexuales. Estas prácticas pueden transformarse en prácticas equivalentes al trabajo forzoso. Por consiguiente, la Comisión insta firmemente al Gobierno a adoptar las medidas necesarias, en la legislación y en la práctica, para garantizar que los trabajadores migrantes estén plenamente protegidos de las prácticas abusivas y de las condiciones equivalentes a la imposición de trabajo forzoso. A este respecto, la Comisión expresa la firme esperanza de que el proyecto de ley sobre los trabajadores domésticos esté en conformidad con las disposiciones del Convenio y sea adoptado en un futuro muy próximo. A la espera de su adopción, la Comisión pide al Gobierno que facilite a la Oficina una copia del proyecto de ley sobre los trabajadores domésticos.

2. Acceso a la justicia y control del cumplimiento de la ley.

i) Acceso a los mecanismos de queja

La Comisión toma nota de que en sus conclusiones adoptadas en junio de 2015, la Comisión de la Conferencia instó con firmeza al Gobierno a facilitar el acceso de los trabajadores migrantes al sistema judicial, incluyendo, entre otros, los servicios de idiomas y traducción, la eliminación de tasas y gastos derivados de la presentación de quejas, la difusión de información sobre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y que, además, estos casos se tramiten de manera expedita.

La Comisión toma nota de que en sus observaciones de 2015, la CSI hace referencia al informe de la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre la independencia de jueces y abogados que señala los obstáculos al acceso a la justicia por parte de los trabajadores migrantes, especialmente en el sector de la construcción o en el servicio doméstico. Entre esos obstáculos cabe mencionar la barrera del idioma para obtener información y presentar una queja. Además, los trabajadores migrantes muy frecuentemente temen a la policía, a las instituciones, y a la represalia de sus empleadores.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala en su memoria que el Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales ha desempeñado un papel importante en lo que respecta a la sensibilización. Por ejemplo, realiza visitas a grandes empresas, donde se reúne con los trabajadores en sus lugares de trabajo y hogares con el fin de informales acerca de sus derechos y obligaciones así como recibir las posibles quejas u observaciones que puedan tener para ofrecer una solución rápidamente. Además el Ministerio ha organizado simposios informativos dirigidos a los empleadores y a los trabajadores a fin de familiarizarlos aún más con sus derechos y obligaciones. También se ha encargado de la traducción a cinco idiomas, la impresión y distribución de boletines, así como de la distribución del Manual para trabajadores migrantes entre los trabajadores y las embajadas de los países proveedores de mano de obra. Además, el Ministerio ha puesto en marcha el programa «Mejorar la Comunicación», en 2014, en colaboración con el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, para elaborar una estrategia digital integral. La primera fase del programa se completó satisfactoriamente en colaboración con órganos gubernamentales y la sociedad civil. Actualmente existen en el país más de 100 centros en los que se imparten cursos de informática. El programa tiene por objetivo permitir a los empleadores ofrecer a los trabajadores tecnología de la información y la comunicación y acceso a Internet en sus viviendas temporales, donde un grupo de voluntarios imparte cursos básicos de informática para que los trabajadores puedan acceder a información sobre derechos laborales fundamentales y otros tipos de información en distintos idiomas y para que se familiaricen con el uso de los cajeros automáticos y los servicios de transferencia de fondos a fin de garantizar la retirada y la gestión segura de los salarios.

Además, la Comisión de Derechos Humanos, así como el Departamento de Derechos Humanos y el Departamento de Búsqueda y Seguimiento del Ministerio del Interior y el Departamento de Relaciones Laborales del Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales ayudan a los trabajadores migrantes a presentar sus reclamaciones y a tramitar sus quejas. En este sentido, el Gobierno facilita estadísticas sobre el número de quejas presentadas, el tipo de quejas así como sobre sus resultados en 2014, 2015 y en el primer semestre de 2016:

• -Quejas en 2014: los trabajadores presentaron 9 401 quejas contra sus empleadores ante el Departamento de Relaciones Laborales del Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales. De este total, 6 787 quejas, es decir el 72,19 por ciento, se resolvieron mediante acuerdos entre los trabajadores y los empleadores, 1 822 quejas, es decir el 19,38 por ciento, fueron archivadas  ² 782 quejas fueron sometidas al área judicial y representaron el 8,32 por ciento.
• -Quejas en 2015: en el Departamento de Relaciones Laborales se presentaron 6 111 quejas. De ese total, 4 176, es decir, un 68 por ciento, se resolvieron mediante acuerdos entre trabajadores y empleadores. Mil trecientas trece quejas, es decir el 21,5 por ciento, fueron archivadas, y 614 quejas, es decir el 10 por ciento, fueron remitidas a los tribunales.
• -Quejas entre el 1.º de enero de 2016 y el 31 de julio de 2016: en el Departamento de Relaciones Laborales se presentaron 2 407 quejas. Se resolvieron 1 312, esto es, el 54 por ciento, 731 quejas, es decir el 30,4 por ciento, fueron archivadas, 762 quejas fueron remitidas a los tribunales, y representaron el 15 por ciento.

Al tomar nota de la información antes mencionada, la Comisión también toma nota del informe de la visita tripartita de alto nivel de marzo de 2016, en el que la delegación tripartita reconoció que estas diversas iniciativas adoptadas por el Gobierno pueden contribuir a que el sistema de quejas sea más accesible para los trabajadores migrantes. Al mismo tiempo, la delegación tripartita tuvo conocimiento de que un gran número de trabajadores migrantes, en particular aquéllos que trabajan en pequeñas empresas y que están subcontratados por empresas más grandes, así como los trabajadores de empresas proveedoras de mano de obra, no tiene acceso en la práctica a estos mecanismos de tramitación de quejas y algunos incluso desconocen su existencia. En consecuencia, la delegación tripartita consideró que estas iniciativas deberían complementarse con diversas acciones, como medidas de sensibilización elaboradas y aplicadas en colaboración con representantes de las comunidades de migrantes, a fin de informar a los trabajadores migrantes más vulnerables y así reducir el desajuste que existe entre la implantación de estos mecanismos y su utilización por las personas afectadas (párrafo 58 del informe).

La Comisión alienta firmemente al Gobierno a seguir adoptando medidas para mejorar el funcionamiento del mecanismo de quejas disponible de manera que los trabajadores migrantes, en particular los más vulnerables, puedan tener un acceso rápido y eficaz que les permita, en la práctica, recurrir a las autoridades competentes y obtener reparación en caso de violación de sus derechos o de abusos sin temor a represalias. La Comisión también pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para sensibilizar al público y a las autoridades competentes sobre la problemática de los trabajadores migrantes sometidos al trabajo forzoso e impartir formación a los empleadores acerca de sus responsabilidades y obligaciones de manera que todos los actores interesados puedan estar en condiciones de identificar los casos de explotación laboral y denunciarlos, así como de proteger a las víctimas. La Comisión pide al Gobierno una vez más que adopte las medidas necesarias para asegurar que las víctimas reciban asistencia psicológica, médica y jurídica, y que proporcione información sobre el número de personas que reciben dicha asistencia de centros de acogida o de otras instituciones, así como sobre el número de dichos centros que existen a estos efectos.

ii) Mecanismos de vigilancia de las infracciones a la legislación laboral

La Comisión toma nota de que, en sus conclusiones adoptadas en junio de 2015, la Comisión de la Conferencia instó firmemente al Gobierno a que continúe contratando inspectores del trabajo y aumentando la dotación de los recursos materiales necesarios para que efectúen inspecciones, en particular, en los lugares de trabajo donde se emplea a trabajadores migrantes.

La Comisión toma nota de la detallada información proporcionada por el Gobierno en su memoria sobre las medidas adoptadas para fortalecer los servicios de la inspección del trabajo y para aumentar el número de inspectores del trabajo, sobre el número total de visitas de inspección realizadas, el número de procedimientos judiciales y de sentencias relativas a los atrasos salariales, el pago de las vacaciones y de las horas extraordinarias. La Comisión subraya la importante función de la inspección del trabajo para hacer cumplir los derechos laborales de los trabajadores migrantes y alienta firmemente al Gobierno a fin de seguir reforzando los mecanismos de control de las condiciones de trabajo de los trabajadores migrantes y a cerciorarse de que se aplican efectivamente sanciones en relación con las violaciones observadas. A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que se remita a los comentarios que formula en relación con el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81).

iii) Imposición de sanciones

La Comisión pidió anteriormente al Gobierno que comunicara información sobre los procedimientos judiciales iniciados y las sanciones aplicadas a los empleadores que imponen trabajo forzoso. La Comisión toma nota de que, en sus conclusiones adoptadas en junio de 2015, la Comisión de la Conferencia instó firmemente al Gobierno a que garantice que las sanciones previstas en la ley para la explotación grave de los trabajadores, incluido el delito de trabajo forzoso tal como está tipificado en el Código Penal, y que las sanciones previstas para las infracciones de la legislación laboral sean las adecuadas y se apliquen efectivamente.

La Comisión toma nota de que en sus observaciones de 2015, la CSI hace referencia al informe de 2014 de la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre la independencia de jueces y abogados, señalando que la Fiscalía está influenciada por personalidades y empresas poderosas y ejerce un poder plenamente discrecional para decidir qué casos son examinados. La Relatora Especial también se refirió a alegatos graves de parcialidad, y de prejuicios de los magistrados, sobre los cuales se alega incluso que discriminan a los migrantes a favor de los qataríes. Según la CSI, una reforma judicial como la recomendada por la Relatora Especial contribuiría a garantizar el cumplimiento efectivo de las sanciones por imposición de trabajo forzoso.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que el artículo 130 de la Constitución de Qatar reconoce que la autoridad judicial es independiente y reside en los juzgados y tribunales, los cuales dictan sus sentencias de acuerdo con la ley. Además, el ministerio fiscal es una autoridad judicial autónoma e imparcial que se encarga de investigar la mayoría de las quejas y de velar por el estricto cumplimiento de la ley. El Gobierno indica que el Estado ha creado en el ámbito del Departamento de Relaciones Laborales instancias laborales especializadas para que examinen las demandas de los trabajadores. A las instancias ya existentes se añadirán cuatro, que se adscribirán orgánicamente al Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales, y se encargarán de ayudar a los trabajadores a iniciar sus demandas ante los tribunales y, así, agilizar los procedimientos y acelerar su resolución judicial. También se crearán otras dos instancias laborales que se especializarán en la ejecución de decisiones relativas a los trabajadores, a fin de que éstos puedan ejercer sus derechos sin demora una vez resuelta su causa. También se ha creado en los tribunales del Estado una oficina, dependiente del ministerio, encargada de prestar asistencia gratuita a los trabajadores que deseen reivindicar, por la vía judicial, el ejercicio de sus derechos. En estos casos, los trabajadores no asumen los gastos o costas procesales correspondientes. La oficina cuenta además con personal competente y traductores que dominan los idiomas más utilizados por los trabajadores a fin de comunicarse con ellos, independientemente de sus nacionalidades o idiomas.

A ese respecto, la Comisión toma nota de la información estadística proporcionada por el Gobierno sobre las demandas iniciadas por los trabajadores y sobre las sentencias pronunciadas. En 2014, las instancias laborales en formación plenaria dictaron 603 sentencias en litigios laborales que examinaban, y 231 demandas fueron revocadas. Los tribunales están examinando 1 478 demandas. Por su parte, las instancias laborales en formación restringida dictaron 1 513 sentencias en litigios laborales y se anularon 2 364 demandas  ³ En las audiencias se mantienen deliberaciones sobre 5 400 demandas. En 2015, las instancias laborales en formación plenaria dictaron 793 sentencias en litigios laborales a trabajadores; 231 demandas fueron anuladas y hay 1 607 demandas en curso de examen. Por su parte, las instancias laborales en formación restringida dictaron 1 219 sentencias en litigios laborales. Además, se anularon 3 556 demandas. En la actualidad el tribunal examina 6 772 demandas.

La Comisión toma nota de que se pronunciaron sentencias en 2014, 2015 y en el primer trimestre de 2016 como consecuencia de demandas presentadas por los trabajadores. Toma nota, no obstante, de la ausencia de información sobre el resultado de esas decisiones judiciales y sobre las sanciones de multas o de prisión que fueran impuestas.

La Comisión observa también del informe de la visita tripartita de alto nivel a Qatar, de marzo de 2016, que la delegación tuvo oportunidad de reunirse con varios grupos de trabajadores migrantes, principalmente de origen filipino y nepalí, incluidos los que viven en el complejo de Sailiya, que alberga millares de trabajadores de pequeñas empresas subcontratadas por empresas más grandes, así como trabajadores de empresas proveedoras de mano de obra (empresas que patrocinan a un gran número de trabajadores y luego los ceden a otras empresas). Los motivos de preocupación expresados por los trabajadores migrantes se referían al pago de los salarios (impago, pago tardío y/o salario inferior al acordado), la retención del pasaporte, las largas jornadas de trabajo, la negativa de los empleadores a extender a los trabajadores un certificado de no objeción (incluso después de que hubiera expirado el contrato de trabajo) y la no renovación por el empleador de las cédulas de identidad y las dificultades para transferencias del patrocinio. Los trabajadores hicieron referencia a las dificultades para acceder al procedimiento de quejas y a los largos procedimientos judiciales. Algunos trabajadores sufrieron represalias de los empleadores después de haber presentado quejas, incluyendo el caso de una trabajadora trasladada a un centro de deportación después de que el empleador iniciara una acción penal en su contra. La delegación tripartita se entrevistó con varios trabajadores que habían presentado quejas ante la magistratura del trabajo o el Tribunal Superior que tardaban meses en pronunciarse, a menudo debido a la incomparecencia del empleador. Estos trabajadores esperaban durante meses una decisión sobre el pago de sus salarios o la restitución de su pasaporte para poder volver al país, y dependían de la solidaridad de la comunidad ya que se habían quedado sin ingresos (párrafo 43 del informe).

Al tomar nota de que las víctimas del trabajo forzoso tienen acceso a la justicia, la Comisión considera que todo acto de represalia por acceder a los mecanismos judiciales debe ser sancionado rápidamente y ofrecer a las víctimas recursos efectivos y una reparación plena. Además, subrayando la importancia de la aplicación en la práctica de sanciones efectivas y disuasorias a aquellos que imponen prácticas de trabajo forzoso, la Comisión insta al Gobierno a garantizar que se lleven a cabo investigaciones exhaustivas y procesamientos rigurosos de las personas sospechadas de explotación y que, de conformidad con el artículo 25 del Convenio, se apliquen efectivamente sanciones eficaces y disuasorias a quienes imponen prácticas de trabajo forzoso a los trabajadores migrantes, en particular a los trabajadores migrantes más vulnerables. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre los procedimientos judiciales iniciados, así como sobre el número de sentencias pronunciadas a este respecto. Por último, pide al Gobierno que proporcione información sobre las sanciones penales efectivas impuestas a los culpables indicando el número de casos en los cuales se aplicaron multas y el número de casos en los cuales se aplicaron penas de prisión y su duración.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

1. 1 - El informe de la visita tripartita de alto nivel figura en el anexo II del documento GB.326/INS/8 (Rev.).
2. 2 - «Archivadas» significa que las partes no prosiguieron la queja en el Departamento o que el querellante no obtuvo solución favorable como consecuencia de su queja.
3. 3 - La anulación de una demanda no significa que haya sido suprimida y que se hayan eliminado las consecuencias jurídicas. Se entiende que se ha retirado de la lista de demandas, sin que se haya adoptado una decisión definitiva. Sin embargo, la demanda permanecerá a la espera de la adopción de procedimientos para la reanudación de su examen.